Воздействие процессов регионализации на национальные государства Европы.

Воздействие процессов регионализации на
национальные государства Европы.
В условиях глобализации государство как политический институт
подвергается трансформации. Глобализация диверсифицирует уровни
управления и субъектов политики, значительная часть функций переносится
как «наверх» - к наднациональным органам, так и «вниз» - к региональным и
местным властям. Особенно наглядно данные процессы можно наблюдать
на территории Европейского Союза. Налицо усиление роли регионов в
процессе принятия решений о ЕС, конкуренция с правительствами
государств – наций.. Единый внутренний рынок в Европе позволил регионам
играть более активную роль во внешнеэкономических связях, освободив их
от политических препятствий. Межрегиональное сотрудничество и
относительная экономическая независимость регионов привели к идее
необходимости внедрения налогового федерализма во многих государствах.
Многие эксперты полагают, что ХХI век станет «веком регионов».
«Ренессанс регионализма»
Национальное государство как формальный политический институт
на современном этапе претерпевает существенные изменения, по существу,
трансформируя свое исходное содержательное наполнение и приобретая
новое, обусловленное процессом глобализации.
С одной стороны, нарастающая интеграция в экономике, насущная
необходимость решения экологических проблем, обеспечения прав человека,
равно как и проблем безопасности на межгосударственном уровне, - все это
указывает на неизбежность постепенной передачи функций национальных
государств наднациональным органам.
Обострение кризисных ситуаций по мере развития глобализации
выдвигает на первый план проблему регулирования стихийных процессов в
целях адаптации человечества к новым условиям существования. Решающее
значение здесь приобретают силы, способные контролировать стихийные
процессы и вносить в них элементы упорядоченности и целенаправленности.
«Сегодня мир, почти лишенный путевой нити, пытается наощупь найти
новый баланс, новое соотношение сил между государством, рынком и
гражданским обществом», - заявил М. Хансен.1 Сложность проблемы в том,
что ее решение требует не просто разграничения полномочий между
указанными институтами, но и трансформации самих институтов в связи с
изменением общественных ценностей и приоритетов.
Существует мнение, что интеграционные процессы в экономике ведут к
«стиранию» государственных границ, к ослаблению государственного
суверенитета в финансовой сфере. Стихийные процессы глобализации не
«Ценности, которые мы защищаем, перемены, к которым мы стремимся. Социальная справедливость в
условиях глобализации экономики». Доклад Генерального директора МОТ. 81 сессия. Женева, 1994 г., с.15.
1
1
превращают мировую экономику в некий однородный комплекс, а, наоборот,
усиливают контраст между высокоразвитым центром, в котором проживает
1/6 населения, и периферией, сосредоточивающей основную массу жителей
планеты. Поскольку мировая валютно–финансовая сфера превратилась в
единую систему, экономическая архитектоника, складывающаяся в мире,
оказывается крайне нестабильной, она чревата большими потрясениями не
только для стран периферии, но и для центра, ведь обвал одного из её звеньев
может тяжело отразиться на всех остальных.
Не все европейские политологи единодушны в рассмотрении положения
государства-нации в контексте Европейского Сообщества. C точки зрения
М.Манна, все разговоры об отмирании государства-нации достаточно
преждевременны. «Региональные барьеры внутри наций-государств
утратили былое значение, чего нельзя сказать разве что о представителях
Каталонии. Национальные системы образования, средства массовой
информации и потребительский рынок продолжают подтачивать
местечковую психологию, сплавляя социальную и культурную жизнь в
единство, являющееся национальным даже в мельчайших своих
проявлениях. Таким образом, закат национального государства не носит
всеобщего, повсеместного характера».2
Действительно, нельзя не согласиться с М.Манном. На данный
момент ЕС, пожалуй, единственная удачная модель демократической
интеграции в современном мире. Она уникальна в первую очередь тем, что в
ее основу заложен принцип «cубсидиарности» (дополнительности),
предусматривающий многоуровневую систему принятия решений. Всего
предполагаются четыре уровня: коммунальный, региональный,
национальный и наднациональный. При этом решение каждой конкретной
проблемы относится к компетенции той власти, которая обеспечивает ее
оптимальное решение. Таким образом, проявляется тенденция к перенесению
части государственных функций по регулированию валютно-финансовой
сферы на надгосударственный уровень. Помимо этого, развитие процессов
глобализации подталкивает государства к большей координации в области
правового регулирования информационного пространства, экологии; борьбы
с терроризмом, наркобизнесом и преступностью. Такая координация, не
ослабляя внешнеполитическую роль современного государства, требует
усиления той стороны института государственной власти, которая связана с
международным сотрудничеством и развитием.
Фактически, ни одно другое интеграционное объединение нельзя
поставить в один ряд с Европейским Союзом (будь то АСЕАН, НАФТА,
МЕРКОСУР, СНГ, АТЭС), поскольку только государства-члены ЕС
согласны делегировать широкие полномочия наднациональным институтам,
Манн, М. Нации – государства в Европе и на других континентах // Нации и национализм. М., 2002. - С.
392
2
2
отказываясь тем самым от части национального государственного
суверенитета.
Можно найти общую основу регионализации, которая сначала дала
себя знать в развитых странах, а затем превратилась в общемировое явление.
Такой основой выступает становление постиндустриального общества. С
одной стороны, именно процессы становления информационного общества
ведут к «концу географии»3, без чего современная глобализация просто
немыслима. В ответ на глобализацию возникают наднациональные
объединения, наиболее успешным пример - ЕС.
Мировое политическое поле претерпевает изменения из-за того, что
роль политических акторов начинают играть ТНК. Все это позволяет сделать
вывод о разрушении Вестфальской системы мира, основным элементом
которой было национальное государство. Сейчас оно потеряло часть своих
функций. Силы регионализма вырвались из-под его оболочки. В ЕС многие
региональные органы власти стремятся напрямую иметь дело с Брюсселем,
обходя свои национальные правительства. Это обусловлено стремлением
повысить свой статус. «С 1992 г. при Еврокомиссии как совещательный
орган действует Комитет Регионов (COR), куда сейчас входят 189 членов. В
совете Европы зарегистрированы 235 регионов, которые сотрудничают
между собой».4
Подразделением прогнозных исследований Еврокомиссии был даже
создан специальный сценарий под названием «Сотни цветов»5, отвечающий
запросам современного гражданского общества. Он предполагает переход к
локальным сообществам, региональным местным самоуправлениям, которые
и станут главными источниками власти. «Жизнь без правительства» - вот
основа будущего политического устройства Европы. Благодаря новым
формам сотрудничества между регионами происходит процесс
трансформации национальной идентичности в Европе. Возможно, данный
феномен можно объяснить исторической обусловленностью существования
подобных процессов. В последние годы появилась возможность доведения
регионализации Европы до ее крайнего логического конца, то есть
децентрализации управления на всех уровнях.
Региональная политика основана на системе региональных
контрактов. Регионы сами определяют приоритетные задачи на ближайшие
пять лет. Подобную экономическую систему можно охарактеризовать как
неолиберальную, предполагающую разрыв между городом и деревней, исход
сельского населения в города. Регионы и отдельные страны договариваются
о сферах экономического влияния. Фактически им предоставляется большой
круг прерогатив, таких, например, как самостоятельное решение бюджетных
И.Ф.Конов, Д.М.Топольсков. см. указ. соч.
И.Ф.Конов, Д.М.Топольсков. см. указ. соч
5
The future of the nation state: Essays on cultural pluralism a polit. integration // Ed. by Gustavsson S., Lewin L. L. ; N.Y.: Nerenius & Santerus publ., 1996. -: p.297
3
4
3
вопросов. Формирование еврорегионов происходит даже в тех государствах,
которые только что вступили в ЕС.
Роль регионов в процессе размывания суверенитета государствнаций
В современном мире остро стоит вопрос о сущности и границах
суверенитета. В связи с 350-летием Вестфальского мира, положившего
начало процессу секуляризации суверенитета, в научных кругах широко
обсуждается нынешнее положение вещей. Дробление суверенитета и
становление наций - государств – важная характеристика нового времени.
Проблема суверенитета превратилась в предмет обсуждения не только на
государственном уровне, но и на уровне региональных образований.
Под субъектом, обладающим суверенитетом, в наиболее общем
смысле часто понимается прежде всего высшая власть, стоящая на вершине
властной иерархии. При этом суверенитету отводится определенная роль: он
«оформляет юридическую рационализацию политической власти, которая
стремится трансформировать подлинную силу в законную власть,
политическую власть – в правовую»6.
На фундаменте взаимного признания стоит вся межгосударственная
система. В истории часто появлялись государства, которые объявляли о
своей независимости, но другие государства отказывались их признавать. А
без признания объявление независимости практически не имеет смысла, даже
если новому образованию удается удерживать контроль над территорией.
Точно также дело обстоит и с региональным суверенитетом.
Принцип взаимности действует и внутри страны, хотя в данном
случае мы пользуемся другими словами. Местные власти должны признавать
суверенную власть центра, а центр в каком-то смысле должен признавать
легитимность властей на местах и определять круг их полномочий. Во
многих странах принцип такого взаимного признания закрепляют
конституция и особые законы, в которых разграничены полномочия
центральной и местной власти. Хотя такой договор можно и не соблюдать,
что часто и происходит.
Каждый отдельный европейский регион, однако, реагирует на данный
вызов в меру своих национальных, культурных, исторических,
геополитических, правовых, социальных и экологических особенностей.
Имеет смысл как сравнительный анализ происходящих на континенте
изменений, так и взаимное изучение разного опыта региональной политики.
Европа регионов – понятие, возникшее вследствие кризиса нации –
государства, тенденций глобализации экономики и развития интеграционных
процессов, а вместе с тем и явлений пробуждения активности на местах и
обострения «локальной этничности», нивелирующейся под воздействием
6
Валлерстайн И. Миросистемный анализ: введение / Москва, 2006 - стр.118
4
научно-технического прогресса. Субъектами данных процессов стали как
субнациональные регионы, узаконенные административно-территориальным
делением многих стран (департаменты во Франции, федеральные земли в
Германии, области в Италии, графства в Великобритании, фюльке в
Норвегии, кантоны в Швейцарии и т.д.), так и регионы, образующиеся в
результате трансграничного сотрудничества. В этом контексте возникает
новая реальность, в условиях которой параметры компетенции национальных
правительств претерпевают существенные изменения, а регионы всё
настоятельнее требуют большего самоуправления и самостоятельного
выхода на международную сцену. Особенно наглядны такие процессы в
области информационного пространства, новых технологий и научных
исследований.
Вместе с тем все очевиднее неоднозначность наблюдаемых на
континенте тенденций регионализации. В результате большей прозрачности
границ правительства сталкиваются с выходящей из-под контроля
мобильностью капитала, трудовых ресурсов, товаров, культурных
ценностей. Не только на государственном уровне, но и на уровне
интеграционных объединений все сложнее регулировать влияние
транснациональных корпораций (ТНК), чье могущество нередко превосходит
возможности правительств стран, на территории которых разворачивается их
деятельность. Другие международные, экономические, торговые и
финансовые организации, действующие в системе мирового и европейского
рынков, стремятся сломать протекционистские барьеры и непосредственно,
иногда бесконтрольно, взаимодействовать с потребителями.
Особенности европейской региональной политики
На протяжении последних десятилетий европейцами уже накоплен
заметный опыт в региональной политике. С середины 80-х годов
региональная политика приобрела новый импульс. В 1985 году Совет
Европы принял « Европейскую хартию о местном самоуправлении», а в 1989
– « Европейскую (Мадридскую) рыночную конвенцию о трансграничном
сотрудничестве территориальных образований и их властных органов».7
В 1988 и 1991 годах Европарламент принял «Хартию Сообщества по
проблемам регионализации» и « Хартию регионов сообщества». В них он
призывал государства – члены, отличающиеся централизованной структурой,
начать или продолжить процесс регионализации. В документах ЕС отмечено,
что «регион – это оперативный орган и институциональная ткань
сообщества». В связи с этим в декабре 1991 года в Маастрихте в рамках ЕС
был создан Комитет Регионов с правом политической инициативы –
«консультативный орган, состоящий из представителей региональных и
7
Зонова Т.В. От Европы государств к Европе регионов? // Полис. - М., 1999. - N 5. - С. 155-164
5
местных автономий», призванный обеспечивать региональную политику и
координацию деятельности регионов на общеевропейском уровне.
Особым вниманием в последнее время пользуется проблема регионов,
созданных на приграничных территориях для развития международного
сотрудничества и преодоления «национальной ограниченности». При Совете
Европы были организованы два комитета по трансграничному
сотрудничеству: Мадридская конвенция 1989 года, которая предоставила
местной власти возможность разработки юридической основы
взаимодействия по экономическим, социальным, экологическим и
культурным вопросам вне зависимости от национальных границ. Под
термином «трансграничное сотрудничество» предполагалось понимать все
согласованные меры административного, технического, экономического,
социального и культурного характера, направленные на укрепление и
развитие добрососедских отношений между регионами, находящимися по
обе стороны границы, а также заключение соответствующих договоров.
Особое внимание уделялось совершенствованию налоговых и таможенных
правил, условий внешней торговли и процедур перевода капиталов.
Конвенция определяла сферы трансграничного сотрудничества: вопросы
городского и регионального развития, улучшения транспортной и
коммуникационной сетей, энергоснабжения, охраны окружающей среды,
взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, а также проблемы воспитания,
образования, научных исследований, здравоохранения и. т.д..8
В духе этой Конвенции Совет Европы учредил постоянный
представительный форум органов местной и региональной власти 32 стран –
членов Совета Европы - Конгресс Местных и Региональных Органов
Европы. В 1990 году состоялась первая конференция трансграничных
регионов, в ходе которой особое внимание было обращено на гармонизацию
политических мер, связанных с обустройством трансграничных территорий.
Сейчас в Европе более 30 таких образований, представители которых
объединены в Рабочую группу по приграничным регионам. Кроме того,
действует «Программа средиземноморских конвенций», предполагающая
сотрудничество французского региона южных Пиренеев с Северной
Португалией и Ломбардии с Каталонией.
Немалое внимание в Европе уделяется регионам, расположенным в
горных зонах, которые только в Европе Сообщества составляют не менее
26% территории с населением около 25 миллионов человек. К таким
регионам относятся Шотландия, Греция, Италия, Португалия, Испания.
Особенность данных регионов в том, что они удалены от экономических
центров, а численность их населения постоянно снижается.
На смену традиционной системе «породненных городов» в последнее
время приходит так называемое партнерство, предполагающее
стимулирование рыночных отношений между городами. Исполнительные
8
Эмерсон М. Указ. соч.
6
органы ЕС и Европейского Совета все чаще идут на установление прямых
связей с местными властями в попытке обойти негибкие национальные
бюрократические структуры.
Различные теоретические походы к вопросам «регионализма»
Несмотря на значительные достижения, проблема «Европы регионов»
в последнее время вызывает острые теоретические споры из-за возникшей на
фоне экономического кризиса, роста безработицы, социальной
нестабильности атмосферы разочарованности в результатах европейской
политики. Многие констатируют тот факт, что идея «Соединенных Штатов
Европы», Европы государств и межправительственных соглашений
перестала быть движущей силой интеграционного процесса. Так, в 1993 году
во Франции разочарование «маастрихтской Европой» высказало 34%
населения, а в Германии – 56%.9 «Евроскептицизм» способствует
распространению националистических и партикуляристских настроений. В
этом контексте и появляются радикальные теории, предлагающие новые
модели европейского строительства. Сторонники этих теорий видят будущее
не за европейской федерацией государств, а Европой регионов, созданию
которой будут способствовать европейские институты, вынужденные
признать регионы в качестве самостоятельных субъектов интеграции. С ними
спорят приверженцы традиционного федералистского взгляда на
европейское строительство, считающие, что необходимо сохранить
центральную роль за нацией -государством. С известной долей условности
мы назовем первых «регионалистами – функционалистами», а вторых –
«государственниками – федералистами». В чем же принципиальная разница в
их подходах к европейскому строительству? Какой они видят роль
современного государства - нации на данном этапе?
«Регионалисты – функционалисты» основываются на неолиберальных
концепциях, акцентирующих внимание на свободной конкуренции с
лозунгом "меньше государства, больше рынка!». Они выступают за
свободную, конкурентную борьбу регионов, основывающуюся не столько на
наличии ресурсов и инфрастуктур, сколько на высококачественном сервисе и
эффективном менеджменте. Сокращение числа иерархических инстанций,
включение персонала в процесс принятия решений, соучастие в разработке
планов развития, большая информированность всех сотрудников о том, что
происходит внутри предприятия, - вот основные положения их концепции
регионального строительства. Кроме того, они выступают за трансформацию
налоговой системы и передачу проблем социального обеспечения, занятости
и образования на местный уровень, рассматривая подобную реформу как
движение от «государства благоденствия» к «общине благоденствия».
Будущее Европы они видят в возникновении системы взаимодействия
городов и регионов как движущей силы интеграции. «Всеобщее
9
Europe in global change: Strategies and options for Europe // Ed.: Ueidenfeld U., Janning J., - Gutersloh, 1993
7
благоденствие», с точки зрения регионалистов, достигается не благодаря
государству, а благодаря «свободе выбора маршрута».10
«Государственники-федералисты» рассматривают современное
государство как институт куда более сложный, чем предприятие.
Либерализация движения капиталов и создание единого рынка, как они
полагают, не решили главной проблемы: не только не выровняли уровни
развития регионов, но и существенно увеличили разрыв между ними.
Капиталы перетекли в самые богатые с точки зрения производства и доходов
регионы, а вследствие конкуренции средние и мелкие предприятия
вынуждены «спасаться бегством» в другие страны. Регионалисты уверены в
том, что маргинализация неразвитых регионов и богатство развитых
приводят к диспропорции и торможению европейской интеграции,
выразившейся в укреплении международного сотрудничества, признании за
правами человека самостоятельной ценности.
Радикальный путь для большинства исторически сложившихся
унитарных государств (например, Франции и Италии) заключается в
рассмотрении регионов как самоуправляющихся и самофинансирующихся
единиц. Этот путь означает также коренную ломку существующих структур
управления. При этом французам «регионалисты» предлагают американскую
модель, основанную на «слабом государстве» и развитом гражданском
обществе, где основные правила игры определяет рынок и свободная
конкуренция.
Особую остроту дискуссия о еврорегионах приобретает, когда речь
идет об исторически спорных территориях. Это не означает, однако, что
транснациональная регионализация непременно чревата конфликтами. Право
на существование подобных проектов зависит от ответа на вопрос:
способствует их реализация укреплению демократических институтов и
развитию сотрудничества или, наоборот, разжигает националистические и
сепаратистские тенденции. Сепаратисты, на словах провозглашая лозунг
«Европы народов», фактически делают шаг назад к этно - национальной
обособленности. Такова деятельность фламандских сепаратистов в Бельгии,
баскских – в Испании, сепаратистов из «Северной Лиги» в Италии,
корсиканских сепаратистов во Франции.
Очевидно, что указанные инициативы ставят под сомнение прочность
самих наций - государств. В кризисной обстановке нельзя исключить
возможность того, что даже рискованные геополитические проекты,
подрывающие основы национальной государственности, увлекут за собой
определенную часть европейской общественности. Так, по мнению
Л.Караччиоло, главного редактора журнала «Лимес», «в сложившейся
ситуации вызывает тревогу процесс делегитимизации национального
10
цит. по Marks G.; Hooghe L.; Blank K. European integration and the state. Florence:R.Schuman centre, 1995
8
государства». Он задает вполне оправданный вопрос: «Станет ли в глазах
народа считаться легитимной власть, если будут подорваны основы нации государства».11
Большинство европейских исследователей в области
конституционного и европейского права приходят к выводу, что
«демократическое самоуправление в определенном геополитическом
пространстве возникает в результате жизнедеятельности нации - государства,
и было бы неразумно не считаться с этой реальностью».12 Главный риск
проектов радикальной регионализации состоит в опасности геополитической
«перетряски», иными словами – подрыва основ, на которые опираются
современные демократические политические институты Европы. Вместе с
тем нельзя отрицать, что на региональном уровне нередко проще
нейтрализовать потенциальную агрессию сепаратистских группировок.
Принцип «субсидиарности» как основа сотрудничества
еврорегинов
Новый механизм взаимодействия национальных государств призван
обеспечивать оптимальное соотношение между национальными,
государственными и местными институтами власти. В связи с этим, прежде
всего, встает проблема разработки демократической законодательной базы
европейского регионализма. Принципы европейского права смогут
обеспечить прочную основу концепции «нового регионализма», в частности
«субсидиарность, соучастие, партнерство и гибкое финансирование».13
Принцип субсидиарности, то есть механизма перераспределения
компетенции между центром и периферией, в силу неприятия жесткого
бюрократического разграничения полномочий, направлен против
сверхцентрализации и обеспечивает гибкий подход к решению местных
проблем. Субсидиарность характеризуют как критерий «правительства,
максимально приближенного к гражданам»
Принцип соучастия (партнерства) означает согласованность действий
между институтами, заинтересованным государством - членом и
региональными автономиями – партнерами в деле достижения общей цели.
Принцип гибкого финансирования наделяет региональные органы
управления своего рода функциями предпринимательской деятельности,
позволяя осуществлять частичное самофинансирование. Важно при этом
иметь в виду, что эти положения распространяются только на органы
местного самоуправления, учрежденные в соответствии с национальным
законодательством.
11
European political cultures: Conflict or convergence? // Ed. by Eatwell R. - L. ; N.Y.: Routledge, 1997. - XIV,
277 p
12
Adjusting to Europe: The impact of the Europ. union on nat. institutions a. policies // Ed. by Meny
13
Зонова Т.В., Указ. соч.
9
Кризис современного национального государства находится в центре
внимания федералистов. Одна из основных проблем национального
государства состоит в том, что государства слишком велики для воссоздания
подлинно органичных демократических сообществ, которые должны прийти
на смену нынешней социальной дезинтеграции, превратившей общество в
массу. Федерализм предлагает решить эту проблему, дав правовые основания
автономии местных сообществ как единственных политических средоточий,
где возможно воссоздание демократического этоса участия.
Таким образом, процесс размывания национального суверенитета в
последние годы приобрел наиболее явные очертания. Принцип
субсидиарности, на основе которого базируется деятельность
наднациональных политических институтов, явился, по сути, первым в
истории примером добровольного отказа от главенства государства как
единственного актора на политической арене. Следует также обратить особое
внимание на все большую тенденцию к региональной автономии в Европе.
Известно, что модель «конфедерации», которую очень многие исследователи
прочат Европейскому союзу, предполагает децентрализацию власти
национальных правительств и переход к региональному самоуправлению.
Помимо упомянутых экономических выгод, такая модель значительно
упрощает работу наднациональных политических институтов ЕС. При таком
развитии событий деятельность национальных правительств фактически
становится лишь формальной, то есть основная их функция
сосредоточивается на контроле за деятельностью регионов и охране
правопорядка в них. Подобная роль «мирового судьи» предписывается
национальным правительствам, в первую очередь, из-за опасности
коррупции в системе регионального самоуправления.
Мы также наблюдаем очевидный конфликт между декларируемыми
наднациональными политическими институтами ЕС принципами и
реальными возможностями их воплощения. Безусловно, политическая
система «Соединенных Штатов Европы» нуждается в реформировании.
Однако нельзя забывать, что несмотря на огромный бюрократический
аппарат Брюсселя, который подчас не дает возможности полноценному
функционированию политических институтов, ЕС - чуть ли не самое
динамичное и быстро развивающееся политическое формирование в мире.
10