МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный экономический университет» КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине «Государственная и муниципальная служба» Тема: Ответственность на государственной и муниципальной службе Институт непрерывного образования Студент Пьянникова Валерия Валентиновна (ФИО) Направление Государственное и муниципальное управление Группа ИНО ГМС-18-2 Руководитель Шведов В.В., к. и. н., доцент (ФИО, должность, звание) Профиль Государственная и муниципальная служба Кафедра Государственное и муниципальное управление Дата защиты: 15.06.2019 года Екатеринбург 2019 г. СОДЕРЖАНИЕ Введение ................................................................................................................... 3 1. Теоретические основы ответственности на государственной и муниципальной службе……………………………………………………….. 6 1.1. Понятие свободы и ответственности на государственной и муниципальной службе ....................................................................................... 6 1.2. Виды ответственности на государственной и муниципальной службе...9 2. Юридическая ответственность на государственной и муниципальной службе и механизм его применения .................................................................... 13 2.1. Содержание юридической ответственности на государственной и муниципальной службе ..................................................................................... 13 2.2. Механизм реализации дисциплинарной и административной ответственности на государственной и муниципальной службе ................. 22 3. Повышение профессиональной культуры как механизм профилактики правонарушений на государственной и муниципальной службе .................... 28 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 32 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 34 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования, в первую очередь, обуславливается публичным и социальным характером деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих, который предопределен их должностным статусом. Принимаемые ими решения и осуществляемые действия всегда оказывают влияние на качество жизни широких слоев населения. Правонарушения, совершенные с использованием служебного положения, могут сказаться как на духовном, так и на материальном благосостоянии народа. Главной обязанностью государственных и муниципальных служащих является служение государству и обществу, оказание качественной связи между населением как основным источником власти в Российской Федерации и государственными и муниципальными органами. А качественный и количественный рост правонарушений в сфере государственной и муниципальной службе, о котором свидетельствуют многочисленные новостные сводки, способствует снижению уровня авторитета государственной и муниципальной власти и вызывает недоверие ко всей системе устройства страны. Также значимость темы ответственности на государственной и муниципальной службе выражается в отсутствии конкретного определения понятия «юридическая ответственность государственных гражданских и муниципальных служащих»: есть множество различных его дефиниций, раскрывающих отдельные его характеристики, но до сих пор не существует полного и емкого определения. А отсутствие единого законодательного документа, который бы регламентировал виды наказаний, которое могут быть применены к гражданам, замещающим должности государственной гражданской и муниципальной службы, а также и порядок, и основания их наступления. То теоретическая и есть проблемой практическая не научного разработанность государственных и муниципальных служащих. 3 исследования является ответственности Объектом работы являются общественные отношения, складывающиеся при реализации ответственности на государственной и муниципальной службе. Предметом работы являются нормы права, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при реализации ответственности на государственной и муниципальной службе. Цель работы – рассмотреть ответственность на государственной и муниципальной службе. Для достижения цели необходимо решить следующие задачи: 1. Определить понятие свободы и ответственности на государственной и муниципальной службе; 2. Раскрыть виды ответственности на государственной и муниципальной службе; 3. Охарактеризовать содержание юридической ответственности на государственной и муниципальной службе; 4. Проанализировать механизм реализации дисциплинарной и административной ответственности на государственной и муниципальной службе; 5. Определить повышение профессиональной культуры как механизм профилактики правонарушений на государственной и муниципальной службе. Теоретическо-методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания. Наибольшее значение из них имели диалектический, системный, концептуальный и сравнительно-правовой. Диалектический метод использовался для тщательного изучения видов ответственности, к которым могут быть привлечены государственные служащие, обоснования их классификации и основных различий. С помощью системного подхода была выявлена взаимосвязь видов юридической ответственности и ее целостность. Концептуальный подход применялся для определения ключевых положений 4 проблемы, которые определяют общую направленность и преемственность исследования. Сравнительно-правовой метод использовался для анализа имеющейся правовой базы. Формально-юридический метод позволил определить основные юридические понятия и выявить их основные признаки. Также в работе широко применялись формально-логические методы научного познания, а именно: методы классификации, синтеза, сравнения, анализа и другие. С помощью данных методов удалось определить общее и различное содержание специального и общегражданского правового статуса государственных и муниципальных служащих, получить наиболее полную характеристику понятия свободы должностных лиц, видов социальной и юридической ответственности, к которым они могут быть привлечены. Структурно работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. 5 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ 1.1. ПОНЯТИЕ СВОБОДЫ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ Статья 5 Федерального закона №58 от 27.05.2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» [6] дает толкование понятию государственной гражданской службы. Согласно этому определению, государственная гражданская служба, являясь одним из видов государственной службы, профессиональной деятельности государственной полномочии, гражданской напрямую представляет лицами, службы, связанных с собой осуществление замещающими должности обеспечению исполнения по этой деятельностью. Так как гражданский служащий является гражданином Российской Федерации, который взял на себя определенные обязанности по осуществлению профессиональной служебной деятельности в рамках гражданской службы, то он обладает конкретным правовым статусом, который определен главой 3 Федерального закона №79 от 27.07.2004 года “О государственной гражданской службе Российской Федерации” [7]. Статья 2 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) [8]. Глава 3 указанного закона раскрывает правовое положение муниципального служащего. Ограниченность деятельности и ее формально закрепленный характер говорят о том, что государственные гражданские и муниципальные служащие не могут обладать свободой в том значении, которое мы привыкли вкладывать в данное понятие (преодоление внешних явлений, событий, 6 которые подчиняют нас и нашу волю себе). То есть, вступая в должность гражданского и муниципального служащего, гражданин осознанно, осмысленно, намеренно ограничивает свободу своих действий, сознательно соглашается подчинить собственные интересы интересам государства и общества [21, c. 136]. Свобода деятельности гражданского и муниципального служащего всегда очерчена возложенными на него полномочиями и предоставленными ему компетенциями, обязанностями и юрисдикцией государственной должности, реагировать которую на предусмотренных он замещает. Также происходящие события, законодательством он обязан предоставлять Российской своевременно в случаях, Федерацией, в вышестоящие государственные органы отчеты о проделанной работе, полученных результатах; уметь находить ресурсы и способы решения проблем; взаимодействовать с людьми, помогать им в осуществлении их прав и свобод, быть беспристрастным и проявлять корректность в обращении с гражданами, то есть, приводить в жизнь пункты собственного правового статуса, благодаря которым можно сделать вывод, что государственная гражданская и муниципальная служба свобода является регулируемое государством, направляемое обществом и контролируемое государством и обществом вместе. Иными словами: свобода на государственной и муниципальной службе включает в себя возможность действовать самостоятельно, творчески инициативно в пределах своих полномочий [16, c. 55]. Также следует отметить, что государственное и муниципальное управление, являясь феноменом, формально определенным по таким показателям, как организация, контроль, оценка, правовое регулирование и целевое назначение, представляет собой свободу долженствования. То есть, можно сделать вывод о том, что свобода в государственной и муниципальной службе устанавливается и реализуется только тогда, когда происходит самостоятельное осознание обязательности рационального и полного 7 осуществления возможностей, которые действительно включены в правовой статус конкретных должностей государственной гражданской и муниципальной службы. В свою очередь такое понимание понятия “свобода” неразрывно связано с ответственным отношением к государственной и муниципальной службе и государственному и муниципальному управлению и конкретной ответственностью самих служащих. Ответственность – общесоциальное явление, которое проявляется в обязанности человека отвечать за свои слова и поступки перед самим собой и другими людьми. Государственные и муниципальные служащие, являясь публичными личностями, обязуются нести ответственность за принимаемые решения. В государственном и муниципальном управлении понятие ответственности приобретает особое значение, т.к. все поступки государственных служащих: законодательные инициативы, принимаемые правовые нормативные акты, соблюдение или несоблюдение законов, добросовестное или небрежное исполнение возложенных обязанностей и многое другое, всегда оказывают влияние на стабильность в обществе, жизни миллионов граждан, их социальное благополучие и безопасность [21, c. 136]. Иными словами: ответственность в системе государственного и муниципального управления является подвидом социальной ответственности, который выражает особое отношение между поступками государственных гражданских и муниципальных служащих, установками, должностным регламентом, гражданами, обществом государственными и намерениями и и государством. муниципальными оценкой В этих действий отношениях служащими и между гражданским обществом ответственность призвана играть роль обратной связи, с помощью которой обеспечивается должное поведение управляющих объектов. 8 1.2. ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ Общеизвестным фактом является то, что человек – это биосоциальное существо. То есть он не может жить отдельно от общества, поэтому ему необходимо соблюдать те социальные нормы, которые ему диктует это общество. К социальным нормам принято относить обычаи, традиции, морально-этические, правовые и религиозные нормы. Несоблюдение данных норм влечет за собой социальную ответственность. Под социальной ответственностью понимается объективная необходимость отвечать за нарушение социальных норм. Другими словами, социальная ответственность представляет собой осознание человеком всех требований, которое ему предъявляют общество и государство. Однако одного осознания недостаточно: в обязательном порядке эти требования должны выполняться. В противном случае наступает ответная реакция, или санкции. В случае нарушения социальных норм общество может предъявить нарушителю порядка как неформальные негативные, так и формальные негативные санкции. К неформальным негативным санкциям относят замечание, общественное порицание, различные проявления бойкота, и т.п. Формальные же санкции имеют более официальный характер. Этот вид мер наказания включает в себя денежные взыскания, увольнение, арест, тюремное заключение, и т.д. Именно с разграничением негативных санкций на формальные и неформальные связана дифференциация видов социальной ответственности. Являясь специальным подвидом социальной ответственности, ответственность в отношении лиц, выполняющих государственную и муниципальную службу, также подразделяется политическую и юридическую. 9 на нравственную, Нравственная ответственность гражданских и муниципальных служащих, главным образом, заключается в осознании того, что их главной целью является служению обществу и государству. Согласно Конституции Российской Федерации, единственным источником власти Российской Федерации является ее многонациональный народ, которые может осуществлять эту власть либо непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления, то есть государственный гражданский или муниципальный служащий является выразителем народной воли [1]. А данный факт подразумевает выполнение должностных обязанностей в соответствии с принятыми этическими нормами и нормами морали, а также готовность отвечать за совершения деяний, которые в обществе носят аморальный характер. Положения, касающиеся нравственной ответственности гражданских и муниципальных служащих зафиксированы в его правовом статусе, согласно которому лицо, замещающее государственную гражданскую должность обязано: соблюдать нейтральность; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; проявлять уважение к нравственным обычаям и традициям Российской Федерации; учитывать культурные особенности всех групп населения. Также нравственная государственного контролировать ответственность гражданского свое поведение, и предусматривает муниципального мысли, слова: умение служащего исполнение данных обещаний, соблюдений норм морали, приоритет государственных и общественных интересов перед своими. То есть он должен обладать способностью самоконтроля и саморегуляции. Политическая ответственность – ответственность субъектов политического процесса перед законом и обществом. Данный вид ответственности, по мнению, доцента политических наук, главного научного сотрудника Института социологии РАН – Б. И. Зеленко, является спросом, 10 предъявляемым к политикам за нарушение данных обещаний, «невозврат обществу политического кредита» и за предполагаемый вред, который может быть нанесен гражданам и государству [13, c.138-143]. То есть политическая ответственность предполагает совпадение обещаний политиков, лиц, занимающих высшие муниципальной должностные службы с их должности деятельностью. гражданской Формой и реализации политической ответственности служит отстранение от должности лица, которое нарушило реализуемый в стране и за ее пределами политический курс. Главным регулятором политической ответственности в Российской Федерации служит Конституция, потому что именно в ней определены условия, причины и порядок отстранения государственных и муниципальных должностных лиц, роспуска парламента, правительства и т.д. Так, например, статьи 92, 93, 102 и 103 Конституции РФ регламентирует основания и процесс отрешения от должности Президента Российской Федерации; статья 98 – вопрос о лишении неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации по представлению Генерального прокурора; статья 109, 111, 117 – вопрос о роспуске Государственной Думы; статья 103, 117 – регламентация процесса отставки Правительства Президентом по постановлению Государственной Думы о недоверии Правительству [1]. Следует отметить, что из-за того, что политическая ответственность государственных и муниципальных деятелей, главным образом, основывается на конституционных нормах, зачастую становится сложно разграничить политическую ответственность от конституционной. Именно поэтому правоведы в качестве, так называемого, разграничителя предлагают рассматривать наличие субъекта юрисдикции. То есть, конституционная ответственность предполагает обязательное участие либо конституционного, либо Верховного судов Российской Федерации. А если в обращении в данные суды нет необходимости (даже если наблюдаются предусмотренные 11 Конституцией основания), то здесь мы имеем дело с политической ответственностью. Юридическая ответственность государственных и муниципальных служащих являясь предметом данного исследования, более подробно будет рассмотрена в следующих пунктах, сейчас выделим ключевые моменты данного понятия. Стоит отметить, что данный вид ответственности всегда связана с правонарушением – с таким поведением лиц, занимающих государственную и муниципальную службу, которое нарушило норму права. Итак, государственные служащие, обладая специальным правовым статусом государственного служащего, предусмотренным Федеральным законом №79 “О государственной гражданской службе Российской Федерации” и муниципальные служащие, обладая специальным правовым статусом государственного служащего, предусмотренным Федеральным законом, обладает также и общим правовым статусом гражданина Российской Федерации, который определен Конституцией РФ, международным правом, Федеральным законом № 62 “О гражданстве Российской Федерации” от 31 мая 2002 года и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, несут ответственность как по общим правовым актам, так и по специальным, отражающим особенности их компетенций [5]. 12 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ И МЕХАНИЗМ ЕГО ПРИМЕНЕНИЯ 2.1. СОДЕРЖАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ Юридическая ответственность вообще, по мнению Е. В. Мартиросян, представляет собой высшую организационную форму внеэкономического принуждения, а также основополагающий институт государственно- правового принуждения [17, c. 55]. В свою очередь, целью государственноправового принуждения она видит эффективное государственное и муниципальное управление и обеспечение реализации нормативно-правовых актов, применение которых контролируется с помощью механизмов и процедур привлечения к юридической ответственности. Иными словами, юридической ответственностью являются урегулированные нормами права отношения, в которых лицо умышленно, небрежно или по неосторожности не выполняет (нарушает) предписанные обязанности, что ведет к нанесению существенного вреда отдельному гражданину, определенному коллективу или государству, за который компетентные органы от имени государства, применяют определенные санкции. Таким образом, можно сказать, что данный вид социальной ответственности всегда напрямую связан с правонарушением – отклонением от нормы, которая установлена Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом, Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации или другим нормативным правовым актом. И. Н. Барциц определяет юридическую ответственность государственных и муниципальных служащих через нарушение ими норм прав, то есть, с правонарушениями, которые совершают должностные лица [11, c. 45]. Данный факт свидетельствует о том, что юридическая 13 ответственность находит универсальное применение в системе управления государством. Юридическая ответственность государственных и муниципальных служащих, являющаяся подвидом представляющая собой правовой муниципального управления, юридической феномен в осуществляется ответственности, государственном и соответствии с в определенными принципами. Выделим основные из них: законность, т.е. юридическая ответственность относительно государственного гражданского служащего наступает только за деяния, установленные действующим законодательством (административным, гражданским, уголовным, трудовым и др.); презумпция невиновности, т.е. государственный гражданский служащий (как и любой другой гражданин) считается невиновным, пока его виновность не будет доказана); защита прав и свобод человека и гражданина аргументированность, т.е. наступление ответственности только при наличии доказанной виновности лица, замещающего должность государственной гражданской службы, в совершении противоправного поступка; справедливость, т.е. ответственность налагается не за мысли, чувства или намерения, а за противоправное поведение; неотвратимость наступления, т.е. для правонарушителя юридическая ответственность всегда выражается в определенных неблагоприятных последствиях (материального, морального, личного, организационного, физического характера) и лишении его некоторых социальных благ (свободы, имущества, прав и т.д.); индивидуализация, т.е. обеспечение строго и точного учета характера и преступления, степени социальной особенностей 14 опасности личности совершенного провинившегося гражданского служащего и обстоятельств, которые смягчают или, наоборот, отягчают ответственность [14, c. 222]. При изучении юридической ответственности государственных и муниципальных служащих применяются ее различные классификации. Первая – классификация по характеру проявления дифференциацию должности юридической государственной (проспективную) и ответственности гражданской негативную – предполагает лиц, службы (ретроспективную). на замещающих позитивную Позитивная, или ретроспективная, ответственность заключается в осознании гражданским и муниципальным служащим обязанности соблюдать предписанные его правовому статусу (должностному и общегражданскому) правовые нормы и действовать в соответствии с ними. То есть, вступая в должность, он должен понимать, что профессия государственного и муниципального служащего представляет собой добровольное ограничение части общих гражданских прав, таких как наличие двойного гражданства другого государства, свобода передвижения (запрещается выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации, по договоренности государственных органов Российской Федерации, государственных органов субъектов Российской Федерации или муниципальных органов с государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями), свободное занятие предпринимательством, размещение своих активов и активов членов семьи в иностранных банках и другие ограничения, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Негативная, или ретроспективная, ответственность уже относится не столько к пониманию обязанностей и ограничений, закрепленных за статусом государственных служащих, и возможных последствий за совершение правонарушения, сколько к обязательному претерпеванию адекватных 15 лишений, предусмотренных санкциями юридических норм, за нарушение предписаний данных норм. То есть, когда заходит речь об уже совершенном поведении в прошлом, рассматривается именно негативная юридическая ответственность. Также на сущности негативной (ретроспективной) ответственности базируется вторая государственных и классификация муниципальных юридической служащих – ответственности классификация по отраслевому признаку. В нормативных правовых актов, которые регулируют гражданскую службу, нет четкой дифференциации видов ответственности, которую понесут должностные лица, в случае совершения ими противоправных поступков, однако в пункте 3 статьи 15 Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» приводится перечень видов ответственности, которые могут понести государственный гражданский служащий, исполнивший неправомерное поручение, и руководитель, давший это поручение: дисциплинарная, гражданско-правовая, административная и уголовная. А Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» говорит только о дисциплинарной ответственности. Одной из самых применяемых форм государственного правового принуждения, по мнению Е. В. Степайкиной, является дисциплинарная ответственность, которая всегда вызывается дисциплинарным проступком по месту работу или службы [18, c. 65-66]. Данный вид юридической ответственности отражает основные требования к служебному поведению лица, замещающего должность государственной и муниципальной службы, в ней выражается его отношение ко всем другим обязанностям, которые возникают в процессе соблюдения или несоблюдения трудовой дисциплины, а также проявляется в применении санкций за нарушение установленного служебным договором поведения. 16 Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, так как имеет ряд специфических особенностей, которые присущи только ей: дисциплинарный проступок является основанием дисциплинарной ответственности; служащий – специальный субъект дисциплинарной ответственности в сфере государственной и муниципальной службы; дисциплинарные взыскания – специфический вид санкций; официальное отрицательное отношение к служебному поведению гражданских служащих со стороны представителя нанимателя – специфический вид последствий [9, c. 89-93]. Источником, определяющим основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего, являются статьи 56-59 Федерального закона №79ФЗ от 27 июля 2004 года. В статье 58 «Дисциплинарные взыскания» отмечается, что за неисполнение или неправомерное исполнение служащим (по его вине) служебных обязанностей, представитель нанимателя в зависимости от степени тяжести дисциплинарного поступка имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; увольнение с гражданской службы. Таким образом, дисциплинарная ответственность в государственной и муниципальной службе представляет собой правоприменение санкций дисциплинарного характера в отношении лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, в порядке должностного подчинения за совершенный дисциплинарный проступок или за другие противоправные действия, которые не подлежат уголовному преследованию. Другим отношении видом юридической государственных ответственности, гражданских применяемым служащих, в является административная ответственность, которая, по мнению Е. В. Степайкиной, 17 представляет собой наиболее разработанный вид. Ключевым моментом в определении административной ответственности в сфере государственной гражданской службы является дефиниция административного правонарушения и умение отличать его от других видов проступков. По определению, которое дает правонарушением считается Атаманчук такое Г. В., административным противоправное, виновное деяние (действие или бездействие) как физического, так и юридического лица, которое нарушило обязательные нормы нормативных правовых актах поведения, закрепленные в Российской Федерации [10, c. 76]. Административные правонарушения представляют собой социально опасные явления, но они более опасны, чем дисциплинарные проступки, и менее – чем уголовные преступления. То есть, и меры, применяемые к государственным служащим за административные правонарушения более серьезны, чем за дисциплинарные, но менее серьёзны – чем за уголовные. Главной целью административной ответственности не может являться унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица, ее цель определяется как предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административной ответственности, согласно статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подлежит должностное установленное субъектов лицо, совершившее административное настоящим кодексом и Российской Федерации, в правонарушение, соответствующими связи кодексами неисполнением либо неподобающим исполнением должностных обязательств [2]. При этом должностным лицом согласно этой же статье данного кодекса, является постоянно или временно в соответствии с предоставленными компетенциями реализующее властно-представительные функции лицо. К властно- представительным функциям, в числе прочих, относятся организационные и 18 распорядительные функции государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций. К установленным формам административных наказаний, применяемых к гражданам Российской Федерации и иностранных государств, относятся: предупреждение; административный штраф; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности; обязательные работы; административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения. Однако к должностным лицам, а именно к государственным гражданским служащим Российской Федерации, в соответствии с их специальным правовым статусом применяются лишь две – предупреждение и административный штраф. Остальные виды данной ответственности к лицам, замещающим должности государственной гражданской службы, могут быть применены только в соответствии с их общегражданским правовым статусом. То есть, административная ответственность в отношении государственных гражданских служащих заключается в применении к ним мер воздействия в процессе служебного подчинения за виновные деяния, нарушающие правила государственной службы и имеющие высокое социальное значение. 19 Следующим видом юридической ответственности, которому могут быть подвергнуты гражданские служащие, является гражданско-правовая ответственность. В общем смысле гражданско-правовая ответственность заключается в обязанности субъекта права возместить нанесенный гражданам и организациям имущественный или моральный вред. Согласно законодательству Российской Федерации, вред всегда возмещается в полном объеме, если договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. А гражданско-правовая ответственность государственного гражданского служащего выражается в том, что он обязан возместить ущерб, который был причинен имуществу государственного органа, организации или гражданина вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих должностных обязанностей. Так как замещающих целью гражданско-правовой должности государственной ответственности гражданской лиц, службы, установленной Гражданским Кодексом Российской Федерации, является компенсация причиненного морального или имущественного вреда, то данный вид юридической ответственности в значительной мере, в отличие от других видов, носит не санкционный, а конъектурный характер, то есть ее главной задачей является не наказать правонарушителя, а восстановить права и свободы государства, коллектива или личности [3]. Другим видом юридической ответственности, который применяется в отношении государственных гражданских служащих, является уголовная ответственность. Уголовная ответственность гражданских служащих – ответственность в отношении лиц, занимающих должности государственной гражданской службы, предусмотренная Уголовным Кодексом Российской Федерации [4]. Уголовная ответственность всегда связана с уголовным преступлением. Уголовное преступление – особо опасные виновные социально опасные деяния, совершаемые против Конституционного строя Российской Федерации и нарушающие права, и свободы человека и гражданина 20 Данная ответственность характеризуется наиболее серьезными, жесткими видами санкций, которые налагаются только со стороны государства и исключительно в судебном порядке. Уголовная ответственность, как и другие виды юридической ответственности, государственных гражданских служащих как должностных лиц предполагает двойственность его правового статуса: общегражданского и связанного с профессиональной деятельностью. Механизм реализации уголовной ответственности согласно общегражданскому правовому статусу находит отражение в Уголовном Кодексе Российской Федерации, а основания привлечения к ответственности и применяемые санкции унифицированы и имеют разночтения только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами. Итак, граждане, исполняющие государственную службу, являются особенными правовыми субъектами – должностными лицами, выражающими волю народа, контролирующими правомерное исполнение функций государства, добровольно и сознательно ограничившими часть своих прав и свобод и согласившимися подчинить собственные интересы нуждам государства. Дифференциация юридической ответственности государственных гражданских служащих по отраслевому признаку позволяет сделать вывод о том, что институт юридической ответственности в области государственной гражданской службы представляет собой систему корреляционных, т.е. взаимосвязанных, правовых норм дисциплинарной, административной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Что в свою очередь свидетельствует о том юридическая ответственность государственных гражданских служащих представляет собой подсистему общегражданской юридической ответственности. 21 2.2. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ДИСЦИПЛИНАРНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ Ответственность в сфере государственной и муниципальной службы обладает рядом специфических особенностей: во-первых, последствия должностного правонарушения обладают высокой социальной значимостью и часто сказываются на уровне жизни большого количества человек; вовторых, установлены специальные меры ответственности за профессиональные правонарушения в процессе исполнения государственной и муниципальной службы, такие как понижение в должности или снижение квалификации; в-третьих, существует возможность привлечения за одно и то же правонарушения к различным видам юридической ответственности (дисциплинарная и административная; административная и уголовная и т.д.) [12, c. 63]. Именно поэтому механизм реализации юридической ответственности государственных и муниципальных служащих так же обладает рядом отличительных черт, к примеру, за совершенные ими как должностными лицами правонарушения применяются более строгие наказания, чем к не должностным лицам за те же правонарушения. Под механизмом реализации юридической ответственности должностных лиц, замещающих должности государственной гражданской службы Е. В. Сандальникова понимает систему, которая является структурно упорядоченной и включает в себя нормы права, определяющие и устанавливающие юридическую ответственность государственных гражданских служащих, правовые отношения и нормативные акты, регулирующие применение юридической ответственности [19, c. 86]. Иными словами, механизм реализации ответственности в сфере государственной службы – это совокупность средств и методов, с помощью которых осуществляется привлечение гражданского служащего, совершившего правонарушение в связи с исполнением должностных обязательств, к 22 дисциплинарной, административной, гражданско-правовой или уголовной ответственности. В свою очередь, ответственности, замещающих реализация применяемого должности в каждого подвида отношении гражданской службы, юридической должностных лиц, осуществляется в соответствии с определенными критериями: виды взысканий, основания и порядок их применения. Так, за совершение дисциплинарных проступков в отношении государственных и муниципальных служащих могут применены следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии или увольнение с гражданской или муниципальной службы. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания прописан в законах о государственной и муниципальной службах. До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского или муниципального служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского или муниципального служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского или муниципального служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка. При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарные проступок, и предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей. 23 Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторское проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием основании его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Гражданские или муниципального служащие вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд. Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания, предусмотренного пунктами 1 - 3 части 1 статьи 57 Федерального закона №79-ФЗ, и взыскания, предусмотренного статье 59.1 Федерального закона №79-ФЗ, гражданские служащие не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего непосредственного руководителя. 24 или по ходатайству его Безусловным плюсом данного закона является то, что в нем прописаны порядок применения и виды дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены к государственным служащим, однако следует отметить, что в нем не определена дифференциация видовых объектов дисциплинарных проступков, т.е. не называются конкретные основания ее применения, а выделяется лишь родовой объект посягательств – неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Исключением является статья 59.2. Федерального закона «О государственной гражданской службе» №79-ФЗ от 27 июля 2004 года, которая регламентирует случаи, когда гражданский служащий подлежит увольнению (в связи с утратой доверия). Согласно этой статье, гражданский служащий должен быть уволен, если: он не принимает меры по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; не представляет сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представляет заведомо недостоверные или неполные сведения; участвует на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; осуществляет предпринимательскую деятельность; входит в состав наблюдательных органов управления, советов, иных попечительских органов или иностранных некоммерческих неправительственных организации и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделении, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации Российской Федерации; 25 или законодательством нарушает сам, его супруга (супруг) и несовершеннолетние дети запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами [20, c. 27-28]. Отсутствие достаточной регламентации оснований применения к государственным гражданским служащим определенных видов дисциплинарной ответственности позволяет сделать вывод о том, что данный вопрос еще недостаточно разработан. Законодательство требует корректировки и внесения пункта, в котором будут определены виды применяемой к должностным лицам ответственности в соотношении с дисциплинарным проступком и его тяжестью. Административная ответственность в Российской Федерации регулируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует отметить, что в данном кодексе нет прямой дефиниции административной ответственности государственных служащих: КоАП определяет лишь ответственность должностных лиц. Однако согласно этому же кодексу, к должностным лицам относятся лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Особенностью привлечения государственных гражданских служащих к административной ответственности служит тот факт, что: в отношении должностных лиц могут применяться такие виды административных наказаний административной штраф; 26 как предупреждение и в отношении должностных лиц предусмотрены более высокие размеры административных штрафов [15, c. 93]. В ходе анализа Кодекса об административных правонарушениях было выявлено, что дефиниция правонарушений, за которые гражданские служащие могут быть привлечены к мерам административной ответственности, и оснований их применения осложнена тем, что отсевает структурированность данного вида юридической ответственности по отношению к лицам, замещающим государственные должности, то есть размещением положений, касающихся гражданских служащих, в разных главах Кодекса. Определение ответственности за совершение государственным служащим правонарушений, связанных с коррупционной деятельностью в Федеральном законе “О противодействии коррупции” N 273-ФЗ от 25.12.2008 имеет отсылочный характер. Данный факт свидетельствует о том, что феномен административной ответственности, применяемой к гражданским служащим, не подвергался тщательной проработке и нуждается в систематизации. Необходимо внесение поправок в КоАП (новая глава) или издание нового Федерального закона “Об административной ответственности государственной гражданской службы”, в которых будут регламентированы основания, порядок применения данного вида ответственности и формы его наказания. 27 3. ПОВЫШЕНИЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ КУЛЬТУРЫ КАК МЕХАНИЗМ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ Культура государственной службы — это уровень государственного развития системы управления, в котором профессионализм, компетентность, моральные принципы государственных служащих должны воплощать этот уровень, создавать условия для эффективного ее влияния на реальную жизнь граждан. Государственные служащие являют собой группу, которая отвечает за управление в государстве и воплощает в жизнь регламентирующие нормы для укрепления порядка в обществе. Сюда мы можем отнести представителей различных профессий в присущими им профессиональными навыками, менталитетом и культурой. Культура государственной службы несет особую нагрузку в тех элементах государственной управленческой системы, которые имеют законно обеспеченную жизнедеятельность возможность общества. Поэтому решающего культура влияния на государственного управления высших государственных должностных лиц имеет двусторонний содержание. Она направлена, во-первых, на организацию общественной жизни, а во-вторых - на налаживание профессионально совершенной и государственно зрелой деятельности властных "аппаратов" управления, тех непосредственных государственных управленческих структур, которыми они руководят, хотя в отношении них эти "аппараты" имеют существенно различные возможности. Профессионализм подразумевает глубокое и все стороннее знание в определенной сфере деятельности. Следует сказать, что профессионализм является необходимым, но не достаточным условием профессиональной культуры. Сложность и глубина задач государственной службы предполагают комплексный подход к изучению проблемы культуры труда государственных 28 служащих, который требует проведения философского, социального, экономического анализа и включает в себя политический, правовой, морально-этический, эстетический, организационный и другие аспекты. Процесс, который является обратным по социализации (активные действия работников органа, направленные на изменение его культуры), получил название индивидуализации. Соотношение социализации и индивидуализации и наличие среди работников различных типов, которые по-разному относятся к нормам культуры, которая фактически существует в органе, значительно влияют на процессы формирования новой культуры. Правовая культура - обязательный элемент общей культуры государственного управления, т.к. её источником является право. Ее сущность, цели, механизм природой государственного осуществления управления определяются социальной как реализации формы государственной власти. А каждая власть требует узаконение, установление соответствующего правопорядка. Прежде всего, это связывается с деятельностью по управлению делами общества и государства. Право выступает здесь не только источником, но и политико-правовым пределом свободы выбора управленческих действий, которые по своим формам должны соответствовать ценностных правовым категориям данного общества. Документация принципов и правил служебного поведения, требований к нравственным качествам чиновников, прежде всего, подразумевает систематизацию разрозненных, фрагментированных положений в единый комплекс в процессе, называемом кодификацией. Этим объясняется то, почему документ, который разрабатывается и формируется в результате данного процесса, называется кодексом. Как правило, под кодексом понимают единый систематизированные нормативно-правовой нормы, регулирующие акт, содержащий какую-либо сферу общественных взаимоотношений. Так, например, в большинстве государств действуют трудовой, семейный, уголовный, гражданский кодексы. Под 29 кодексом также понимают свод законов, относящихся к какой-либо отрасли права. Однако исследование этимологии данного слова раскрывает нам иные смысловые характеристики данного термина. Таким образом, проблема профессиональной этики и соблюдения требований к служебному поведению служащих связана с тем, что деятельность гражданских служащих должна отвечать не только положениям законодательства о государственной службе, но общепринятым моральным принципам и нормам российского общества и государства. Наиболее действенным механизмом, способствующим формированию надлежащей нравственности гражданских служащих, является разработка и нормативное закрепление на государственном уровне специальных «этических кодексов», положения которых не просто опираются на служение общественным интересам и демократическим ценностям, но и конкретизируют их требования в соответствии со спецификой правового статуса должностных лиц и особенностями их служебной деятельности. Важной проблемой адаптации молодых государственных служащих является недостаточное внимание к мотивации служащих. Первоначально нужно отметить недостаточный уровень заработной платы, а также сложный и неоднозначный процесс повышения по службе – именно эти вопросы беспокоят большинство служащих. Это демативирует служащих, а также блокирует воздействие других стимулов, особенно нематериальных. Именно поэтому служащие слабо реагируют на мотивацию в виде постоянного обучения и профессионального роста, получение дополнительных льгот и социальных гарантий, признание населения и другие. По этим причинам часто осуществляется отток талантливых кадров в коммерческие структуры, где выше уровень заработной платы и более вероятен быстрый карьерный рост, если сотрудник показывает высокие результаты и является перспективным. Мотивация – одна из важнейших управленческих функций, отсутствие мотивации у сотрудников значительно осложняет процесс адаптации, так как 30 даже если новый сотрудник выходит на работы с высокой степенью мотивации, то уже через несколько дней работы с демативированными коллегами, его настрой может упасть до нуля, и тогда любые мероприятия по адаптации окажутся неэффективными. Также на желание муниципального служащего работать или осваивать профессию влияет социальное отношение к выбранной профессии, которое является неоднозначным. С одной стороны, любой служащий для населения является чиновником, отношение к которому оставляет желать лучшего, с другой стороны, служащий воспринимается населением как представитель власти, что повышает его социальный статус. Окружение человека сильно влияет на его выбор профессии, поэтому нужно уделять особое внимание формированию общественного мнения в отношении государственных служащих. Одной из проблем адаптации служащих является отсутствие нормативно-правовой базы, регламентирующей данный вопрос. На данный момент существуют законы и иные нормативные акты, которые содержат отдельные моменты адаптации или те, которые относятся к процессу адаптации косвенно, такие как конкурсный отбор, аттестация, права и обязанности муниципального служащего, реестр должностей и другое. Нормативно-правовых документов, полностью посвященных комплексной адаптации муниципальных служащих, нами не обнаружено. 31 ЗАКЛЮЧЕНИЕ На основе проведенного исследования можно сделать следующие выводы. В виду того, что обязанности у государственного и муниципального служащего намного больше, то представляется необходимым разделить их на группы. В первую группу входит реализация принципов государственной и муниципальной службы. Вторую группу составляют обязанности, связанные с поддержанием и укреплением служебной дисциплины служащего: 1) строгое выполнение должностных обязанностей, перечень которых приводится в должностном регламенте; 2) выполнять поручения руководителей, если это соответствует их полномочиям. Такие полномочия устанавливаются законодательством Российской Федерации; 3) соблюдение служебного распорядка государственного органа; 4) не исполнять неправомерное поручение вышестоящих служащих. Нарушение данного положения ведет за собой соответствующий вид юридической ответственности. Третья группа обязанностей затрагивает вопросы предоставления сведений государственным и муниципальным служащим в виду общественно значимого характера его деятельности. К числу таких обязанностей относятся: 1) публикация сведений о доходах своих, а также членов своей семьи. Здесь же присутствует обязанность предоставлять сведения имущественного характера, обязательствах имущественного характера; 2) заявлять о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства других государства в тот же день; 32 3) в случае наличия личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей и потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов сообщать об этом представителю нанимателя. В четвертую группу обязанностей представляется необходимым внести все другие обязанности: 1) не разглашать сведения, являющиеся государственной тайной. Нарушение данного обязательства влечет за собой уголовную ответственность в соответствии со ст.283 Уголовного Кодекса Российской Федерации; 2) бережно относится к государственному или муниципальному имуществу, а также к имуществу, которое предоставлено ему в целях исполнения должностных обязанностей; 3) пройти государственную дактилоскопическую регистрацию в определённых законодательством Российской Федерации случаях. Нарушение всех указанных обязанностей влечет за собой применение к государственному служащему дисциплинарной, уголовной и других видов ответственности. 33 административной, СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ Нормативно – правовые акты 1. Конституция Российской Федерации [Текст] : (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. - 25 декабря 2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [Текст] : от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 01.05.2019) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1 3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст] : от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) / Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301 4. Уголовный кодекс Российской Федерации [Текст] : от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от ред. от 23.04.2019) // Собрание законодательства РФ.1996. N 25. Ст. 2954 5. О гражданстве Российской Федерации [Текст] : федер. закон РФ от 31.05.2002 N 62-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ, 03.06.2002, N 22, ст. 2031 6. О системе государственной службы Российской Федерации [Текст] : федер. закон РФ от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003.- № 22. - Ст. 2063; - 2007. № 49. - Ст. 6070 7. О государственной гражданской службе Российской Федерации [Текст] : федер. закон РФ от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 11.12.2018) // Российская газета, N 162, 31.07.2004 34 8. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // "Российская газета", N 47, 07.03.2007 Специальная литература 9. Агафонова, Н. Ю. Дисциплинарные взыскания в контексте ответственности государственных гражданских служащих [Текст] : / Н. Ю. Агафонова // Вестник Поволжского института управления. 2018. – N 1. – С. 89-93 10. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : учебник [Текст] : / Г. В. Атаманчук. – М. : Омега-Л, 2010. С. 76 11. Барциц, И. Н. Система государственного и муниципального управления : учебный курс : в 2 т. Т.1 [Текст] : / И. Н. Барциц. - М. : Изд-во РАГС, 2018. С. 45 12. Буторин, М. В. Основы государственного и муниципального управления : учебное пособие [Текст] : / М. В. Буторин. – М. : Кнорус, 2016. С. 63 13. Зеленко, Б. И. О политической ответственности [Текст] : / Б. И. Зеленко // Власть. 2018. – N 4. – С. 138-143 14. Киселев С.Г. Государственная гражданская служба [Текст] : – М.: Изд-во Проспект, 2017. – С. 222 15. Козбаненко В.А. Правовой статус государственных гражданских служащих: структура и содержание [Текст] : / В.А. Козбаненко.- М., 2018.- С.93 16. Мальцев В. А. Государственный служащий современного типа. [Текст] : – М., 2015. с. 55 17. Мартиросян, Е. В. Понятия и виды юридической ответственности государственных гражданских служащих [Текст] : / Е. В. 35 Мартиросян // Электронный вестник Ростовского социальноэкономического института. 2014. – N 4. – С. 45-55 18. Степайкина, Е. В. Ответственность государственных гражданских служащих: теоретико-правовой анализ [Текст] : / Е. В. Степайкина // Всетник Мордовского университета. 2017. – N 4. – С. 65-66 19. Сандальникова, Е. В. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. [Текст] : Автореферат дисс. канд. юрид. н. / Е. В. Сандальникова. – Казань, 2018. С. 86 20. Шаповалов, А. А. Публичная ответственность государственной и муниципальной власти: общетеоретический аспект [Текст] : / А. А. Шаповалов // Юридическая наука. 2015. – N 1. – С. 27-28 21. Шувалова Н. Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего. Моральные основы [Текст] : практическое пособие. Ростов-на-Дону, 2018. – С. 136 36 Учебно-
