Леонид Владимирович Перцов ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города», г.Москва

Леонид Владимирович Перцов
ведущий эксперт Фонда «Институт экономики города», г.Москва
Оценка опыта применения программ социально-экономического развития
на региональном уровне в 1999-2008 годах
Программы социально-экономического развития относятся к широко применяемым
инструментам управления субъектами РФ и муниципальными образованиями в
современной России. Однако несмотря на широкое распространение в практике
государственного и муниципального управления, в литературе распространено негативное
отношение к данному инструменту1.
Анализ нормативной правовой базы субъектов РФ в части применения целевых
программ свидетельствует о значительных различиях в подходах к использованию
программ социально-экономического развития. Сложившаяся ситуация непосредственно
отражает неполную определенность правового статуса данного инструмента в
действующем законодательстве. Применение программ социально экономического
развития регламентируется Федеральным законом от 20.07.1995 № 115-ФЗ «О
государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития
Российской Федерации» и Распоряжением Правительства РФ от 14.06.2001 № 800-р «О
совершенствовании деятельности по разработке, утверждению и реализации программ
экономического и социального развития субъектов РФ, Минэкономразвития России». При
этом первый из указанных правовых актов рассматривает программы социальноэкономического развития как инструмент планово-аналитического характера, а второй как
полноценную программу, реализация которой предполагает формирование единой
системы целей, задач, мероприятий и показателей их реализации. Фактически,
региональные органы власти сегодня самостоятельно определяют задачи применения
целевых программ на этапе формирования законодательства и в ходе подготовки
программ социально-экономического развития2.
Обзор работ, ориентированных на оценку качества программ социальноэкономического развития субъектов РФ позволяет сделать вывод о явном недостатке
научного знания о реальной роли программ социально-экономического развития в
практике регионального управления. Так, было выявлено всего два исследования, в
которых эмпирический анализ серии программных документов социальноэкономического развития регионов проведен на основе четкого определения целей, задач
и методов исследования, последнее из которых датируется 2006 годом3.
Проведенное исследование качества среднесрочных программ социальноэкономического развития субъектов РФ восполняет указанный пробел. Целями
исследования являлись: выявление роли программ социально-экономического развития в
практике регионального управления за период 1999-2008 годов и оценка их соответствия
принципам программно-целевого метода управления. Информационную базу составили
законодательно утвержденные региональные программы, представленные в справочноправовой системе «Консультант-регион» и сети Интернет, а также данные мониторинга
Министерства экономического развития РФ «Результаты реализации высшими органами
исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации
мероприятий
административной реформы в части внедрения механизмов управления по результатам».
Были рассмотрены все доступные программы социально-экономического развития
83 субъектов РФ, существовавших на момент проведения исследования. В течение
рассматриваемого периода программы фактически использовались в 69 субъектах РФ,
1
причем только в 45 порядок формирования и реализации программ был закреплен
отдельным нормативным правовым актом.
В ходе анализа выявлено 164 утвержденных в 1999-2008 годах программ
социально-экономического развития, в том числе 53 программы, продолжительностью
реализации в пределах 1 года (фактически краткосрочных планов деятельности). В
открытых источниках отсутствовали тексты 24 программ, еще 6 программ были
исключены из рассмотрения, поскольку начало их реализации относилось к 2009 году, то
есть выходило за рамки рассматриваемого периода. Таким образом, в исследуемую
выборку вошла 81 программа из 68 субъектов РФ.
Основу исследования составил анализ соответствия фактически утвержденных
программ социально-экономического развития принципам программно-целевого метода
управления как единого процесса формирования, исполнения и оценки программ.
Признавая, вслед за отечественным теоретиком государственного управления
Б.А.Райзберг, отсутствие единого признака, позволяющего однозначно разграничить
программы и планы в широком смысле этого слова, для исследования было сочтено
целесообразным разграничение процесса индикативного планирования и программноцелевого метода управления.
Весь процесс планирования условно, можно разделить на программное и
непрограммное планирование (включающее планирование текущей деятельности и прогноз
естественного развития внешней среды). Этап формирования программы находится в
неразрывном единстве с планированием в целом, однако планирование затрагивает лишь
один компонент программно-целевого метода управления – формирование программы, в то
время как реализация и оценка программ представляют собой самостоятельные и
законченные структурные элементы (см. рис 1). При этом объекты индикативного
планирования могут не находиться в сфере подчинения планирующего органа.
Выявление проблемы, обоснование актуальности
применения программ для ее решения
Планирование
ФОРМИРОВАНИЕ
Е
ПРОГРАММЫ
Организация
(распределение
задач)
РЕАЛИЗАЦИЯ
ПРОГРАММЫ
Разработка системы мероприятий и
организационной схемы реализации, определение
целевых значений показателей
Реализация мероприятий
Мониторинг и контроль
Корректировка мероприятий по результатам
мониторинга реализации этапов и мероприятий
Руководство
Контроль
Формирование дерева целей, задач и показателей
программы (декомпозиция целей)
ОЦЕНКА
ПРОГРАММЫ
Оценка уровня достижения целей и задач
программы и ее эффективности
Анализ причин отклонения фактических и
планируемых результатов реализации программы,
ее отдельных мероприятий
Рис 1. Связь элементов программно-целевого метода управления и основных функций
процесса управления
2
Представленная схема позволяет провести четкую границу между программноцелевым методом управления и индикативным планированием. Если управление на
основе целевых программ включает в себя все четыре указанные составляющие –
планирование, организация, руководство и контроль, то индикативное планирование
ограничивается первым этапом, и нацелено, в первую очередь, на решение задачи
координации частного и общественного секторов. Различия существуют и в характере
самого планирования: планирование в рамках программно-целевого метода привязано к
конкретным мероприятиям, что обычно подразумевает проведение значительного числа
расчетов. В то же время, индикативное планирование является ориентирующим и
охватывает более широкой круг процессов, в том числе деятельность организаций
частного сектора, как следствие, оно слабее связано с финансово-бюджетными
параметрами и менее формализовано.
В соответствии с выбранным подходом было сформулировано четыре
комплексных критерия соответствия программно-целевому методу управления,
основанные на базовых методологических принципах его реализации4. В число критериев
вошли:
 Постановка проблемы, на решение которых нацелена программа, и ее связь с
системой целеполагания программы;
 Формирование системы целей, задач и мероприятий программы;
 Качество организации управления программой;
 Механизмы контроля и оценки достижения целей и задач программы, ее
эффективности и результативности.
Подавляющая часть рассмотренных программ не соответствовала выбранной
трактовке программы как комплекса взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам
осуществления мер, действий и мероприятий, направленных на достижение поставленных
целей и задач. Лишь 53 программы из 81 содержали системное представление планируемых
к реализации мероприятий и распределение между ними объема финансирования
программы. Ежегодные планы деятельности органов исполнительной власти по реализации
программы формировались только в 22 субъектах РФ.
Каждый комплексный критерий оценивался по системе из 5 критериев. Полностью
соответствующим всем выделенным критериям программно-целевого метода управления
было признано не более 12 программ. Наиболее характерными проблемами использования
программ социально-экономического развития являются:
1. Слабая проработка системы целеполагания программы, обоснования ее связи с
проблемами, решение которых требует применения программно-целевого метода.
2. Формальный подход при формировании механизмов контроля и оценки
достижения целей и задач программы, ее эффективности и результативности.
3. Недостаточное внимание к механизмам проработки согласования программных
мероприятий с непрограммной деятельностью, а также деятельностью федеральных
органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Таким образом, проведенное исследование позволят сделать вывод о том, что
большая часть программ социально-экономического развития субъектов РФ, принятых в
рассматриваемом периоде, не соответствовала научно-обоснованным критериям
применения программно-целевых методов управления территориальным развитием, и
представляла собой инструменты индикативного планирования.
3
Особого внимания заслуживает анализ планируемого распределения объемов
финансирования программ социально-экономического развития. Тремя основными
источниками финансирования программ субъектов РФ являются средства
консолидированного бюджета РФ, федерального бюджета и внебюджетные источники
(собственные средства и привлеченное финансирование). С разной степенью детализации
данное распределение представлено во всех программах, содержащих финансовое
обоснование программных мероприятий. Планируемое финансирование типичной
программы социально-экономического развития по выборке осуществлялось на 17,2% из
федерального бюджета, на 18,7% из консолидированного регионального бюджета и и на
64,1% за счет внебюджетных источников (представлена долевая оценка финансирования,
расчет стоимостной оценки некорректен в связи с изменением покупательной
способности денег в рассматриваемом периоде).
Если во времена СССР объектом приложения программно-целевого метода
выступали государственные органы власти и предприятия, объединенные в единую
иерархически организованную структуру, то в настоящее время значительное количество
потенциальных объектов управления не поддается прямому директивному регулированию
органов государственной власти. Исходя из этого, такая доля внебюджетных средств в
программах социально-экономического развития вызывает вопросы с точки зрения
возможности использования программно-целевого метода управления. Выборочный анализ
проектов, финансирование которых учитывалось в программах социально-экономического
развития в качестве внебюджетных средств показал, что подавляющая часть указанных
проектов не регулировалось и не пользовало специальные формы поддержки со стороны
региональных органов государственной власти (налоговые стимулы, прямое
софинансирование, механизмы частно-государственного партнерства и др.).
Представленные проблемы в нормативно-правовом и методическом обеспечении
применения
программ
социально-экономического
развития
обуславливают
необходимость упорядочивания законодательства в данной сфере (принятие отдельного
Федерального закона либо добавление соответствующих статей в Бюджетный кодекс
Российской Федерации с детализацией терминов и принципов формирования в отдельных
методических рекомендациях, утвержденных подзаконным нормативным правовым
актом). Ключевым направлением совершенствования практики программирования
регионального развития является однозначное определение задачи данного инструмента,
его места среди других механизмов управления территориальным развитием.
Пчелинцев О.С. Региональная экономика в системе устойчивого развития. М.: Наука, 2004. С. 89-90;
Пилясов А.Н., Разбегин В.Н. Опыт регионального программирования в России в 1992-2004 гг.
Пространственная экономика №3 2005 С. 142.
2
В связи с отсутствием четкой терминологии в федеральной правовой базе на региональном уровне данного
инструмента используются термины «программа социально-экономического развития», «комплексная
программа социально-экономического развития», «программа социального и экономического развития». В
настоящем исследовании все они обозначаются как «программы социально-экономического развития».
3
Николаев М.А., Махотаева М.Ю. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в
субъектах РФ. Вопросы экономики № 5 2002. С. 126-136; Николаев И.А., Точилкина О.С. Стратегии и
программы развития регионов (сравнительный анализ). Аналитический доклад аудиторско-консалтинговой
компании ФБК. 2006. Рукопись.
4
Райзберг Б.А Государственное управление экономическими и социальными процессами. М.: ИНФРА-М,
2009. С. 191-192.; Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного
регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997. C. 304-305.
1
4