Социальная политика. Учебное пособие (Часть 1 из 2) Теги: Учебное пособие С.Н.Смирнов, Т.Ю.Сидорина СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА Допущено Министерством образования Российской Федерации в качестве учебного пособия для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки 521600 «Экономика» Издательский дом ГУ ВШЭ Москва 2004 Федеральная целевая программа "Культура России" (подпрограмма "Поддержка полиграфии и книгоиздания России") Подготовлено при содействии НФПК — Национального фонда подготовки кадров в рамках программы "Совершенствование преподавания социально-экономических дисциплин в вузах" Сертифицирована Независимым комитетом по сертификации учебных материалов как базовое пособие для подготовки специалистов по социологии Рецензенты доктор экономических наук Э.Б. Гилинская доктор экономических наук В.М. Жеребий кандидат экономических наук М.В. Москвина Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная политика: Учебное пособие. — М.: Издательский дом ГУ ВШЭ, 2004. — 432 с. — (Учебники Высшей школы экономики). Учебное пособие посвящено концептуальным и практическим вопросам современной социальной политики. В нем рассматриваются теоретические основы формирования и реализации социальной политики, ее история, основные модели, особенности социальной политики в переходной экономике. Специальное внимание уделяется таким вопросам, как социальные последствия экономических решений; социальная защита населения; государственная политика на рынке труда; финансирование социальной политики и др. К каждой главе пособия приводятся контрольные вопросы и рекомендуемые авторами дополнительные формы освоения учебного материала (деловые игры, практические задания и т.п.). 1 Для студентов вузов, аспирантов, преподавателей социально-экономических, гуманитарных, политико-правовых дисциплин, а также для всех интересующихся социальной политикой и социальной историей. Оглавление ПРЕДИСЛОВИЕ Глава 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ ПРЕДМЕТ 1.1. Общество и его структура 1.1.1. Мы и общество 1.1.2. Гетерогенность и гомогенность общества 1.1.3. Перераспределение доходов в домохозяйствах 1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе 1.2.1. Социальная стабильность 1.2.2. Взаимная социальная ответственность 1.3. Социальная политика 1.3.1. Определение социальной политики 1.3.2. Широкое и узкое понимание социальной политики 1.3.3. Субъекты и объекты социальной политики 1.3.4. Два подхода к социальной политике 1.4. Задачи курса "Социальная политика" 1.4.1. Что изучает курс социальной политики 1.4.2. Учебная литература по социальной политике 1.4.3. Некоторые особенности нашей книги Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 2 2.1. Основные понятия и предметное поле социальной политики 2.1.1. Терминология в социальной политике 2.1.2. Социальная стратегия 2.1.3. Предметное поле социальной политики 2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики 2.2. Ограничения социальной политики 2.2.1. Виды ограничений в социальной политике 2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики 2.3. Механизмы социальной политики 2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики 2.3.2. Финансовый механизм социальной политики 2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики 2.3.4. Административный ресурс в социальной политике 2.3.5. Политические методы в социальной политике 2.4. Эффективность социальной политики 2.4.1. Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики 2.4.2. Группировка направлений социальной политики по их эффективности 2.4.3. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой 2.5. Институциональная структура социальной политики 2.5.1. Общие принципы организации институтов социальной политики 2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики 2.6. Региональные аспекты социальной политики 2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики 2.6.2. Элементарная типология регионов в интересах социальной политики 2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики Основные выводы 3 Контрольные вопросы и задания Литература Глава 3 ИСТОРИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 3.1. Цивилизация и социальная политика 3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории 3.1.2. Развитие социальной политики в XIX и XX вв. до Второй мировой войны 3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной мысли прошлых веков 3.2.1 От Платона до наших дней 3.2.2 Античность. Платон "Государство" 3.2.3 Аристотель "Политика" 3.2.4 Средние века. Никколо Макиавелли 3.2.5 Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии 3.2.6 Новое время. 3.2.7 Рационалистическое обоснование индивидуалистического государства всеобщего благосостояния в эпоху Просвещения. Жан-Жак Руссо. Теория общественного договора и Великая французская революция 3.2.8 Развитие либерализма в социальной и экономической мысли Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 4. РЕФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В XX в.: ОПЫТ И ПОСЛЕДСТВИЯ 4.1 Основные концепции социальной политики и их развитие в XX в. 4.1.1 Социальная политика и социальная теория 4.1.2 Правовое государство 4.1.3 Гражданское общество 4.1.4 Понятие социального государства 4.1.5 Государство всеобщего благосостояния 4 4.2. Модели социальной политики 4.2.1 Подходы к классификации моделей социальной политики 4.2.2 Шведская модель государства всеобщего благосостояния 4.2.3 СССР и патерналистская модель социальной политики 4.2.4 Немецкая модель социального рыночного хозяйства 4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь 4.3 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ 4.3.1 П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос 4.3.2 Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики 4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 5. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА 5.1. Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой 5.1.1. Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами 5.1.2. Социальная политика в социалистической России 5.1.3. Социальная цена перехода к рынку 5.2. Социальная политика в странах с переходной экономикой 5.2.1. Переход к рынку и социальная политика 5.2.2. Временная ограниченность переходного периода 5.3. Стабилизация экономики и решение социальных проблем 5.3.1. Демографическая политика 5.3.2. Политика в сфере образования 5.3.3. Политика в сфере культуры 5 5.3.4. Политика в сфере здравоохранения 5.3.5. Политика в области физической культуры и спорта 5.3.6. Политика в области трудовых отношений и занятости населения 5.3.7. Политика в области социальной защиты населения 5.3.8. Политика в жилищно-коммунальной сфере Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 6. СОЦИАЛЬНЫЕ ПОСЛЕДСТВИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ 6.1. Социальная экспертиза, ее задачи и методы проведения 6.1.1. Понятие экспертизы 6.1.2. Содержание и этапы социальной экспертизы 6.1.3. Информационная база социальной экспертизы 6.1.4. Институциональное обеспечение социальной экспертизы 6.2. Примеры социальной экспертизы 6.2.1. Оценка последствий повышения пенсионного возраста как фактор улучшения состояния пенсионной системы 6.2.2 Оценка региональной обоснованности параметров социальных реформ 6.2.3 Экспертиза результатов социальной политики 6.2.4 Экономические решения с нулевой социальной полезностью Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 7 СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ 7.1 Социальная защита населения — основное направление социальной политики государства 7.1.1 Социальная защита и социальная стабильность 6 7.1.2 Из истории социальной защиты в России 7.1.3 Основные понятия и определения 7.2 Социальные риски и социальная защита 7.2.1 От изучения рисков к концепции общества риска 7.2.2. Социальная защита в контексте теории рисков 7.3. Нуждаемость как социальная проблема 7.3.1. Понятие нуждаемости 7.3.2. Бедность как социальный индикатор. Измерение бедности 7.3.3. Черта бедности. Методы расчета 7.3.4. Механизмы определения нуждаемости в России 7.4. Организация социальной защиты населения 7.4.1. Основные направления и принципы государственной политики социальной защиты 7.4.2. Программы социальной поддержки населения 7.5. Зарубежный опыт социальной защиты: пример Канады 7.5.1. Система социального обеспечения населения в Канаде 7.5.2. Организация социальной помощи в Канаде Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 8. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ЗАНЯТОСТИ 8.1. Рынок труда в России 8.1.1. История развития трудовых отношений в России (советский период) 8.1.2. Основные тенденции развития рынка труда в переходной экономике 8.1.3. Рынок труда — элемент рыночной экономики 8.2. Задачи и приоритеты государственной политики занятости 8.2.1. Цели и задачи государственной политики занятости 7 8.2.2. Уровни и принципы государственной политики занятости 8.2.3. Государственная служба занятости населения 8.2.4. Комплексная оценка состояния региональных экономик для определения направлений государственной политики занятости 8.3. Западные модели государственной политики на рынке труда 8.3.1. Об использовании опыта построения рынка труда в странах социально ориентированной рыночной экономики 8.3.2. Государственная политика занятости в Швеции 8.3.3. Государственная политика занятости в Финляндии 8.3.4. Государственная политика занятости в Германии 8.3.5. Роль государства всеобщего благосостояния в постиндустриальной занятости Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Глава 9 ФИНАНСИРОВАНИЕ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 9.1. Бюджет социальной политики 9.1.1. Состав бюджета социальной политики 9.1.2. Особенности элементов бюджета социальной политики 9.2. Государственные финансовые обязательства социального характера 9.2.1 Государственные финансовые обязательства социального характера и их виды 9.2.2. Направления изменения размеров государственных финансовых обязательств социального характера 9.3. Нормативы в бюджетном процессе социальной политики 9.3.1. Обеспечение центральным правительством бюджета социальной политики в регионах 9.3.2. Финансовые нормативы в бюджете социальной политики 9.4. Определение административно-управленческих расходов на финансирование социальной политики 8 9.4.1. Конечные результаты деятельности государственных учреждений, выполняющих социальные функции 9.4.2. Алгоритм расчета расходов на содержание органов государственной службы занятости Основные выводы Контрольные вопросы и задания Литература Первая страница - Содержание Страница 1 из 53 | Следующая страница Теги: Учебное пособие ПРЕДИСЛОВИЕ Трудно найти тему, более "политизированную", чем социальная политика. И это понятно: любые решения, прямо или косвенно отражающиеся на уровне жизни населения, являются объектом критического внимания со стороны различных его категорий. По своему количеству публикации в прессе, где используется термин "социальная политика", занимают лидирующие позиции. Между тем далеко не всегда содержание таких публикаций является квалифицированным. Социальная политика рассматривается в некоторых из них как феномен, который можно изъять из контекста конкретных условий государства и представить как следствие политических построений. Многие авторы по старинке ограничивают область социальной политики мероприятиями, проводимыми в социальной сфере. Десятилетия планового социально-экономического развития укоренили представление о государстве как монопольном субъекте социальной политики, притупили интерес многих граждан бывшего СССР к возможностям вариативного решения социальных вопросов, партнерского и конкурентного участия в проведении социальной политики. Стремясь опровергнуть подобные взгляды и познакомить читателя с современным пониманием и трактовкой социальной политики, авторы подготовили данное учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Авторы предлагаемого учебного пособия прежде всего стремились сформировать у читателя концептуальное представление о социальной политике как социальной доктрине, направлении внутренней политической деятельности государства, области развития социальной теории. В учебном пособии ключевыми являются положения, связанные с теоретическим осмыслением вопросов социальной политики, исторической эволюцией взглядов общества на социальную политику, оценкой последствий социальных реформ и социальной экспертизой экономических решений. Учебное пособие ориентировано в первую очередь на российского читателя: студента, аспиранта, преподавателя. Поэтому исторические и теоретические главы сопровождаются значительным иллюстративным материалом, который в большей степени представлен примерами из области социального реформирования в России в конце XX — начале XXI 9 вв. Такие примеры тщательно отбирались авторами из числа многих возможных по принципу наиболее яркого раскрытия конкретных теоретических и методических положений. Учитывая то, что книга является учебным пособием, а не научной монографией, в ней использовались данные официальной государственной или ведомственной статистической отчетности, имеющиеся в открытом доступе. Авторы не ставили перед собой задачу рассмотреть в деталях все специальные направления социальной политики, учитывая широту их спектра, а также и то, что это задача в значительной степени уже решена авторами вышедших ранее учебников и учебных пособий. Отдельные направления социальной политики представлены в этой книге такими областями, как социальная защита населения, государственная политика занятости и финансирование (бюджет) социальной политики. Выбор этих направлений обусловлен их концептуальной значимостью. Примеры из области жилищнокоммунального хозяйства, социального страхования и других отраслей социальной сферы привлекаются прежде всего для подтверждения теоретических положений социальной политики. Желающим подробно ознакомиться с отдельными функциональными вопросами социальной политики мы рекомендуем обратиться к соответствующим «отраслевым» учебникам. Авторы искренне признательны всем коллегам, благодаря которым издание учебного пособия "Социальная политика" стало возможным. В их числе: заведующий кафедрой социально-экономических систем и социальной политики ГУ ВШЭ доктор исторических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации О.И. Шкаратан, директор Издательского дома ГУ ВШЭ кандидат экономических наук Е.А. Иванова, главный редактор Издательского дома ГУ ВШЭ Е.А. Рязанцева и другие уважаемые нами коллеги. Особая благодарность — Национальному фонду подготовки кадров, предоставившему грант на написание данного учебного пособия. Авторы надеются на конструктивные замечания и предложения по тексту учебного пособия, которые позволят улучшить его структуру и содержание при последующих изданиях. Глава 1. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК УЧЕБНЫЙ ПРЕДМЕТ 1.1. Общество и его структура 1.1.1. Мы и общество Каждое утро, просыпаясь, мы вспоминаем, что нам нужно сделать за наступивший день. Мы мысленно проигрываем все встречи, которые нам предстоят, радуемся, предвкушая приятное нам общение, но и не отчаиваемся от неизбежных малоприятных контактов. Нами движет стремление к достижению своих целей, и ради этого мы готовы к определенным моральным и материальным издержкам, понимая, что получить желаемое можно, как правило, только через систему компромиссов. Но мы — население Земли, ее отдельных стран — очень разные. Мы — это и только что родившиеся младенцы, еще не осознавшие, что им дано величайшее благо — жизнь, и те, кто относятся к долгожителям и завершают круг земной жизни. Мы — это и производители, и потребители товаров и услуг. Мы — это не только физически и экономически самостоятельные граждане, но и те, кто нуждается в экономической и медицинской поддержке, повседневной заботе и уходе. Последних, как правило, меньше. 10 В России, например, к началу XXI в. доля детей и молодежи в возрасте до 20 лет в общей численности населения страны составляла 26%; доля граждан в возрасте от 20 до 60 лет, т.е. тех, кто в большинстве своем имеет возможность работать и содержать себя и свою семью — 55% и, наконец, лиц старше 60 лет, т.е. нижнего предела пенсионного возраста для мужчин — 19%, в том числе тех, кто уже достиг 80-летнего рубежа, — всего 1%. И если не происходят катаклизмы, то всем нам суждено прейти по этому пути — от детства и молодости до зрелости и старости, и на каждом этапе жизненного пути у нас свои экономические и социальные интересы, эгоизм которых ограничивается эгоизмом интересов других членов общества. Мы изначально принимаем правила игры, и согласно им никто не запрещает нам стремиться к достижению своих целей, но платой за это является наш обязательный вклад в общественные институты. Величина этого вклада определяется государственными органами управления обществом. Наиболее ярким примером является определяемое законами наше налоговое участие в формировании бюджета той страны, где мы живем. Можно только радоваться тому, что, кроме обычных налогоплательщиков, есть небольшое количество граждан, стремящихся расширить свое участие в общественном развитии, заниматься благотворительностью, неоплачиваемым социальным подвижничеством. Но все-таки большинство граждан следует воспринимать именно как "рядовых налогоплательщиков". 1.1.2. Гетерогенность и гомогенность общества Вообще общество следует воспринимать как совокупность людей, объединенных исторически обусловленными социальными формами совместной жизни и деятельности. Но само общество, если рассматривать характеристики входящих в его состав людей, крайне гетерогенно, или неоднородно. Мы уже говорили об объективно неизбежной демографической неоднородности общества. Но (члены общества различаются и по экономическим параметрам,"прежде всего по уровню получаемых доходов. В статистике принято разделять граждан на группы по интервальным значениям среднедушевых доходов. Так, в 2002 г. в России 7,9% населения имели среднедушевые доходы 1000 руб. в месяц, в то время как 28,6% — больше 4,5 тыс. руб. При этом в III квартале 2001 г. среднедушевые доходы более 27% россиян были ниже величины прожиточного минимума. О степени дифференциации по уровню денежных доходов позволяет судить также и показатель их распределения между равночисленными группами населения. Как правило, все население по величине доходов разделяется на 10 (децили) или 5 (квинтили) групп. В 2002 г. в России на долю нижнего квинтиля приходилось 5,6% всех денежных доходов, а верхнего — 45,8%, т.е. разрыв составлял более 8 раз. Таким образом, и по демографическим, и по экономическим показателям в обществе могут быть выделены группы населения, нуждающиеся в государственной поддержке. Виды этой поддержки зависят от конкретной жизненной ситуации, в которой оказался тот или иной член общества. Так, безработным необходимо платить пособия по безработице, повышать их конкурентоспособность на рынке труда, в том числе и за счет их профессиональной подготовки. Лица, достигшие пенсионного возраста, вправе претендовать на получение государственных пенсий. Инвалиды нуждаются в комплексе медицинских услуг. Малообеспеченные претендуют на пособия по нуждаемости. И этот список можно продолжить. 11 Но есть и другие группы населения, на которые любое общество в лице государственных структур управления обращает самое пристальное внимание. Это — те, кому доверено выполнять функции по обслуживанию и защите интересов общества. К ним относятся работники силовых структур, органов управления, других учреждений и организаций, которые финансируются из государственного бюджета. Общество определяет меру оценки труда таких работников, устанавливая их заработную плату и различные виды льгот. В конечном счете цель рассмотренных мер государственной поддержки населения заключается в удовлетворении потребностей членов общества, которое по самому набору потребностей является гомогенной, или однородной структурой. На самом деле вне зависимости от демографических, экономических, социальных различий все члены общества нуждаются в еде, жилье, медицинском обслуживании, удовлетворении культурных потребностей. Другое дело, что масштабы этих потребностей достаточно сильно варьируются, равно как и возможности их удовлетворения (табл. 1.1). Таблица 1.1 Структура потребительских расходов населения в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых ресурсов, % Децили Вид расходов Всего расходов 100,0 Десятая (с самыми высокими доходами) 100,0 В том числе: 61,4 34,0 20,1 16,6 1,9 49,1 11,5 5,4 27,2 7,0 21,7 11,8 10,6 31,5 непродовольственных товаров расходы на: одежду, обувь, белье, ткани транспортные средства 51,7 ОЛ 39,7 мебель, домашнее оборудование, ,и 4,5 25,1 12,0 на покупку продуктов для домашнего питания на покупку непродовольственных товаров на оплату услуг прочие расходы Из общих расходов на покупку продуктов для домашнего питания расходы на: хлеб и хлебные продукты овощи и бахчевые, фрукты и ягоды мясо и мясные продукты Из общих расходов на покупку Нижний предметы ухода за домом 12 медицинские товары, предметы гигиены 23,9 6,3 61,4 2,4 3,6 1,8 25,2 4,3 14,8 9,6 Из общих расходов на оплату услуг расходы на: жилищно-коммунальные услуги услуги учреждений культуры услуги в системе образования медицинские услуги Источник: итоги выборочного обследования Госкомстатом России бюджетов домашних хозяйств в IV квартале 2001 г. Известно, например, что в структуре расходов бюджетов малообеспеченных семей преобладают расходы на питание, в то время как богатые в состоянии в большей мере заниматься своим культурным развитием; потреблять медицинские и образовательные услуги, а не только услуги жилищно-коммунальной сферы. В свою очередь, структура расходов на питание определяется не только личными предпочтениями граждан, но и уровнем их доходов. Бедные едят больше хлеба и меньше мясных продуктов, фруктов и ягод. 1.1.3. Перераспределение доходов в домохозяйствах Естественное перераспределение доходов в обществе происходит в домохозяйствах. Абсолютное большинство граждан с недостаточным уровнем доходов или вообще не имеющих доходов (детей) проживают не одни — в составе не нуклеарных (состоящих из одного человека) домохозяйств, заботящихся об удовлетворении физических и духовных потребностей таких лиц. В экономической теории под домохозяйствами обычно понимают совокупность совместно проживающих лиц, как связанных, так и не связанных отношениями родства, совместно обеспечивающих себя пищей и всем необходимым для жизни, полностью или частично объединяющих и расходующих свои средства. В современной рыночной экономике основным элементом доходов большинства домохозяйств являются денежные доходы. По источникам их формирования они разделяются на доходы от занятости (оплату труда), социальные трансферты, доходы от собственности и доходы от предпринимательской деятельности. В 2000 г. население России получило в виде оплаты труда 65,6% своих денежных доходов, социальных трансфертов (пенсии, стипендии, пособия по безработице и т.п.) — 13,4%, доходов от предпринимательской деятельности — 12,6%, доходов от собственности — 7,2% и в виде других денежных доходов — 1,2%. Денежные доходы являются лишь частью располагаемых ресурсов домашнего хозяйства, которые определяются как сумма денежных средств и натуральных поступлений, находившихся в распоряжении домохозяйства в течение учетного периода. Они определяются по формуле РР = ДД+Сб+НД, (1.1) где РР — располагаемые ресурсы домохозяйства; ДД — денежные доходы домохозяйства; Сб — сбережения домохозяйства; НД — доходы домохозяйства, полученные им в натуральной форме. 13 Из определения располагаемых ресурсов и формулы (1.1) следует, что если оценивать уровень бедности населения по их среднедушевой величине, то он окажется ниже, чем в случае его оценки только по среднедушевым денежным доходам. Уровень благосостояния домохозяйств зависит от того, к какой группе они относятся. Для группировки домохозяйств используется несколько критериев: • место проживания. Как правило, домохозяйства разделяются на проживающие в городской и сельской местности. В рассматриваемый период уровень бедности городских домохозяйств России, где среднедушевые доходы оказались меньше величины прожиточного минимума в 31% их общего числа, был существенно ниже уровня бедности сельских домохозяйств (соответственно 47,7%). Однако в сельской местности домохозяйства имеют возможность частично компенсировать недостаточный уровень денежных доходов натуральными доходами от занятия сельским хозяйством. Поэтому разрыв между уровнем бедности у городских и сельских домохозяйств оказался значительно меньше, составив не 16,7, а 7,4 процентного пункта; • полнота семьи. Выделяются домохозяйства, представляющие собой полные и неполные семьи. Каждая из этих групп домохозяйств разделяется на подгруппы по их составу (числу детей, наличию или отсутствию других родственников). Наиболее обеспеченными в большинстве случаев являются полные семьи без детей, а самыми бедными — неполные семьи с тремя и более детьми; • социальное положение членов домохозяйств. Так, могут быть выделены следующие виды домохозяйств: вдовы (вдовцы) с детьми, домохозяйства с получателями пособия по безработице, неработающими пенсионерами, а также одиночки трудоспособного или нетрудоспособного возраста. Самыми обеспеченными из них являются одиночки трудоспособного возраста, а бедность в наибольшей степени присуща тем домохозяйствам, где есть безработный, получающий пособие по безработице. Понятно, что рассмотренные нами группы домохозяйств, выделенные по разным критериям, являются пересекающимися. По идее, располагаемые ресурсы каждого конкретного гражданина должны соответствовать величине прожиточного минимума—в противном случае он не сможет обеспечить себе входящий в этот минимум набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и его жизнеспособности. Однако далеко не все граждане в состоянии обеспечить себе такой уровень доходов в силу различных причин. По объективным (демографическим) причинам не могут иметь доходов дети. По субъективным причинам не может обеспечить себе прожиточный минимум безработный. В этих случаях образуется дефицит располагаемых ресурсов, который во многих случаях может быть частично или полностью компенсирован ресурсами других членов домохозяйства. Такой социально-экономический эффект домохозяйств в обществе поддается количественной оценке. Например, уровень бедности в России (если относить к бедным тех, чьи среднедушевые располагаемые ресурсы ниже прожиточного минимума), будучи измеренным по всему населению страны, в IV квартале 2000 г. составил 33,3%, в то время как по домохозяйствам — 26,8%. При этом доля населения со среднедушевыми располагаемыми ресурсами ниже прожиточного минимума в 2 и более раза, достигала 7,4%, а доля домохозяйств — 5,3%. Это означает, что благодаря объединению располагаемых ресурсов отдельных членов в домохозяйствах удалось уменьшить 14 количество бедных в стране почти на 20%, а количество самых бедных — более чем на 28%. Однако ресурсы домохозяйств ограничены, и поэтому объективно появляется необходимость участия общества (государства) в лице его институциональных структур в обеспечении нормальных условий жизнедеятельности всех своих членов. Инструментом достижения этой цели является перераспределение части финансовых и иных ресурсов общества в пользу тех граждан (домохозяйств), которые в силу объективных либо субъективных причин не могут обеспечить удовлетворение своих материальных и нематериальных потребностей на уровне, соответствующем минимально установленному обществом уровню потребления. 1.2. Социальные приоритеты и социальная ответственность в обществе 1.2.1. Социальная стабильность Ранее мы уже говорили об однородности общества по критерию материальных и нематериальных потребностей его членов и неоднородности общества по критерию возможности каждого из них самостоятельно удовлетворять такие потребности. Общество в лице органов управления вынуждено постоянно учитывать эти особенности, определяя приоритеты социального (общественного) развития. Основным из них является сохранение социальной стабильности, т.е. возможности реализации принятых в установленном законодательством порядке решений без разрушения самого общества и управляющих им систем. Выделяются две основные модели поддержания социальной стабильности — силовая и экономическая. Силовая модель исходит из того, что значительная часть населения или одной из его крупных групп отвергает принимаемые решения и для их выполнения необходимы жесткие, силовые, меры. В числе таких мер: использование сил охраны правопорядка, введение цензуры и закрытие оппозиционных режиму изданий, физическое или пространственное (высылка из страны) устранение руководителей и идеологов оппозиции и т.п. Ярким примером являются последствия продразверстки, проводившейся правительством Советской России и являвшейся важным элементом политики военного коммунизма в первые годы ее существования (1918 — начало 1921 гг.). Так называемые Кронштадтский мятеж, кулацко-эсеровское восстание в Тамбовской губернии и другие события начала 1920-х гг. были обусловлены в значительной степени недовольством большей части крестьянства таким подходом к сельскому производителю. Мятежи и восстания были жестоко подавлены, но сами эти события послужили стимулом к выработке новой экономической политики, одобренной на X съезде РКП(б) и предусматривавшей частичное восстановление в стране товарно-денежных отношений, разрушенных после 1917 г., без изменения установившегося политического режима. Другим примером является знаменитый "философский пароход", на котором в 1922 г. из Советской России были насильственно высланы видные представители интеллигенции. Советская власть абсолютно справедливо посчитала их активными оппонентами своих социальных и экономических проектов и лишила представителей интеллигенции возможности публиковать свои труды, политических и научных трибун в стране. Из истории современной России можно отметить события октября 1993 г., когда власть в Москве была вынуждена применить силу для восстановления конституционного порядка. 15 Силовая модель сохранения социальной стабильности не требует серьезной аналитической работы. При некоторой некорректности данного сопоставления ее тем не менее можно сравнить с безусловным рефлексом у животных: власть "огрызается", когда возникает реальная угроза обществу. Английский философ Т. Гоббс — один из создателей теории общественного договора — сравнивал государство, наказывающее нарушающих его законы, с Левиафаном — библейским морским чудовищем, пожиравшим своих детей. Экономическая модель сохранения социальной стабильности общества требует более тонких настроек. Она базируется на учете интересов различных групп населения и оценке возможных последствий принимаемых социально-экономических решений для этих групп. Основная задача властных структур в данном случае заключается в предотвращении таких ситуаций, когда масштабы нарушения интересов каких-либо из групп населения приводят к необходимости реализации силовой модели сохранения социальной стабильности общества. Политика властных структур общества, направленная на сохранение социальной стабильности, — это политика, основанная на постоянных компромиссах между интересами различных групп общества. У различных социальных групп общества существуют различные возможности для реализации своих интересов (табл. 1.2). Как правило, наименее малочисленные, но наиболее высокодоходные группы располагают наибольшими денежными и властными ресурсами, а следовательно, и возможностями реализации своих интересов. В том случае, если бы не имелось угрозы стабильности их существования со стороны других социальных групп, наиболее богатые члены общества имели бы возможность практически бесконтрольно распоряжаться его ресурсами. Однако такая стабильность невозможна без создания систем экономического стимулирования трех групп населения, чьи доходы позволяют относить их к среднему классу, а также социальной поддержки низкодоходных граждан. Все это в конечном счете составляет главные задачи властных структур общества, в то время как экономическая политика может рассматриваться в качестве инструмента их решения. Понятно, что реализация в полной мере интересов той или иной группы населения в ущерб другим его группам чревата нежелательными последствиями. Парадоксально, но неконтролируемая концентрация общественного богатства и властных ресурсов у богатых слоев населения является угрозой существованию этих слоев. С другой стороны, неограниченное увеличение ресурсов общества, используемых для социальной поддержки малообеспеченной и маргинальной групп населения снижают экономический потенциал общества и уровень благосостояния населения в целом. Следовательно, решая проблему сохранения социальной стабильности, общество должно проплыть между "Сциллой" уравнительности и "Харибдой" накопительства, добиваясь рационального распределения ресурсов для достижения, с одной стороны, целей социальной поддержки экономически слабой части своих членов и, с другой стороны, целей развития общества в целом, обеспечиваемого в основном экономически сильными его членами. В интересах общества сделать так, чтобы возможно большее число домохозяйств были экономически самостоятельными и не претендовали на участие в системах социальной поддержки. Рост числа таких домохозяйств является основной долгосрочной задачей социальной трансформации общества. 16 Таблица 1.2 Интересы основных групп населения и их требования к обществу Группа населения по уровню доходов Основные требования к обществу Формы давления на общество Богатые Защита прав собственности, личной безопасности Участие во властных структурах, лоббирование своих экономических интересов и систем амортизаторов социальной стабильности Средний класс Развитие эффективных по уровню оплаты труда рабочих мест, поддержание условий для развития предпринимательства, защита прав собственности, сохранение экономической и социальной независимости Участие в общественнополитических движениях и партиях, защищающих интересы среднего класса, активная гражданская позиция, инициирование разработки законопроектов Малообеспеченные Повышение уровня социальных гарантий (в области оплаты труда, социальной поддержки), сохранение бесплатности базовых социальных услуг Участие в акциях общественнополитических движений и партий, защищающих их интересы Маргиналы Возможности удовлетворения базовых физиологических (питание) и частично иных материальных потребностей (примитивное жилье) 1.2.2. Взаимная социальная ответственность В учебниках по макроэкономике подробно рассматриваются экономические функции предприятий (работодателей) и домохозяйств. Однако помимо экономических эти субъекты хозяйственной деятельности выполняют также определенные социальные функции. Кроме того, в выполнении этих функций участвуют властные структуры, созданные обществом (государственные органы управления), и неправительственные организации гражданского общества. При этом между ними происходит разделение социальных функций. Основная социальная функция государства — определение долгосрочных целей социального развития и их реализация; предоставление социальных гарантий домохозяйствам и гражданам. Эта функция реализуется в деятельности законодательных и исполнительных органов государственной власти. Законодательные органы вырабатывают общую стратегию социального развития общества, а также конкретные решения в области социальной защиты населения и определения минимального уровня социальных гарантий с учетом реальных 17 экономических возможностей государства. Принимаемые законодателями решения разделяются на две крупные группы. Во-первых, это действующие относительно продолжительный период времени законы, определяющие общую концепцию социального развития, и, во-вторых, это нормативные материалы, устанавливающие конкретные размеры выплат социального характера, масштабы бесплатно оказываемых населению социальных услуг и т.п. В стабильных экономиках, где среднегодовая величина инфляции не превышает 3-5%, изменение размеров социальных выплат населению осуществляется, как правило, раз в 57 лет. Примером является прежний СССР, в котором последствия подавленной инфляции преодолевались именно таким способом, а быстрый рост средней заработной платы начался лишь после 1987 г., когда в стране были созданы условия для возрождения негосударственного сектора экономики. Если в 1981-1985 гг. среднегодовой прирост среднемесячной заработной платы составил 4,2 руб., то в 1986-1990 гг. — 8 руб., причем в 1988 г. она увеличилась на 16,9 руб., в 1989 г. — на 20,6 руб., а в 1990 г. — еще на 29,6 руб. В переходных экономиках с высокими темпами инфляции данные корректировки осуществляются, как минимум, 1-2 раза в полугодие. Так это было, например, в Российской Федерации на начальном этапе экономических реформ, когда в течение 19921997 гг. минимальная заработная плата повышалась 15 раз и в результате этих повышений увеличилась в 435 раз. Законодательная власть несет также ответственность за финансовое обеспечение принятых социальных обязательств, утверждая социальные расходы государственного бюджета и иных находящихся в государственной собственности источников финансовых ресурсов. В Российской Федерации к последним относятся государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования и обязательного медицинского страхования). Исполнительная ветвь государственной власти занимается в основном поиском реальных возможностей (прежде всего финансовых) для обеспечения законодательно утвержденных мероприятий в области социального развития. Ею конкретизируется порядок социальных выплат; подготавливаются нормативные материалы, определяющие деятельность институциональных структур, аккумулирующих и использующих средства для обеспечения социальной защиты граждан. На более низких уровнях административно-территориального управления органы законодательной и исполнительной власти принимают решения по социальному развитию конкретных регионов. Так, сохраняя минимальный уровень социальных гарантий, обеспечиваемых государственными финансами, при наличии возможностей, которые зависят от состояния бюджета региона, местные властные структуры могут увеличивать размеры соответствующих социальных выплат, расширять их перечень. Например, Московская мэрия при поддержке выборных органов власти в наиболее сложный период реформ (1992—1994 гг.), а также после финансово-экономического кризиса 1998 г. неоднократно принимала решения по повышению размеров социальных трансфертов по сравнению с установленными федеральным законодательством размерами государственных пенсий. Социальная ответственность предприятий (работодателей) в большинстве случаев носит вынужденный (пассивный) характер, поскольку она определяется не ими, а государственными властными структурами. Предприятия (работодатели) должны 18 обеспечивать обязательные условия социальной поддержки наемных работников (минимальный уровень заработной платы; обязательное страхование по установленным нормативам — пенсионное, социальное, медицинское, от несчастных случаев на производстве; социальные выплаты и компенсации, относимые на фонд оплаты труда и т.д.). Вместе с тем, располагая значительными финансовыми ресурсами, многие работодатели могут добровольно расширять пределы своей социальной ответственности, создавать на своих предприятиях и в организациях рабочие места, привлекательные для наемных работников своей высокой заработной платой, так называемым социальным пакетом (бесплатным питанием, корпоративным отдыхом, системой поощрений и т.п.). В ряде случаев социальная ответственность предприятий (работодателей) может проявляться в формах, не предусмотренных законодательством. Примерами могут служить выплата "серых" зарплат, выведенных из-под налогообложения; компенсация высокой заработной платой фактической утраты частью работников, занятых в негосударственном секторе экономики, многих, в том числе и базовых государственных социальных гарантий (например, права на отпуск по уходу за ребенком). При этом работник, получающий высокую зарплату, имеет возможность купить необходимые ему социальные услуги (в случае с тем же отпуском по уходу за ребенком — услуги няни или гувернантки). Социальную ответственность домохозяйств перед обществом разделяют на формальную и неформальную. Формальная ответственность заключается, прежде всего, в соблюдении налогового законодательства. Уклонение членов домохозяйства от уплаты налогов, сокрытие налогооблагаемых доходов приводит к сокращению доходов бюджета и сужает возможности финансирования его социальных расходов. Неформальная ответственность домохозяйств проявляется в создании комфортных условий проживания и реализации своих способностей всеми членами домохозяйств, а также в активной экономической деятельности домохозяйств, которая позволяет снижать зависимость от государства. Социальная ответственность неправительственных (негосударственных) структур (профсоюзные организации, политические партии и общественные движения) сводится к законодательно разрешенной политической и общественной деятельности по защите интересов отдельных групп населения; контролю за соблюдением действующего социального законодательства. Поскольку деятельности этих структур присущ популизм (они не связаны финансовыми ограничениями, ответственностью за выполнение заявленных социальных решений), их ответственность должна проявляться также и в преодолении такого популизма. 1.3. Социальная политика 1.3.1. Определение социальной политики Ранее мы уже говорили о том, что любое общество состоит из экономически сильных и экономически слабых индивидуумов (домохозяйств). Инструментом, позволяющим поддерживать слабых, создавать условия для самореализации всех без исключения граждан страны, сохранять ее культурные и исторические ценности, является социальная политика. В русском языке существует несколько определений политики, из которых нас в наибольшей степени будет интересовать ее определение как деятельности органов государственной власти и государственного управления, отражающей общественный 19 строй и экономическую структуру страны, а также деятельности общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемой их интересами и целями. Отсюда видно, что проводимая политика, отражая убеждения лиц, находящихся у власти и являющихся выразителями интересов конкретных слоев общества, не может быть вполне самостоятельной, так как при ее проведении необходимо учитывать социальную неоднородность общества. Эта неоднородность резко возрастает в периоды граничных состояний, социальных и экономических кризисов, кардинальных социальных трансформаций. Именно в такие периоды политическая ситуация характеризуется крайней нестабильностью, быстрым формированием и распадом различных политических союзов и коалиций, относительной неустойчивостью властных структур. Поэтому, обсуждая характер и содержание проводимой государством политики, прежде всего следует исходить из конкретной социально-экономической ситуации. Понимание политики в определениях, предлагаемых большинством западных словарей, как правило, носит иной оттенок, нежели, например, понимание политики в государствах с переходной экономикой. В основном в западных изданиях политика сводится к принципам, на которых базируются любые меры или образ действий; линии управления, которой следуют руководители страны в конкретных вопросах; благоразумию, или мудрости, правительств или индивидуумов в ведении своих дел, общественных и личных; общему благоразумию или сноровке в управлении. В определениях подобного рода основной упор делается на качественную характеристику принимаемых политических решений, а не на необходимость согласования интересов при их выработке[1]. Все это еще раз убеждает в необходимой дифференциации при определении как политики в целом, так и ее отдельных направлений и в содержательном, и в функциональном отношении. Прежде чем перейти непосредственно к определению социальной политики, обратим внимание, что данный термин состоит из двух компонентов, которые сами по себе предполагают сложное, многозначное понимание. Это относится прежде всего к понятию "политика", тяготеющему к сложной смысловой иерархизации и как минимум разделяющемуся на внешнюю и внутреннюю. Наибольший интерес при изучении социальной политики имеет внутренняя политика государства, затрагивающая интересы всех проживающих в нем граждан, охватывающая экономическую, социальную, культурную, техническую политику и другие ее виды. Если представить классификацию видов политики в иерархической форме, то социальная политика будет находиться на третьем уровне в системе "политика — внутренняя политика — социальная политика". Однако в реальности вычленить в чистом виде какую-либо из составляющих политики невозможно. В обществе нет строгого разграничения на социальные и экономические вопросы и действия. Любое экономическое решение, например, сокращение бюджетных расходов, является одновременно и социальным по своим последствиям, так как его реализация неизбежно отразится на доходах населения и уровне его социальной защищенности. Техническая политика является в то же время и политикой социальной, поскольку обновление и замена основных фондов, внедрение новых технологических процессов в конечном счете влияют на рынок труда и потребительский рынок, а следовательно, и на уровень жизни населения. В свою очередь, любое решение из области социальной политики относится к экономическим решениям. Так, при высокой инфляции регулярные компенсационные выплаты населению либо индексация фиксированных размеров выплат, не обеспеченные неинфляционными источниками финансирования, непосредственно воздействуют на состояние государственных финансов, а значит, на макроэкономическую ситуацию и возможность проведения экономической политики той или иной направленности. 20 Подход к выделению видов внутренней политики в зависимости от основной цели, которой руководствуются при принятии конкретных решений, также не может рассматриваться как универсальный. Например, рыночная экономика в целом трактуется как социальное благо, однако сам переход к ней сопряжен со значительными социальными издержками, в первую очередь с тем, что уровень жизни большинства населения на начальных этапах ее проведения падает. Это наблюдалось, в частности, в России в начале 1990-х гг. Отметим, что при всей важности проводимой государством социальной политики она по своей природе несамостоятельна и если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприятий. Даже решения, не требующие значительных затрат (например законодательные), должны приниматься в тех случаях, когда устанавливаемый ими порядок проведения социальной политики соответствует достигнутому уровню экономического развития страны. В последние несколько лет в отечественной науке представления о таких понятиях, как социальная политика и социально-экономические процессы, претерпели заметную трансформацию. Ранее социальная политика государства трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). Нельзя сказать, что сторонников такого подхода теперь нет, но тем не менее все настойчивей пробивает себе путь другой подход. Согласно этому новому, проблемному, взгляду, социальная политика — это политика, обращенная к социуму; набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам. С древнейших времен государства проводили социальную политику в интересах распределения ресурсов, поддержания социальной стабильности. Естественно, что в обществах с разным уровнем развития, разным политическим строем формировались и разные подходы и требования к проводимой политике вообще и к социальной политике в частности. Большинство из существующих определений социальной политики, которые используются в настоящее время в России, имеют излишне широкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Однако, учитывая то, что для современной России вопрос о характере и содержании государственной социальной политики еще далеко не решен, а сама социальная политика находится в стадии формирования, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, предложений по содержанию, направленности и методам реализации социальной политики. Например, "Российская статистическая энциклопедия" предлагает следующее определение социальной политики: "Социальная политика — одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития. Социальная политика предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры"[2]. "Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости" определяет социальную политику как развитую систему перераспределения ресурсов между различными слоями общества и поддержание некоммерческой социально-культурной сферы, как систему государственных мер для обеспечения благосостояния и развития населения, повышения уровня жизни и качества его жизни[3]. 21 Это определение хорошо дополняет высказывание известного российского социолога Т.И. Заславской о том, что проводимая социальная политика (или социальные действия на уровне государства, социальные мероприятия) должны "стимулировать всестороннее развитие человеческого потенциала общества, распространение эффективных способов и образцов экономического поведения, развитие социальных отраслей хозяйства, рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев"[4]. Уровень жизни — это комплексный показатель, характеризующий благосостояние и качество жизни людей, социальных групп, всего населения отдельно взятой страны или территории. Уровень жизни определяется текущими доходами, накопленным материальным имуществом (включая жилье, предметы длительного пользования и повседневного обихода) и количеством социальных услуг, предоставляемых бесплатно (образование, медицинское обслуживание); важнейшей характеристикой уровня жизни человека и семьи (домохозяйства) является объем и структура расходов. (Изменения уровня жизни определяются в России при помощи системы минимальных потребительских бюджетов — физиологический, прожиточный и социальный минимумы.) Качество жизни — комплексная характеристика уровня, а также объективных и субъективных условий жизни населения, определяющих физическое, ментальное, социально-культурное развитие человека, группы или сообщества людей. Качество жизни населения данной территории или государства определяется рядом экономических, социальных, техногенных, демографических, экологических, географических, политических и моральных факторов. Среди объективных факторов — потребление продуктов питания, жилищные условия, уровень занятости, развития сферы услуг, образования, социального обеспечения; среди субъективных — удовлетворенность человека работой и жизненными условиями, социальным статусом, финансовым положением семьи и семейными отношениями. Существуют классификации количественных показателей качества и уровня жизни населения, которые включают такие группы показателей, как, например, состояние здоровья, потребление, уровень образования, труд и его условия, потребление продуктов питания, коэффициент младенческой смертности, структура пищевого рациона населения, досуг и отдых и т.д.[5] Следующее определение социальной политики мы находим в "Социальной энциклопедии", которая понимает под ней сферу практического осуществления важнейшей функции государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества возможность реализовать его потребности с учетом одобряемой обществом системы ценностей. В центре социальной политики должен находиться человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект. Объектами социальной политики служат условия жизни и труда человека, общественные отношения (межгрупповые и межличностные) и социальная структура[6]. Приведем еще одно определение социальной политики как одного из важнейших направлений деятельности государства, обращенного к социуму и представляющему собой набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам[7]. При такой постановке вопроса социальная политика должна строиться на основе детального изучения процессов общественного развития и их воздействия на население. В дальнейшем в нашем учебнике при изложении материалов курса мы будем руководствоваться следующим определением социальной политики, которое мы рассматриваем в качестве базового. 22 Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественнополитическими структурами (субъектами социальной политики) решений, учитывающих общественное мнение и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания общественно приемлемых социальных условий для реализации возможностей и потребностей членов общества (объектов социальной политики), повышение уровня и качества их жизни, а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений. 1.3.2. Широкое и узкое понимание социальной политики В содержательном отношении социальную политику целесообразно рассматривать в широком и узком смыслах. Говоря о характере и содержании социальной политики, следует обратить внимание на тот факт, что в XX столетии чрезвычайно обострился интерес ко всем аспектам этого социального и экономического феномена. С одной стороны, это было обусловлено научными разработками в области изучения социальных проблем, в том числе проблем социального неравенства, бедности, исследованиями социальной организации общества, которые с бурным развитием социологии и других социальных наук заняли в современной науке приоритетные позиции. С другой стороны, расширяющаяся тенденция к демократизации общества, особенно в странах с развитой экономикой, неизбежно требовала развития подходов к пониманию оптимальной социальной организации, позволяющей на практике реализовывать идеи государства благосостояния, гражданского демократического государства. Речь идет о создании на практике для человека условий, гарантирующих ему определенный доход и достойные условия жизни. Во многом этим объясняются внимание к социальной политике и ее многоаспектное понимание, приобретенное в XX в. Сегодня социальная политика — это и теоретическая доктрина, разрабатываемая ведущими специалистами в области социальных наук в разных странах мира; это и учебная дисциплина, которую преподают в большинстве университетов Западной Европы и США. В то же время социальная политика — это направление и концепция внутренней политической деятельности государств и правительств. Для многих ученых и политиков термин "социальная политика" ассоциируется с решением вопросов социальной сферы, социального обеспечения, социальной защиты. Все вышесказанное обусловливает сложность разработки общего определения социальной политики. Так, на уровне понимания социальной политики как одного из ведущих направлений стратегии развития государства, концепции социального развития, следует понимать, что, прежде чем государство обратится к решению тех или иных проблем в конкретной области социальной сферы, должны быть определены общие задачи и перспективы развития государства. Иначе говоря, должна быть выбрана либо создана вновь одна из моделей социальной политики: модель государства всеобщего благосостояния, модель социального рыночного хозяйства, модель патерналистского тоталитарного государства и пр. Это и многое другое определяет стратегические приоритеты в реализации государственной политики в целом и частных направлений социальной политики. Обратим внимание еще на один фактор, усложняющий как определение, так и само понимание социальной политики (прежде всего ее содержания и целей). Социальная 23 политика, как правило, имеет внешнюю и внутреннюю сторону. Это связано, во-первых, с социальной востребованностью этой политики и во многом ее привязанностью к самой острой и болезненной социальной проблематике (вопросы социальной стабильности, социального неравенства, достижения благосостояния и пр.), а во-вторых, с тем, что социальная политика во всех своих проявлениях по сей день находится в ведении и под ответственностью государства (в большинстве решаемых вопросов). Социальная политика в этом смысле выполняет определенную дипломатическую функцию. Так, внешняя сторона социальной политики в большинстве случаев носит декларативный характер. Внутренняя — отвечает за реальное решение насущных социальных вопросов. Иначе говоря, оценивая политику любого государства, можно говорить о декларируемой и реальной политике. С позиции декларируемой политики один из распространенных подходов трактует социальную политику как инструмент, позволяющий поддержать слабозащищенные группы и слои населения. Безусловно, социальная политика в широком смысле этого слова — и как доктрина, и как учебная дисциплина, и как государственная концепция — не существует в изоляции от социальной структуры конкретного общества. Более того, социальная политика определяется особенностями этой структуры. И говоря о социальной политике, ее направленности, задачах, механизмах, мы обязаны руководствоваться этим. Однако определить, интересы какого слоя и группы непосредственно обеспечивает социальная политика (реальная, а не декларируемая) вне рассмотрения каждой конкретной ситуации, каждой отдельной страны — невозможно. В то же время социальную политику определяют и как инструмент, позволяющий создать условия для самореализации всех граждан страны, а также сохранить ее культурные и исторические ценности. Это и многое другое представляет элементы широкого декларируемого понимания социальной политики и требует соотнесения конкретных действий государства с реальной социально-экономической ситуацией. Таким образом, в широком смысле социальная политика: • является одним из направлений государственной политики; • определяется характером государственного устройства, целями, которые преследуются государством; • формируется в контексте социальной структуры общества; • представляет собой государственную социальную доктрину или концепцию социального развития страны; • неразрывно связана с проводимой экономической политикой и зависит от нее (в экономике создаются ресурсы, необходимые для проведения социальной политики); • состоит из системы мер распределения ресурсов общества в интересах общества в целом; • разделяется на декларируемую и реальную, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов слабозащищенных групп, а реальная социальная политика выражает интересы групп, правящих обществом. Общими декларируемыми целями социальной политики в любом государстве являются: 24 обеспечение социальной стабильности; создание благоприятных условий, гарантирующих определенный доход и достойные условия жизни всем или абсолютному большинству членов общества; реализацию их социальных возможностей и потребностей; обеспечение равновесия в ресурсном обеспечении населения страны. В поле прикладных решений социальная политика в широком смысле охватывает решения и мероприятия, затрагивающие все стороны жизни членов общества, включая обеспечение последних товарами, жильем и услугами социальной инфраструктуры, рабочими местами, приемлемыми денежными доходами, благоприятными экологическими условиями и т.п. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, а ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения либо на удовлетворение некоторых общественных потребностей. Социальная политика в узком смысле, или собственно социальная политика, есть не что иное, как перераспределение на основе действующего законодательства финансовых ресурсов между различными социальными группами населения, отраслями народного хозяйства с использованием механизмов государственных налоговой и бюджетной систем. Однако сам процесс этого перераспределения по своему воздействию на социально-экономическую систему и эффективность ее функционирования неоднороден. Содержание собственно социальной политики исчерпывается чисто социальными решениями и мероприятиями, связанными с поддержкой малоимущих семей (домохозяйств), а также с обеспечением развития некоммерческой, финансируемой из государственного бюджета, части социально-культурной сферы. Заметим, что в научной литературе встречается еще один аспект толкования социальной политики, которая не должна, как это предлагают классические определения самого термина "политика", сводиться только к принимаемым решениям в этой области, а включать формирование сознания людей и нравственных установок социума в целом. Такой подход к пониманию социальной политики можно назвать гуманитарным. Он вполне обоснован. Однако на практике реализация соответствующих мер в некоторых странах, прежде всего с реформируемой (переходной) экономикой, является наиболее сложной задачей. Так, опыт экономического реформирования в России свидетельствует, что гораздо проще и быстрее привить индивидууму и домохозяйствам навыки рационального экономического поведения, чем добиться осознания его социальной ответственности перед обществом в новых условиях. При этих обстоятельствах вся работа по формированию приемлемых для общества социальных установок индивидуума является исключительно важной и, безусловно, ее целесообразно включать в состав социальной политики. 1.3.3. Субъекты и объекты социальной политики К субъектам социальной политики относятся органы законодательной и исполнительной власти различных уровней, работодатели в государственном и негосударственных секторах экономики, а также профсоюзные и иные общественные организации, другие структуры, влияющие на разработку и реализацию государственной социальной политики. Субъекты социальной политики разделяются на резидентных, т.е. тех, чья деятельность на территории страны на постоянной основе определена ее конституцией и другими законодательными актами, и нерезидентных. Примерами последних являются международные финансовые организации, предоставляющие кредиты правительству страны под определенные, в том числе и социальные условия, а также иностранные 25 работодатели, обязанные соблюдать требования социального законодательства страны, на территории которой они функционируют. В России в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2002 г." были включены кредиты (займы) международных финансовых организаций на реализацию таких социальных проектов, как, например, "Инновационный проект развития образования", "Поддержка региональной социальной инфраструктуры", "Реформа системы образования", "Пилотный проект реформы здравоохранения", "Техническое содействие реформе системы здравоохранения", "Заем на поддержку проведения реформы социальной защиты", "Пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера" с общим прогнозируемым расходованием средств по этим займам в 2002 г. 55,5 млн. долл. Передача средств займов российской стороне осуществляется при условии подписания уполномоченными структурами последней соглашений о направлениях социального реформирования, финансирование которых осуществляется из полученных средств. Объектом социальной политики является население страны. При этом в качестве объекта собственно социальной политики, или социальной политики в узком ее понимании являются граждане (домохозяйства), не способные в силу определенных причин обеспечить себе достаточный для нормального потребления уровень доходов. Объектом социальной политики в широком смысле являются все без исключения граждане (домохозяйства). 1.3.4. Два подхода к социальной политике Существующие модели социальной политики при всех их различиях в разных странах мира (см. гл. 4) в целом реализуют два основных подхода. • Государственный патернализм. Ориентирован на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений. Данный подход к социальной политике предполагает принятие на себя государством полной ответственности за уровень доходов граждан (домохозяйств), их социального обеспечения при отсутствии девиантного (отличающегося от принятой властными структурами идеологии) поведения гражданина. Все расходы, связанные с социальной политикой, при использовании данного подхода финансируются из государственных источников — государственного бюджета, специальных фондов социального назначения. Государство жестко контролирует меру потребления трудоспособных членов общества, устанавливая размеры оплаты труда работников вне зависимости от экономических показателей предприятия, на котором они работают. Одновременно государство планирует объемы производства потребительских товаров и услуг, распределяя по производителям необходимые для этого ресурсы. Цены на произведенную продукцию устанавливаются государственными органами по ценообразованию вне зависимости от уровня товарного наполнения соответствующих рынков. Как правило, государство выделяет перечень социально значимых товаров, цены на эти товары могут быть ниже себестоимости (например, товары детского ассортимента, 26 жилищно-коммунальные услуги) и предметы "роскоши", цены на которые, как правило, существенно выше себестоимости (автомобили). Государство также берет на себя заботу об обеспечении в случае необходимости домохозяйств жильем, о распределении земельных участков для развития натурального производства сельскохозяйственной продукции. Достоинством социальной политики государственного патернализма является так называемая "уверенность в завтрашнем дне" для основной части населения. Исключена как социальный феномен безработица. Заранее известны размеры оплаты труда и социальных пособий, перечень бесплатных гарантий в здравоохранении, образовании, других областях социальной жизни. Стабильными являются цены на товары и услуги первой необходимости. Происходит развитие интеллектуального потенциала нации, который, однако, во многих случаях остается невостребованным. Государство защищает экономические и социальные права идеологически послушных граждан в сфере труда и занятости, однако часто в ущерб экономической эффективности. К недостаткам данного подхода относится, прежде всего, дефицит товаров и услуг, включая товары и услуги первой необходимости. Государство вынуждено вмешиваться в сферу их распределения, заменяя денежный оборот в отдельных секторах потребительского рынка оборотом тем или иным способом документированных прав на приобретение товаров и услуг. Жестко контролируя соотношение между мерой труда и мерой потребления, государство не допускает развития в значительных масштабах экономической деятельности в негосударственном секторе экономики, которая могла бы привести к неконтролируемому росту доходов. Уровень благосостояния граждан зависит не столько от результатов их деятельности, сколько от принадлежности к той или иной организации: исходя из политических приоритетов государство в условиях товарного дефицита использует механизм фондированного распределения товаров и определяет организации, куда они направляются в первоочередном порядке. Не поощряется развитие независимых интеллектуальных центров и самоорганизаций граждан — потенциальных оппонентов существующей модели организации общества и проводимой в нем социальной политики. Не поощряется также появление экономически независимых от государства домохозяйств в сколько-нибудь значительных количествах. Социальная политика по модели государственного патернализма проводилась в прежнем СССР и Российской Федерации как одной из входивших в его состав союзных республик с конца 1920-х гг. (когда началась так называемая "социалистическая" индустриализация, потребовавшая концентрации ресурсов в руках государства) до конца 1980-х гг., когда были приняты законы "О кооперации", "О государственном предприятии (объединении)", пакет нормативных документов "О коренной перестройке управления экономикой". Расширение в тот период экономической компоненты общественной жизни за счет отмены части административных и идеологических ограничений привели к быстрому краху проводившейся социальной политики — новые экономические возможности оказались для части населения значительно шире существовавших социальных гарантий. • Либеральный подход к социальной политике. Базируется на постулате о разделении членов общества на экономически сильных и экономически слабых. Обязанностью общества является забота о слабых и создание условий для раскрытия экономического потенциала сильных. Экономически слабые вправе рассчитывать на социальную поддержку, финансируемую из бюджетных ресурсов. Государство устанавливает правила доступа граждан 27 (домохозяйств) к этим системам, виды социальной поддержки и их размеры. При этом широко используется принцип адресности, в соответствии с которым от возможных потребителей социальной поддержки исключаются домохозяйства с душевыми доходами, превышающими некоторый установленный минимум. Экономически слабым гарантируется получение из бюджета различных социальных пособий, включая пособия по нуждаемости, пенсии по инвалидности, социальные пенсии, назначаемые при отсутствии трудового стажа, и некоторые другие выплаты. Для экономически слабых сохраняется также возможность бесплатного получения в аренду жилья в муниципалитетах, однако качество этого жилья существенно ниже приобретаемого на свободном рынке. Кроме того, государство создает предпосылки для развития благотворительной деятельности юридических и физических лиц, расширяющей возможности социальной поддержки экономически слабых домохозяйств. В том случае, если государство заинтересовано в решении каких-либо крупных социально-экономических проблем, оно оказывает социальную поддержку одновременно как экономически слабым, так и экономически сильным домохозяйствам. Такая ситуация может возникнуть, в частности, при стимулировании миграции населения из трудоизбыточных регионов в трудонедостаточные благодаря предоставлению домохозяйствам специальных жилищных субсидий. Но размеры этих субсидий, как правило, дифференцируются в зависимости от различных факторов, и прежде всего от величины душевых доходов в домохозяйствах. Что касается экономически сильных домохозяйств, то они в большинстве случаев исключаются из систем социальной поддержки, финансируемых из государственного бюджета. Это, однако, не означает, что они не вправе рассчитывать на такую поддержку, — важно то, что она оказывается за счет других источников финансирования. Эти источники при либеральном подходе к социальной политике формируются за счет обязательных взносов на социальное страхование. В период своей занятости работник и работодатель являются обязательными участниками государственных страховых систем, обеспечивающих выплату денежных возмещений при наступлении таких основных страховых случаев, как, например: а) достижение пенсионного возраста и трудового стажа, достаточных для назначения трудовых пенсий; б) заболевание, связанное либо не связанное с профессиональной деятельностью, и временная утрата работоспособности. В этом случае осуществляются возмещение стоимости медицинских услуг, связанных с лечением по программам обязательного медицинского страхования, а работнику — пособий по временной нетрудоспособности; в) признание гражданина трудоспособного возраста нетрудоспособным (установление инвалидности), вследствие чего ему назначается пенсия по инвалидности; г) потеря гражданином трудоспособного возраста рабочего места и регистрация его в качестве безработного, после чего ему назначается пособие по безработице. Государство устанавливает принципы и алгоритмы определения выплат обязательных социальных пособий в системе социального страхования, содействует развитию негосударственного социального страхования. 28 Зарплата работников, за исключением тех из них, которые заняты в организациях, финансируемых из бюджета, устанавливается работодателями самостоятельно в зависимости от результатов экономической деятельности организации. Производство товаров и услуг для населения осуществляется не в соответствии с утвержденными государственными планами, а на основе имеющегося платежеспособного спроса населения. Основным достоинством либерального подхода к социальной политике является ориентация на раскрытие способностей членов общества (прежде всего к производительному и творческому труду) в интересах нелимитируемого государством роста уровня их потребления и частичное перераспределение ресурсов в интересах социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств. В домохозяйствах, постоянно участвовавших своими взносами в системах обязательного социального страхования (прежде всего пенсионного), уровень доходов при наступлении страховых случаев (например достижении пенсионного возраста) снижается незначительно. Следствием экономической и социальной самореализации граждан является независимость большинства домохозяйств от государства, что является фактором развития гражданского общества. Недостатки этого подхода проявляются в существенных различиях между уровнями потребления экономически сильных и экономически слабых домохозяйств; величинах социальных выплат, осуществляемых из государственного бюджета, с одной стороны, и систем социального страхования — с другой стороны. Эти различия для различных категорий домохозяйств имеют место и в случае получения социальных пособий из одних и тех же источников финансирования. Действовавший на рубеже XX—XXI вв. в России Федеральный закон "О занятости населения в Российской Федерации" устанавливал значительную дифференциацию размеров пособия по безработице для зарегистрированных безработных в зависимости от их трудовой биографии — от минимального размера оплаты труда до величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем регионе — субъекте Российской Федерации. В конце 2000 г. разница между минимальным (100 руб.) и максимальным (1285 руб. в среднем в Российской Федерации) размерами ежемесячных пособий по безработице составила почти 13 раз. Общее между рассмотренными подходами к социальной политике заключается в том, что в случае возникновения экстремальных (форсмажорных) ситуаций по природным (землетрясения, наводнения и т.п.) или техногенным причинам (аварии, теракты и др.) помощь из государственного бюджета оказывается всем без исключения домохозяйствам вне зависимости от уровня их доходов. Социальная политика, проводившаяся в России в 1990-е гг., носила эклектичный характер. В ней сочетались элементы социальной политики государственного патернализма и либерального подхода. Внедрялись элементы адресной социальной поддержки, например, на получение ежемесячных детских пособий в конце 1990-х — начале 2000-х гг. могли претендовать только те домохозяйства с детьми, душевой доход в которых был не выше 100%-й величины установленного прожиточного минимума. В регионах апробировались различные модели назначения выплат пособий по нуждаемости. Развивался негосударственный сектор социальной сферы, предоставлявший свои услуги по рыночным ценам в здравоохранении, высшем образовании. В этих отраслях сохранялись бесплатные социальные услуги, предусмотренные Конституцией России. Вместе с тем 29 большинство населения по-прежнему оплачивало жилищно-коммунальные и частично транспортные услуги по ценам ниже их себестоимости, в связи с чем в региональных и местных бюджетах предусматривалось выделение средств на дотации предприятиям, оказывавшим эти услуги. Все существующие модели социальной политики (см. гл. 4) в принципе являются вариантами и комбинациями рассмотренных выше двух основных подходов. Они могут различаться по значениям своих базовых показателей, позволяющих относить одну из них к государственному патернализму, а другую — к либеральным моделям. В частности, при либеральном подходе к социальной политике степень участия работника и работодателей в обязательных выплатах в систему социального страхования может значительно колебаться. Так, если в середине 1990-х гг. взносы работников в Дании превышали взносы работодателей почти в 4,2 раза, а в Нидерландах — в 3,4 раза, то в Швеции практически все взносы на социальное страхование производились работодателями, а доля работников составляла всего 0,7%. Значения этой доли были также низкими в Исландии (3,9%) и Финляндии (5,5%). В свою очередь, модели социальной политики государственного патернализма могут различаться степенью жесткости, наличием или отсутствием возможностей получения населением доходов в денежной и натуральной формах из альтернативных государственным источников. Примером может служить аграрная политика в прежнем СССР, когда личное приусадебное хозяйство граждан рассматривалось либо как препятствие для полноценной работы в коллективном хозяйстве (конец 1950-х — начало 1960-х гг.), либо, наоборот, как фактор увеличения производства сельскохозяйственной продукции в стране (1970-е — 1980-е гг.) В стабильных социально-экономических системах подходы к социальной политике также стабильны. Их базовые элементы могут эволюционировать с течением времени, но в основном им присуща устойчивость (гомеостазис). В развитых рыночных экономиках социальная политика, предлагаемая так называемыми либеральной и социалистической партиями, периодически сменяющими друг друга у власти, не приводит к смене либеральной модели социальной политики моделью государственного патернализма. 1.4. Задачи курса "Социальная политика" 1.4.1. Что изучает курс социальной политики Социальная политика является не только элементом политики, проводимой государством, но также и имеющей свой предмет учебной дисциплиной. Необходимость изучения курса социальной политики в высших учебных заведениях обусловлена многочисленными причинами, в числе которых: специфика социальных процессов в обществе, характер социального развития современного российского общества, социально-экономическая ситуация в стране, институциональная структура общества и многое другое, определяющее современную общественную ситуацию. В курсе социальной политики изучаются отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, влияющих на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств). Эти отношения являются предметной областью социальной политики как учебного курса. 30 В качестве объектов в учебном курсе социальной политики рассматриваются различные отраслевые блоки общества, изменение условий функционирования которых может отразиться на уровне жизни населения (благосостоянии домохозяйств) и социальной структуре общества. К таким блокам относятся, в частности, рынок труда и трудовые отношения, социальное страхование, социальная сфера (здравоохранение, образование, культура, жилищно-коммунальная сфера и т.п.). Основным методом в курсе социальной политики является социальная экспертиза, позволяющая дать количественную и качественную оценку предполагаемых изменений условий функционирования тех или иных блоков общества, обосновать возможные варианты таких изменений. В результате изучения курса социальной политики у студентов, в какой бы области они ни работали после окончания вуза, должен появиться "социальный стиль мышления", умение предвидеть социальные последствия принимаемых на различных уровнях (от государственного до конкретных хозяйствующих субъектов) экономических и политических решений. Курс социальной политики необходим для подготовки специалистов не только в области социальной теории, экономической социологии, экономической теории, институциональной экономики, но и так называемых "прикладников", занимающихся конкретными вопросами организации социальной защиты населения, отраслей социальной сферы, политики занятости и т.п. 1.4.2. Учебная литература по социальной политике В современной России преподавание социальной политики находится в стадии становления, что отличает нашу страну от многих экономически развитых государств. Так, во многих западных университетах курс "Социальная политика" преподают на протяжении уже достаточно длительного времени; он входит во многие образовательные программы (включая магистерские), а также обеспечен необходимой учебной и учебнометодической литературой. Среди западных учебников по социальной политике и близкой проблематике, знакомство с которыми может быть полезно при изучении курса социальной политики в российских вузах, предлагаем обратить внимание на следующие: • Social Policy [Социальная политика] / Ed. by N. Manning. Oxford University Press, 1999; • Social Policy and Social Justice [Социальная политика и социальная справедливость]: Reader / Ed. by J. Franklin. Cambridge: Polity, 1998; • Readings in Social Welfare. Theory and Policy [Хрестоматия по социальному благосостоянию. Теория и политика] / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford: Blackwall Publishers, 2000; • Geyer R.R. Exploring European Social Policy [Исследование европейской социальной политики]. Cambridge: Polity, 2000; • Pierson К. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare [За пределами государства благосостояния? Новая политическая экономия благосостояния]. Cambridge: Polity, 1998; 31 • The Welfare State Reader [Хрестоматия по государству благосостояния] / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge: Polity, 2000. Начало рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. заставило по-новому отнестись к проблемам социальной политики, ввести этот термин в учебные курсы и вывести содержание соответствующих учебников за рамки собственно социального обеспечения. Так, во второй половине 1990-х гг. в России выходят следующие учебные книги по социальной политике и смежным проблемам: • Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком: Учебное пособие. М.: Гардарики, 1996; • Быков С.В. Социальная политика государства: Учебное пособие. Хабаровск, 1997; • Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 1998. Перечисленные, а также другие учебные издания, подготовленные известными западными и российскими специалистами, могут быть использованы в преподавании и изучении дисциплин социального комплекса в различных учебных заведениях. При этом большинство из них предназначены, как правило, для определенных образовательных и профессиональных направлений. Например, учебник "Управление социальной сферой" под редакцией В.Э. Гордина, подготовленный профессорами Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, предназначен для будущих менеджеров организаций социальной сферы, и поэтому в нем выявлены и раскрыты те особенности управления данными организациями, которые возникают в условиях становления рыночных отношений. Отметим, что вопросы организации, управления, финансирования социальной сферы в современном российском обществе органично входят в круг проблем государственной социальной политики и наличие учебника, в котором подробно рассматриваются данные вопросы, оказывает значительную помощь при изучении курса "Социальная политика", но этот лишь небольшой раздел последнего. Непосредственно к дисциплине "Социальная политика" в рассматриваемом учебнике относится только первая глава "Социальная политика и социальная сфера", где рассмотрены сущность и модели социальной политики, экономические отношения в социальной сфере и структура социальной политики. Что касается учебного пособия Ф.Э. Бурджалова "Современная социальная политика: между планом и рынком", то оно рассчитано на социальных работников и студентов вузов, изучающих общественные процессы. С учетом выбранной целевой группы автор вполне оправданно ставит в центр рассмотрения проблемы социальной политики России с акцентом на специфику развития российского общества в переходный период. Социальным работникам и студентам, готовящимся к работе в сфере социальной защиты, очень важно детальное рассмотрение и изучение тем, наиболее подробно изложенных в данном учебном пособии: прямая социальная защита населения, реорганизация социальной инфраструктуры, регулирование заработной платы др. В то же время для будущих социологов и экономистов, в частности специалистов в области экономической социологии, социальных процессов в экономике — будущих ученых, аналитиков, подготовка которых требует рассмотрения широкого спектра современной социальной проблематики, обращения к истории становления и развития различных сфер общественной жизни и деятельности, теоретического обоснования применяемых методов 32 и процедур и многого другого, что предусматривается университетским образованием, данное пособие, к сожалению, не может стать базовым. Так, теоретические проблемы социальной политики, ее становление и развитие в самом общем виде рассмотрены лишь в первой главе "Основы социальной политики". Историю формирования социальной политики автор пособия практически не рассматривает — ни как направления социального регулирования, ни как направления социальных исследований (этому посвящены только четыре страницы пособия). Известные западные учебные пособия по курсу социальной политики также не могут быть непосредственно использованы в качестве базовых учебников, поскольку в силу национальных особенностей социально-экономического развития России. В частности, учебник под редакцией Н. Мэннинга, подготовленный известными английскими специалистами, охватывает основные направления социальной политики и ее реализацию в странах Западной Европы. Рассмотрение проблем социальной политики предваряется изложением ее истории. Однако в учебнике отсутствуют специальные главы, посвященные конкретным направлениям социальной политики, что особенно важно для современной России, — как функциональных (финансирование социальной политики), так и отраслевых (государственная политика на рынке труда). Отметим, что существенную помощь в изучении курса социальной политики могут оказать некоторые учебники по смежным областям знаний, в том числе учебное пособие "Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса" (М: Права человека, 2000) под общей редакцией профессора В.П. Колесова (экономический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова) и Т. Маккинли (ПРООН, Нью-Йорк). Это пособие подготовлено на основе трехлетнего опыта преподавания студентам экономического факультета МГУ курса концепции человеческого развития. Первый блок пособия посвящен истории создания и основным положениям концепции человеческого развития и рассматривает вопросы измерения человеческого развития и его статистической интерпретации. Второй блок посвящен экономическим аспектам человеческого развития: в его состав входят вопросы экономического роста и неравенства, занятости и безработицы, уровня жизни. В третьем блоке пособия рассмотрены демографические составляющие человеческого развития — здоровье, продолжительность жизни, старение населения, рождаемость и репродуктивное здоровье. В четвертом — проблемы взаимосвязи человеческого развития и образования. Помимо этого в учебном пособии дан анализ роли государства, вопросов тендерного неравенства в человеческом развитии, экологических аспектов человеческого развития. Связь материала этого пособия с курсом "Социальная политика" очевидна: в современном мире формирование социальной политики не может осуществляться в отрыве от передовых исследований именно в области количественного измерения показателей человеческого развития. Среди наиболее значимых из таких показателей могут быть названы: индекс человеческого развития, уровень и качество жизни, рождаемость и смертность, состояние здоровья населения, уровень занятости и безработицы и многие другие. Еще одно издание, которое имеет самое непосредственное отношение к учебному курсу социальной политики — это опубликованное в 2002 г. издательством "ЮНИТИ-ДАНА" учебное пособие для вузов Е. Черносвитова "Социальная медицина". В основу этого пособия положен курс лекций, прочитанный автором в Московском государственном социальном университете (МГСУ). Интерес представляет то, что автор курса фактически обосновывает направления социальной политики ("социальной медицины") исходя из известного высказывания Дж. Сэлинджера: "Все вдруг поняли, что общество больно, и эта боль идет не от ран". 33 Наконец, нельзя не отметить, и такие удачные издания последних лет, как книга доктора экономических наук С.В. Шишкина "Экономика социальной сферы" (М.: ГУ ВШЭ, 2003), в которой автор подробно анализирует экономику большинства отраслей социальной сферы — здравоохранения, образования, сферы культуры, жилищного хозяйства, социального обслуживания, социального страхования, пенсионного обеспечения, а также рассматривает существующие формы организаций в социальной сфере, и классический "отраслевой" труд — книгу профессоров В.М. Жеребина и А.Н. Романова "Уровень жизни населения" (М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002). 1.4.3. Некоторые особенности нашей книги Предлагаемое учебное пособие по курсу "Социальная политика" носит во многом пионерный характер. Прежде всего, оно рассчитано на российского студента, российского читателя. Поэтому его структура несколько отличается от структуры рассмотренных выше западных учебников и учитывает необходимость решения тех реальных социальных проблем, которые возникли в России с началом рыночных реформ в экономике. При этом мы принимали в расчет и мировой опыт проведения социальной политики, опыт мировой социальной мысли, накопленный человечеством в течение столетий. Поэтому в учебном пособии анализируется не только социальная политика, проводимая государством в постсоветской России. В книге рассмотрены история социальной политики и история ее становления в социальной мысли; отражены вопросы эволюции взглядов на социальную политику, развития теоретических основ социальной политики в западной социологии XIX — второй половины XX вв.; рассмотрены различные модели социальной политики, формировавшиеся в западных странах на протяжении длительного времени (немецкая "социального рыночного хозяйства", шведская "государства всеобщего благосостояния" и др.), а также пути выхода из современного кризиса государства всеобщего благосостояния. Структура учебного пособия ориентирована на функциональный подход к изложению материалов курса. В отличие от отраслевого подхода он предусматривает изложение включенных в курс материалов не с позиции рассмотрения отдельных отраслей социальной сферы (например, здравоохранения, культуры, образования и т.п.), а в проблемном преломлении, т.е. посредством изучения отдельных проблем, имеющих отношение ко всем направлениям социальной политики. Поэтому в качестве самостоятельных присутствуют главы по социальной экспертизе, финансированию социальной политики, рынку труда и занятости, социальной поддержке населения и другим "функциональным" вопросам. Понятно, однако, что ограниченный объем учебного пособия не позволил включить в него все без исключения вопросы, которые могут быть отнесены к функциональному содержанию социальной политики. Основные выводы 1. Общество однородно по видам материальных и нематериальных потребностей своих членов, но неоднородно по возможностям своих членов получать доходы для удовлетворения материальных и нематериальных потребностей: в каждом обществе имеются экономически сильные и экономически слабые граждане. 2. Историческое развитие выработало естественные способы решения социальных проблем, в том числе поддержки экономически слабых членов общества. Один из них — перераспределение финансовых и иных ресурсов в домохозяйствах, что позволяет экономически слабым слоям населения повышать уровень потребления. Однако 34 домохозяйства не в состоянии полностью решить проблемы своих членов за счет собственных ресурсов, в силу чего возникает необходимость участия общества (государства) в повышении уровня потребления экономически слабых граждан. 3. Государство может определить и законодательно конституировать перераспределение ресурсов между экономически сильными и экономическими слабыми домохозяйствами в развитых рыночных экономиках без нарушения социальной стабильности общества только на основе одобренной большинством членов общества социальной политики. Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественнополитическими структурами (субъектами социальной политики) и учитывающих общественное мнение решений, направленных на формирование целей развития общества, или социальной стратегии, общественно приемлемых социальных установок индивидуума, повышение уровня жизни членов общества (объектов социальной политики), а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений. 4. Социальную политику рассматривают в широком и узком смыслах. В первом случае она представляет собой одно из важнейших направлений деятельности государства — государственную социальную доктрину, определяющую стратегию и цели развития общества, в контексте перераспределения общественных ресурсов. А во втором — социальные решения и мероприятия по основным направлениям социальной политики: политике занятости, политике в области здравоохранения, пенсионного обеспечения, образования и других, представляющих социальные потребности общества и его слоев. 5. Существуют два основных (базовых) подхода к социальной политике: 1) государственный патернализм, ориентированный на определение государством качественных (идеология) и количественных (социальная сфера) параметров всех без исключения форм отношений в обществе и элиминирование (недопущение возникновения) альтернативных видов этих отношений и 2) либеральный подход, разделяющий членов общества на экономически сильных и экономически слабых, возлагающий на общество обязанность по поддержке уровня потребления слабых и созданию условий для раскрытия экономического потенциала сильных. 6. Социальная политика как учебный предмет изучает отношения, складывающиеся в обществе по поводу принятия и реализации решений, влияющих на уровень жизни населения (благосостояние домохозяйств). Контрольные вопросы и задания А. Контрольные вопросы 1. Объясните причины, которые вызывают гетерогенность общества по уровню потребления. 2. Как происходит перераспределение доходов между членами домохозяйства? 3. В чем состоит социальная ответственность государства и домохозяйств? 4. Дайте определение социальной политики и объясните, чем отличается социальная политика, понимаемая в широком смысле, от социальной политики, понимаемой в узком смысле. 35 5. В чем состоят принципиальные различия между социальной политикой, основанной на государственном патернализме, и либеральной социальной политикой? 6. Определите предметную область, объекты и основной метод в учебном курсе "Социальная политика". Б. Задание для самостоятельной работы Проведите тематический обзор публикаций периодики по отдельным направлениям социальной проблематики за последний год (по выбору — пенсионное обеспечение, жилищно-коммунальная сфера, образование, здравоохранение); выделите ключевые проблемы и обоснуйте свою позицию по их решению. Литература Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком: Учебное пособие. М., 1996. Быков С.В. Социальная политика государства: Учебное пособие. Хабаровск, 1997. Валлерстайн И. Анализ мировых систем: Современное видение мирового сообщества // Социология на пороге XXI века: Основные направления исследований. М., 1999. Луман Н. Глобализация мирового сообщества // Социология на пороге XXI века: Основные направления исследований. М., 1999. Парсонс Т. Понятие общества: Компоненты и их взаимоотношения // TESIS. 1993. Т. I. Вып. 2. Радаев В.В., Шкаратан О.И. Социальная стратификация. М., 1996. Социальная политика, уровень и качество жизни: Словарь. М., 2001. Социальная энциклопедия / Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. и др. М., 2000. Управление социальной сферой / Под ред. В.Э. Гордина: Учебник. СПб., 1998. Человеческое развитие: Новое измерение социально-экономического прогресса / Под общ. ред. В.П. Колесова, Т. Маккинли: Учебное пособие. М., 2000. Черносвитов Е. "Социальная медицина": Учебное пособие для вузов. М., 2002. Шиллз Э. Общество и общества: Макросоциологический подход // Американская социология: Перспективы, проблемы, методы. М., 1972. Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge, 2000. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998. Readings in Social Welfare: Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000. 36 Social Policy / Ed. by N. Manning. Oxford, 1999. Social Policy and Social Justice: Reader / Ed. by J. Franklin. Cambridge, 1998. The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000. Глава 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 2.1. Основные понятия и предметное поле социальной политики 2.1.1. Терминология в социальной политике В первой главе учебного пособия мы уже дали определение социальной политики, и в самых общих чертах рассмотрев те функции, которые она выполняет в обществе с точки зрения эффективного перераспределения ресурсов в пользу отдельных домохозяйств и общества в целом, ввели некоторые понятия и обозначающие их термины. Вообще же понятийный аппарат социальной политики в России находится в стадии формирования и поэтому не всегда является достаточно четким даже в базовых терминах. Напомним, например, о множественности определений самой социальной политики. Между тем унификация терминологии, используемой как в научных исследованиях, так и при принятии конкретных управленческих решений в этой области, чрезвычайно важна. Понятийный аппарат социальной политики необходимо рассматривать как многоуровневую систему содержательно взаимосвязанных терминов. При этом само понятие социальной политики является метаоболочкой для терминов, описывающих ее предмет. Используемые в социальной политике термины разделяются на четыре больших группы — общие, частные (предметные), характеризующие домохозяйства и, наконец, вспомогательные (табл. 2.1). К общим терминам относятся такие понятия, как социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и некоторые другие. Частные (предметные) термины в свою очередь разделяются на две подгруппы — функциональные и отраслевые термины. В число функциональных терминов входят, например, понятия бюджета социальной политики, социального страхования, социальной защиты (поддержки) населения, а в число отраслевых — понятия, используемые в конкретных отраслях социальной сферы (здравоохранении, культуре и искусстве, образовании и др.). Термины, характеризующие домохозяйства, охватывают понятия доходов населения, уровня бедности, демографической структуры населения, уровня занятости (безработицы) экономически активного населения и т.п. Таблица 2.1 Пример использования терминов в социальной политике (предметная область — социальная защита населения) 37 Частные (предметные) Общие Функциональные Социальная стратегия (в области социальной поддержки) Бюджет социальной политики (расходы на мероприятия по социальной поддержке Объект социальной населения) политики (нуждающиеся домохозяйства) Отраслевые Нуждаемость Характеризующие Вспомогадомохозяйства тельные Уровень бедности Прожиточный минимум Социальный трансферт (пособие по нуждаемости) Субъект социальной политики (структуры, принимающие решения о социальной поддержке) В состав вспомогательных входят термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам. Например, невозможно дать определение уровня бедности населения без использования понятия прожиточного минимума. В нашем учебном пособии мы будем вводить определения отдельных терминов, связанных с социальной политикой, по мере необходимости — при изложении соответствующих содержательных вопросов. 2.1.2. Социальная стратегия Формирование социальной стратегии происходит в любом государстве вне зависимости от его общественно-политического устройства. Практически везде в качестве основной цели она предусматривает повышение уровня и улучшение качества жизни населения. С формальной точки зрения социальную стратегию в определенной степени можно рассматривать как структурированный протокол о намерениях различных структур общества по его социальному развитию. Под социальной стратегией будем понимать совокупность долгосрочных и среднесрочных целей развития общества в области уровня и качества жизни населения. Социальная стратегия является продуктом общественного консенсуса. Общество участвует в формировании социальной стратегии, однако активность в этой области в отдельные периоды различна. Она существенно выше в периоды граничных состояний общества и практически сходит на нет при стабильной социально-экономической ситуации. Яркими примерами для современной России являются взлет общественнополитической активности в конце 1980-х — начале 1990-х гг. и ее последующий резкий спад к концу 1990-х гг., когда многие региональные выборы либо были сорваны либо 38 были признаны состоявшимися при минимально допустимом уровне явки избирателей. Формы участия общества в формировании социальной стратегии различны — от экстремальных (как это было, например, в России в августе 1991 г. и октябре 1993 г.) до систематической работы в законодательных органах власти выборных представителей населения. Ответственность за реализацию социальной стратегии возлагается обществом на органы законодательной и исполнительной власти. На этом уровне обеспечивается конкретизация целей социальной стратегии и определяются возможности их практической реализации за счет принятия необходимых законодательных и иных правовых документов, а также обеспечения мероприятий по достижению этих целей источниками финансирования и иными ресурсами. В разделе "Социальная политика" Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.), которая была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. № 910-р, были сформулированы три основные направления пенсионной реформы в стране: 1) реформирование сложившейся пенсионной системы, осуществляющей выплату пенсий на распределительной основе; 2) выработка правовых норм и основных методических и организационных мероприятий, направленных на введение механизмов накопительного финансирования пенсий и обеспечение их функционирования; 3) преобразование системы предоставления досрочных пенсий в связи с особыми условиями труда путем перехода к накопительным механизмам финансирования досрочных пенсий за счет дополнительных страховых взносов, обеспечивающих необходимый размер пенсии на период с момента достижения льготного пенсионного возраста и до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Однако конкретные показатели пенсионной реформы в стране (вплоть до размеров тарифов обязательных страховых взносов на пенсионное обеспечение) были определены только в декабре 2001 г., с принятием федеральных законов "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Основная цель социальной стратегии достигается путем реализации совокупности частных целей, а вклад каждой из них в большинстве случаев может быть оценен количественно. Например, в качестве одной из целей социальной стратегии может быть определен рост реальных денежных доходов населения. Этот рост складывается из увеличения отдельных составляющих доходов: (I1/Infc1;c0 – I0) = [(W1 – W0) + (Р1 – Р0) + (2.1) +( EI1 – EI0) + (AI1 – AI0) + (OI1 – OI0)] : Infc1;c0, где I1 и I0 — величина денежных доходов населения соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период; Infc1;c0 — индекс потребительских цен в период, на который осуществляется целеполагание; W1 и W0 — оплата труда занятых соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период; Р1 и P0 — пенсионные выплаты и выплаты иных социальных трансфертов, полученных населением соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период; ЕI1 и ЕI0 — предпринимательский доход, полученный населением 39 соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период; АI1 и АI0 — денежные доходы населения от использования финансовых и нефинансовых активов соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период; ОI1 и ОI0 — прочие денежные доходы, полученные населением соответственно в период, на который осуществляется целеполагание, и в базовый период. При элиминировании из формулы (2.1) индекса инфляции получим рост номинальных денежных доходов населения. В Российской Федерации увеличение номинальных денежных доходов населения в 1999—2000 гг. на 967 млрд. руб. сложилось из роста: оплаты труда, включая ее скрытые формы, на 465 млрд. руб. (48% общего увеличения доходов); доходов от предпринимательской деятельности на 248 млрд. руб. (соответственно 25%); социальных трансфертов на 169 млрд. руб. (18%); доходов от собственности на 64 млрд. руб. (7%); других доходов на 21 млрд. руб. (2%). Цели социальной стратегии распределяются по определенным временным интервалам с учетом их реальной обеспеченности ресурсами. Например, в рассмотренном примере при пятилетнем периоде целеполагания и удвоении доходов населения за данный период 15% этого роста может быть получено в начальный год периода, по 20% — во второй — четвертый годы и 25% — в заключительный, пятый, год периода[8]. Результаты разработки социальной стратегии, как правило, облекаются в форму правительственных документов. В Российской Федерации в 1990-е гг. социальная стратегия включалась в виде соответствующих разделов в различные правительственные программы. Именно на этом уровне происходит дезагрегирование социальной стратегии по отдельным направлениям, что облегчает решение в последующем задач по подбору мероприятий и формированию ресурсной базы для их практической реализации. В уже упоминавшейся Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) социальная стратегия (раздел "Социальная политика") включает в свой состав следующие функциональные и отраслевые блоки: 1) стабилизация демографической ситуации; 2) политика в сфере образования; 3) политика в области науки; 4) политика в сфере культуры; 5) реформирование здравоохранения; 6) развитие физической культуры и спорта; 7) трудовые отношения, занятость и миграция населения; 8) социальная поддержка населения; 9) пенсионная реформа. Кроме того, в других разделах Программы были поставлены проблемы структурных изменений в жилищно-коммунальном хозяйстве. Разработка социальной стратегии и ее направлений является исходным моментом проведения социальной политики. На последующих стадиях происходят уточнение ее предметного поля, существующих ограничений и выбор механизмов для реализации. 2.1.3. Предметное поле социальной политики Проведение социальной политики по включенным в социальную стратегию направлениям определяет ее предметное поле. Социальная политика как научная дисциплина имеет свою отраслевую структуру, или предметное поле. В этой структуре, как правило, выделяются четыре основных сектора жизни общества, на которые направлена социальная политика: 40 • демография (естественное воспроизводство населения, внутренняя и внешняя миграция); • труд (рынок труда и занятость, подготовка и переподготовка кадров, условия и охрана труда, социальное партнерство); • доходы населения и их отдельные составляющие (заработная плата, пенсии, социальные пособия), а также налогообложение этих доходов; • социальная инфраструктура (жилье, школы, дошкольные учреждения, учреждения здравоохранения и культуры и т.п.). В социальной политике, как области принятия управленческих решений, структура ее предметного поля (но не его состав!) может изменяться с течением времени. Способами количественной оценки изменений значимости отдельных структурных составляющих этого поля являются, например, величина расходов бюджетных средств или количество вовлеченных домохозяйств, или объектов социальной политики (см. табл. 2.2). Например, в период социально-экономических кризисов приоритетными являются проблемы социальной поддержки населения, в то время как стабильная экономика выступает одним из факторов системных социальных реформ (например, трудовой сферы, образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, той же социальной поддержки). Таблица 2.2 Оценка предметного поля социальной политики на примере Программы социальноэкономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (20022004 гг.) № Область предметного поля социальной политики (раздел социальной стратегии) 1 Стабилизация демографической ситуации Качественная характеристика предполагаемого первичного объекта социальной политики* Колич характ социа 2000 г Семьи с детьми (дети до 15 лет) 27,9 Болеющие социально значимыми 1,1 заболеваниями (активный туберкулез, сифилис) Занятые в экономике Правонарушители, алкоголики, наркоманы 64,5 5,5 Около 2 Политика в сфере образования 3 Политика в области науки Освободившиеся из мест лишения свободы, бездомные Потребители услуг различных уровней образования (учащиеся) Занятые в образовании Занятые в науке и научном обслуживании 4 Политика в сфере культуры Занятые в культуре 1,1 5 Реформирование здравоохранения Потребители медицинских услуг (население страны) В том числе занятые в здравоохранении 145,2 34,0 5,9 1,2 Менее 41 6 Развитие физической культуры и спорта Потребители услуг физической культуры и спорта Занятые в физической культуре и спорте Экономически активное население, внешние мигранты Нет да Менее 71,9 7 Трудовые отношения, занятость и миграция населения 8 Социальная поддержка населения 9 Пенсионная реформа 10 Структурные изменения в жилищно- Потребители жилищно-коммунальных услуг коммунальном хозяйстве (население в целом) Граждане с доходами ниже величины 42,3 прожиточного минимума Экономически активное население, пенсионеры 109,9 различных категорий * Не учитываются вторичные объекты социальной политики. Например, от стабилизации демографической ситуации, политики в области науки, культуры и т.п. выигрывает и общество в целом. Таким образом, предметное поле социальной политики как области принятия управленческих решений в устойчивой социально-экономической ситуации охватывает все население страны. Работа в установленном предметном поле социальной политики требует от органов управления, или субъектов социальной политики, решения двух основных задач: 1) формирования законодательной и нормативной базы в отдельных секторах предметного поля социальной политики; 2) определения размеров бюджета, необходимого для проведения социальной политики в целом и в отдельных секторах ее предметного поля. Здесь и ниже под бюджетом социальной политики (подробно он рассматривается в гл. 9 учебного пособия) будем понимать совокупность финансовых средств, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть направлены на реализацию целей социальной политики в течение определенного календарного периода (как правило, финансового года). 2.1.4. Какие решения принимаются в предметном поле социальной политики В гл. 1 учебного пособия мы уже говорили о том, какие управленческие решения можно отнести к собственно социальным. Реализация таких решений должна привести к повышению уровня жизни населения, причем в краткосрочном периоде. Договоримся, что в дальнейшем под продолжительностью такого периода будут подразумеваться календарный или финансовый год (в настоящее время в России они совпадают). Если этого повышения не происходит или оно происходит за пределами краткосрочного периода, то соответствующие управленческие решения не могут быть отнесены непосредственно к социальным. Лишь ограниченное количество управленческих решений являются социальными, и увеличивать его неоправданно с экономической и социальной точек зрения. Это легко объяснить на примере пенсионного обеспечения граждан. Решения о разовых индексациях 42 145,2 или абсолютных увеличениях размеров государственных пенсий, безусловно, относятся к социальным решениям. Частота принятия таких решений определяется двумя факторами — во-первых, ростом потребительских цен и, во-вторых, состоянием бюджета пенсионной системы. Однако сами эти решения не влияют на данные факторы. Иными словами, чисто социальные решения не создают предпосылок для системных изменений в социальной сфере и в конечном счете — для роста социального эффекта. Таким образом, если общество хочет добиться подобных изменений, то основными в предметном поле социальной политики должны стать не собственно социальные решения, а структурные, финансовые и институциональные преобразования, создающие предпосылки для получения социального эффекта в средне- или долгосрочной перспективе. Заметим, что эффект от социальных решений при определенных условиях может быть нестабильным. Например, в 1990-е гг. в России увеличение размеров пенсий и иных социальных выплат достаточно быстро "съедалось" высокой инфляцией. При росте среднего размера назначенных месячных пенсий (с учетом компенсаций) в 1992—2000 гг. в 434 раза его отношение к величине прожиточного минимума пенсионера не только не повысилось, но даже снизилось — со 119% в 1992 г. до 76% в 2000 г. Только принятие в конце 2001 г. уже упоминавшегося пакета "пенсионных" законов позволило создать предпосылки для формирования системы государственного пенсионного обеспечения, призванного гарантировать будущему пенсионеру приемлемый уровень жизни. 2.2. Ограничения социальной политики 2.2.1. Виды ограничений в социальной политике Теоретически можно допустить вариант, при котором центральная и региональные администрации, озабоченные необходимостью повышения уровня жизни населения, распределят все полученные государственным бюджетом страны доходы поровну между всеми ее жителями, т.е. примут чисто социальное решение. Однако, его реализация означала бы простое "проедание" ресурсов страны в ущерб накоплению. Кроме того, невозможность дальнейшего финансирования в этих условиях уже существующих объектов социальной инфраструктуры вызвала бы их деградацию и прекращение функционирования уже в ближайшем будущем. Отсутствие возможности закупок расходных материалов обусловило бы фактическую отмену бесплатных медицины и образования, привело бы к коллапсу системы социальной защиты населения. Для того чтобы этого не произошло, проводя социальную политику, необходимо учитывать имеющиеся объективные ограничения. Их наличие не позволяет достичь заявленных целей социальной стратегии одновременно и (или) в полном объеме. Ограничения в социальной политике разнородны по своему характеру. Их можно разделить на две крупные группы. Так, приведенный выше пример говорит о существовании в социальной политике экономических (финансовых, бюджетных) ограничений. Это означает, что увеличение расходов на реализацию отдельных направлений социальной стратегии невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения. Например, нельзя повысить величину выплачиваемых государственных пенсий или иных социальных трансфертов, формируемых из средств страхового характера, не повышая тарифов страховых отчислений либо без увеличения базы, на которую начисляются соответствующие 43 страховые взносы. Абсолютное увеличение объемов финансирования государством отраслей социальной инфраструктуры возможно только при условии роста доходов государственного бюджета, а относительное (при неизменных доходах государственного бюджета) — в случае повышения доли соответствующих расходов в структуре общих расходов государственного бюджета или их реструктуризации. Другую крупную группу ограничений социальной политики составляют политические (общественные) ограничения. Их происхождение обусловлено тем, что основная или как минимум значительная часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения. В свою очередь эта неготовность может быть обусловлена либо объективными, либо субъективными причинами. Объективные причины изначально обусловлены тем, что, как мы уже говорили, существуют два основных, принципиально отличных друг от друга, источника формирования бюджета домохозяйств: • собственные доходы членов домохозяйств, связанные с их трудовой (заработная плата, в том числе заработная плата на предприятиях, финансируемых из различных уровней бюджетной системы) и предпринимательской деятельностью (предпринимательский доход), а также с использованием имеющихся у домохозяйства материальных (арендная плата за сдаваемое в аренду имущества, доходы от его продажи) и финансовых активов (дивиденды по вкладам и ценным бумагам, доходы от продажи ценных бумаг); • доходы членов домохозяйств, выплачиваемые им в соответствии с условиями государственного социального обеспечения (пенсии, пособия по безработице, пособия по нуждаемости и т.п.). Аксиома. В каждый данный момент времени уровень душевых доходов домохозяйств недостаточен для одновременного проведения всех предполагаемых социальных реформ, которые повлекут за собой увеличение нагрузки на собственные доходы членов домохозяйств. Следствие 1. Успех в реализации социальных реформ, связанных с увеличением нагрузки на собственные доходы домохозяйств, может быть достигнут только в том случае, если эти реформы будут распределены во времени. В том случае, если бы в России социальная стратегия, сопровождающая экономические реформы, начала реализовываться одновременно по всем направлениям уже в 1992 г., непосредственно после либерализации цен на большинство потребительских товаров и услуг, то скорее всего социальный взрыв в стране стал бы неизбежным. В результате формирование новой экономики было бы отложено как минимум на несколько лет; при этом могла существенно трансформироваться сама экономическая модель, которая была реализована в стране. Программа радикальных социальных реформ действительно была предложена в 1992 г., но она вплоть до конца 1990-х гг. в полной мере так и не была осуществлена (табл. 2.3). Таблица 2.3 Уровень решения основных задач социального реформирования Программы углубления экономических реформ 1992 г., связанных с увеличением финансовой нагрузки на бюджеты домохозяйств 44 Задачи 1992 г. На этапе экономического подъема Перенос центра тяжести в финансировании расходов на социальные нужды с государственного бюджета на частные сбережения граждан и юридических лиц Задачи 1992 г. Фактическое положение в начале XXI в. Принят в качестве магистрального направления социальных реформ. Начиная с 1992 г. развивается оплата услуг социальной сферы из бюджетов домохозяйств. В 2000 г. на 1 руб. расходов консолидированного бюджета по статьям: "Образование", "Здравоохранение и физическая культура" и "Жилищно-коммунальное хозяйство" приходилось соответственно 7,6; 8,9 и 31,3 коп. расходов из бюджетов домохозяйств Фактическое положение в начале XXI в. Пенсионное обеспечение Пакет из трех "пенсионных" законов, предусматривающих развитие системы пенсионного обеспечения, которые включают государственные Последовательное проведение реформы пенсионного обеспечения, пенсии и трудовые пенсии, состоящие из страховой основанной на принципах создания и накопительной частей, принят только в декабре трехуровневой пенсионной системы: 2001 г.; не определены условия доступа негосударственных пенсионных фондов (НПФ) к социальная пенсия; трудовая (страховая) пенсия; частная пенсия средствам, поступающим в накопительную часть государственной пенсионной системы Отказ от выплаты пенсий работающим пенсионерам Целевая помощь Пенсии работающим пенсионерам выплачиваются На федеральном уровне только в 1999 г. принят Федеральный закон "О государственной социальной помощи", определивший в качестве ее получателей Переход к целевой поддержке тех групп, для которых она необходима семьи и граждан, по независящим от них причинам имеющих среднедушевой доход ниже величины в наибольшей степени (малообеспеченные семьи с детьми, прожиточного минимума. Развиваются системы выявления и поддержки малоимущих в регионах на нетрудоспособные граждане и основе региональной законодательной и инвалиды, учащаяся молодежь), в нормативной базы частности, путем учета этих обстоятельств при решении вопроса об оказании помощи, уровне доходов Культура На 1 руб. расходов консолидированного бюджета в 2000 г. приходилось 54,7 руб. расходов домашних хозяйств на оплату услуг учреждений культуры Расширение числа учреждений культуры, ориентированных на коммерческие досуговые формы Жилищная реформа Федеральный стандарт уровня платежей граждан за социальную норму площади жилья составил 70% Реформа квартирной платы 45 Средняя стоимость строительства (приобретения) жилья должна соответствовать 10-12 годовым доходам семей 12 годовых душевых доходов гражданина в 2001 г. (около 38 тыс. руб.) позволяли одиноко проживающему человеку приобрести квартиру, соответствующую стандарту социальной нормы площади жилья (33 кв. м) по цене 6,4 тыс. руб./м за 5,5 лет Следствие 2. Одновременное реальное увеличение расходов государственного бюджета и бюджетов домохозяйств при проведении социальных реформ возможно в том случае, если создаются эффективные по уровню оплаты труда рабочие места. Объяснение заключается в том, что высокая заработная плата является одновременно основой экономической независимости домохозяйств, в составе которых есть трудоспособные граждане, а с другой — фактором увеличения доходной, а следовательно, и расходной частей государственного бюджета. В начальный период рыночных реформ в Российской Федерации в 1990-е гг. увеличение номинальной начисленной заработной платы, как правило, лишь незначительно превышало индекс потребительских цен, в то время как в конце 1990-х гг. — существенно. Например, в 1993 г. заработная плата возросла по сравнению с 1992 г. в 9,8 раз, а в 2000 г. по сравнению с 1999 г. — в 1,5 раза, что превысило рост потребительских цен (соответственно в 9,4 и 1,2 раза) на 4% и на 25%. При этом расходы государственного бюджета на образование, культуру и спорт, а также на здравоохранение, физическую культуру и спорт в 1993 г. были больше, чем в 1992 г. соответственно в 10,2; 9 и 11,6 раз, а в 2000 г. — больше, чем в 1999 г. в 1,5; 1,7 и 1,5 раза. В 2000 г. значительно опережающий инфляцию рост расходов домохозяйств был зафиксирован в оплате медицинских услуг (он составил 2,3 раза) и услуг учреждений культуры (1,4 раза). По расчетам, повышение средней месячной заработной платы в 2001 г. в стране в среднем на 10%, или на 326 руб. при действовавшей единой ставке подоходного налога 13% позволило бы дополнительно привлечь в государственный бюджет около 33 млрд. руб., что составило бы около 5% его расходов по статье "социально-культурные мероприятия". Следствие 3. При проведении социальных реформ должна осуществляться поддержка домохозяйств с низкими душевыми доходами. Отсутствие поддержки бедных в конечном счете может привести к утрате страной перспектив экономического и социального развития, деградации ее интеллектуального потенциала. В то же время развитая система социальной поддержки бедных членов общества является фактором снижения социальной напряженности и облегчает проведение социальных реформ. В 2000 г. доходы ниже официально установленной величины прожиточного минимума в Российской Федерации имели 42,3 млн. граждан, или 29,1% ее населения, причем наибольшая доля таких граждан (40,3%) — это дети в возрасте от 7 до 15 лет. Субъективные причины политической неготовности к предлагаемым социальным изменениям состоят в их идеологическом неприятии. Идеология не является экономической категорией, но наличие значительных по численности групп населения, чьи взгляды на социальную стратегию радикально отличаются от официально принятых, необходимо учитывать при проведении социальной политики. 46 Преодоление политических ограничений социальной политики может осуществляться двумя способами — "сверху " и "снизу ". В первом случае задача структур, отвечающих за проведение социальной политики, заключается прежде всего в формировании ее законодательной базы, включая бюджетное законодательство, которая должна соответствовать реализуемой социальной стратегии. Эта задача решается в рамках действующих в стране формализованных процедур разработки и принятия законодательства. Во втором случае процедуры в основном носят неформальный характер. В демократическом обществе речь идет о стимулировании гражданских инициатив, формировании среди объектов социальной политики проводников реализации принятой социальной стратегии. 2.2.2. Участие и ограничения субъектов социальной политики В гл. 1 учебного пособия мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики. Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом моделью социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики. Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти государства в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на две крупные группы — долгои краткосрочные. К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить, например, заявления парламента о социальной стратегии в стране; государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п. В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п. В том случае если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных законодательных, органов более низкого уровня (в отдельных регионах — административно-территориальных элементах страны), эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной 47 политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики. Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, не относящихся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности и оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность. Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной[9]. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые "социальные пакеты" (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная. В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, обязаны выплатить их с процентами, размер которых должен быть не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие российские работодатели в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике). Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области. 48 Неправительственные организации (прежде всего профсоюзы и иные объединения наемных работников) выступают в разработке и проведении социальной политики в качестве ее своеобразных "идеологических" центров. Их основная задача — защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений. При коллапсе плановой экономики в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 — начале 1992 гг. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений. Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат — без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, привлекающим внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигающим новые социальные инициативы. Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики. Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться. В частности банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья. Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7 до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по девяти банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%. Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные фонды, которые теперь могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. руб. (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях. Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них в государствах могут действовать и внешние структуры, 49 имеющие свою позицию относительно направлений социальной политики и пытающиеся внедрить ее в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов. Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале XXI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долл.); пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долл.); инновационный проект развития образования (7 млн. долл.); поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долл.); реформу системы образования (2,5 млн. долл.) и некоторые другие. Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связаны прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств. 2.3. Механизмы социальной политики Формирование социальной политики определяется общественно-политическими и макроэкономическими факторами. Первые воздействуют на выбор модели социальной политики (особенно в части собственно социальной политики — ее направленность на защиту социально уязвимых слоев населения, соотношение "платности" и "бесплатности" услуг социальной сферы и т.п.), а от вторых зависит возможность реализации выбранной модели (темпы инфляции, денежные накопления, состояние государственных финансов и т.д.). Отмечается также и устойчивая обратная связь, поскольку решения в сфере социальной политики обусловливают изменение макроэкономических индикаторов. Социальная политика проводится государством с использованием определяемых при ее формировании различных, но взаимосвязанных механизмов. Механизмы социальной политики должны отвечать двум основным требованиям: во-первых, эти механизмы в рамках одной и той же их группы не должны противоречить друг другу и изменяться по возможности синхронно. На результатах социальной политики негативно сказывается, например, несовпадение основных положений трудового законодательства и законодательства о социальном страховании; во-вторых, механизмы социальной политики не должны, с одной стороны, тормозить новые эффективные формы социальных отношений, уже развитых самим обществом 50 (например, разнообразных форм трудовых договоров, контрактов между работодателем и работником на рынке труда), а с другой стороны, их использование должно быть направлено на стимулирование новых форм социальных отношений, самостоятельное развитие которых обществом невозможно (типичным примером является пенсионная реформа). Иными словами, при использовании механизмов социальной политики субъектами последней им должен быть придан активный характер. К основным механизмам социальной политики относятся законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения (административный ресурс), а также политические методы. 2.3.1. Правовое обеспечение социальной политики Законодательная база социальной политики формируется законодательной ветвью государственной власти и определяет общие направления социальной политики, прежде всего в части социальной защиты населения, функционирования систем социального страхования. Разработку нормативных материалов текущего характера в рамках соответствующих законодательных документов осуществляют как законодательные, так и исполнительные структуры. Субъектами нормативно-законотворческой деятельности в пределах своей компетенции являются также и местные органы управления. Все действующие документы, регламентирующие разработку и проведение социальной политики, разделяются на несколько крупных групп. К первой группе относятся документы, составляющие системообразующее государственное социальное законодательство. Это — государственные законы, определяющие общие, принципиальные условия функционирования различных отраслей социальной сферы, включая трудовые отношения, пенсионное обеспечение и т.п. Такие документы разрабатываются и принимаются на уровне государственных органов законодательной и исполнительной власти. Изменения в документы данной группы также вносятся только на государственном уровне. В состав второй группы входят документы, определяющие условия исполнения системообразущего социального законодательства, или нормативные материалы текущего характера. Например, системообразующими документами первой группы в стране может быть введена трехуровневая система государственного пенсионного обеспечения, которая включает трудовую, страховую и накопительную части пенсий. В этой ситуации документами второй группы в зависимости от демографической и социально-экономической ситуации в стране могут корректироваться тарифы обязательных страховых взносов на государственное пенсионное обеспечение, нижние границы пенсионного возраста, устанавливаться бюджет пенсионной системы на очередной финансовый год, вводиться ее другие количественные параметры. Аналогично, если государственное законодательство о труде и занятости предполагает возможность заключения между работниками и работодателями трудовых договоров и соглашений различных типов (в частности срочных), то документами рассматриваемой группы могут конкретизироваться формы договоров, пределы экономической ответственности их участников и т.п. 51 К третьей группе относятся правовые акты, принятые органами законодательной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях. Ими определяется бюджет социальной политики в части расходов, финансируемых из средств региональных (местных) бюджетов; устанавливаются региональные доплаты к государственным социальным трансфертам (например так называемым социальным пенсиям); вводятся дополнительные меры социальной поддержки населения. Под государственными социальными трансфертами будем понимать предоставляемые домашним хозяйствам средства в денежной или натуральной формах из средств консолидированного государственного бюджета без получения от домашних хозяйств каких-либо эквивалентов в краткосрочной перспективе. Государственные социальные трансферты разделяются на страховые,, средства на предоставление которых формируются за счет регулярных страховых взносов домашних хозяйств или осуществляемых юридическим лицом в их пользу, и нестраховые, финансируемые непосредственно из консолидированных доходов государственного бюджета. Основное требование, предъявляемое к нормативно-правовой базе социальной политики в устойчивых экономиках, заключается в сочетании ее стабильности с гибкостью, позволяющей оперативно вносить необходимые изменения, отражающие экономическую и социальную конъюнктуру. В реформируемых экономических системах правовая база социальной политики должна быстро изменяться с тем, чтобы не тормозить реформы, осуществляемые в обществе. В 1990-е гг. преобразования в трудовой сфере в Российской Федерации сдерживались принятым еще в 1971 г. в СССР Кодексом законов о труде (КЗоТ), многие положения которого не соответствовали формированию в стране в процессе экономических реформ нормального рынка труда. Только в декабре 2001 г. в стране был принят Трудовой кодекс, который в терминах рыночной экономики регламентировал формы отношений между работником и работодателем; определил роль и ответственность участников трудовых отношений и их представителей; установил социальные гарантии работников и права работодателей. Принятая правовая база социальной политики определяет особенности всех прочих ее механизмов. 2.3.2. Финансовый механизм социальной политики Финансовый механизм социальной политики определяется, как правило, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и устанавливает порядок образования и использования финансовых ресурсов, предназначенных для обеспечения мероприятий социальной политики, а также деятельности структур, выполняющих эти функции. Финансовый механизм социальной политики состоит из двух крупных блоков. Первый блок обеспечивает регулирование финансового обеспечения части собственно социальной политики. Он включает такие элементы, как: а) нормативы обязательных страховых платежей социального характера в государственный бюджет или иные источники финансирования собственно социальной политики. Эти нормативы в сочетании с макроэкономическим прогнозом налогооблагаемой базы дают возможность определить бюджет конкретных видов социальных трансфертов, а следовательно, и их размеры на получателя. 52 Результаты соответствующих расчетов должны быть скорректированы с учетом реально складывающейся социально-экономической ситуации в стране и реализуемой экономической стратегии. Предположим, что в государстве R действует система обязательного страхования по безработице, в соответствии с которой работодатели перечисляют в консолидированный государственный бюджет страховые взносы на начисленную ими работникам заработную плату, в то время как сами безработные освобождены от этих платежей. Из поступивших средств официально зарегистрированным в органах государственной службы занятости безработным выплачиваются пособия по безработице. Допустим также, что в очередном финансовом году п прогнозируемый фонд заработной платы для исчисления страховых взносов составит 400 млрд. национальных денежных единиц (НДЕ), а среднегодовое количество безработных — 2 млн. человек. При тарифе страховых взносов 1,5% бюджет пособий по безработице составит 0,015 х 400 млрд. НДЕ = 6 млрд. НДЕ, а средний месячный размер пособия в расчете на одного безработного — 6 млрд. НДЕ : (2 млн. чел. х 12 мес.) = 250 НДЕ. Действующим законодательством максимальный размер пособия по безработице в государстве установлен на уровне месячной величины прожиточного минимума. Предположим, что в рассматриваемом периоде он составит в среднем 200 НДЕ. Тогда экономия средств от существования этого ограничения составит 6 млрд. НДЕ - (2 млн. чел. х 12 мес. х 50 НДЕ) = 4,8 млрд. НДЕ. Экономическая стратегия страны предполагает снижение налоговой нагрузки на работодателя. Таким образом, для того чтобы в консолидированном бюджете страны были сформированы средства, необходимые и достаточные для выплаты пособий по безработице, тарифы взносов работодателей в систему обязательного страхования по безработице должны составить (4,8 млрд. НДЕ : 400 млрд. НДЕ) х 100 = 1,2%; б) расходные статьи, утверждаемые законодателями различных уровней в бюджетном процессе. Они включают, во-первых, затраты на выплату социальных трансфертов (пенсий, стипендий обучающимся, пособий по безработице и т.п.) и, во-вторых, расходы на финансирование объектов, функционирование которых направлено на социальную поддержку отдельных категорий населения (например, хосписы, дома для престарелых и инвалидов). Под бюджетным процессом в социальной сфере будем понимать регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов расходов социальных статей консолидированного бюджета государства и их обеспечению доходами, по утверждению, исполнению и контролю этих статей в составе консолидированного бюджета государства. Второй блок финансового механизма социальной политики включает порядок формирования финансовых ресурсов, необходимых, во-первых, для государственной 53 поддержки (в случае возникновения такой необходимости) производителей товаров и услуг, которые удовлетворяют платежеспособный спрос населения; во-вторых, для государственного инвестирования проектов и целевых программ, связанных с развитием материально-технической базы некоммерческой части социальной сферы (прежде всего имеющих для общества историко-культурное значение); в-третьих, для реализации природоохранных и иных проектов, влияющих на уровень жизни населения. При этом используются стандартные механизмы бюджетного процесса, предусматривающие процедуры отбора для финансирования проектов, имеющих социальное значение. Этот блок предполагает использование кредитных рычагов, в частности установление льготного режима налогообложения или кредитования работодателей (в том числе и в целях создания и сохранения рабочих мест); предоставление беспроцентных или льготных ссуд, снижение уровня налогообложения физических лиц (домохозяйств) в том случае, если их деятельность способствует решению приоритетных социальных задач. В России в соответствии со ст. 219 принятой в 2000 г. второй части Налогового кодекса были установлены социальные налоговые вычеты из подлежащих налогообложению доходов граждан. В их состав включены следующие целевые виды расходов: 1) на благотворительные цели (не более 25% дохода, полученного в налоговом периоде); 2) на оплату обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб.) и обучение детей в возрасте до 24 лет на дневной форме обучения в образовательных учреждениях (не более 25 тыс. руб. на каждого ребенка в общей сумме на обоих родителей); 3) на оплату услуг по лечению (не более 25 тыс. руб.). 2.3.3. Налоговые рычаги и стимулы социальной политики Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике используются для ориентации работодателей на содействие проведению социальной политики (в качестве пассивных ее субъектов), а домохозяйств — на повышение уровня экономической самостоятельности и социальной защищенности, обеспечиваемой собственными усилиями. В 1990-е гг. в Российской Федерации феномен теневой заработной платы, не облагаемой подоходным налогом, на которую не начислялись обязательные взносы в государственные внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования; в дальнейшем — единый социальный налог), стал серьезной проблемой. По данным Госкомстата России, в структуре ВВП доля скрытой оплаты труда в 2000 г. составила 11%, или почти 38% официальной оплаты труда. Одной из попыток сокращения этой части оплаты труда и создания соответствующих стимулов у работодателей стало принятие в 2000 г. второй части Налогового кодекса Российской Федерации. Одним из инструментов выведения оплаты труда из "тени" должна была явиться ст. 224. В соответствии с этой статьей средства, полученные физическими лицами в виде оплаты труда, стали облагаться по единой ставке 13% (ранее предельная ставка, по которой с них уплачивался подоходный налог, достигала 35%). Другим инструментом явилась ст. 241 Налогового кодекса, которая ввела регрессионную шкалу ставок единого социального налога. При налоговой базе на каждого отдельного работника до 100 тыс. руб. большинство работодателей должны были уплачивать единый социальный налог по ставке 35,6%, с 200 тыс. руб. (в интервале налогооблагаемой базы от 100 тыс. 1 руб. до 300 тыс. руб.) — по ставке 20%, с 300 тыс. руб. (в интервале от 300 тыс. 54 1 руб. до 600 тыс. руб.) — 10% и с каждого следующего рубля налоговой базы, превышающей 600 тыс. руб., — по ставке всего 2%. Стимулирование населения в области легализации доходов и его экономической активности предполагалось осуществлять в соответствии со ст. 219, установившей социальные налоговые вычеты (в определенных пределах отдельные виды перечислений на благотворительные цели, плата за обучение и лечение налогоплательщика), и ст. 220, определившей имущественные налоговые вычеты (в частности, налоговый вычет на новое строительство либо приобретение на территории страны жилого дома или квартиры, который, однако, не должен был превышать 600 тыс. руб.). Кроме того стимулы у населения создавались, так же как и у работодателей, упомянутой единой ставкой (13%) подоходного налогообложения. Во многих странах практикуется льготное налогообложение юридических лиц, использующих труд пенсионеров и инвалидов, а также тех юридических лиц, которые благодаря выпуску своей продукции (услуг) способствуют удовлетворению платежеспособного спроса населения или же реализуют необходимые для этого инвестиционные проекты. Налоговые льготы могут предоставляться и юридическим лицам, осуществляющим мероприятия, направленные на улучшение качества жизни населения, например, связанные с выполнением природоохранных проектов. Налоговые рычаги и стимулы в социальной политике, ориентированные на изменение мотивации субъектов и объектов социальной политики, могут давать эффект только при условии включения в законодательную и нормативную базу социальной политики жестких санкций за несоблюдение соответствующих норм. 2.3.4. Административный ресурс в социальной политике Административные решения (административный ресурс) в социальной политике используются органами государственного управления различных уровней, прежде всего для повышения уровня социальной поддержки населения сверх установленного государственным законодательством (такие решения могут быть приняты и работодателями) при условии, что их реализация не приведет к росту расходов государственного бюджета. К этой же группе механизмов относятся решения, изменяющие порядок социальной поддержки отдельных категорий населения без увеличения общей величины финансовых ресурсов, затрачиваемых на эти цели, запрещающие строительство или предусматривающие вывод действующих энергетических, транспортных и других объектов, существенно загрязняющих окружающую среду и ухудшающих тем самым условия жизни местного населения. Административные решения в социальной политике имеют широкое распространение прежде всего в государствах с плановой экономикой. Они встраиваются в систему целеполагания и в дальнейшем обеспечиваются финансовыми ресурсами. Административные решения социального характера в плановой экономике, как правило, облекаются в форму жестких документов, носящих политическую окраску. Во многих случаях они не увязаны с реально складывающейся ситуацией в экономике. В плановой экономике СССР в 1950-е — 1990-е гг. основным административным ресурсом в социальной политике были документы съездов КПСС (директивы, основные направления и т.п.), определявшие цели социального развития страны на очередной период. Этими документами устанавливались задания профильным министерствам и ведомствам по вводу в действие жилья и объектов социально-культурной сферы, 55 предусматривались мероприятия по повышению оплаты труда работников и размеров пособий социальным иждивенцам. В промежутках между съездами ЦК КПСС и Совет Министров принимали постановления по решению отдельных социальных вопросов. Ответственность за выполнение принятых решений возлагалась на конкретных физических лиц, представлявших соответствующие институциональные структуры. Если социальные решения не выполнялись, то вне зависимости от наличия или отсутствия объективных причин создавшейся ситуации к этим лицам применялись жесткие меры. В рыночной экономике административный ресурс также может использоваться, но здесь он является следствием социально-экономической ситуации, а не наоборот. Кроме того, в отличие от плановой экономики, административные решения здесь являются обязательными только в части соблюдения норм государственного законодательства (например, безработному гарантируется выплата пособия по безработице, пенсионеру — пенсия и т.п., размеры которых определяются на основе законодательно установленных алгоритмов). Социально-экономические программы, которые разрабатываются органами государственной власти, носят прежде всего рекомендательный характер и реализуются по мере появления необходимых для этого финансовых ресурсов. Осуществление мероприятий, которые такими ресурсами не обеспечены, переносится на более поздние сроки, либо от их реализации вообще отказываются (табл. 2.3). Персональная ответственность за невыполнение социальных решений также может возлагаться на физических лиц, но в рыночной экономике их невыполнение в принципе не исключает человека из общества: у него всегда остаются возможности трудоустройства в негосударственном секторе экономики. 2.3.5. Политические методы в социальной политике Суть политических методов в социальной политике состоит, с одной стороны, в организации и проведении митингов и забастовок, в ходе которых их участники выдвигают социально-экономические требования (ими пользуются в основном профсоюзные, общественно-политические движения и партии), и, с другой стороны, в лоббировании конкретных решений, связанных с социальной политикой (эти политические методы практикуются в основном властными структурами). Значимость политических методов зависит от социально-экономической ситуации в стране и уровня жизни населения. Чем этот уровень ниже, тем, как правило, выше политическая активность граждан. В относительно стабильной социально-экономической ситуации создаются предпосылки для проведения социальных реформ, нуждающихся в систематическом лоббировании со стороны заинтересованных в их проведении органов управления. В Российской Федерации интенсивность забастовочного движения, достигшая своего максимума в середине 1990-х гг. (в 1995 г. в стране было зафиксировано 8,9 тыс. забастовок, в которых приняли участие 489,4 тыс. человек, в 1996 г. соответствующие показатели составили 8,3 тыс. и 663,6 тыс. человек, в 1997 г. — 17 тыс. и 887,3 тыс. человек), в дальнейшем пошла на убыль (в 1999 г. в 7,3 тыс. забастовок участвовали 238,4 тыс. человек, в 2000 г. в 0,8 тыс. — 30,9 тыс. человек; в январе — ноябре 2001 г. в 0,3 тыс. забастовок участвовали 13,1 тыс. человек). В 2001 г. удалось принять пакет федеральных законов о начале проведения в стране с января 2002 г. полномасштабной пенсионной реформы. 56 Являясь в принципе неизбежным элементом демократического общества, политические методы для социальной политики в большинстве случаев неконструктивны, хотя и привлекают внимание общества к наиболее острым социальным проблемам. После начала в 1992 г. экономических реформ в Российской Федерации различные общественно-политические партии и движения неоднократно поднимали вопрос о компенсации гражданам страны "дореформенных" вкладов в учреждениях Сбербанка. В результате был принят ряд федеральных законов, определяющих внутренний государственный долг по этим вкладам: "О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации", "О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации" (так называемый долговой рубль, или дор) и др. С 1996 г. стала осуществляться предварительная компенсация по вкладам отдельным категориям населения (не более 1000 руб. в расчете на один вклад; ритуальная квота в связи со смертью владельца вклада — 6000 руб.). В 2001 г. ряд депутатов Госдумы, поддержанные Правительством, призвали изменить действующее федеральное законодательство в этой области, показав, что средства, выделяемые ежегодно из федерального бюджета на компенсацию, не покрывают роста стоимости дора в связи с инфляцией и, следовательно, государственный внутренний долг при действующем порядке компенсаций постоянно увеличивается. Их оппоненты в Госдуме вновь вернулись к идеям начала 1990-х гг. и стали строить искусственные конструкции компенсаций дореформенных вкладов, основанные на раздаче вкладчикам собственности, возможности приобретения ими товаров, произведенных отечественной экономикой и т.п. При этом последними игнорируется реальная покупательная способность дореформенного рубля в условиях товарного дефицита. 2.4. Эффективность социальной политики 2.4.1. Экономическая и социальная эффективность, экономический и социальный эффект социальной политики Поскольку на проведение социальной политики, как это было показано выше, расходуются финансовые ресурсы, постольку возникает проблема определения и расчета ее экономических эффективности и эффекта. Экономическая эффективность социальной политики (Eesp) — это отношение ее результата — социального эффекта (R) к затратам (S), обусловившим получение данного результата (социального эффекта): Еesp = R : S. (2.2) В том случае, если результат (социальный эффект) социальной политики может быть рассчитан в стоимостных единицах (Rf), формула ее экономической эффективности приобретает следующий вид: Eesp=Rf : S. (2.2a) Экономический эффект социальной политики (Esp) — это разность между результатом социальной политики (социальным эффектом), выраженным в стоимостных единицах (Rf) и затратами, которые обеспечили этот результат (S): Esp = Rf - S. (2.3) 57 Социальный эффект социальной политики (Rsp) — это разность между показателями, характеризующими состояние социальной сферы на конечный и начальный (базовый) периоды времени (соответственно R1 и R0): Rsp = R1i- R0. (2.4) Социальная эффективность социальной политики (Essp) — это отношение социального эффекта социальной политики к показателю, характеризующему состояние социальной сферы в начальный (базовый) период времени (Is0): Essp = (Rs1 - R0) : R0 (2.5) Экономическая эффективность социальной политики может быть количественно рассчитана во всех случаях, что следует из ее определения. Это относится и к тем ситуациям, когда результат социальной политики нельзя выразить в стоимостных единицах (формула 2.2). Например, отнесением абсолютного размера сокращения численности безработных за определенный период к затратам на создание рабочих мест, которые были заняты этими безработными, рассчитывается эффективность направления государственной политики занятости, связанного с созданием рабочих мест. Понятно, что в дискретной точке на временной шкале при сопоставлении не менее двух показателей эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения: а) чем больше числитель данного отношения при неизменном знаменателе, тем ниже эффективность государственной политики создания рабочих мест; б) чем больше знаменатель данного отношения при неизменном числителе, тем выше эффективность государственной политики создания рабочих мест. Для непрерывной временной шкалы при оценке динамики показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест верны следующие утверждения: а) опережающий рост числителя данного отношения по сравнению с его знаменателем свидетельствует о снижении эффективности государственной политики создания рабочих мест; б) опережающий рост знаменателя данного отношения по сравнению с его числителем свидетельствует о повышении эффективности государственной политики создания рабочих мест. Из этого следует: для того чтобы эффективность рассматриваемого в качестве примера направления социальной политики повышалась (не снижалась) с течением времени, отношение прироста за определенный период затрат на создание рабочих мест к уменьшению численности безработных должно быть строго меньше (не больше) показателя эффективности государственной политики создания рабочих мест в начальный период времени. Показатель экономической эффективности социальной политики фактически отражает то обстоятельство, что обществу небезразлично, какой ценой достигается тот или иной результат, или социальный эффект социальной политики (см. ниже в данном параграфе учебного пособия). 58 Что касается экономического эффекта социальной политики, то для его расчета необходимо выразить ее социальный эффект в стоимостных единицах. Для этого существуют методические приемы, различные для каждого из конкретных случаев. Например, если попытаться оценить стоимостный эффект от уменьшения численности безработных, то он может быть выражен в сокращении расходов консолидированного государственного бюджета на выплату пособий по безработице. В формульном виде имеем: Rwp = (UB0 x L0 – UB1 x L1) – S, (2.6) где Rwp — социальный эффект от государственной политики создания рабочих мест, выраженный в стоимостных национальных денежных единицах (НДЕ); UB0 и UB1 — средние размеры пособия по безработице соответственно в базовом и расчетном периодах, НДЕ на одного безработного; L0 и L1 — численность безработных, получавших пособия по безработице соответственно в базовом и расчетном периодах, человек; S — расходы консолидированного бюджета на создание рабочих мест, НДЕ. В некоторых случаях социальный эффект государственной социальной политики не поддается количественному определению. Например, рост образовательного ценза населения может рассматриваться как положительное явление для общества, однако расчет его экономического эффекта требует слишком много условных допущений. Поэтому его проведение является скорее исследовательской, а не прикладной задачей. Сами по себе социальный эффект и социальная эффективность государственной социальной политики, как это следует из их определений, могут быть рассчитаны во всех случаях. 2.4.2. Группировка направлений социальной политики по их эффективности Для общества важно, какие направления проводимой (финансируемой) социальной политики являются эффективными, а какие — нет. Качественные оценки (программы политических партий и движений) в данном случае неприемлемы, поскольку отражают субъективное восприятие последствий социальной политики отдельными группами населения, а не обществом в целом. Например, в России обесценивание вкладов населения в Сбербанке, которые существовали до 1992 г. (так называемые дореформенные вклады), расцениваются одними политическими партиями и движениями как преступление, а другими — как неизбежность, обусловленная действовавшими в стране объективными экономическими факторами. Если использовать количественные оценки, то все направления государственной социальной политики по предложенным выше показателям экономической и социальной эффективности (эффекта) могут быть разделены на эффективные, условно эффективные и неэффективные. С формальной точки зрения экономически эффективным может быть названо направление социальной политики, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам (2.2а) и (2.3), соответственно больше 1 и 0, а социально эффективным — то ее направление, для которого значения показателей, рассчитанных по формулам (2.4) и (2.5), соответственно либо больше, либо меньше 0, либо больше, либо меньше 1 (в зависимости от того, стремится ли общество к увеличению или уменьшению соответствующих социальных показателей). Понятно, например, что для общества важен рост реальных 59 денежных доходов населения и уровня занятости, но снижение численности лиц, чьи доходы ниже установленного прожиточного минимума (границы бедности) и численности безработных. Аналогично, для экономически и социально неэффективных направлений социальной политики значения рассматриваемых показателей обратны фиксируемым для экономически и социально эффективных ее направлений, а для экономически и социально условно эффективных — они приблизительно соответствуют их граничным значениям. В идеальном случае экономически эффективные направления социальной политики должны быть и социально эффективными. В такой ситуации у лиц, принимающих решения, не возникает необходимости перераспределять ограниченные финансовые ресурсы в пользу их нетто-потребителей. На практике неизбежны ситуации, когда отдельные направления собственно социальной политики экономически неэффективны. Ситуация с их финансированием усугубляется, когда государственный бюджет сводится с дефицитом. Следовательно, объективно существуют противоречия между экономической и социальной политикой. Поиск компромиссов между ними в современной общественной мысли привел к формированию парадигмы "открытого общества", одним из идеологов которой является известный финансист Дж. Сорос. В ее основе — закрепление положительных элементов экономически развитых демократических обществ, связанных, с одной стороны, с предоставлением каждому гражданину максимальной степени свободы, а с другой — права на социальную справедливость. Реализация данного права предполагает возложение на общество ответственности за финансирование экономически неэффективных направлений социальной политики. Целый ряд направлений собственно социальной политики заведомо и объективно неэффективен по экономическим критериям. К ним относится прежде всего социальная защита и поддержка тех членов общества, которые в дальнейшем в силу своих возрастных (престарелые) или медицинских (инвалиды) параметров уже не смогут внести вклад в формирование национального богатства страны. С другой стороны, именно уровнем защищенности таких членов общества оценивается социальная зрелость последнего. Кроме того, нельзя забывать и о том, что многие представители рассматриваемой категории населения (например, лица, получающие государственные трудовые пенсии) уже внесли свой вклад в экономическое развитие страны. Социальная поддержка других слоев населения (учащиеся; дети и семьи, имеющие детей; временно утратившие трудоспособность), напротив, экономически эффективна: спустя определенное время эти объекты социальной политики становятся активными субъектами рыночных отношений, начинают вносить свой вклад в увеличение национального богатства и государственный бюджет страны и т.п. При этом соотношение между затратами государства и его будущими доходами в рассматриваемом случае поддаются количественной оценке (табл. 2.4). Таким образом, в принятых условиях затраты на выплату детского пособия будут компенсированы государству в течение менее чем 6 лет. По истечении этого срока сальдо финансовых отношений государственного бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации) с бывшим объектом социальной политики станет положительным. Особое положение занимает социальная поддержка занятых в государственном секторе экономики, в том числе и в его бюджетной части. Государство берет на себя функции 60 социальной поддержки этой категории населения исходя из необходимости осуществления общегосударственных инфраструктурных функций — управления, некоммерческого производства относительно ограниченной номенклатуры товаров и услуг, относимых к социально значимым; развития научно-технического потенциала и т.п. В данном случае расходы социального назначения осуществляются с учетом двух принципиальных соображений. Таблица 2.4 Окупаемость затрат на проведение социальной политики (на примере единых пособий на ребенка) Показатель Единица измерения Размер единого ежемесячного пособия на ребенка в руб. возрасте до 16 (18*) лет Период получения (до 16 лет) Общие затраты на выплату пособия Среднемесячная заработная плата Ставка подоходного налога Величина подоходного налога со среднемесячной заработной платы Период, в течение которого поступившая сумма подоходного налога окажется равной общим затратам на выплату пособия Количественное значение 70 мес. руб. руб. % руб.** (на 1 января 2001г.) 174 12180 2971 (март 2001 г.) 13 386 мес.*** 32 * До 18 лет либо (если это событие наступает раньше) до окончания общеобразовательного учреждения пособие выплачивается на учащегося такого учреждения. ** Без учета льгот по подоходному налогу. *** Без дисконта. Первое из них базируется на допущении, что абсолютная величина рассматриваемых расходов меньше того уменьшения ВВП страны, которое произошло бы в результате прекращения деятельности организаций, финансируемых из государственного бюджета. Второе соображение связано с необходимостью обеспечения национальной безопасности страны, так как учет этого фактора предполагает сохранение в государственном бюджете, например, расходов на социальную защиту военнослужащих. Размеры этих расходов зависят от многих, в том числе и экзогенных, факторов, прежде всего напряженности международных отношений. Эффективность социальной политики по отношению к занятым в государственном секторе экономики может быть оценена при помощи специальных приемов, один из которых описан С. Паркинсоном в его знаменитых "Законах". Этот прием предусматривает соотнесение численности людей, занимающихся тем или иным объектом управления, к величине объекта за ряд лет. В качестве примера Паркинсон рассмотрел динамику количества военных судов и адмиралтейских служащих в Великобритании, а также изменение размеров территории колоний и численности штата соответственно 61 Адмиралтейства и Министерства колоний. Однако при таком подходе не учитывается изменение сложности соответствующих объектов с течением времени (одно дело — парусные галеры, а другое — атомные подводные лодки). Проведение дифференцированной социальной политики по отношению к различным социальным слоям населения не исключает некоторых минимальных, гарантируемых государством, общих показателей социальной защищенности граждан безотносительно к их принадлежности к той или иной социальной группе. Минимальные государственные гарантии в социальной сфере определяются исходя из достигнутого уровня развития производительных сил страны. Таким образом, понимаемая в узком смысле, социальная политика на каждый данный момент времени, как правило, неэффективна с экономической точки зрения. Однако в отношении многих категорий населения она дает экономический эффект либо в кратко(временно нетрудоспособные) либо в средне- и долгосрочной перспективе (дети). В данном случае ее эффективность может быть определена при помощи набора обычных экономических показателей, соотносящих затраты прошлых периодов с тем результатом (например, приростом ВВП, налоговыми поступлениями в государственный бюджет), который будет получен в результате осуществления этих затрат. Если рассматривать собственно социальную политику, то можно отметить, что в некоторый начальный момент времени весь контингент населения, выступающий ее объектом, является потребителем ресурсов, не соответствующих степени их участия в общественном производстве. Спустя некоторое время (например, год) нетто-затраты на проведение собственно социальной политики в отношении рассматриваемой группы лиц могут начать снижаться, поскольку часть последних переходит в категорию экономически активного населения. Возможно также снижение численности данной группы вследствие естественных причин (например, смертности). С этого момента начинает формироваться некоторый экономический эффект от собственно социальной политики (выражаемый, например, поступлениями от рассматриваемого контингента лиц подоходного налога в государственный бюджет), причем его величина с течением времени в силу тех же обстоятельств может постепенно увеличиваться. В средне- или долгосрочной перспективе затраты опять могут возрасти вследствие, например, производственного травматизма, хронических заболеваний работников, их выхода на пенсию и тому подобных явлений. По тем же причинам может несколько снизиться и получаемый эффект. Следовательно, существует достаточно продолжительный временной лаг между осуществлением затрат на проведение собственно социальной политики в отношении совокупности ее объектов и получением эффекта от этих затрат. В экономических терминах рассматриваемая в широком смысле социальная политика включает такие направления, как содействие развитию производства потребительских товаров и услуг, строительству и продаже жилья, формированию фондового рынка с возможностью получения доходов населением на вложенный капитал и др. Все они в конечном счете являются факторами, определяющими уровень жизни населения, а следовательно, и степень его удовлетворенности существующей экономической системой, стабильность последней. Эти направления социальной политики не имеют четко выраженного адресного характера, так как ориентированы лишь на денежные доходы (платежеспособный спрос) населения. 62 В отличие от социальной политики в узком ее смысле мероприятия социальной политики в широком смысле, в том случае если они проводятся рационально, в стабильных экономиках позволяют получить достаточно быстрый экономический эффект. В отличие от собственно социальной политики превышение эффекта над затратами на ее проведение наблюдается здесь во все периоды, за исключением периодов экономического спада, когда возникают трудности со сбытом продукции и услуг, а субъекты, осуществившие соответствующие затраты, не получают предполагавшейся отдачи. 2.4.3. Способы разрешения противоречий между экономической и социальной политикой Достижение приемлемого для общества компромисса между экономической и социальной политикой, сокращение масштабов нетто-социальных расходов государственного бюджета возможно несколькими основными совместно или самостоятельно используемыми способами. Под нетто-социальными расходами государственного бюджета будем понимать его расходы, которые либо полностью, либо частично не компенсируются поступлениями в него в кратко- и среднесрочной перспективе, обусловленными налогообложением доходов или экономической деятельности объектов социальной политики — домохозяйств. Способ 1. Утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед объектами социальной политики — домохозяйствами. Подобного рода законы определяют размеры финансируемых из государственного бюджета социальных пособий (трансфертов), перечень бесплатных для домохозяйств социальных услуг и т.п. Наличие таких законов фактически означает появление в социальных разделах государственного бюджета защищенных, статей, которые должны быть профинансированы вне зависимости от экономической ситуации в стране и состояния государственных финансов. В Российской Федерации в 2001 г. федеральным законодательством были установлены размеры следующих социальных пособий, выплачиваемых из федерального бюджета: пособия по безработице и иные выплаты зарегистрированным безработным; пенсии инвалидам различных групп и социальные пенсии; некоторые виды детских пособий, назначаемые определенным категориям женщин; стипендии аспирантам и докторантам; компенсационные выплаты лицам, подвергшимся воздействию вследствие радиационной катастрофы, и некоторые другие виды выплат. Способ 2. Создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики. Помимо государственного бюджета, социальная политика может финансироваться из других источников, создаваемых в соответствии с государственным законодательством. Эти источники находятся либо в государственной, либо в негосударственной собственности. Наличие таких источников позволяет частично разделить процессы формирования государственного бюджета и разработки бюджета социальной политики. Во многих странах, избравших подобный способ поиска компромисса между экономической и социальной политикой, основной упор был сделан на страхование социальных выплат и формирование на основе обязательных страховых взносов государственных и негосударственных фондов социального характера. В начале 1990-х гг. в Российской Федерации действовали четыре государственных внебюджетных фонда. Источником их формирования были в основном обязательные страховые взносы работодателей. Из них финансировались выплаты таких ключевых 63 видов социальных пособий, как государственные пенсии (Пенсионный фонд); пособия по временной нетрудоспособности (Фонд социального страхования); до 2001 г. из Государственного фонда занятости оплачивались пособия по безработице[10]; из территориальных и федерального фондов обязательного медицинского страхования оплачивались услуги медицинских учреждений, которые оказывались населению по программам обязательного медицинского страхования. Способ 3. Стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств. Заключается в создании предпосылок для интегрирования домохозяйств, нуждающихся в социальной поддержке со стороны государства, в экономическую деятельность с целью увеличения их доходов (уменьшения претензий на социальную поддержку со стороны государства). При формальной привлекательности данного способа фактически имеется всего одна основная возможность его практической реализации. Государство может проводить политику содействия созданию дополнительных рабочих мест в целях увеличения (формирования) доходов трудоспособных членов домохозяйств. Для этого используются два основных инструмента: во-первых, налоги, снижение которых способствует развитию системы рабочих мест (прежде всего в малом предпринимательстве) и, во-вторых, прямые инвестиции, за счет которых создаются рабочие места в государственном либо смешанном (с участием государства) секторах экономики. Способ 4. Установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. Основан на том, что государство количественно и качественно дифференцирует свою социальную ответственность перед домохозяйствами, члены которых имеют различные социально-демографические и экономические характеристики. Например, для домохозяйств, состоящих из пенсионеров, важны различные формы бесплатного социального обслуживания, повышение размеров пенсий. Для домохозяйств, и состав которых входят трудоспособные граждане, важна государственная политика содействия занятости (пособия в случае потери работы, гарантии бесплатной профессиональной подготовки и т.п.). Одним из следствий дифференциации социальной ответственности государства является повышение экономической самостоятельности домохозяйств. 2.5. Институциональная структура социальной политики Проведение социальной политики, реализующей принятую обществом социальную стратегию, осуществляют специальные институциональные структуры. 2.5.1. Общие принципы организации институтов социальной политики Институты социальной политики следует отличать от более широкого понятия социальных институтов, под которыми обычно понимаются устойчивые формы социальной практики по удовлетворению определенных общественных потребностей, обеспечивающие стабильность общества, действенность социального контроля и воспроизводство социальных отношений новыми поколениями. Институты социальной политики представляют собой элемент социальных институтов, обеспечивающий проведение социальной политики в государстве. Все институты социальной политики могут быть условно разделены на профильные, для которых проведение социальной политики является основной задачей их деятельности, и непрофильные, создающие внешние условия для проведения социальной политики. 64 Основными профильными институтами социальной политики в абсолютном большинстве стран являются входящие в систему органов государственной власти так называемые ведомства социального блока, или социальные ведомства. В демократических странах они отвечают за использование бюджетных ресурсов, выделяемых для финансирования отдельных направлений социальной политики (социальная поддержка населения, политика занятости, развитие образования, здравоохранения, культуры, спорта и т.п.), содействия научно-техническому прогрессу в конкретной социальной сфере, реализации крупных, имеющих государственное значение, социальных программ. В то же время в тоталитарных государствах на эти ведомства возлагается также выполнение идеологических функций по интегрированию домохозяйств в систему ценностей тоталитарных режимов. В СССР такие функции (исключая партийные органы и органы государственной безопасности) из ведомств социального блока выполняли, в частности, Министерство культуры, государственные комитеты по кинематографии и по делам печати, устанавливавшие разрешенные и закрытые зоны в различных областях культурной сферы. Предельный вариант идеологической деятельности социальных ведомств описан Дж. Оруэллом в его знаменитом романе-антиутопии "1984", где в качестве равноправных участников системы управления в тоталитарном государстве выступают Министерство правды (Миниправ) и Министерство любви (Минилюб). Обратим внимание на то обстоятельство, что общество не выработало общих принципов организации социальных ведомств. Во многих случаях история институциональных структур социальной политики связана с их периодическим укрупнением либо разукрупнением. Четкие количественные доказательства эффективности (неэффективности) таких решений отсутствуют. Часто профильные институты социальной политики располагают сетью своих подразделений в административно-территориальных единицах страны. Эти структуры являются одной из составных частей профильных социальных учреждений в регионах и отвечают за проведение в них отдельных направлений государственной социальной политики. Другой составной частью профильных социальных учреждений в регионах являются специализированные структуры в составе местных администраций. Их основными задачами являются организация социальной поддержки нуждающихся в ней домохозяйств, а также координация деятельности субъектов социальной политики на территории региона. В странах, где практикуется социальное страхование, в состав профильных институтов социальной политики входят также государственные институты социального страхования. Эти структуры, как правило, являются распределительными и не формируют государственной социальной политики. В ряде случаев они могут быть уполномочены государственным законодательством инвестировать временно свободные средства, перечисленные в них страхователями. Помимо государственных могут также функционировать негосударственные институты социального страхования, осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе. Государство создает правовую основу для деятельности таких фондов, но не отвечает по их обязательствам. К непрофильным институтам социальной политики относятся государственные структуры, создающие общие условия для ее реализации. Например, ведомства финансового блока при разработке государственного бюджета обеспечивают 65 финансирование социальной политики из бюджетных средств. В этих целях в состав государственного бюджета включаются расходы по специальным социальным разделам (статьям). Правовые институты, созданные обществом, разрабатывают и принимают государственные законы в социальной сфере, а также организуют контроль за соблюдением уже действующего в стране социального законодательства. Непрофильными являются также предприятия и организации — работодатели, предоставляющие работникам в соответствии с действующим законодательством определенный уровень социальных гарантий. 2.5.2. Взаимодействие институтов социальной политики Проведение государственной социальной политики предполагает организацию взаимодействия между ее институтами. Таблица 2.5 Принципиальная схема взаимодействия основных институтов социальной политики Институты Результат деятельности социальной политики Непрофильные Законодательные органы Ведомства финансового блока Предприятия и организации (работодатели) Основные потребители результата Государственное Профильные (социальные ведомства, законодательство в области государственные и социальной политики негосударственные фонды социального страхования) и непрофильные (ведомства финансового блока; предприятия и организации — работодатели) институты социальной политики Проекты государственного Профильные (социальные ведомства, бюджета, бюджетов государственные и государственных фондов негосударственные фонды социального страхования социального страхования) институты (утверждаются социальной политики законодательными органами в виде государственных законов) Социальные гарантии Занятые занятым в соответствии с положениями и нормами социального законодательства Профильные Социальные ведомства Государственные фонды социального страхования Социальная политика по утвержденным и финансируемым направлениям и нормативам Выплаты социальных пособий, страхуемых в системе обязательного Население, профильные (учреждения социальной сферы) институты социальной сферы Население 66 государственного социального страхования Негосударственные фонды социального страхования Страховые выплаты в Население, застрахованное в системе негосударственного негосударственных фондах, которые социального страхования осуществляют социальное страхование 2.6. Региональные аспекты социальной политики 2.6.1. Объективная обусловленность регионализации социальной политики Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на разных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов. Кризисный (депрессивный) регион — это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять, например, отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20%. Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко: с одной стороны, как ее ограничения, а с другой стороны, как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики. В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, влияющим на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики. Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются основой для принятия управленческих решений о выравнивании социальноэкономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами. Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали 67 использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния. В плановой экономике СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970-1990 гг. в Российской Федерации отставание городов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем от городов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв. м до 1,5 кв. м на человека. Вместе с тем межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или более чем на 1/4. С начала 1990-х гг. механизмы выравнивания межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и др.), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительных кампаний для детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали значительного эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, образованных в 2000 г., составил 3,4 кв. м, то в 2000 г. — 3,2 кв. м. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составлявший в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз. Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт XX в., прежде всего европейский, свидетельствует о том, что основными являются диспропорции между: а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере современная Россия); б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия); в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере современная Россия). 68 Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями (обратите внимание на частое употребление слова "прежняя" применительно к странам, где такие проблемы существовали!). Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем, можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами. 2.6.2. Элементарная типология регионов в интересах социальной политики Основное требование, которое должно быть соблюдено при построении такой типологии, связано с обеспечением сопоставимости банных. Если эта проблема решена не будет, то появляется реальная опасность возникновения противоречий между административнотерриториальными единицами страны по поводу масштабов государственной финансовой поддержки слабых регионов со стороны центрального правительства. Наилучший вариант — использование данных административной статистики по регионам, т.е. той социальноэкономической информации, которая публикуется существующими в различных странах государственными статистическими органами. Группировка показателей, используемых для характеристики социальной ситуации в регионах, может осуществляться в соответствии с упоминавшимся в гл. 1 учебного пособия отраслевым разделением социальной политики на четыре сектора: демографию, труд, личные доходы и социальную инфраструктуру. Отбор конкретных показателей, имеющихся в административной статистике, осуществляется экспертами. Например, демографическое состояние регионов количественно характеризуется прежде всего такими показателями, как рождаемость и смертность населения, разность между этими показателями и составляет его естественный прирост. Кроме того, на динамику численности жителей региона влияет сальдо внешней миграции, которая во многих случаях может частично или полностью компенсировать естественную убыль населения. В Российской Федерации в 1990-е гг. за счет устойчиво положительного сальдо миграции сокращение численности жителей, обусловленное их отрицательным естественным приростом, уменьшилось в 1992 г. с 207 до 30,9 тыс. человек, или в 6,7 раз, а в 1998 г. — с 688,6 тыс. до 401,6 тыс. человек, или в 1,7 раза. Для исследования ситуации в трудовой сфере регионов используются показатели, характеризующие ситуацию на рынке труда. В их состав могут быть включены: • уровень безработицы, рассчитываемый как отношение количества безработных к общей численности экономически активного населения; • соотношение между спросом (количество вакансий, о которых сообщают работодатели) и предложением (число безработных) на рынке труда; • средняя продолжительность безработицы либо (что важно для проведения адресной социальной политики) удельный вес безработных-маргиналов, т.е. не имеющих работы длительный период времени (как правило, более года). 69 Для типологии регионов по величине доходов населения целесообразно использовать показатели, характеризующие не столько абсолютные размеры этих доходов, сколько их относительную величину. В наибольшей мере этому требованию удовлетворяет отношение среднедушевых доходов населения региона к прожиточному минимуму. Более сложно определить набор показателей, которые могут быть использованы для типологии регионов по уровню развития социальной инфраструктуры. Если в плановой экономике успешно используются так называемые валовые показатели — обеспеченность населения врачами и больничными койками, ввод в действия кинотеатров, санаториев и домов отдыха и др., то в рыночной экономике они оказываются малопригодными, поскольку не отражают эффективности использования объектов социальной инфраструктуры. Один из наиболее пригодных показателей в этих условиях — ввод в действие жилья. Вопервых, жилые здания относятся к недвижимому имуществу и, следовательно, масштабы жилищного строительства в конечном счете ориентированы в основном на имеющийся платежеспособный спрос населения региона. Во-вторых, в составе данного показателя учитывается и строительство в регионе так называемого "социального" жилья, предназначенного для малообеспеченных категорий населения. Наконец, в-третьих, строительство жилья в любом регионе сопровождается в той или иной степени развитием социальной инфраструктуры. Для осуществления же межрегиональных сопоставлений абсолютные размеры ввода жилья необходимо соотнести с численностью населения региона. Далее, необходимо при помощи определенных методов осуществить группировку регионов (административно-территориальных единиц) в целях определения для них приоритетных направлений социальной политики. Хорошие результаты могут быть получены, например, при использовании метода, предполагающего ранжирование регионов по значению каждого из социальных показателей (от "лучших" к "худшим") с последующим суммированием всех мест и расчетом среднего места (балла), которое представляет собой частное от деления суммы мест, занятых регионом по каждому из показателей, на общее число использованных показателей. После этого могут быть разработаны предложения по конкретным направлениям социальной политики в регионе с целью улучшения в нем социальной ситуации в целом или отдельных социальных показателей, оказавшихся "проваленными". Усилия государства по проведению социальной политики должны интенсифицироваться по мере продвижения от регионов с относительно благоприятной социальноэкономической ситуацией к тем регионам, где социальная ситуация носит кризисный характер. Соответствующие дифференцированные по группам регионов направления социальной политики могут быть условно названы фоновыми. Помимо фоновых мероприятий государственной социальной политики, масштабы и интенсивность которых будут зависеть от степени остроты социальной ситуации в регионе, должны реализовываться и индивидуальные мероприятия для каждого из регионов, зависящие от его социальных показателей или их сочетаний. 2.6.3. Региональные аспекты основных направлений социальной политики Помимо того что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. Рассмотрим примеры регионализации социальной политики. 70 Пенсионная сфера. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как: • неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах. К началу 2003 г. в Российской Федерации на 1000 человек трудоспособного возраста приходилось в среднем 384 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах — субъектах Российской Федерации различались более чем в 5,5 раза: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 116 человек на 1000, то в Курской области — 650 человек на 1000). Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособного населения в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения большая доля лиц старших возрастных групп. Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах, решаются благодаря переходу на накопительную систему, позволяющую элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако в распределительной части эта проблема сохраняется при всех условиях; ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах; • межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости. Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника. Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в декабре 2003 г., различалась почти в 12 раз, составив от 2984 руб. в сельском хозяйстве до 35606 руб. в газовой промышленности. Соответственно "средний работодатель" начислял на эти зарплаты в среднем 835 и 9970 руб. на обязательное пенсионное страхование. Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в декабре 2003 г. средняя начисленная заработная плата в Чукотском автономном округе составила 32310 руб., а в Чеченской Республике — 3624 руб., разница — почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы на обязательное пенсионное страхование. Влияние различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы; • неравномерность динамики социально-экономического развития регионов. 71 Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы). В декабре 2003 г. по сравнению с декабрем 2002 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 28,4%. Однако при этом если в Корякском автономном округе она увеличилась на 77,3%, то в Таймырском автономном округе — снизилась на 5,3%. Такая неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов. Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как: • демографические (большая доля лиц старших возрастных групп); • экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда). В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу — угольная промышленность. Действие экономического фактора может иметь значение как для тех регионов, где расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, занятых в прошлом на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах — реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний; • экологические. При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия. Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируются из средств социального страхования, так как 72 соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке. В табл. 2.6 приводятся некоторые направления регионализации социальной политики с комментариями об их использовании в России в 1990-е гг. Таблица 2.6 Регионализация социальной политики Факторы регионализации социальной политики 1.Дифференциация реальных денежных доходов населения Основные социально-экономические решения Установление разновременности достижения глобальных параметров, вызывающих изменения в структуре доходов населения Организация адресной социальной поддержки нуждающихся Использование в России в 1990-е гг. Предпринимались не всегда количественно обоснованные попытки учета данного фактора на федеральном уровне (например, при проведении реформы оплаты жилья и коммунальных услуг). Реально корректировались региональными органами управления с учетом возможностей бюджетов соответствующих регионов На федеральном уровне сводилась преимущественно к методическому обеспечению (закон непрямого действия "О прожиточном минимуме"). На региональном уровне с учетом возможностей региональных бюджетов разрабатывались конкретные методики, определявшие критерии отнесения семей к нуждающимся и размеры оказываемой им помощи 73 Создание дополнительных рабочих мест в регионе Не использовалось в условиях снижения инвестиционной активности государства и сворачивания реального сектора. Частный капитал ориентировался преимущественно на регионы с высоким платежеспособным спросом населения. Фактор дешевизны рабочей силы в бедных регионах не учитывался ввиду транспортногеографических (периферийные или удаленные от центра регионы) либо национальных (часть национальных республик и автономий) причин 2. Несоответствие Межрегиональное Практиковались межрегиональные доходной базы перераспределение трансферты из федерального фонда бюджета социальной средств, финансовой поддержки территорий с целью политики его предназначенных выравнивания душевых бюджетных доходов расходам в разрезе для финансирования в регионах. В рамках действующего регионов социальной законодательства осуществлялось политики межрегиональное перераспределение в пользу дефицитных регионов средств Пенсионного фонда России, федеральной части Государственного фонда занятости населения, формируемой в процентном отношении к поступившим страховым взносам работодателей (в 1998 г. — 20%) и т.д. Эти механизмы не позволили предотвратить значительных межрегиональных различий в обеспеченности социальной политики ресурсами, например в первом полугодии 1997 г. минимальное и максимальное значения индексов локализации расходов фонда занятости по числу зарегистрированных безработных составили соответственно 0,16 (Республика Дагестан) и 6,82 (г. Москва) 74 3. Различия значений параметров социального развития регионов Выделение на основе социальных показателей депрессивных территорий и разработка специальных программ их развития Комплексная социальная типология регионов — субъектов Российской Федерации — для обоснования управленческих решений не проводилась. Региональная политика носила сугубо политизированный и поэтому стохастический характер. Например, в мае — июне 1996 г. перед президентскими выборами было принято более девяти указов Президента страны, посвященных социальноэкономическому развитию отдельных субъектов Российской Федерации, отобранных на основе преимущественно неэкономических критериев. Специальная правительственная комиссия в первой половине 1990-х гг. принимала меры по поддержке регионов, в которых складывалась критическая ситуация на рынке труда, на основе статьи о территориях приоритетного развития Закона "О занятости населения в Российской Федерации" (в ред. 1991 г.; в 1996 г. данная статья была исключена) Основные выводы 1. В социальной политике используется свой терминологический аппарат, в состав которого входят: общие термины (социальная стратегия, объекты и субъекты социальной политики и т.п.); частные, или предметные, термины, разделяющиеся на функциональные (бюджет социальной политики, социальное страхование и др.) и отраслевые (используемые в конкретных отраслях социальной сферы); термины, характеризующие домохозяйства (доходы населения, уровень бедности, уровень занятости и т.п.); вспомогательные термины, необходимые для раскрытия понятий, относящихся к первым трем группам (например, прожиточный минимум). 2. Любое общество разрабатывает совокупность долгосрочных и среднесрочных целей своего развития в области уровня и качества жизни населения (социальную стратегию), которая реализуется проводимой государственной социальной политикой. Предметное поле социальной политики включает демографию, труд, доходы населения и социальную инфраструктуру. 3. Социальная политика имеет объективные ограничения, разделяющиеся на экономические (увеличение расходов на реализацию ее отдельных направлений невозможно без соответствующего роста их доходного обеспечения) и политические (часть общества оказывается не готова принять предлагаемые социальные изменения). 4. При проведении социальной политики используются различные механизмы. В их состав входят: правовое обеспечение, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административный ресурс и политические методы. Государственная социальная политика проводится при помощи институциональных структур, которые для социальной политики могут быть либо профильными либо непрофильными. 5. Экономический и социальный эффект и эффективность социальной политики могут быть оценены количественно. 75 6. Общество вынуждено постоянно разрешать противоречия между экономической и социальной политикой, для чего используются различные способы: утверждение государственным законодательством минимальных социальных гарантий общества перед домохозяйствами, создание альтернативных госбюджету источников финансирования социальной политики, стимулирование экономической самостоятельности домохозяйств и установление размеров социальной ответственности государства в зависимости от типов домохозяйств и уровня их душевых доходов. 7. Социальная политика нуждается в региональной адаптации, что объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями административнотерриториальных единиц (регионов) любого государства. Контрольные вопросы и задания А. Контрольные вопросы 1. Расскажите о структуре терминологии, используемой в социальной политике. 2. Дайте определение социальной стратегии. Объясните, как соотносится это понятие с понятием социальной политики. 3. Что вы понимаете под предметным полем социальной политики? 4. Почему социальная политика не может сделать счастливыми все без исключения домохозяйства? Расскажите об ограничениях социальной политики. Вспомните о социальной ответственности домохозяйств. 5. Перечислите основные механизмы социальной политики. Как, по вашему мнению, они должны использоваться? 6. Можете ли вы уточнить табл. 2.5, в которой приводится схема взаимодействия институциональных структур социальной политики? 7. Почему социальная политика нуждается в регионализации? Б. Деловая игра "Пределы социальных аппетитов общества" Основной задачей игры является обсуждение "идеальной" модели социального бюджета, ориентированного на удовлетворение потребностей членов общества (социальных утопий в истории общественно-политической мысли) и определение причин, в силу которых данная модель не может быть реализована на практике. В процессе игры определяется разрыв между идеальным и реальным социальным бюджетом и рассматриваются возможности его уменьшения. Основные ролевые группы — потребители бесплатных социальных услуг (или нуждающиеся в социальной поддержке), управленцымакроэкономисты, финансисты, арбитры. 8. Эссе "Социальное иждивенчество: пути смягчения" Требуется дать оценку феномену социального иждивенчества, выделяя его неизбежную и субъективную составляющие. Обязательным разделом эссе являются предложения по 76 предотвращению социального иждивенчества, обусловленного (мотивированного) несовершенством действующего законодательства. Литература Бородкин Ф.М. Третий сектор в государстве благоденствия // Мир России. 1997. № 2. Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: Между планом и рынком: Учебное пособие. М., 1996. Быков С.В. Социальная политика государства: Учебное пособие. Хабаровск, 1997. Гордон Л.А. Область возможного. М., 1995. Жеребин В.М., Романов А.Н. Уровень жизни населения: Основные категории, характеристики и методы оценки. М., 2002. Зомбарт В. Идеалы социальной политики. СПб., 1900. Сидорина Т.Ю. Социальная политика и ее акторы // Мир России. 1998. № 1-2. Смирнов С.Н. Демократия в России невозможна без социальной политики // Мир России. 1997. № 2. Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999. Территориальные проблемы социальной политики / Под ред. Э.Б. Гилинской, С.Н. Смирнова. М., 2000. Шаронов А.В., Ильин И.А. Формирование системы государственных минимальных социальных стандартов // Экономист. 1999. № 1. Социальная энциклопедия. М., 2000. Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge, 2000. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998. Readings in Social Welfare. Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000. Social Policy / Ed. by N. Manning. Oxford, 1999. Social Policy and Social Justice: Reader / Ed. by J. Franklin. Cambridge, 1998. The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000. Глава 3 ИСТОРИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 3.1. Цивилизация и социальная политика 77 Изучая социальную политику, очень полезно обратиться вглубь истории. Начнем с того, что никогда не существовало и не существует обществ (государств), в которых так или иначе не решались бы социальные проблемы, не учитывались бы интересы граждан, или, говоря современным языком, не проводилось бы никакой социальной политики. Если социальная политика в ее современном виде сформировалась в основном в XX в., то разрозненные социальные мероприятия издавна проводились различными общественными организациями: местными сообществами, церквями, государственными органами. Эти мероприятия принимали различную форму, в том числе — попечения, призрения, взаимопомощи. Вначале они касались преимущественно жертв чрезвычайных обстоятельств (наводнения, пожары, эпидемии), бедняков, отдельных лиц, не способных по тем или иным причинам самостоятельно обеспечивать себе источники существования, чье содержание фактически брало на себя общество. В XVII-XIX вв. были приняты первые законы о бедных. В этом разделе мы совершим короткий экскурс в историю и рассмотрим истоки формирования современных концепций социальной политики. 3.1.1. Истоки социальной политики в европейской истории Существует распространенное мнение, что социальная политика как исторический феномен появилась не так давно, что она порождение XX в., даже второй его половины. Однако история, в частности европейская, предоставляет нам примеры постепенного формирования концептуального понимания и построения социальной политики как государственной социальной доктрины, социальной методологии, модели, и наконец, теории государства всеобщего благосостояния, в которую вылилась многовековая история развития социальной политики как деятельности по обеспечению социальной стабильности и социального благосостояния с последующим включением таких феноменов, как солидарность, экономическая и социальная защищенность, индивидуальная и общественная ответственность и т.д. Анализируя исторические предпосылки формирования социальной политики в ее современной форме, английские социологи Н. Мэннинг и Я. Шау начинают свой отсчет со второй половины I тысячелетия н.э., т.е. со времени распада Римской империи. Это было сложное время: военные конфликты, борьба за независимость. Социальные изменения во многом определялись межнациональными перемещениями людей и армий и развитием внутреннего политического порядка в отдельных областях. Социальная политика (в прикладном понимании этого термина, как обеспечение основных социальных потребностей граждан), связанная с охраной здоровья, жильем, образованием, была, по сути, делом частного порядка. Продолжительность жизни человека составляла не более 35 лет[11]. В ряде стран Европы (и прежде всего в Британии) бедность была основной проблемой, которая из частной сферы распространялась все дальше и становилась действительно социальной проблемой. Развал Римской империи, ее контроля над Европой, оставил в наследство огромное количество городской бедноты на востоке бывшей империи. В одном только Константинополе "нуждающихся" было до 50 тыс. человек. На западе в сельской местности крестьяне в лучшем случае кое-как перебивались, влача жалкое существование, а в худшем — бродяжничали. 78 Причины бедности в те времена были схожи с существующими в настоящее время — отсутствие работы, различные заболевания и недееспособность, инфляция, ведущая к голоду, отсутствие поддержки в семьях. Вся беднота была разделена на бедных работников и нуждающихся, докатившихся до нищенствования. На востоке византийские законы рассматривали способность к работе весьма критически: бродяжничество и незанятость считались политическими проблемами; физическая и умственная недееспособность, брошенные дети и голод рассматривались как проблемы морали. Людям, относившимся к одному из указанных типов бедноты, оказывалась помощь[12]. В работе английского исследователя М. Моллэта[13] описывается состояние благотворительной деятельности церкви того времени. Что обеспечивала церковь? Моллэт пишет, что центральным принципом Христианской церкви стало милосердие и это был ключ к спасению. Проблемы бедности обсуждались в синодах. Чтобы как-то идентифицировать тех, кто имеет право на помощь, их заносили в определенные списки. Первоначальная забота сводилась к обеспечению едой тех, кто значился в этих списках. Одной из предпосылок формирования социальной политики в европейских странах Моллэт называет принятие в 858 г. архиепископом Хинкмаром из Реймса социальной программы, в которой постановлялось, что главной обязанностью епископа было "принимать бедняков или других гостей, и вообще всегда держать двери открытыми". Это во многом определило дальнейшее развитие социальной деятельности церкви. Социальная помощь была узаконена как одно из направлений ее деятельности. Монастыри становятся центрами социальной помощи. Привратники у ворот монастыря разделяли всех бедняков на различные типы (больной, попрошайка, путешественник и т.д.). Несмотря на то что гостеприимство оказывалось всем, статусные различия сохранялись: беднякам и состоятельным гражданам предоставлялось разное жилье, была существенная разница и в уходе за больными. Со временем (к 950 г.) произошло и разделение обслуживающих работников — для богатых и для бедняков. Но в целом при всех сложностях и особенностях подобное благотворительное начинание становится самостоятельным институциональным механизмом. Накануне второго тысячелетия, к X в. идеология социального развития европейских стран формировалась под воздействием двух основных типов социальной организации, которые, по мнению английских ученых, определяют ее и сегодня. Эти организации — церковь и государство. Власть и влияние церкви постепенно росли, а монастырская система закрепила за собой функции обеспечения образования и воспитания, а также обеспечение крова и питания для бедняков. Таким образом, образование, здравоохранение, обеспечение жильем и социальная защита — все это сосредоточилось в одном месте. Политический порядок в это время устанавливался на фоне все большего усложнения взаимоотношений между феодалами, фермерами и крестьянами, тесно связанных с правами на владение тем или иным участком земли. Однако и те, кто не мог найти своего места в этой системе, ничем не занятые и бродяги, находились под покровительством закона[14]. Государство и церковь того времени отстаивали свои интересы посредством военных действий (вспомним Крестовые походы). Что касается гражданских прав, то, например, право на разрешение спора (имущественного, семейного и пр.) через местный суд могло быть реализовано практически одинаково как мужчинами, так и женщинами. Социальные права находились в ведении монастырей. Беднякам оказывалась поддержка, адекватная 79 жизненным стандартам тех дней. Однако число бедняков неуклонно росло. Связано это было с тем, что экономический рост порождал прогрессирующее неравенство. Английские ученые отмечают, что существенное влияние на развитие и концептуальное построение социальной политики оказали сформировавшиеся к 1000 г. относительно стабильные королевства, бравшие на себя решение проблемы бедности, обеспечение бедных едой и лечением, как это было в монастырской системе. Подъем сельского хозяйства в то время вселял надежды на улучшение положения большинства бедняков и, в конечном счете, исчезновение бедности. Однако это предположение не оправдалось. Регулярные вспышки голода в Западной Европе, затянувшиеся почти на 150 лет, вызывали большое напряжение в благотворительной системе. Шли годы, столетие сменяло столетие. В XVII в. многие страны получили импульс для экономического развития: "Прогресс, который мог бы завершиться через несколько тысяч лет, был достигнут в течение нескольких десятилетий. Британия стала первой страной, достигнувшей значительных темпов изменений в экономике, что в свою очередь не могло не повлечь за собой и социальных изменений"[15]. Промышленная революция началась в Британии примерно в 60-х гг. XVII в. К 1799 г. численность населения составляла 9 млн. человек (для сравнения: в 1750 г. — 6,4 млн.). Темпы рождаемости выросли, а темпы смертности начали снижаться. В политической сфере это было время войн и колонизации. К 1799 г. именно войны дали толчок для экономического и социального развития Британии. Нехватка зерна спровоцировала процесс огораживания и освоение неиспользовавшихся ранее земель. Это подстегнуло аграрную революцию, которая в свою очередь помогла освобождению трудовых ресурсов для индустриализации. Поток людей хлынул от земли к фабрикам в появляющихся промышленных центрах. Другие страны со временем также освоили пути мануфактурного производства. Ведение войны требовало занятости населения и стимулирования производства. Это было время инфляции, с одной стороны, "помогавшей" войне, а с другой — отрицательно сказывавшейся на благосостоянии рабочих, так как заработная плата, как правило, не успевала за растущими ценами. Как следствие — рост недовольства и социальной напряженности. Боязнь социальных беспорядков заставляла государство обращать все большее внимание на социальные проблемы. Постепенно забота о бедных превращается из задачи христианского милосердия в сферу деятельности государства. К концу XVIII в. на большей части европейского континента сформировались национальные государства. Технологические, культурные, политические и экономические достижения принципиально меняют образ жизни европейских стран. Усовершенствования коммуникационной системы позволили населению Европы расширить свои знания, выйти за пределы деревень и провинций, в которых они жили[16]. Распространение образования на родном языке позволило представителям низкодоходных групп ощутить причастность к общему культурному наследию. Война и борьба за политические права дали людям ощущение ответственности за будущее нации. В то же время развитие торговли и промышленности заложило основу для развития экономических центров, больших по размеру, чем традиционные города. Французская революция стала одним из поворотных моментов, когда верность королю была заменена лояльностью к нации, народу. Французская армия позднее распространила этот дух 80 национальной идентичности. Подъем "национализма" в целом совпал с распространением промышленной революции, активизировавшей национальное экономическое развитие, стимулировавшей рост среднего класса и распространение требования представительного правительства. Развитию социальной политики во многом способствовало влияние просветительских идей. На судебных заседаниях все чаще поднимались вопросы, связанные с правами обвиняемых; процедурная справедливость стала приоритетом в сфере закона. Идеи буржуазных революций формировали основу современных гражданских свобод. В то время сочинения Вольтера, Руссо, Джона Уилкса и Томаса Пайна были хорошо известны. Таким образом, к началу XIX в., с формированием индустриального общества, в Европе складываются предпосылки для формирования политики, направленной на решение социальных проблем. Все более ощутимыми, по словам английских социологов, становятся предчувствия, что жизнь человечества должна измениться к лучшему. Большое значение придавалось возможностям благотворительности, вполне органично вписывавшейся в общую концепцию социального развития как следствие растущего благосостояния[17]. 3.1.2. Развитие социальной политики в XIX и XX вв. до Второй мировой войны Развитие социальной политики в течение первых двух тысячелетий христианской истории человечества постепенно подготовило те очертания и темпы формирования социальной политики, которые наблюдались к концу рассматриваемой эпохи — в XIX и XX вв. Достижения XIX в. в этой области на примере Британии прекрасно показаны в работе английского ученого С. Миллера "Развитие социальной политики"[18]. Согласно Миллеру, именно с возникновения индустриального общества (с его высокой концентрацией городского населения и развитием транспортных средств, с его потребностью в образованной рабочей силе и национализированной политической и административной системой — наряду с проблемами быстрых темпов роста и раскола традиционных семейных и общинных систем социальной поддержки и социального контроля) государство обрело способность и потребность в развитии современной социальной политики и ее институтов[19]. В табл. 3.1 показан прирост населения в XIX в.: в Англии и Уэльсе он увеличился примерно с 20 до 77%[20]. Таблица 3.1 Прирост населения Англии и Уэльса, Шотландии и жителей отдельных городов в XIX в. Населенный пункт Население, тыс. человек Англия и Уэльс 1801 г. 8,893 1851 г. 17,928 1901 г. 32,528 Шотландия Глазго Бирмингем Йорк 1,608 77 71 17 2,889 363 265 36 4,472 904 761 78 81 Брайтон 7 66 123 Эти данные во многом объясняют, почему именно в XIX в. возникли серьезные и требующие срочного решения проблемы, связанные с необычайно стремительной и незапланированной урбанизацией. В этот период государство, существовавшее при старом до-индустриальном укладе, медленно превращалось в государство, способное "поспевать" за изменениями в современной жизни, промышленности, торговле. Однако решение социальных проблем давалось реформаторам нелегко. Когда Эдвин Чадвик (1800-1890) и его соратники по реформам пытались основать институты скромной, но регулярной помощи бедным, а также институты контроля над ними, они столкнулись с резким сопротивлением тех, кому пришлось бы платить за это посредством налогов на доход с недвижимого имущества. С подобной оппозицией столкнулись и реформы здравоохранения. Отдельно остановимся на британском законе о бедных. Впервые он был принят в 1601 г. К началу XIX в. формы его реализации в разных регионах страны были весьма многообразны. Например, некоторые местные власти были более подготовлены к оказанию финансовой помощи "нищим" (так называли тех, кто получал пособие по бедности), которая не требовала их помещения в так называемый работный дом, что во многих случаях было тяжким испытанием. Более того, некоторые местные власти отличались тем, что в особо тяжелые времена, когда даже имеющие работу не могли себя прокормить, предоставляли финансовую помощь вдобавок к заработной плате. С точки зрения Чадвика, все это мешало эффективной деятельности рынка труда, кроме того, разнообразие применяемых практик сбивало с толку рабочих. Необходимо было сделать закон о бедных более эффективным, контролируемым централизованно, т.е. сделать так, чтобы закон помогал действительно нуждающимся, а не трудоспособным работникам, не желающим работать. Нужно было сделать так, чтобы условия жизни на пособие были менее предпочтительными, чем положение наемного работника. Этот принцип "меньшей приемлемости" заложил фундамент нового Закона о бедных, принятого в 1834 г. Денежные инвестиции, необходимые для его реализации на местном уровне (включая создание современных работных домов нескольких видов или с несколькими отделами для разных классов нищих и для создания новых административных органов на местном и центральном уровнях), были достаточно велики[21]. ВЫДЕРЖКИ ИЗ ДОКЛАДА СОСТАВИТЕЛЕЙ ЗАКОНА О БЕДНЫХ 1834 г. "Принцип оказания помощи нуждающимся. О мере достатка. Первым и основным условием, принципом, который применяется повсеместно и признается даже теми, чьи действия на практике расходятся с ним, состоит в том, что положение бедняка (получателя помощи по закону о бедных) в целом не может быть таким же приемлемым, как положение независимого работника, принадлежащего к самому низшему классу. Доказано, что когда положение любого класса бедняков поднимается над положением независимых работников, положение независимых работников принижается; их промысел деградирует, занятость становится непостоянной, оплата их труда снижается. У подобных лиц появляется стимул покинуть ряды класса рабочих, чтобы стать членами класса бедняков. Речь идет о том, чтобы поставить класс бедняков в то положение, в котором он должен находиться, т.е. ниже независимого работника. Каждая копейка, потраченная на то, чтобы сделать положение бедняков более 82 достойным, чем положение независимых работников, — это праздная и вредная щедрость... Работный дом отвечает всем этим требованиям и является единственным средством, с помощью которого цель статута (законодательного акта), выпущенного Елизаветой в 1601 г., в соответствии с которым каждый трудоспособный мужчина должен работать, может быть достигнута"[22]. Другие страны Европы пережили индустриализацию позже, однако их правительства на более ранних стадиях начали играть активную роль в продвижении индустриализации и современных мер по достижению социальной стабильности и благосостояния. Так что введение в Великобритании существенных, хотя и ограниченных схем социального страхования в 1911 г. произошло уже после того, как британские политические деятели Дэвид Ллойд Джордж и Вильям Беверидж посетили Германию и были поражены мерами, принятыми на поколение раньше канцлером Бисмарком. Столь же осторожно Великобритания расширяла свою изначально неоднородную систему государственного образования, чтобы удовлетворить потребности как промышленности, так и политического управления страной. Закон о всеобщем начальном образовании был принят в 1870 г., только через три года после того, как мужчины из разных экономических и социальных слоев получили право голосовать. Эта общественная сфера также была развита и расширена перед Первой мировой войной, когда Германия наглядно демонстрировала все преимущества образованной рабочей силы. К началу Первой мировой войны Великобритания обладала обширным штатом чиновников на местном и центральном уровнях, чья деятельность не ограничивалась традиционными областями обороны и охраны правопорядка, но затрагивала и социальное обеспечение (включая предоставление жилья), и образование. Ее налоговая система также принимала современные масштабы и полноту. Война 1914-1918 гг. усилила тенденцию к рассмотрению и решению социальных проблем на государственном уровне, но развернувшаяся деятельность была приостановлена в связи с послевоенными экономическими проблемами. Таким образом, к 1939 г., к началу Второй мировой войны, в Великобритании оставалось значительное число нерешенных социальных проблем[23]. Дальнейшее развитие социальной политики в Великобритании связано с появлением знаменитого документа В. Бевериджа "Социальное страхование и смежные службы" (1942), получившего известность под названием "Отчет Бевериджа". Этот акт положил начало построению государства всеобщего благосостояния в Великобритании[24]. И. Шумпетер: социальная политика на рубеже XIX—XX вв. Предпринятый экскурс в историю европейской социальной политики мы хотим дополнить небольшим комментарием известного экономиста И.А. Шумпетера, автора трехтомного труда "История экономического анализа". Йозеф А. Шумпетер (1883—1950) — родился в Австрии, но в 1930-е гг. эмигрировал в США, где до конца жизни был профессором Гарвардского университета. Шумпетер автор концепции экономической динамики и циклов, центральное место в которой отводится предпринимательской функции. Он считал, что именно предприниматели вызывают рост экономики и метаморфозы хозяйства, рискуя и изобретая новые комбинации 83 использования факторов производства. Цикличность экономического роста Шумпетер рассматривал, как закономерность, хотя согласно его логике, кризисы не являются неизбежными. Они возникают вследствие панической реакции на закономерное прекращение подъема. В результате исследований Шумпетер пришел к выводу о неизбежности трансформации частнопредпринимательского капитализма в экономическую систему, развитие которой будет реализовывать государство[25]. Обращаясь к периоду конца XIX — начала XX вв., Шумпетер отмечает активизацию процесса социального реформирования в интересах трудящихся. Шумпетер пишет, что проводившиеся реформы состояли в принятии законодательства: а) позволяющего правительствам занимать иную позицию по отношению к организациям трудящихся и забастовкам (в Англии решающие шаги были предприняты в 1870-х гг. правительством Дизраэли); б) о рабочем времени и условиях работы (английский пример — введение 8часового рабочего дня для шахтеров в 1908 г.); в) о социальном обеспечении (страхование от несчастных случаев, пенсии по старости, пособия по временной безработице). В последних лидировала Германия (законы 1884 и 1887 гг., расширенные законодательными актами в 1890-х гг.), но введенные правительством Кэмпбелла — Бан-нермана в Англии пенсии по старости, независимые от трудового вклада, и дальнейшие шаги, предпринятые правительством Асквита, ознаменовали важные достижения, превзошедшие немецкие[26]. Так, при некотором несовпадении во времени проведения социальных реформ все европейские страны продвигались примерно в одном направлении. Некоторое отставание прослеживалось в Соединенных Штатах Америки. Следует отметить, что на рубеже XIX—XX вв. появляются институты, поддерживающие развитие социальной политики. В Германии в 1872 г. создается Союз социальной политики, в 1880-х — 1990-х гг. развивается социальное страхование (от болезни, несчастного случая, старости только для работающих). Союз социальной политики (Verein fur Socialpolitik) был основан в 1872 г. Среди членов Союза — социологи В. Зомбарт и М. Вебер. Союз занимался исследованиями в области изучения социальных проблем. Каждый член центрального комитета этой организации имел право предлагать проекты. Те из них, которые одобрялись исполнительным комитетом, передавались в подкомитеты, собиравшие в свою очередь группы из заинтересованных членов, и публиковали результаты исследований. Оригинальные работы вместе с материалами обсуждений опубликованы в 188-томных трудах. И. Шумпетер отмечает, что реформаторский порыв членов Союза был сосредоточен на отдельных проблемах или мерах. Фундаментальное переустройство общества должно было произойти позже, "скорее как побочный продукт, чем результат непосредственно направленных на него усилий". Эта процедура предполагает накопление фактов в крупных масштабах, и впечатляющая серия трудов Союза социальной политики (Schriften des Vereins fur Sozialpolitik) свидетельствует о неумолимом стремлении докопаться до истины"[27]. В начале XX в. создается Международная организация труда (МОТ). Конвенции и рекомендации МОТ охватывают широкий круг вопросов занятости, организации и оплаты труда, порядка разрешения трудовых споров и конфликтов. Итак, мы рассмотрели предпосылки формирования социальной политики на Западе. Какое развитие получат эти темы в XX столетии? В следующей главе мы обратимся к этой теме. Нам предстоит рассмотреть в ней современные концепции и модели социальной политики. Поэтому прежде, в дополнение к проведенному экскурсу в историю, будет полезно разобраться в концептуальных основах социальной политики прошлых веков. 84 3.2. Философия социальной политики. Концептуальные основы социальной политики и их развитие в социальной мысли прошлых веков 3.2.1 От Платона до наших дней Мы знаем, что сам термин "социальная политика" появился сравнительно недавно, и вряд ли стоит искать аналоги современных моделей социальной политики в эпоху Античности, в Средние века или другие исторические периоды. Да и сама социальная политика как направление современной социальной теории, скорее, атрибут XX столетия. Тем не менее на всем протяжении своей истории государство в любой его исторической форме неизбежно сталкивалось с необходимостью учитывать в построении внутренней политики проблемы, относящиеся сегодня непосредственно к сфере социальной политики: социальная стабильность, распределение благ, борьба с социальными рисками, занятость, бедность, образование и многое другое. Несмотря на относительную молодость социальной политики (и как раздела социальной теории, и как социального института — области внутренней политики государства), концептуальные основы социальной политики закладывались на протяжении многих столетий. Большинство известных ученых посвятили свои произведения проблемам социального устройства, государства и права. Еще с древних времен многие мыслители задумывались о взаимоотношениях человека и общества, гражданина и государства; обращались к проблеме оптимального государственного устройства. В разные времена авторы известных трактатов и теорий о справедливом общественном устройстве выражали свое понимание социальной справедливости через: • отношение к труду; • отношение к собственности; • отношение к человеку как личности; • особенности общественного устройства. Среди первых мыслителей, обратившихся к рассмотрению социальной проблематики в организации государства, были великие античные философы Платон и Аристотель. Позже социально-политическая проблематика обсуждается в знаменитых социальных утопиях Т. Мора и Т. Кампанеллы. В работах, посвященных теории общественного договора, рассматриваются вопросы социальной политики как одного из важнейших направлений внутренней политики государства. Представители немецкой классической философии также оставили свой след в решении государством социальных проблем. Серьезное внимание социальная проблематика получает в работах К. Маркса и его последователей, перерастая в известные эгалитаристские программы обеспечения социального благосостояния. Мы не станем утверждать, что обращение к решению социальных проблем всегда воспринималось как направление государственной политики. Многое делалось церковью (церковные школы, приюты и пр.). Были периоды, когда ученые и политики видели позитивное в промедлении или вообще отсрочке решения тех или иных социальных проблем. 85 Так, буржуазная политическая экономия как наука о богатстве народов с самого начала опиралась на идею, что богатство нации растет быстрее, когда общество меньше потребляет. По мнению Д.Рикардо, основу процветания Англии XIX в. составлял "дешевый работник". Подобного мнения придерживался Дж. Кейнс и в XX в. Рассматривая накопление как основу экономического роста, он прежде всего имел в виду инвестиции в средства производства при относительном отставании потребления. В экономической науке и практике преобладало убеждение, что экономика может успешно развиваться, ограничив потребление работников[28]. Заметим, что и в этом отступлении есть проявление определенной социальной концепции: решать или не решать те или иные социальные проблемы, каково значение тех или иных проблем и их решения для экономического и политического развития государства? Однако разговор о политэкономии XIX столетия и ее представителях еще впереди. Здесь мы рассмотрим некоторые подходы к решению социальных проблем, предложенные в социально-философских сочинениях прошлых веков. Наша цель — показать теоретические истоки социальной политики и точки роста, которые в будущем развились и оформились в целостные социально-политические концепции. На протяжении столетий ученые искали подходы к решению социальных проблем, рассматривали пути развития государства и характер возможной социальной политики. К сожалению, мы ограничены объемами учебного пособия и можем предложить лишь краткое рассмотрение ряда работ. 3.2.2 Античность. Платон "Государство" Уже в Античности разрабатывались общественные проекты с надеждами и мечтаниями о справедливости и равенстве. Платон (428 или 427 — 348 или 347 до н.э.) в своем "Государстве" провозглашает идеальным иерархическое государственное устройство, где каждый человек играет роль, соответствующую заложенному Богом в его душу Началом. Жизнь индивидуумов, разбитых на касты, подчинена жестким правилам, установленным классом правителей. Труд в таком государстве неизбежен для благосостояния общества. Собственность должна быть общественной, так как частная собственность порождает конфликты и противоречия[29]. 3.2.3 Аристотель "Политика" В сочинениях ученика Платона, Аристотеля (384-322 до н.э.) мы находим несколько иной подход к пониманию социальной справедливости и построению социального общества благополучия. Аристотель называл человека политическим животным, обращая внимание на социальную суть человека. Одно из фундаментальных сочинений Аристотеля "Политика". В ней Аристотель изложил свои взгляды на общество и свою концепцию государства. Естественно, что, рассматривая вопросы оптимального общественного устройства, античный мыслитель обращается к рассмотрению вопросов, связанных с решением социальных проблем, иначе говоря, вопросов социальной политики. По мысли Аристотеля: "Целью государства является благородная жизнь, и все, что там есть, существует ради этой цели... Общность в государстве устанавливается ради этой благородной деятельности, а не просто для совместного существования"[30]. Известно, что решение социальных вопросов, как и государственного устройства, Аристотель связывает с характером социальной структуры общества того времени. 86 Социальная структура[31] Аристотель не считал нужным коренным образом менять современную ему классовую структуру, поэтому все население страны он делил на свободных, ремесленников и рабов. Причем о женщинах он вспоминает только при обсуждении вопроса деторождения, так что под названиями "свободный" и "гражданин" подразумевается обязательно лицо мужского пола. Он пишет об отношениях подчинения мужчины и женщины: "первый по своей природе выше, вторая — ниже, и вот первый властвует, вторая находится в подчинении. Тот же самый принцип неминуемо должен господствовать и во всем человечестве"[32]. Что же касается рабов, то они вообще в его теории не считаются людьми, они — предметы обстановки, орудия труда — не более. "Раб по природе — тот, кто может принадлежать другому, и кто причастен к рассудку в такой мере, что способен понимать его приказания, но сам рассудком не обладает"[33]. Соответственно и проходящая через всю книгу линия социальной политики направлена на упрочение этой классовой системы, на недопущение каких-либо изменений. Вводя понятие "гражданин", Аристотель многим отказывает в праве так именоваться. "Тех, которые получили название граждан в каком-либо исключительном смысле, например принятых в число граждан, следует оставить без внимания. Гражданин не является таковым также в силу того, что он живет в том или ином месте..."[34] "И о детях, не достигших совершеннолетия и потому не внесенных в гражданские списки, и о старцах, освобожденных от исполнения гражданских обязанностей, приходится сказать, что и те и другие — граждане лишь в относительном смысле, а не безусловно; и к первым придется прибавить «свободных от повинностей» граждан, а ко вторым — «перешедших предельный возраст» или что-нибудь в таком роде... Лучше всего безусловное понятие гражданина может быть определено через участие в суде и власти"[35]. Следует вспомнить то, что ни рабы, ни женщины не были допущены к участию ни в суде, ни во власти. "Мы же считаем гражданами тех, кто участвует в суде и в народном собрании. Примерно такое определение понятия гражданина лучше всего подходит ко всем тем, кто именуется гражданами"[36]. Такое определение соответствует преимущественно гражданину демократического государства. При демократическом государственном устройстве "о том, кто имеет участие в законосовещательной или судебной власти, мы можем утверждать, что он и является гражданином данного государства. Государством же мы и называем совокупность таких граждан, достаточную, вообще говоря, для самодовлеющего существования"[37]. "На практике гражданином считается тот, у кого родители — и отец, и мать — граждане, а не кто-либо один из них"[38]. "При наилучшем виде государственного устройства гражданином оказывается тот, кто способен и желает подчиняться и властвовать, имея в виду жизнь, согласную с требованиями добродетели"[39]. Все дальнейшее изложение касается только граждан, это та социальная группа, на которую направлена политика Аристотеля. Еще раз упомянем, что рабы им вообще не рассматривались в качестве социальной группы, так как на них не должна распространяться какая-либо политика, кроме внутренней политики домохозяйств. "Власть господина и власть государственного мужа... не тождественны... Одна — власть над свободными по природе, другая — власть над рабами. Власть господина в семье — монархия, власть же государственного мужа — это власть над свободными и равными"[40]. "Власть господина над рабом, хотя одно и то же полезно и для прирожденного раба, и для прирожденного господина, все-таки имеет в виду главным образом пользу господина, для раба же она полезна преходящим образом. Власть же над детьми, над женой и над всем домом, называемая властью домохозяйственной, имеет в 87 виду либо благо подвластных, либо совместно благо обеих сторон"[41]. Для Аристотеля характерна социальная направленность не только государственной политики, он декларирует в том же ключе и основные задачи семьи: "В домохозяйстве следует заботиться более о людях, нежели о приобретении бездушной собственности, более о добродетели первых, нежели об изобилии последней, более о людях свободных, нежели о рабах"[42]. Государство, по мнению Аристотеля, должно в первую очередь заботиться о людях. "Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными; имеющие же в виду только благо правящих — все ошибочны и представляют собой отклонения от правильных: они основаны на началах господства, а государство есть общение свободных людей"[43]. Но тут возникает проблема с определением понятия "справедливость". "По мнению одних, со справедливостью связано благоволение к людям; по мнению других, справедливость заключается уже в том, чтобы властвовал человек более сильный"[44]. Аристотель пытается обойти эту проблему с помощью рассуждений о счастье и добродетели: "Государство создается не ради того только, чтобы жить, но преимущественно для того, чтобы жить счастливо"[45]. "За добродетелью же и пороком в государствах заботливо наблюдают те, кто печется о соблюдении благозакония; в этом и сказывается необходимость заботиться о добродетели граждан тому государству, которое называется государством по истине, а не только на словах"[46]. Каково определение структуры государства по Аристотелю? "Государственное устройство — это распорядок в области организации государственных должностей вообще, и в первую очередь верховной власти: верховная власть повсюду связана с порядком государственного управления, а последний и есть государственное устройство"[47]. "Верховная власть непременно находится в руках либо одного, либо немногих, либо большинства"[48]. "Из трех видов государственного устройства, которые мы признаем правильными (монархия, аристократия, полития), наилучшим является тот, в котором управление сосредоточено в руках наилучших... В наилучших государствах добродетель мужа и добродетель гражданина должны быть тождественны"[49]. "В каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посередине между теми и другими. Так как умеренность и середина — наилучшее, то и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче повиноваться доводам разума..."[50] Выделяя средний класс, Аристотель указывает приоритеты социальной политики государства, которое должно "более всего стремиться к тому, чтобы все в нем были равны и одинаковы, а это свойственно преимущественно людям средним. Таким образом... государство, состоящее из средних людей, будет иметь и наилучший государственный строй"[51]. Еще один аргумент в пользу преимущества среднего класса: "Государственным благом является справедливость, т.е. то, что служит общей пользе. По общему представлению справедливость есть некое равенство... справедливость есть нечто имеющее отношение к личности и... равные должны иметь равное"[52]. "Те государства имеют хороший строй, где средние представлены в большем количестве, где они — в лучшем случае — сильнее обеих крайностей или, по крайней мере, каждой из них в отдельности. Соединившись с той или другой крайностью, они обеспечивают равновесие и препятствуют перевесу противников. Поэтому величайшим благополучием для государства является то, чтобы его граждане обладали собственностью средней, но достаточной..."[53] Здесь идет соединение социальной и имущественной политики. 88 "Многие законодатели терпят неудачу не только вследствие того, что они предоставляют слишком много преимуществ состоятельным, но и потому, что при этом они стараются обойти простой народ. Ведь... государственный строй губит скорее алчность богатых, нежели простого народа"[54]. Еще один элемент социальной политики — она должна быть поддерживаема обществом. Поэтому Аристотель пишет, что лучше всего способствует сохранению государственного строя "воспитание в духе соответствующего государственного строя; если недисциплинирован один, недисциплинированно и все государство"[55]. Указывает Аристотель и на необходимость демографической политики: "Наилучшим пределом для государства является следующий: возможно большее количество населения в целях самодовлеющего его существования, притом легко обозримое"[56]. "Прекрасное обыкновенно находит свое воплощение в количестве и величине; поэтому и то государство, в котором объединяется величина и указанный выше предел (в смысле количества населения), неизбежно является прекраснейшим"[57]. "Лучше всего попытаться посредством соответствующих законоположений наладить дело так, чтобы никто слишком не выдавался своим могуществом, будет ли оно основываться на обилии Друзей или на материальном достатке; в противном случае лучше удалять таких людей за пределы государства"[58]. Таким образом, все направлено на усреднение населения и по имущественному, и по другим показателям. Кроме того, все должны заниматься своим делом: аристократы — править, остальные — работать. По мнению Аристотеля, это ведет к повышению всеобщего благосостояния. "При создании большей части видов государственного устройства царило общее согласие насчет того, что они опираются на право и предполагают относительное равенство; но в понимании этого равенства допускалась ошибка..."[59] "Равенство же бывает двоякого рода: равенство по количеству и равенство по достоинству. Под количественным равенством я разумею тождество и равенство в смысле количества или размера, под равенством по достоинству — равенство в смысле отношения"[60]. Социальная сфера "В государствах, где больше досуга и благоденствия и где сверх того заботятся о добронравии, бывают следующие особые должности: гинекономия (наблюдение за поведением женщин, особенно во время религиозных и общественных празднеств), педономия (область воспитания детей), гимнасиархия (гимнасиарх — лицо, наблюдавшее за обучением и воспитанием юношей и организацией соревнований); кроме того, попечение... об имеющихся в государстве общественных зрелищах"[61]. Анализируя различные системы государственного устройства, Аристотель не забывает упомянуть, что для гармоничного развития граждан необходимо и соответствующее воспитание "для детского и для остальных возрастов, нуждающихся в воспитании"[62]. "Забота о теле должна предшествовать заботе о душе, а затем, после тела, нужно позаботиться о воспитании наклонностей, чтобы воспитание их послужило воспитанию ума, а воспитание тела — воспитанию души"[63]. Аристотель указывает на важность сохранения здоровья для того, чтобы обеспечить наилучшую заботу о теле. "Так как следует заботиться о здоровье жителей, а это связано с соответствующим местоположением города, то на втором плане будет задача устроить в городе здоровое водоснабжение"[64]. Очень важна забота о здоровье нарождающегося поколения, для этого Аристотель приводит несколько государственных мер. 89 Чтобы "физические силы воспитываемых достигли высшего совершенства", Аристотель предлагает жесткий контроль над "брачным соединением"[65]. По его мнению, следует установить границы возраста, подходящего для заключения браков и произведения потомства, для мужчин — с 37 до 70 лет, а для женщин — с 18 до 50 лет. Верхняя граница обусловлена репродуктивной способностью, а нижняя — тем, что необходимо обеспечить физическое созревание лиц, вступающих в брак (ранние браки Аристотель не рекомендует, так как это ведет к рождению слабых и низкорослых детей, причем преимущественно женского пола). Аристотель советует законодателям "предписать им (беременным женщинам) ходить ежедневно на поклонение божествам, в чьем ведении находятся роды"[66], необходимо также обязать их заботиться о своем теле и не питаться скудной пищей, чтобы рождались здоровые дети. Что касается новорожденных детей, то "ни одного калеку выращивать не следует". Так как число рождений ограничивается, то в случае, если "должен родиться ребенок сверх этого положенного числа, то следует прибегнуть к аборту, прежде чем у зародыша появится чувствительность и жизнь"[67], если же ребенок не "сверхплановый" и нормальный, то не должен иметь место отказ от его выращивания. Социальная политика Аристотеля включает и обеспечение детей правильным (с точки зрения развития в них воинственных наклонностей) питанием, необходимость закаливания и движения. Наибольшее внимание во всей социальной сфере Аристотель уделяет воспитанию и образованию молодежи: "Законодатель должен отнестись с исключительным вниманием к воспитанию молодежи... Воспитание должно соответствовать каждому государственному строю..."[68]. Образование должно быть одинаковым и обязательным для всех граждан. "Так как государство в его целом имеет в виду одну конечную цель, то, ясно, для всех нужно единое и одинаковое воспитание, и забота об этом воспитании должна быть общим, а не частным делом, как теперь, когда всякий печется о своих детях частным образом и учит частным путем тому, чему ему вздумается. Что имеет общий интерес, тем и следует заниматься совместно. Не следует, кроме того, думать, будто каждый гражданин сам по себе; нет, все граждане принадлежат государству, потому что каждый из них является частицей государства. И забота о каждой частице, естественно, должна иметь в виду попечение о целом"[69]. Таким образом, "должны существовать законы, касающиеся воспитания, и последнее должно быть общим"[70]. Аристотель предлагает следующую систему образования. Все занятия он делит на "такие, которые приличны для свободнорожденных людей, и на такие, которые свойственны несвободным"[71]. Несвободными или ремесленными называются "такие искусства и занятия, которые исполняются за плату: они лишают людей необходимого досуга и принижают их"[72]. Таким образом, свободнорожденные могут изучать только свободные науки и только до известных пределов. Обычными предметами обучения являются четыре: грамматика (т.е. чтение и письмо), гимнастика, музыка и иногда рисование. "Грамматика и рисование изучаются как предметы, полезные в житейском обиходе и имеющие большое практическое применение; гимнастикой занимаются потому, что она способствует развитию мужества... музыку поместили в число общеобразовательных предметов потому, что сама природа... стремится доказать нам возможность не только правильно направлять нашу деятельность, но и прекрасно пользоваться досугом"[73]. 90 "Детей следует обучать общеполезным предметам не только ради пользы — таково, например, обучение грамоте, но и потому, что благодаря этому обучению возможно бывает сообщить им и ряд других сведений"[74]. Аристотель считает, что физическое воспитание должно предшествовать воспитанию умственному, но, признавая важность эстетического развития, он предостерегает против злоупотребления развитием чувства прекрасного, так как "те, которые слишком ретиво направляют детей в эту сторону и оставляют их невоспитанными по части того, что необходимо для жизни, в действительности делают из них ремесленников; они делают их полезными для жизни государства только в одном отношении"[75]. Таким образом, мы можем отметить, что, обращаясь к проблемам социального характера, Аристотель исходит из необходимости обеспечения достойной жизни гражданам справедливого государства. Сюда входит забота об их здоровье, обеспечение соответствующего воспитания молодежи. Воспитание включает в первую очередь физическое развитие; рекомендуется также прививать уважение к существующему государственному строю. Социальная политика (по Аристотелю) должна быть направлена на создание и поддержку среднего класса, что предполагает наличие адекватной имущественной и перераспределительной политики. 3.2.4 Средние века. Никколо Макиавелли Самый известный трактат Никколо Макиавелли (1469-1527) — итальянского общественного деятеля, политического мыслителя, историка, военного теоретика — "Государь", опубликованный в 1532 г., посвящен вопросам создания сильного государства. Государство признается Макиавелли высшим проявлением человеческого духа, а служение государству — целью, смыслом и счастьем человеческой жизни. Вопреки норме средневекового мировосприятия Макиавелли отводит воспитательные функции не церкви, а государству. Политический идеал Макиавелли — римская республика, в которой он видел воплощение идеи сильного государства, умеющего сохранять внутренний порядок, учитывать интересы граждан и распространять влияние на другие народы. По мысли Макиавелли, государь играет огромную роль в развитии и упрочении силы государства. От качеств и свойств государя зависит характер политических законов, а в итоге — судьба государства и живущих в нем людей. Учитывая сложную социальнополитическую и экономическую ситуацию современной ему Италии, Макиавелли "призывает" государя быть в политике не романтиком и не утопистом, а реалистом, учитывающим сложившуюся ситуацию, чтобы выполнить свою основную миссию — создать мощное благополучное единое национальное государство[76]. 3.2.5 Эпоха Возрождения. Великие социальные утопии Описания никогда не существовавших стран и районов, где человек счастлив и беззаботен, земля щедра и обильна, образ жизни правилен, здоров и разумен, существовали издревле. В фольклоре и памятниках письменности разных народов нашло свое отражение изначально присущее людям стремление к золотому веку всеобщего равенства, братства, любви и благоденствия. 91 Мечты о совершенном устройстве общества пронизывают творчество многих писателей и философов Средневековья, Возрождения и последующих эпох. "Рай" и "Божественная комедия" Данте, где воплощен идеал автора — патриархальная Флоренция прошлого; Телемская обитель в "Гаргантюа и Пантагрюэле" Рабле; "Сон в летнюю ночь" и "Буря" Шекспира; утопия из "Дон Кихота" Сервантеса; страна гуигнгнмов в "Путешествии Гулливера" Свифта — все это свидетельства поисков страны мира, счастья и благоденствия[77]. Томас Мор "Утопия" Развитие утопической мысли неизбежно определялось политической, социальноисторической ситуацией, в Средние века — прежде всего волнениями крестьянской и городской бедноты. В XV— XVI вв. с зарождением буржуазии формируется новое, гуманистическое мировоззрение. Гуманисты — предшественники будущей эпохи Просвещения — верили в прогресс человечества, отвергали пессимистические взгляды "отцов церкви" на возможность счастья лишь в загробном мире, отстаивали самоценность личности и право каждого на свободное бытие[78]. Вместе с тем и эта эпоха не лишена социальных проблем и противоречий. Сложный характер эпохи отразился в творении английского гуманиста, государственного деятеля и писателя Томаса Мора (1478-1535) — его знаменитом сочинении "Золотая книга, столь же полезная, как забавная, о наилучшем устройстве государства и о новом острове Утопии" (1516). Во второй части этой книги автор подробно знакомит читателя с тщательно разработанной моделью общественного строя, при котором нет частной собственности и введено не только равенство потребления (как в раннехристианских общинах), но обобществлены производство и быт. Труд в Утопии составляет обязанность всех граждан, распределение происходит по потребности, рабочий день сокращен до шести часов; граждане Утопии освобождены от выполнения наиболее тяжелых работ. Если более детально обратиться к выделяемым в современной социальной политике направлениям — так, как мы могли бы проанализировать социальную политику какойлибо из современных стран, то можно отметить предложения автора "Утопии" для сферы здравоохранения, системы образования, в решении проблем занятости и безработицы, обеспечения старости, семьи и т.д. Итак, здравоохранение в Утопии отличается прежде всего своей бесплатностью. Мор описывает больницы как просторные белые здания со знающими и заботливыми врачами и персоналом. Любой гражданин Утопии при обнаружении симптомов той или иной болезни может по своему желанию совершенно безвозмездно лечиться в них. Образовательная политика государства прежде всего нацелена на развитие наиболее одаренных представителей населения. В ежедневном расписании, едином для всех жителей Утопии, выделены специальные часы для занятий, которые проводятся в форме лекций. Посещение подобных занятий обязательно для отобранных членов общества, но также свободно и для всех желающих. В Утопии поддерживается полная занятость населения. Это значит, что все население трудоспособного возраста и способное трудиться занято в общественном производстве. Безработица в Утопии не существует. Для всех жителей находится работа, отказ от работы рассматривается как тунеядство. К числу трудоспособного населения относятся все, 92 достигшие соответствующего возраста, за исключением калек (которым, впрочем, тоже находится общественно полезное занятие), больных и некоторых других категорий. Рабочий день длится всего шесть часов, но, по утверждению Мора, этого вполне достаточно, чтобы удовлетворить все потребности государства в продуктах и произвести даже некоторый излишек. Жители Утопии не боятся старости. Главным в семье по закону является самый старший. Старики получают такие же права на жилье и пищу, как и остальные члены общества. Итак, сущность социально-экономической политики в Утопии заключается в том, что благосостояние государства целиком и полностью определяет благосостояние каждого его члена. Государство опекает своих граждан во всех сферах жизнедеятельности, будь то семья, здоровье, средства к существованию, образование или занятость. Завершая краткое рассмотрение утопического проекта Т. Мора и его идей относительно социального благоустройства жизни граждан, отметим, что этот проект, так же как и другие утопические программы, во многом предвосхитил и даже подготовил будущие модели социальной политики патерналистских систем социального обеспечения. "И наш век, и последующие века сочтут его историю школой верных и полезных начал, из которой каждый сможет брать и приспосабливать перенятые установления к собственному своему государству, ведь в книге своей Мор показал нам образец блаженной жизни и дал наставление, как жить", — писал один из современников Т. Мора[79]. Томмазо Кампанелла "Город солнца" Немалый вклад в развитие жанра социальной утопии внес итальянский философ и писатель Джованни Доменико Кампанелла (1568-1639), принявший в монашестве имя Томмазо. Написанная в 1602 г. и опубликованная в 1623 г. его книга "Город солнца, или Идеальная республика" представляет собой программу всеобщего социального преобразования. Согласно идее Кампанеллы, в идеальном обществе собственность должна быть упразднена; труд обязателен для всех, рабочий день сокращен до четырех часов; огромное внимание уделяется развитию науки, просвещению и трудовому воспитанию. Руководство общиной находится в руках ученых. Община берет на себя и ответственность за воспитание детей. Общественное воспитание детей в государстве Кампанеллы осуществляется сначала с помощью игр. Затем обучение соединяется с трудом в процессе освоения различных ремесел. По замыслу автора, все в городе солнца призвано поставить людей в одинаковые условия, благодаря чему им становится чужда жадность, неведомы богатство и бедность. Кампанелла вслед за Платоном раскрепощает женщину. Свободная во всем, она занимается трудами и науками наравне с мужчинами, за исключением тяжелых работ. 3.2.6 Новое время. Томас Гоббс "Левиафан" 93 Значительный вклад в развитие идей социального реформирования и понимание возможностей социального благоустройства внесли работы мыслителей эпохи Просвещения. Томас Гоббс (1588-1679) — английский философ, один из знаменитых создателей теории общественного договора, в своей работе "Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского" (1651) размышляет о справедливом устройстве государства. Философ ставит вопрос о государственной благотворительности, видя в ней необходимое условие справедливого государственного управления: "Если многие люди вследствие неотвратимых случайностей сделались неспособными поддержать себя своим трудом, то они не должны быть предоставлены частной благотворительности, а самое необходимое для существования должно быть им обеспечено законами государства. Ибо, подобно тому, как было бы жестокостью со стороны кого-либо отказывать в поддержке беспомощному человеку, точно также было бы жестокостью со стороны суверена — государства подвергать таких беспомощных людей случайностям неопределенной благотворительности"[80]. Важное значение для справедливого устройства государства имеет "равномерное налогообложение". Равенство последнего, по мысли философа, зависит не от равенства богатства, а от равенства долга каждого человека государству за свою защиту. "Равенство обложения определяется скорее равенством потребления, — пишет Гоббс, — чем богатством тех лиц, которые одинаково потребляют. Ибо на каком основании должен бы быть более обременен тот, кто работает много и, сберегая плоды своего труда, мало потребляет, чем тот, кто живя беспечно, мало приобретает и расходует все приобретенное, в то время как один получает не больше защиты от государства, чем другой? Когда же налогами облагается то, что люди потребляют, тогда всякий платит соразмерно своему потреблению и государство не терпит убытка от расточительности частных лиц"[81]. 3.2.7 Рационалистическое обоснование индивидуалистического государства всеобщего благосостояния в эпоху Просвещения. Жан-Жак Руссо. Теория общественного договора и Великая французская революция Великая французская революция повлекла за собой огромные социальные и политические изменения в жизни Европы. Согласно историкам и социальным мыслителям, никакое другое событие мировой истории прежде не было подготовлено столь долгой цепью философской рефлексии[82]. К этому относится и история становления индивидуалистического государства всеобщего благосостояния. Основным теоретическим документом называют "Общественный договор" Ж.-Ж. Руссо[83]. Наследие Великой французской революции — Декларация прав человека от 1789 г. — читается прямо как компендиум философии индивидуалистического государства всеобщего благосостояния и руссоистского общественного договора. Статья первая начинается словами: "Люди рождаются свободными. Они остаются свободными и равными в своих правах"[84]. И у Руссо можно прочитать: "Человек родился свободным"[85]. Во второй статье присутствуют понятия естественного права и определение абстрактного индивида, которые характеризуются преимущественно его правом на свободу и собственность. В данной статье написано: "Целью всякого политического объединения является сохранение естественных и неизменных прав 94 человека. Эти права суть право на свободу, собственность, безопасность и сопротивление подавлению"[86]. Наконец, шестая статья непосредственно перекликается с идеями Руссо: "Закон есть выражение общей воли"[87]. Немецкий ученый К. Хюбнер в работе "Нация" (1991) проводит сопоставление французской Декларации прав человека и изданного в ходе американской революции Билля о правах. Исследователь констатирует, что значительное сходство двух этих документов очевидно. Но есть и принципиальные различия: "С одной стороны, в Билле о правах мы читаем, что все люди свободны от рождения и имеют врожденные права, к которым помимо прав на свободу, собственность и безопасность относится положение, что всякая власть исходит из народа. Но, с другой стороны, в американском Билле о правах отсутствуют идеи, которые входили бы в мир идей Руссо, как это обнаружилось во французской Декларации прав человека"[88]. Далее анализ и сопоставление французского и американского документа выявляет различное понимание отношения гражданина к закону. Так, в седьмой статье французской Декларации прав человека, непосредственно примыкающей к статье шестой, где речь как раз шла об общей воле, речь идет главным образом о безропотном повиновении гражданина закону как выражению этой общей воли. Далее говорится о его строгом применении и презумпции невиновности до суда. В американском же Билле о правах в этой связи, напротив, подробно и категорически указывается на те права и средства, которые находятся в распоряжении отдельного человека для защиты от государственного насилия и юстиции. Например, десятая статья Билля о правах штата Массачусетс, где сказано: "Каждый индивид в обществе имеет право на защиту своей свободы, счастья в жизни, своей собственности согласно существующим законам". Соответственно одиннадцатая статья гласит: "Каждый член национального сообщества должен иметь в своем распоряжении определенные средства, чтобы в законах найти защиту от беззакония, оскорбления, угрожающих его личности, его владению и его достоинству". Наконец, в статье двенадцатой устанавливается, что "Каждый гражданин должен иметь право предоставить все доказательства, которые свидетельствуют в его пользу, требовать очной ставки со свидетелем и быть выслушанным в ходе своей защиты без ограничения, сам или с помощью выбранного им защитника"[89]. Можно видеть, что этих сюжетов нет во французской Декларации прав человека. Здесь на первом плане стоят нация, общая воля и законы, проистекающие из них, словно нечто священное и неприкосновенное, а не индивид, как это преимущественно имеет место в американских биллях. Хюбнер делает вывод об отличиях французского и американского документов: "И там, и тут якобы утверждается, что человек рожден свободным. Однако ученики Руссо видели свободу человека именно в том, что свою amour propre он трансформирует в amour de soi, а его переход в государственное состояние приобретает новое качество, а именно радостную и безусловную преданность Общему Благу. Составители же американских биллей настаивали на том, что свобода естественного состояния хотя и ограничивается государством, но в основе своей остается той же самой и состоит в преследовании собственного интереса, индивидуальных желаний и стремлений"[90]. 95 Эти различия весьма существенны для всей будущей перспективы развития теории государства благосостояния и социальной политики современных обществ.- Известно, что Т. Джефферсон гордился тем, что в Америке победила социальная "идея, которая не была обязана своим появлением никакому преданию или традиции, но единственно опиралась на отдельных индивидов и сиюминутные представления о полезности. Благодаря этому возникло специфическое американское сознание, все больше и больше начинавшее принимать облик особенного американского образа жизни. Америка породила определенный менталитет, который имеет свои исторические корни. В первом приближении речь здесь идет о том поле напряжения между пуританизмом и капитализмом, идеализмом и прагматизмом, республиканством и либерализмом, которое ...пронизывает американский духовный мир, выступая в виде американского характера"[91]. Так, в XVIII в. все отчетливее проявляются предпосылки социальной политики будущего, очертания ныне действующих моделей: либеральной (англо-американской) и корпоративной (континентальной), сочетающей свободу индивида в решении социальных проблем с вмешательством государства. 3.2.8 Развитие либерализма в социальной и экономической мысли Одним из основателей классического либерализма по праву считают английского экономиста и социального мыслителя Адама Смита (1723-1790). Его главный труд "Исследование о природе и причинах богатства народов" (1776), в котором излагаются основные идеи либеральной теории. Как и предшествующие мыслители, Смит обратился к вопросу о благосостоянии индивида, общества и государства. Он утверждал, что, преследуя собственный интерес, никто не помышляет о реализации таким путем еще и общественного интереса и даже не подозревает, в какой степени он этому способствует; хозяйствующим субъектом словно бы руководит невидимая рука, которая ведет его к цели, вовсе не являвшейся частью его намерений[92]. Как сказали бы современные экономисты, Смит доказал, что оптимальное решение в экономике является результирующей спонтанно складывающегося параллелограмма сил, и никакого государственного вмешательства здесь не требуется[93]. Отметим, что естественный порядок в системе Смита не исключал, а предполагал выполнение государством определенных задач, без которых такой параллелограмм сил просто не сложился бы. Функциями государства должны были быть, по его убеждению, социальное обеспечение немощных, поддержание правопорядка, оборона. На долю государства выпадали также организация общественных работ и содержание общественных институтов. В числе прочего это — развитие и поддержание путей сообщения, портов, устройство крепостей и содержание гарнизонов для охраны, торговли, содержание почтовой службы и некоторых коммунальных служб. Весьма определенно высказывался Смит и в пользу государственного регулирования нормы процента и минимума заработной платы[94]. У Смита также присутствовало и понимание различия между двумя экономическими задачами, которые необходимо решать в любом обществе, производящем товары. Первая из них состоит в том, чтобы люди благодаря собственной активности имели достаточный доход и могли сами себя обеспечивать, а вторая — в том, чтобы давать доход государству, достаточный для обеспечения общественных нужд. 96 Для Давида Рикардо (1772-1823), жившего в период динамичного развития английского капитализма, экономический строй свободной конкуренции был естественной и наиболее рациональной системой хозяйствования. Стимулом развития экономики являлась в теории Рикардо норма прибыли, получаемая собственником капитала. Рикардо был убежден, что стремление людей к индивидуальной выгоде находится в гармоническом единстве с общей выгодой, с интересами всех членов общества. Нужно только убрать барьеры на их пути — в виде, например, протекционизма, — и обеспечить устойчивое денежное обращение, базирующееся на золотом стандарте[95]. Последователь Рикардо английский экономист и философ Джон Стюарт Милль (1806— 1873) дополнил характеристику либерального устройства рыночного хозяйства исходя из реалий середины XIX в. и первым подвел теоретический базис под программу социальных реформ. Милль критиковал законы, запрещавшие или ограничивавшие деятельность профсоюзов. Поскольку он видел, что система свободной конкуренции не может обеспечить решение целого ряда экономических проблем, ибо существуют такие формы и сферы хозяйственной жизни, которые не гарантируют собственнику капитала получения достаточной прибыли, он полагал, что государство должно взять на себя расходы по созданию хозяйственной инфраструктуры, поддержанию науки и др.[96] Вместе с тем Милль, разумеется, не допускал государственного вмешательства в непосредственную предпринимательскую деятельность. "Даже если бы правительство и могло собрать у себя в каждом из своих ведомств самые выдающиеся умы и самые энергичные силы нации, все же было бы не менее желательно, чтобы большая часть дел общества оставалась в руках лиц, непосредственно заинтересованных в них, — писал Милль. — У народа, не привыкшего к самостоятельной деятельности во имя общего интереса, у народа, который ожидает от своего правительства соответствующих указаний и распоряжений по всем вопросам, представляющим общий интерес, способности развиты лишь наполовину"[97]. Важное место в концепции Милля занимали вопросы, касающиеся наиболее совершенного общественного устройства. Он полагал, что "наилучшим состоянием человечества было бы такое, когда никто не беден, никто не стремится стать богаче и нет никаких причин опасаться быть отброшенным назад из-за усилий других протолкнуться вперед"[98]. На этом мы завершаем наше рассмотрение истоков и концептуальных основ социальной политики в социально-философских теориях прошлого. История социальной мысли представлена множеством подходов и концепций оптимального социального устройства. Однако при всем концептуальном многообразии интерес и внимание социальных философов и ученых прошлого к вопросам государственного устройства в целом и социального благосостояния и социальной политики в частности — очевиден. Действительно, как показывают сочинения прошлых веков, на протяжении столетий ученые искали пути решения социальных проблем, сопровождающих общество и государство с момента их возникновения. В ходе истории социальные проблемы накапливались, но не отмирали. Индустриальное общество и технический прогресс существенно расширили поле социальной проблематики. Основные выводы 97 1. В истории не существовало и не существует обществ (государств), в которых так или иначе не решались бы социальные проблемы, не учитывались бы интересы граждан, или, говоря современным языком, не проводилось бы никакой социальной политики. 2. История социальной политики связана с этапами истории человечества. В частности развитие социальной политики в Европе связано с распадом Римской империи, расцветом христианских монастырей, формированием национальных государств, индустриализацией и т.п. Великобритания — одно из первых индустриальных государств, где принимались первые законы о бедных. 3. В конце XIX в. происходят существенные сдвиги в социальной политике основных европейских государств: Великобритании, Франции, Германии. Создаются первые независимые институты социальной политики, например Союз социальной политики в Германии. В начале XX в. создается Международная организация труда (МОТ). 4. Основы социальной политики закладывались представителями социальной философии — социальными мыслителями на протяжении столетий. Известные ученые, писатели, политические деятели посвятили свои сочинения проблемам социального устройства, государства и права. Многие мыслители, еще с древних времен, задумывались о взаимоотношениях человека и общества, гражданина и государства, обращались к проблеме оптимального государственного устройства и путей решения социальных проблем. 5. Размышления мыслителей прошлого о совершенном социальном устройстве (обществе благосостояния и порядка) нашли свое воплощение в специальном жанре — социальной утопии. 6. В ходе истории социальные проблемы накапливались, но не отмирали. Индустриальное общество и технический прогресс существенно расширили поле социальной проблематики. Контрольные вопросы и задания А. Контрольные вопросы 1. Обоснуйте социальную обусловленность возникновения социальной политики. 2. Рассмотрите исторические этапы формирования социальной политики. 3. Каковы концептуальные основы социальной политики, каковы ее теоретические истоки? 4. Кто из великих людей и мыслителей прошлого обращался в своих работах к проблемам социальной политики? 5. В каких работах социально-философского наследия прошлых веков можно найти теоретические основы социальной политики, социального реформирования, проекты решения социальных проблем? 6. Расскажите, какие проекты решения социальных проблем предлагали социальные утопии прошлого? 98 7. Когда возник и чем занимался Союз социальной политики? 8. Как И. Шумпетер описывает развитие социальной политики в XIX в.? 9. Как связаны социальная политика и классический либерализм? 10. Кто из основателей классического либерализма обращался к вопросам социальной политики? Б, Задания для самостоятельной работы На основе изучения сочинений мыслителей прошлого подготовьте реферат по теме "Социальная политика и общественное развитие", в котором излагается понимание социальной политики в разные эпохи развития общества: Античность, Средние века, Возрождение, Просвещение и т.д. Реферат может быть подготовлен и на основе изучения исторических и правовых документов, отражающих характер и специфику социальных преобразований в разные исторические эпохи. В конце реферата подведите итоги рассмотрения, выделите ключевые проблемы и обоснуйте свою позицию по их решению. Литература Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997. Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991. Т. 2. Кампанелла Т. Город солнца, или Идеальная республика. М., 1978. Ле Пле Ф. Основная конституция человеческого рода. М., 1897. Макиавелли Н. Избранные сочинения. Калининград, 2000. Мизес Л. фон. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М., 1993. Милль Дж.С. Основы политической экономии. М., 1980. Т. 1—3. Мор Т. Утопия. М., 1978. Платон. Государство // Платон. Собрание сочинений: В 4 т. Т. 4. М., 1994. Поланьи К. Великая трансформация: Политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. Рикардо Д. Начала политической экономии и налогообложения // Ри-кардо Д. Сочинения. М., 1955. Т. I. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998. 99 Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. М., 1962. Спенсер Г. Собрание сочинений. Т. 1—7. СПб., 1898—1900. Хайек Ф.А. фон. Дорога к рабству. М., 2000. Хайек Ф.А. фон. Пагубная самонадеянность. М., 1992. Шумпетер Й.А. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с англ, под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001. Т. 3. Geyer R.R. Exploring European Social Policy. Cambridge, 2000. New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000. Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. Глава 4. РЕФОРМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В XX в.: ОПЫТ И ПОСЛЕДСТВИЯ 4.1 Основные концепции социальной политики и их развитие в XX в. 4.1.1 Социальная политика и социальная теория Зародившись в истории социальной мысли, социальной философии, социальная политика постепенно приобретала черты самостоятельной научной дисциплины. В работах классиков социологии присутствует интерес к социальной политике и сформированы содержательные и методологические основания исследований. В развитии теории социальной политики важны классические идеи происхождения и сущности социальных институтов и социального порядка, сформулированные М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Г. Зиммелем, П. Сорокиным. Однако напрямую ученые подошли к теоретическому исследованию социальной политики лишь в середине XX в. одновременно с анализом социального государства, социальной справедливости, социального риска и т.д.[99] Среди первых социологических объяснений социального государства назовем следующие: • гражданская точка зрения, представленная в работах Т. Маршалла (государству необходимо обеспечить минимальную социальную поддержку, чтобы гарантировать подобающее участие индивида в либеральном демократическом обществе); • функционалистская перспектива, идущая от Т. Парсонса (государственное вмешательство средствами социальной политики необходимо для разрешения конфликтов в развитых индустриальных обществах); • марксистский взгляд (государство всеобщего благосостояния играет идеологическую роль в легитимации капиталистических социальных отношений, индивиды поддерживают государство и капиталистическую экономическую систему, поскольку они уверовали в благополучие, предоставляемое капиталистическим государством)[100]. 100 Все сказанное обусловливает необходимость рассмотреть такие концепции и понятия, как правовое государство, гражданское общество, социальное государство, государство всеобщего благосостояния и др., поскольку именно с этими понятиями связано дальнейшее развитие теории социальной политики в XX в. 4.1.2 Правовое государство Государство представляет собой могущественную организацию власти, способную подавлять людей, лишать их элементарных прав. Если мы вспомним историю, то увидим, что так это в основном и было: в древних деспотиях, в феодально-крепостнических государствах (в том числе и в Российской империи), в тоталитарных государствах XX в. И все же по мере развития цивилизации государство постепенно превращалось из принудительно-репрессивной машины в демократическую и гуманную организацию власти, основанную на верховенстве права. Говоря о правовом государстве, важно учитывать, что для его существования недостаточно наличия развитой правовой системы и строгого соблюдения законов. Верховенство права приводит к формированию правового демократического государства только тогда, когда законы выражают ценности справедливости, свободы, достоинства личности и реально воплощают их в жизнь. Правовым государством может быть названа такая организация власти в стране, которая основана на верховенстве гуманного и справедливого закона, действует строго в определенных законом границах, обеспечивает права и свободы своих граждан. В правовом государстве все структуры власти, в том числе и высшие, сами подчинены закону. В таком государстве власть во взаимоотношениях с индивидами и их различными объединениями строится на основе норм права[101]. Идеи правового государства развивались многими мыслителями и политическими деятелями. Наиболее важную роль в формировании концепции правового государства сыграли идеи Локка, Вольтера, Монтескье, Канта. Их представления о правовом государстве основывались на: • учении о неотъемлемых (естественных) правах личности; • учении о государстве как результате "общественного договора"; • принципе разделения властей; • представлении о том, что правовое государство не разрушает, а охраняет различные формы самоорганизации граждан (гражданское общество). Естественные права личности — это права человека на жизнь, на свободу, на собственность. Эти права не даруются человеку государством, они принадлежат ему по самой его природе и поэтому даются человеку от рождения. Эти естественные, неотъемлемые права людей должны быть обеспечены государством. Государство образуется на основе общественного договора его граждан. Поэтому правовое государство должно защищать граждан, а не подавлять их, как в абсолютистском государстве. Для того чтобы власть не была абсолютной, она не должна сосредоточиваться в одних руках. Поэтому в правовом государстве столь важен принцип разделения властей. 101 От Канта и Гегеля идет мысль, что основой правового государства служит развитое гражданское общество — совокупность экономических, культурных, религиозных и других объединений индивидов. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. Правовое государство обладает теми же основными чертами, которые присущи всякому государству. Но в нем должны быть более ясно выражены и реализованы следующие признаки: верховенство закона во всех сферах государственной и общественной жизни; гарантированность прав и свобод человека', взаимная ответственность государства и личности; разделение властей; наконец — правовая защита собственности. 4.1.3 Гражданское общество Итак, государство — это организация политической власти определенного общества. Но в развитом обществе существует много негосударственных и неполитических организаций, объединений и отношений людей. Объединенные в них люди осознают и отстаивают свои права и интересы. В сфере государственной деятельности управление построено на вертикальных связях. В гражданском обществе взаимодействие людей и их объединений основано на горизонтальных связях, на соглашении самостоятельных субъектов. Эта совокупность различных негосударственных объединений людей и образует гражданское общество. Истоки концепции гражданского общества восходят к различным документам эпохи буржуазных революций — биллям о правах (Англия, США), Декларации прав человека и гражданина (Франция) и др. В них были воплощены представления о том, что гражданское общество — это общество равноправных и самостоятельных граждан, освобожденное от излишних запретов и дотошной административной регламентации. Гражданам разрешено все, что прямо не запрещено законом[102]. Наряду с этим такие мыслители, как Кант и Гегель, отстаивали следующую идею: основой представительного и правового государственного строя служит развитое гражданское общество. Гражданское общество строится на принципе самоуправляемости, на признании права людей на самостоятельность. Правовое государство должно опираться на гражданское общество и охранять его структуры. В абсолютистском, полицейском государстве эти структуры вызывают подозрение, разрушаются государством. И люди оказываются напрямую противостоящими всесильной государственной власти. В таком государстве нет граждан, а есть только разобщенные подданные. Поскольку гражданское общество представляет собой многообразие негосударственных и неполитических объединений и отношений людей, то часто оно рассматривается как своего рода противовес государству и политической жизни. Но это упрощенный взгляд. Особенность гражданского общества состоит не в его отстраненности от политики, а в разграничении государственной политики и политики, проводимой негосударственными организациями, в возможности существования политических позиций различных социальных групп. К государственной политике гражданин имеет право подходить критически, но законопослушно, если само государство функционирует в рамках конституционного пространства. Благодаря многообразию политических позиций людей, их активности как членов гражданского общества государство находится под постоянным контролем и воздействием общественного мнения. Поэтому для существования гражданского общества очень важна свобода слова. 102 Не менее важны для гражданского общества независимость и неполитизированность судебной системы. Принципиальную роль для функционирования гражданского общества играет Конституция. Гражданское общество предполагает конституционное государство, поскольку Конституцией определяется мера допустимого вторжения государственной власти в какую-либо сферу жизни. При конституционном государстве существует установка на ограничение власти и невмешательство государства во многие дела граждан. Субъекты гражданского общества взаимодействуют как свободные, независимые партнеры. Таким образом, в понятии гражданского общества взаимосвязаны идеи правового отношения между гражданином и государством, необходимости негосударственных объединений людей, защищающих человека от власти, признания неотъемлемых прав и свобод человека. 4.1.4 Понятие социального государства Основные принципы, составляющие основу понятия "социальное государство", определяются в ряде документов, признанных мировым сообществом и Россией, включая Всеобщую декларацию прав человека ООН (1948); конвенции и рекомендации Международной организации труда; декларацию и программу действий, принятые на Копенгагенском социальном саммите в 1995 г. Идея социального государства заключается в политическом и правовом упорядочении жизни общества на принципах гуманизма, выполнении комплекса социально-защитных функций, создании условий для развития гражданского общества. В развитых странах государство — центральный, но не единственный субъект социальной политики; широкий спектр функций делегируется множеству субъектов гражданского общества. Уникальность роли государства заключается в его ответственности за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп; за проведение политики прогрессивного развития общества, что обусловлено природой государства как единственного политического и правового субъекта, обладающего всем спектром властных полномочий. Идеология гуманизма в рамках социального государства базируется на признании неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, самоопределение, личную и общественную (солидарную) ответственность граждан за свое материальное благополучие[103]. К числу базовых функций социального государства относится формирование гражданского общества, т.е. создание в обществе и хозяйстве множества субъектов как государственных, так и негосударственных (общественных). Это связано с природой социального государства, базовыми принципами которого являются: • приоритет прав человека и его основных свобод; • солидарность. Считается, что любое общество и его члены взаимосвязаны и отвечают друг за друга. А поэтому типичные проблемы жизнедеятельности населения (социальные риски) наиболее рационально решать организованными сообществами (ассоциациями, союзами, 103 товариществами) при правовой, организационной и экономической поддержке государства; • оптимальная поддержка (субсидиарность) — государство помогает своим членам в определенных рамках, делая акцент на развитие свободных ассоциаций людей, которые, как свидетельствует опыт, в большинстве случаев лучше решают стоящие перед ними задачи, чем это делают государственные органы. Высшая цель и смысл существования государства — создавать условия для мира и согласия в обществе, развивать институты социального партнерства, гарантировать упорядочение всего пространства защиты от социальных и профессиональных рисков. СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО НА ЗАПАДЕ Демократическое социальное государство представляет собой исторически определенный тип государства, реализованный западными социал-демократиями в индустриальную эпоху для поддержания классового мира, социальной солидарности и взаимной ответственности государства, бизнеса, профсоюзов и гражданского общества за благополучие, достоинство, процветание граждан и развитие социальных сфер[104]. Общая концепция западной демократии предполагает наличие ограничений в деятельности государства, идущих от общества. Мы отмечали, что общество, способное быть самостоятельным субъектом деятельности и благодаря этому ставить государство под особый контроль граждан, называется гражданским. Оно является самоорганизованным, структурированным, имеющим механизмы представительства и контроля над государством со стороны негосударственной сферы, политических партий, предпринимательских групп, профсоюзов и других неправительственных организаций, общественных движений, правозащитных групп и т.д. Сегодня функции гражданского общества и даже само понимание его сути шире, чем представление об обществе, способном поставить под контроль государство. По мере отхода социал-демократий Запада от кейнсианских трактовок роли государства в экономике гражданское общество одновременно стало рассматриваться как самоорганизованное и институционализированное таким образом, чтобы сдерживать не только государство, но и рынок; не давать всему обществу быть подверженным логике рыночной прибыли. Рыночная экономика и демократическое государство функционируют при цивилизующем влиянии гражданских ассоциаций и неправительственных организаций. В США эта позиция начала устанавливаться в 1980-е гг. Ранее понимая под гражданским обществом способность поставить под контроль государство, в отношении бизнеса американцы признанной считали формулу: "Что хорошо для «Дженерал моторс», хорошо для Америки". Баллотировавшийся в президенты США Р. Найдер существенно повлиял на изменение концепции гражданского общества. Он потребовал общественного контроля над бизнесом, организовал юридическую службу, разбирающую иски граждан против бизнеса, и эта служба продолжает успешно работать. Теперь в США люди уверены в том, что "не все то, что хорошо для «Дженерал моторс», хорошо для Америки". Гражданское общество стало толковаться как общество, способное поставить под контроль и государство, и бизнес. Сегодня это ключевая формула реформируемого в условиях глобализации демократического социального государства, снимающая традиционноправое и традиционно-левое представления о роли государства в экономике и 104 возлагающее на государство арбитражные и цивилизующие функции, а на гражданское общество — контроль за бизнесом и государством. "Разумеется, — утверждает известный российский социолог и социальный философ В.Г. Федотова, — для таких провозглашений надо быть уверенным в зрелости гражданского общества, его ценностей и институтов. Общая формула взаимоотношений общества и государства, представленная в концепции гражданского общества, в демократическом социальном государстве принимает специфический вид. Все задачи демократического социального государства на Западе решались посредством институционализации социального контракта между государством и гражданским обществом, а конкретно — между государством, работодателями, профсоюзами и общественными ассоциациями и неправительственными организациями. Эти отношения построены на принципе солидарности, дополняемом в случае необходимости субсидиарным подходом"[105]. Основой достижения солидарности государства и других социальных сфер является компромисс, т.е. способность всех участников социального контракта жертвовать частью своих интересов для рационального достижения их базовой части, а также для достижения общественного блага. Это понятие включает: экономический рост, улучшение благосостояния всех граждан, социальную справедливость, социальное участие, благоприятную моральную атмосферу, культурное и духовное развитие, поддержание демократических и гуманистических ценностей, развитие'прав и свобод. Государство жертвует своим всевластием, поскольку сознательно берет на себя ответственность за создание общества и желает разделить бремя этой ответственности с работодателями, профсоюзами и общественными организациями. Работодатели соглашаются поддержать принцип обеспечения полной или приближающейся к этому занятости в обмен на сокращение требований профсоюзов относительно непрерывного повышения заработной платы. Профсоюзы смягчают это требование ради обеспечения полной занятости. Общественные организации смягчают критику правительства и высказывают солидарность с его политикой ради достижения общего блага. Государство сотрудничает с ними ради уменьшения бремени собственной ответственности[106]. Благодаря этой политике демократические социальные государства индустриального Запада превратили рыночную экономику в социальную рыночную экономику. Кроме того, эти государства сыграли огромную роль в консолидации демократии и сплочении общества. Эти государства обеспечили проведение эффективного курса на социальную справедливость посредством прогрессивного налога и его перераспределения. Особенно эффективной такая политика была в Скандинавских странах, достигших высочайшего жизненного уровня. "Основной вопрос для западной социал-демократии, которой принадлежит идея и практика социального государства, — пишет В.Г. Федотова, — состоит в том, возможно ли удержать социальное государство в связи с переходом общества из индустриальной фазы развития в информационную, постиндустриальную, а также в связи с процессом глобализации. Сегодня демократическое социальное государство Запада столкнулось с этими вызовами, а также с вызовом европейской интеграции. Суть проблемы состоит, вопервых, в том, что технологические инновации, переход к «новой» (основанной на знании и информации) экономике не позволяют государству достичь консенсуса с работодателями и профсоюзами относительно полной занятости тех людей, чья квалификация не соответствует новым требованиям (и таких людей будет становиться все больше и больше). Прежде демократическое социальное государство Запада справлялось с этой задачей. Во-вторых, государство не может теперь удержать капитал в национальных 105 границах, а также не в состоянии протежировать собственной экономике. В этом суть глобальной экономики. Еще недавно (в Ганноверской декларации немецких социалдемократов) такие усилия утверждались как обязательные, но сегодня бизнес уходит туда, где выгодно, где меньше налоги. Уже сейчас зарегистрированные на рынке Финляндии компании на 50 процентов принадлежат иностранцам, в том числе и в тех отраслях, которые раньше являлись принадлежащими государственному сектору. Товары пересекают границу с низким налогом, а капиталы практически не облагаются им. Исчезла налоговая база социальной политики, позволявшая осуществить справедливое перераспределение доходов в социальную сферу"[107]. Таким образом, невозможность обеспечить полную занятость и сохранить налоговую базу делает проблему социального государства на Западе очень острой. Существуют попытки усилить его функции и сохранить старые принципы. Но побеждает линия модернизации социального демократического государства, представленная в концепции и политике Т. Блэра, Г. Шредера, Л. Жоспена[108]. Запад не собирается отказываться от идеи социального государства, но сутью его модернизации являются признание рынка и защита нерыночных социальных сфер, для чего государство усиливается, равно как усиливается и гражданское общество. Государство усиливается не в сфере рынка, а, как говорит английский социолог Э. Гидденс, выше и ниже рынка[109]. Ниже рынка — это в сфере охраны природы, экологии. Выше рынка — в области культуры, образования, духовной жизни. Принцип солидарности в условиях глобализации в чистом виде провести невозможно. Его заменяет на западе принцип взаимной ответственности государства и общества. Это означает, что люди будут нести большее финансовое бремя, но государство гарантирует защиту ряда социальных сфер от произвола рынка. Такова модель модернизированного демократического социального государства в постиндустриальном обществе, модель, построенная Э. Гидденсом, который и предполагает, что технологическим инновациям должен предшествовать и соответствовать свой уровень социальных инноваций[110]. 4.1.5 Государство всеобщего благосостояния Сегодня понятие государства всеобщего благосостояния, или как еще недавно говорили — государства всеобщего благоденствия — несколько утратило свою популярность и привлекательность. Расцвет этой концепции приходится на середину XX в. и во многом обусловлен успехами науки, техники и производства в развитых странах Запада. В принципе, историю концепции государства всеобщего благосостояния можно начинать с эпохи Возрождения и тем более прослеживать ее развитие в трудах гуманистов и просветителей[111]. Однако не вызывает сомнения тот факт, что государство всеобщего благосостояния является феноменом, характерным для современных индустриальных стран. До XX в., и уж никак до XIX в., на национальном или местном уровнях не существовало таких механизмов, которые необходимы для поддержания налогообложения и предоставления услуг, характерных для государства всеобщего благосостояния[112]. Значительную роль в теоретическом развитии концепции государства всеобщего благосостояния сыграла теория английского экономиста Джона Мейнарда Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества. 106 Истоки теоретического обоснования необходимости и значимости государственного регулирования рыночной экономики находят в макроэкономической теории кейнсианства, возникновение которого относится к периоду Великой экономической депрессии 1929-1933 гг. Этот крупнейший кризис мировой капиталистической системы обнаружил неспособность неоклассического направления ответить на вопрос о его причинах и путях стабилизации экономического развития. Теоретические положения кейнсианства изложены в главном научном труде Кейнса "Общая теория занятости, процента и денег" (1936). Его основу составляет идея о вмешательстве государства в развитие капиталистической экономики с целью устранения кризисных явлений, достижения максимальной занятости, повышения темпов роста общественного производства. Кейнс Джон Мейнард (1883-1946) — английский экономист, государственный деятель, основоположник одного из наиболее значительных течений экономической мысли XX в. — кейнсианства. Получил образование в Итоне и Королевском колледже в Кембридже (1902—1906), где слушал лекции А. Маршалла. С 1920 г. — профессор Кембриджского университета. За свою первую экономическую работу "Индексные методы" Кейнс получил в 1909 г. премию им. А. Смита. В 1930 г. вышла в свет работа "Трактат о деньгах". В 1936 г. появился его главный труд "Общая теория занятости, процента и денег". Много внимания Кейнс уделял вопросу государственного регулирования экономики. Разработанные Кейнсом методы решения хозяйственно-политических задач государственно-монополистического капитализма послужили основанием для провозглашения кейнсианской революции в экономической теории[113]. Причины кризиса капиталистической экономической системы Кейнс видел в недостаточности покупательского спроса на предметы личного потребления и на средства производства. Такая недостаточность, по его мнению, была обусловлена тем, что по мере роста доходов снижаются темпы увеличения спроса на полезные блага: у людей уменьшается "склонность к потреблению" и усиливается "стремление к сбережениям". Следовательно, необходимы меры по стимулированию спроса. Однако сделать это в условиях кризиса частный капитал не может. Этим, согласно Кейнсу, должно заниматься государство. Оно должно воздействовать на переменные величины (спрос, предложение, цена, издержки и т.д.), поддающиеся сознательному контролю и управлению со стороны центральных властей в рамках существующей хозяйственной системы. Кейнс утверждал, что объем совокупного спроса необходимо увеличивать. Объем спроса зависит от двух групп факторов. Одна группа связана с рынком потребительских товаров, другая — с рынком средств производства. Объем потребительского спроса во многом определяется психологическими моментами, например, склонностью к потреблению. Кейнс считал, что психология общества проявляется в отставании роста личного потребления от роста национального дохода, т.е. с ростом доходов населения большая часть их направляется на накопление и меньшая идет на удовлетворение личных потребностей. В результате увеличивается накапливаемая часть национального дохода, изымаемая из обращения, и на эту величину сокращается спрос на потребительские товары. Кейнс придавал большое значение роли инвестиций (вложений капитала) в экономике. Он утверждал, что объем национального дохода, а следовательно, и совокупного спроса находится в определенной количественной зависимости от общего объема инвестиций. Расширение инвестиций ведет к увеличению занятости, а потому и дохода общества, и тем самым к повышению потребительского спроса. Чтобы обеспечить полную занятость работников, нужен эффективный спрос, вызывающий подъем производства и благосостояния нации. Для этого надо всемерно расширять спрос 107 населения на предметы потребления и спрос предпринимателей на инвестиционные товары (новые средства производства). При этом государство должно увеличивать объемы инвестиций и свои расходы на другие экономические и социальные цели. Одним из источников пополнения государственного бюджета, средства которого направлялись главным образом на финансирование совокупного спроса, Кейнс считал налогообложение, и при этом он подчеркивал необходимость увеличения налогового бремени. Кейнс отрицал господствующую роль частной собственности и обосновывал необходимость государственной собственности, т.е. придерживался концепции сосуществования двух типов собственности: частной и общей, обосновывал необходимость социальной ориентации экономического развития. Наиважнейшими чертами государственной собственности являются: долгосрочный характер капиталовложений, тогда как частный капитал предпочитает краткосрочные вложения; бесприбыльность или небольшая прибыль; обеспечение общих условий функционирования национальной экономики и других форм собственности; отсутствие конкуренции с частной собственностью, дополнение ее. Кейнс считал, что высший долг государства заключается в том, чтобы обеспечивать благосостояние общества в настоящем. Реальное воплощение идеи Кейнса получили в модели "государства всеобщего благосостояния" с его непомерно высокими социальными расходами и ориентацией на полную занятость. Надо отметить, что единого определения понятия государства всеобщего благосостояния не существует. Один из фундаментальных английских толковых словарей "Webster's Desk Dictionary of the English Language" (1990) дает несколько трактовок термина " Welfare": состояние обеспеченного здоровья, питания и удобств; организация мер для поддержания жизненных условий необходимых для жизни людей; получение общественной финансовой помощи в условиях лишений и нужды. Соответственно понятие " Welfare State"трактуется как государство, в котором правительство принимает на себя принципиальную ответственность за обеспечение основных социальных нужд его граждан[114]. "Энциклопедический социологический словарь" (1995) рассматривает государство всеобщего благосостояния, государство благосостояния — как концепцию, утверждающую способность современного западного общества обеспечить относительно высокий уровень жизни для всех своих членов (с учетом уровня развития науки, техники и экономики). Основная идея концепции — в утверждении возможности радикального преобразования общества, прежде всего в вопросах распределения собственности, доходов, организации управления предприятиями, а также функций государства в интересах всех его граждан. Технологический и экономический рост считается при этом решающим средством обеспечения всех членов общества материальными и социальными благами. Изобилие на рынке товаров массового потребления рассматривается как способ разрешения всех социально-экономических и социокультурных конфликтов. 108 Концепция государства всеобщего благосостояния постулирует принцип справедливого распределения и обеспечения благосостояния каждого члена общества[115]. Экономическая энциклопедия определяет понятие государства всеобщего благосостояния следующим образом: 1) концепция, разрабатывавшаяся в рамках институционального направления западной экономической теории представителями социал-демократии. Развитие системы институтов общественного благосостояния рассматривается в ней как универсальный процесс, связанный с долговременными тенденциями в области перераспределения общественного продукта; 2) неотъемлемый компонент реальных смешанных общественно-экономических систем открытого общества, складывающихся в развитых странах. Государство всеобщего благосостояния в трактовке авторов экономической энциклопедии означает реализацию социальной эффективности современной рыночной экономики при посредстве государственной политики доходов, занятости и цен, использования прямых и косвенных регуляторов социальных процессов, когда осуществляются программы развития различных отраслей социальной инфраструктуры — в области науки, культуры, образования, здравоохранения. Достигнутый уровень экономического развития и высокие стандарты жизни различных социальных слоев и групп населения, динамизм экономической и социальной структуры позволяют строить разветвленные системы социальной защиты и использовать собственные социальные механизмы: все виды социального страхования, социальной помощи и т.д.[116] Словарь терминов "Социальное рыночное хозяйство" (1997) еще менее определенно подходит к содержанию данного понятия. Государство всеобщего благосостояния рассматривается как форма хозяйственного порядка, распространенная в промышленно развитых странах Запада и отличающаяся значительным государственным вмешательством в целях перераспределения доходов и имущества. Отмечается, что наибольшее распространение это понятие получило в шведской модели экономики в качестве "народного идеала" (Г. Мюрдаль). Термин "государство всеобщего благосостояния" применяется также в отношении современного немецкого государства, поскольку его целью является "благосостояние для всех" (термин, введенный Л. Эрхардом). В этой трактовке данный термин означает экономический строй (хозяйственный порядок), организованный на принципах рыночной экономики, корректируемый направленными на недопущение сбоев или отказов рынка, либо их минимизацию мерами государственной социальной политики. Автор словаря указывает также, что это противоречит ордолиберальной концепции рынка, в которой принцип социальной справедливости предполагает свободную конкуренцию на рынке труда и вознаграждение в соответствии с трудовыми усилиями (вкладом) работника, а не осуществляется на основе простого перераспределения доходов[117]. 4.2. Модели социальной политики 4.2.1 Подходы к классификации моделей социальной политики В своем современном состоянии социальная политика — дитя XX столетия. История предшествующих веков заложила основы всеобщего понимания необходимости проведения политики в области решения социальных проблем; понимания того, что социальные проблемы — это серьезное поле деятельности и государства, и 109 негосударственных институтов, и непосредственно граждан, что нерешенность социальных проблем (особенно в нынешнем веке) — путь к социальной и политической дестабилизации и конфликтам. Другим существенным достижением XX в. является формирование широкого спектра различных программ, моделей социальной политики. Среди них модели Швеции и Норвегии, Германии и Франции, Англии и США, СССР и стран бывшего социалистического лагеря, а также модели стран Латинской Америки, Азии и др. Практическая реализация моделей социальной политики зависит от политического устройства, уровня экономического развития, отношений собственности, структуры управления, культуры, морали, особенностей истории и традиций. Мы уже говорили о том, что в основе социальной политики лежит распределение произведенного общественного продукта. Принципы этого распределения различны. Условно их можно свести к следующим: • принципы либеральной модели, опирающейся главным образом на индивида с минимизацией государственного влияния на жизнь населения; • социально-демократические принципы (вариант — социальной рыночной экономики), предусматривающие определенную роль государства в перераспределении доходов между различными группами населения, учет потребностей социально слабых групп; • принципы советской модели, опирающейся на централизованное государственное регулирование производства и распределения; • принципы, принятые в развитых странах, где в зависимости от состояния ресурсов социальная политика ставит своей целью борьбу с голодом, бедностью, антисанитарией и эпидемиями, обучение основам ремесла и сельскохозяйственного производства и т.д.[118] Систематизацию подходов к типологии социальной политики предлагает известный российский социолог В.Н. Ярская. Она выделяет несколько типологий социальной политики в зависимости от параметров сравнения социально-политических систем[119]. Например, в одном случае выделяются скандинавская, континентальная европейская, трансатлантическая англо-саксонская модели, в другом — бисмаркская и бевериджская, в третьем — резидуальная (остаточная)[120], институциональная и достижительная. Разделение системы социальной политики на резидуальную и институциональную характерно для англоязычной литературы. Резидуальная система предполагает, что проблемы индивидов, групп населения решаются благодаря участию семьи, родственников и соседей; обращение за помощью в государственные службы считается "аномальным", помощь оказывается после проверки обстоятельств и степени неспособности решить проблему самостоятельно; оказывается лишь временная и минимальная помощь; получение помощи унижает и связано с потерей социального статуса. Институциональная система предполагает, что проблемы решаются в соответствии с установленными законами, норами и правилами; обращение за помощью в государственные службы считается "нормальным"; помощь носит по возможности превентивный, профилактический характер; оказываемая помощь адекватна проблеме и потребностям нуждающихся; помощь носит универсальный характер, каждый может ее получить, не теряя самоуважения[121]. 110 Итак, существуют разные подходы к классификации моделей социальной политики. Строгое разделение дать сложно, поскольку ни одна страна не воплотила ни одну из моделей в чистом виде, что обусловлено помимо всего прочего и тем, что экономические условия меняются, соответственно меняются и подходы к решению социальных проблем. В этом смысле моделей социальной политики столько же, сколько и стран мира. Однако и во всем этом многообразии ученые смогли выделить определенные формообразующие критерии. Эспинг-Андерсен: типы моделей государства всеобщего благосостояния В течение десятилетий в XX в. в экономически развитых странах Запада декларировались постулаты концепции государства всеобщего благосостояния как желанного варианта социального и экономического развития. Мы отмечали, что строгая формулировка понятия "государство всеобщего благосостояния" отсутствует и, скорее всего, уже невозможна. Дело в том, что, во-первых, в XX столетии попытки воплощения этой концепции проводились и теоретически обосновывались в разных странах с разных позиций, а во-вторых, концепция государства всеобщего благосостояния как программа или социальная доктрина в течение десятилетий своего существования претерпела значительные трансформации. Сегодня "государство всеобщего благосостояния" для многих политиков и ученых — это: • синоним системы обеспечения социальных потребностей общества; • оптимальное сочетание свободных рыночных экономических отношений и участия правительственных институтов в решении социальных вопросов. Таким образом, большинство реализуемых сегодня моделей социальной политики можно отнести к политике государства всеобщего благосостояния. Цель ее при всей инструментальной неопределенности вполне очевидна — экономическое и социальное процветание и благополучие государства и всех членов общества. Однако, как мы уже говорили, характер реализации социальной политики в разных странах и регионах определяется многими параметрами, в том числе историей, культурными традициями, особенностями экономического развития, политической системой и пр. Поэтому общая модель государства всеобщего благосостояния — это всего лишь определенный образ, некоторые рамочные условия. Вместе с тем, при всем различии и вариативности проведения социальной политики в разных странах мира, ученые предпринимали попытки выделения моделей социальной политики и их классификации. Одна из классификаций была предложена ведущим западным социологом Г. ЭспингАндерсеном в книге "The Three Worlds of Welfare Capitalism" (1990). Исходя из общих принципов государства благосостояния ученый выделяет три типа такого государства, собственно и представляющие собой основные модели современной социальной политики, существующие сегодня в экономически развитых странах Запада. Для их характеристики и различения Эспинг-Андерсен предлагает следующие параметры: уровень декоммодификации[122]; стратификация общества, государственное вмешательство (интервенция). На основе этих параметров ученый выделяет три типа (режима) современного государства всеобщего благосостояния[123]. 111 1. Неолиберальный (англо-американский): уровень декоммодификации — низкий; стратификация общества — сильная; государственное вмешательство осуществляется в форме регулирования рынков. 2. Консервативно-корпоративистский (франко-германский): уровень декоммодификации — высокий; стратификация общества — сильная; вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения и регулирования рынков. 3. Социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики): уровень декоммодификации — высокий;стратификация общества — слабая; вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения. В неолиберальной модели социальная помощь в рамках определенных минимальных потребностей оказывается по остаточному принципу бедным и малообеспеченным слоям населения, не способным самостоятельно добыть средства существования. По сути дела, речь идет об обязанности государства предоставить определенный минимум социальных гарантий всем членам общества. Консервативный принцип этатистской и корпоративной социальной политики подразумевает отдельные социальные программы для различных профессиональных и статусных групп в зависимости от трудового вклада. Социальнодемократический принцип (называемый также либерально-социалистическим), первоначально основанный на концентрации общественных фондов поддержки профсоюзных и иных демократических общественных организаций, позднее распространился на всех граждан государства, имеющих права на равные льготы, независимо от степени нужды и трудового вклада[124]. К числу стран, осуществивших на практике данную модель социальной политики, относятся, как уже было указано, скандинавские государства, где принципы универсализма социальных прав соседствуют с нерушимостью индивидуальной автономии, поэтому эта модель представляет собой соединение либерализма с социализмом[125]. Английский социолог, известный специалист в области социальной политики, Н. Мэннинг, анализируя теорию Г. Эспинг-Андерсена, отмечает, что по мысли автора концепции, один из источников, определивших исторически различия "режимов" (типов) государств всеобщего благосостояния — политическая сила трудовых движений в различных странах. Причем влияние этого фактора принципиально даже при относительно равном уровне экономического роста. С этой точки зрения источники, размер и щедрость государств благосостояния зависят от политических сил и особенно объединений, которые могут формироваться между различными социальными классами. Там, где средние классы убеждены, что в их интересах поддерживать потребности рабочего класса в расширении государства благосостояния, как в Скандинавии, там частный сектор услуг переполняется и средний класс сосредоточивается на качественном проникновении в государственный сектор. Если же интересы рабочего класса плохо представлены (как в США, например), или интересы среднего класса переместились с государственного обеспечения на частный рынок (как в Великобритании), тогда достижения и качество обеспечения государством социального благосостояния пострадают[126]. Эспинг-Андерсен рассуждает следующим образом. В одном кластере могут находиться государства с чертами "либерального" государства всеобщего благосостояния, в котором преобладают адресная социальная помощь, невысокие универсальные трансферты и 112 довольно скромное социальное страхование. При таком режиме обеспечения социального благосостояния выплаты адресованы главным образом группам с низким достатком (в основном рабочему классу и иждивенцам). В этой модели продвижение социальных реформ было строго ограничено традиционными, либеральными и профессиональноэтическими нормами. Впоследствии при этом режиме эффект декоммодификации снижается и этот режим, основанный изначально на социальных правах, воздвигает стратификационную структуру, где получатели социальной помощи одинаково бедны, где благосостояние большинства зависит от положения на рынке. Типичные примеры этой модели: Соединенные Штаты, Канада и Австралия. Ко второму режиму можно отнести такие страны, как Австрия, Франция, Германия и Италия. Здесь историческое корпорационное наследие было модернизировано в соответствии с новой постиндустриальной классовой структурой. В таких консервативных обществах благосостояния, где силен корпорационный дух, либеральный сценарий рыночной эффективности не был широко распространен. Предоставление социальных прав также принципиально никогда не оспаривалось. Преобладающей чертой было сохранение статусных различий. Таким образом, права были связаны со статусом и классовой принадлежностью. Этот корпоративизм был заложен в основании государства и мог вполне заменить рынок как источник благосостояния. Следовательно, частное страхование и дополнительные профессиональные льготы были чем-то маргинальным. С другой стороны, акцент государства на поддержке статусных различий означает, что его собственные способности к перераспределению богатства невелики. Третья и самая малочисленная группа по отношению к проведению политики государства всеобщего благосостояния включает те страны, где принципы универсализма и декоммодификации социальных прав были также распространены на новый средний класс. Эспинг-Андерсен называет режим этих стран "социально-демократическим", так как в них доминирует социально-демократическая составляющая социальных реформ. По его мнению, социал-демократы скорее будут развивать концепцию государства всеобщего благосостояния, обеспечивающего именно равенство самых высоких стандартов, а не равенство минимальных потребностей, как это бывает обычно. Они предпочтут такое равенство двойным стандартам между государством и рынком, между рабочим и средним классами. Для достижения этой цели, во-первых, необходимо поднять уровень доходов и качество услуг до уровня, соизмеримого со стандартами нового среднего класса и, вовторых, рабочим слоям должно быть гарантировано такое же качество соблюдения прав, как и у более высокообеспеченных слоев общества. Эта формула позволяет объединить универсалистский и декоммодификационный подходы, которые тем не менее отвечают разным ожиданиям. Рабочие начинают пользоваться правами, идентичными правам, гарантированными госслужащим или "белым воротничкам"; все страты включены в одну универсальную систему страхования, но вместе с тем выплаты зависят от суммы заработка. Эта модель ослабляет влияние рынка, усиливая дух солидарности и универсализма: все получают помощь, все зависят друг от друга, никто не склонен к оппортунистическому поведению. Политика социально-демократического режима направлена и на рынок, и на традиционную семью. В отличие от корпорационной модели, ее принцип не в том, чтобы ждать, пока способность внутренней помощи не будет исчерпана, а в том, чтобы рационально регулировать расходы семьи, в зависимости от социальных приоритетов. Здесь целью становится не максимизация зависимости членов семьи друг от друга, а наоборот, укрепление их индивидуальной независимости. В этом смысле модель представляет специфический сплав либерализма и социализма. Ее результат — 113 государство всеобщего благосостояния. Такое государство, которое, например, для помощи младшим членам семьи адресует часть социальных выплат непосредственно детям; оно берет прямую ответственность за заботу о детях, престарелых и инвалидах. Это накладывает на семью ряд требований. Например, если семья получает необходимые социальные услуги от государства, то женщина должна иметь гарантированную возможность изменить судьбу неработающей жены-домохозяйки, шанс получить работу и сделать карьеру. Возможно, замечает Эспинг-Андерсен, наиболее заметная черта социальнодемократического режима — сплав достатка и трудовой деятельности. Он подразумевает гарантии полной занятости и соответствия вознаграждения приложенным усилиям. С одной стороны, право на занятость имеет равный статус с правом на защиту трудовых доходов. С другой — затраты на поддержание солидарной универсалистской декоммодифицирующей системы всеобщего благоденствия огромны. Это значит, что все усилия должны быть направлены на максимальное решение социальных проблем и на максимально эффективное использование доходов. Наиболее целесообразное средство достижения таких целей — увеличение количества занятых и уменьшение числа живущих за счет социальных отчислений. Итак, согласно Эспинг-Андерсену, несмотря на отсутствие четких классификационных границ все-таки можно утверждать, что мир состоит из отдельных режимов или групп режимов обеспечения социального благосостояния[127]. Н. Мэннинг: модели управления социальной политикой. Социальная политика и власть Завершая разговор о типах моделей социальной политики, рассмотрим типологию моделей управления социальной политикой, предложенную английским ученым Н. Мэннингом[128]. Особенностью данной типологии является акцент не столько на экономическом обеспечении социальной политики, сколько на политической системе управления социальным обеспечением и решения социальных проблем общества. Мэннинг выделяет плюралистическую модель, модель элит, корпоративную модель и марксистскую. Рассмотрим, как им характеризуются данные модели. Плюралистическая модель. Классический либеральный взгляд американской политологии состоит в том, что политическая система плюралистична. Это значит, что она открыта для внешнего влияния и граждане, индивидуально или в организованных группах, имеют много возможностей влиять на формирование и воплощение социальной политики. Тот факт, что имеет место выборная политическая система, означает, что политики вынуждены заботиться об интересах своих избирателей. Они будут принимать отзывы граждан о состоянии предприятий социальной сферы и пытаться решать назревшие вопросы. Также серьезное влияние на осуществление данной модели социальной политики оказывают так называемые группы давления: добровольные ассоциации, церкви, профсоюзы и деловые организации, лоббирующие в политике свои интересы. Модель элит. В реальной жизни обычным людям очень трудно оказывать влияние на социальную политику. Мир людей, "делающих" политику и в том числе социальную политику, на самом деле достаточно закрыт и защищен от внешнего влияния. В этом мире большое значение имеют политические сети, т.е. взаимодействие по определенным выработанным годами каналам; использование связей и т.д. Это мир элиты, где влиятельные индивиды и группы из определенных кругов с общим мировоззрением реально определяют политику. Например, высшие французские государственные 114 служащие практически полностью набираются из выпускников Ecole Nationale d'Administration. В Великобритании это тоже выпускники определенных элитарных учебных заведений. Эти "ключевые игроки" в основном имеют общие идеи о подходящей и разумной социальной политике, они разделяют взгляды или, что еще хуже, предрассудки о том, какие варианты политических действий могут существовать в определенных обстоятельствах. Например, многие из групп, упомянутых в плюралистической модели открытого правительства, в реальности управляются представителями элиты. Корпоративная модель. С другой точки зрения группы, формирующие социальную политику, в меньшей степени появляются из культурно интегрированной элиты, чем из нескольких элит, рожденных корпоративной структурой власти в современных индустриальных обществах. Предполагается существование трех ключевых корпоративных групп: профсоюзы, представляющие власть и интересы рабочих людей; бизнес-сообщество и само государство. Между тремя этими группами распределены ключевые властные блоки, которые и определяют форму и структуру социальной политики. Они торгуются друг с другом в постоянных дискуссиях, определяя уровень заработной платы, общественные расходы на социальные и другие услуги, ставки налогов, необходимые для того, чтобы выплачивать все это, и вид государственного вмешательства (обеспечение, регулирование и т.д.). Это типично для многих европейских стран, особенно для Германии и Франции. Однако возможным и реальным последствием подобного процесса торговли является ситуация, в которой определенные нужды слабых и незащищенных групп могут выпасть из поля зрения или быть проигнорированы. Марксистская модель. Последняя модель социальной политики государства благосостояния основывается на том, что социальная политика в обществе формируется бизнес-сообществом. В рамках этой модели признается, что существует только одна подлинная элита, утверждаемая экономической властью. Мэннинг рассматривает этот подход как марксистский, так как вся система социальной политики в данном случае приспосабливается под интересы сильных экономических групп. А поскольку возможны конфликты между такими экономически сильными группами, как профсоюзы, местное и центральное правительства, которые имеют интересы в определенной сфере социальной политики, то эта модель утверждает, что экономические интересы превалируют. Все государства, строящиеся в рамках традиции государства благосостояния, могут быть систематизированы в соответствии с известными типологиями (Эспинг-Андерсена, Мэннинга и т.д.). Мы рассмотрели несколько известных типологий. Еще раз подчеркнем относительность представленных моделей. Как все модели, они лишь приближаются к реальным объектам и их задача прежде всего — научная, теоретическая. В следующих разделах данной главы мы рассмотрим более подробно, как реально осуществлялись указанные модели. При этом мы увидим, что не существует универсального случая, чистого государства всеобщего благосостояния. Скандинавские страны могут быть в целом социально-демократическими, но они не свободны от значимых либеральных элементов. Аналогично, нет строго либеральных режимов. Американская система социального обеспечения основана на принципах перераспределения и обязательности и далека от чисто страховых систем. Экономические реформы президента Ф. Рузвельта, направленные на преодоление Великой экономической депрессии, по крайней мере, на ранней стадии опирались на положения социальнодемократической модели. Европейские консервативные режимы включали и либеральные, и социально-демократические составляющие. Спустя несколько десятилетий они становились менее корпоративистскими и авторитарными. 115 4.2.2 Шведская модель государства всеобщего благосостояния Наиболее яркое воплощение модели "государства всеобщего благосостояния" представляет социальная политика Швеции. Ее чертами являются: отношение к социальной политике как политике для всех, а также ее понимание как цели экономической деятельности государства; прогрессивная налоговая система; доминирование идеи равенства и солидарности в осуществлении социальной политики; упреждающий характер проводимой социальной политики; высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг и приоритетность роли государства в финансировании социальных расходов за счет общих налоговых доходов бюджета. Основные принципы социальной политики в Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале XX в. В это время социальная политика стала ориентироваться на все население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния. В 1913 г. в Швеции было принято решение о выплате пенсий всем при наступлении определенного возраста. Правительство боролось за "горизонтальное и межгражданское" уравнивание между здоровыми и больными, семьями с детьми и бездетными, работающими и безработными, а не только за "вертикальное" уравнивание между богатыми и бедными. Медицинская и социальная помощь стала доступной для всех независимо от дохода и профессии. Однако достижение всеобщего благосостояния в сочетании с высоким качеством предоставляемых благ и услуг требовало значительных затрат со стороны шведского государства. Данное обстоятельство обусловило следующую особенность шведской модели — ее рестриктивный (ограничительный) характер. Подобная рестриктивность касается как личных доходов населения, так и доходов предпринимателей и реализуется с помощью прогрессивной налоговой системы, которая позволяет изъять в государственный бюджет значительную часть первично распределяемых доходов. В свою очередь жесткая налоговая система является финансовой базой для различного рода трансфертных платежей и для развертывания широкой сети высококачественных социальных услуг. Значительная роль трансфертных платежей влечет за собой активное вмешательство шведского государства в функционирование органов социального страхования, которые находятся под строгим государственным контролем и финансируются в значительной мере за счет государственного бюджета. Во время экономических трудностей 1990-х гг. принцип всеобщего социального обеспечения был предметом обсуждения, но большинство политических партий и граждан поддержали принципы всеобщего социального распределения, финансируемого из государственных и местных ресурсов, налогов. (Финансирование социальных программ идет из фондов государственных и городских налогов и через страховые взносы работодателей и служащих.) Вследствие этого уровень налогов в Швеции — один из самых высоких в мире. Таким образом, важнейшим положением шведской модели благосостояния является идея солидарности различных социально-экономических групп и слоев населения. Поэтому патерналистские черты, присущие данной модели, не были взаимосвязаны с подавлением государством жизненных интересов той или иной группы подобно тому, как это произошло в бывшем СССР. Шведское государство взяло на себя не только равную 116 защиту интересов всех членов общества, но и добивалось относительного сближения благосостояния отдельных групп населения, в чем проявился ее эгалитаризм. А. Линдбек: шведский эксперимент Ассар Линдбек — известный шведский экономист, посвятивший многие работы исследованию феномена государства всеобщего благосостояния — "шведского эксперимента", как сам он назвал это явление в европейской экономической и социальной жизни второй половины XX в. Рассмотрим основные положения его работы[129]. Свое рассмотрение шведского государства всеобщего благосостояния Линдбек начинает с институционального контекста послевоенной экономической и социальной политики Швеции. В это время особое внимание уделялось следующим важным целям. Это экономическая безопасность (как называет ее Линдбек), включающая и полную занятость, и эгалитаризм, подразумевающий как общее сокращение дифференциации доходов, так и снижение бедности. Внимание к этим целям и особенностям их реализации, согласно автору работы, помогает объяснить некоторые характерные черты институционального устройства Швеции на протяжении практически всего послевоенного периода — устройства, часто именуемого шведской моделью экономической и социальной организации. Упомянутое институциональное устройство лучше всего может быть охарактеризовано как общество с преобладанием крупных и централизованных институтов. Важнейшими его элементами являются: • значительные расходы государственного сектора и высокие налоги, отражающие амбиции общества всеобщего благосостояния; • отличающаяся высокой степенью интервенции стабилизационная политика, изначально предназначенная для организации полной занятости в сочетании с активной политикой на рынке труда в качестве важнейшего инструмента; • попытки государства воздействовать на уровень совокупных сбережений, предложение кредитов и инвестиций, а также на их размещение с помощью государственных сбережений, регулирования рынка капиталов, налогов и субсидий; • жесткий контроль местных администраций со стороны центрального правительства; • централизованное установление зарплаты на национальном уровне; • высокая степень централизации решений, принимаемых в частном секторе: среди производителей господствует небольшая группа крупных фирм, владение финансовыми активами, включая акции, также сконцентрировано в нескольких институтах — трех или четырех банках, шести страховых компаниях и нескольких инвестиционных корпорациях; • режим свободной торговли, с которым упомянутые централизованные структуры, однако, сочетаются[130]. Согласно Линдбеку, государство всеобщего благосостояния формировалось в Швеции в конце 1960-х — 1970-х гг. и его краеугольным камнем было социальное страхование. Отметим его черты, характерные именно для шведской системы социального страхования: 117 большинство выплат являются универсальными в том смысле, что они охватывают все население, хотя многие права должны приобретаться путем предшествующего или текущего участия в труде (так называемая плата за труд); обычно выплаты производятся не по единообразной ставке, а замещают некоторую часть дохода; значение проверки нуждаемости преуменьшено. Известно, что до недавнего времени уровень выплат был достаточно щедрым. Ставки замещения составляли по крайней мере 90% заработка (вплоть до "потолка") за исключением пенсионной системы, где они колебались в пределах 65%. Другие типы трансфертов тоже были довольно щедрыми даже по международным стандартам — особенно различные формы пособий семьям. Например, годовая компенсация одному из родителей, который остается дома ухаживать за детьми; ассигнование на поддержку одиноких родителей. Однако наиболее характерной чертой шведского государства всеобщего благосостояния является, вероятно, то, что социальные услуги — такие, как уход за детьми или поддержка престарелых, — обеспечиваются в основном за счет государства (фактически муниципалитетами или региональными властями), а не за счет семей или частного сектора, как в большинстве развитых стран. Это различие проявляется в том, что финансируемое за счет налогов потребление "социальных" услуг, как оно обычно определяется, в начале 1990-х гг. составляло в Швеции около 20% ВНП по сравнению с 10% в среднем по Европейскому союзу. Во многом благодаря щедрой политике в области благосостояния совокупные расходы государственного сектора колебались с конца 1970-х гг. в интервале 60-70% ВНП. Для европейских стран ОЭСР данный показатель (средний взвешенный) не превышал 45— 50%. Из этих расходов на трансферты обычно приходилось 35-40 процентных пунктов и на государственное потребление — 27-30 процентных пунктов[131]. Что касается распределения располагаемых доходов домашних хозяйств, то оно постепенно уравнивалось после Второй мировой войны вплоть до начала 1980-х гг. Коэффициент Джини упал примерно с 0,28 в середине 1960-х до порядка 0,20 в начале 1980-х гг. (для глав домохозяйств в возрасте 25-64 лет), если определять домохозяйства в единицах потребления. Уровень бедности также был относительно низок. Большинство тех, кто в течение пяти лет входили в группу с наименьшими доходами (менее 50% среднего дохода), за один год переместился в группу со средними доходами и выше. В 1960-е гг. политика солидарности в установлении заработной платы в основном была направлена на то, чтобы сократить различия в ее размере для работников приблизительно одного уровня подготовки и умений, занятых в различных производственных секторах. Был провозглашен лозунг "одинаковая плата за одинаковую работу". Впоследствии, особенно на протяжении 1970-х гг., цели изменились в сторону уменьшения различий в заработной плате по всем направлениям; скрытым лозунгом этого периода, как отмечает Линдбек, стало требование "одинаковой оплаты за любую работу". Другими словами, цели изменились от "справедливости" до "равенства". Различия в заработной плате между мужчинами и женщинами были также значительно сокращены. В 1968 г. женщины зарабатывали примерно на 23% меньше, чем мужчины сопоставимых возрастов и образования. К середине 1980-х гг. разрыв сократился до 11%. На этом уровне он сохраняется до сих пор. Имеющийся разрыв связан скорее с 118 различиями в занятиях и условиями работы мужчин и женщин, чем с различиями в оплате одинаковых занятий и условий работы. Линдбек приводит многочисленные примеры социальных последствий проведения в Швеции мероприятий по созданию государства всеобщего благосостояния. Например, он пишет, что трущобы, являющиеся рассадниками преступности во многих городах США и Великобритании, в Швеции практически отсутствуют. Хотя нельзя не отметить, что в 1980-е — 1990-е гг. физическое и социальное состояние некоторых шведских пригородов начало ухудшаться. Особенно это коснулось тех из них, где расположены наибольшие скопления муниципального жилья и недавних мигрантов (большинство из которых беженцы)[132]. Далее шведский экономист обращается к вопросу о причинах экономического роста и экономических неудач "шведского эксперимента". С начала процесса индустриализации в Швеции, примерно с 1870 г. и вплоть до 1950 г., рост производительности был одним из самых высоких в мире, возможно, самым высоким. На протяжении так называемого золотого века мировой экономики в период с 1950 по 1970 г. рост производительности также оставался довольно высоким. В течение этого времени ВВП в расчете на человеко-час в Швеции увеличивался на 4,20% в год, в странах ОЭСР — в среднем на 4,46%. Различие между Швецией и странами ОЭСР в 19501970 гг. исчезает, если исключить из рассмотрения Западную Германию и Японию — страны, чья экономика была перестроена после поражения во Второй мировой войне. Пытаясь объяснить относительно высокий экономический рост в Швеции на протяжении целого столетия (1870-1970 гг.), обычно подчеркивают экономическую активность страны, благоприятное развитие условий торговли, свободу предпринимательства, стабильные правила игры, значительные инвестиции в инфраструктуру, крупные и охватывающие широкие сферы инвестиции в человеческий капитал (практически все население Швеции было грамотным уже в XIX в.), относительный социальный мир и жизнеспособное гражданское общество. Это означает, что либеральная, плюралистическая и внешне ориентированная страна, в которой правительство сосредоточено на физической и институциональной инфраструктуре и инвестициях в человеческий капитал, вполне может поддерживать относительно высокий рост производительности. Помогло, вероятно, и то, что Швеции удалось остаться в стороне во время обеих мировых войн. "Таким образом, — пишет Линдбек, — Швеция стала относительно богатым обществом еще до возникновения особой шведской модели. Необходимо также отметить, что на ранних стадиях построения государства всеобщего благосостояния, в 1950-е и 1960-е гг., рост удельного веса государственных расходов ВВП с 30 до 45% оказался вполне совместим с довольно высокими темпами роста производительности"[133]. Подобно некоторым другим странам с относительно высоким уровнем ВВП на душу населения в 1970 г. (например, США и Швейцарии) в Швеции рост производительности труда в последующие годы оказался менее впечатляющим. Рост ВВП на одного занятого в течение 1970-1996 гг. составлял 1,45% в год, в то время как в среднем по странам ОЭСР значение этого показателя составило 1,73%, а в европейских странах ОЭСР — 2,02%. Расхождение увеличивается, если рост производительности труда измеряется в ВВП на душу населения. Таким образом, в то время как в странах ОЭСР ВВП на душу населения за 1970-1995 гг. вырос примерно на 60%, в Швеции он увеличился на 37%. 119 В результате этих изменений положение Швеции в рейтинге стран ОЭСР по уровню душевого ВВП с 1970 г. существенно ухудшилось. По расчетам на основе паритета покупательной способности в 1970 г. Швеция занимала 4-е место среди 25 стран ОЭСР с душевым ВВП, на 15% превышающим среднее значение по странам ОЭСР (если исключить Мексику и Турцию — на 6%). К 1990 г. Швеция переместилась на 9-е место с душевым ВВП на 6% выше среднего по ОЭСР уровня (если исключить Мексику и Турцию — на 5% ниже). К 1995 г., после двух лет пребывания в низшей точке глубокой депрессии, Швеция оказалась на 16-м месте в рейтинге с душевыми ВВП на 5% ниже среднего по странам ОЭСР (на 16% ниже, если исключить Мексику и Турцию)[134]. Линдбек подробно рассматривает все экономические и идеологические перипетии, с которыми сталкивалось шведское государство всеобщего благосостояния в 1970-х — 1990-х гг. В заключение он подводит итоги и задается вопросом о будущем шведской модели. Действительно, относительно быстрый рост производительности труда за период длиной в век (1870-1970 гг.) принес шведам более высокий уровень доходов, чем у граждан большинства других индустриальных стран. Возрастающее амбициозное государственное обеспечение благосостояния и полная занятость после Второй мировой войны также дали исключительно высокую экономическую безопасность, щедрое обеспечение услуг общественного сектора и относительно равномерное распределение доходов. Поэтому представляется естественным то, что, особенно в первые послевоенные десятилетия, Швецию в основном рассматривали как страну, способную совместить экономическое равенство, щедрые государственные выплаты на обеспечение благосостояния и полную занятость с высокой экономической эффективностью и довольно быстрым ростом производительности. Но замедление экономического роста с 1970 г., крушение полной занятости в начале 1990-х гг., увеличение дифференциации доходов и отход от различных государственных социальных выплат сделали картину шведской модели менее идиллической. Например, крушение полной занятости в начале 1990-х гг. повлекло за собой следующие проблемы. Проводившаяся активная политика на рынке труда, требовавшая большого числа вакансий, стала менее эффективной. Государство всеобщего благосостояния также было финансово подорвано. Тем временем "работообеспечивающая стратегия" систем социального страхования стала более проблематичной. Появилась тенденция к формированию двух классов получателей пособий с весьма различными уровнями выгод: те, у кого в прошлом достаточный опыт работы, и те, у кого его нет, и т.д. Этот перечень может быть продолжен. "Главное значение шведского опыта, — пишет Линдбек, — вероятно, заключается не в том, что экономическое положение страны по сравнению с другими странами ухудшилось в последние десятилетия. Скорее речь идет о том, что развитие событий в Швеции иллюстрирует и подчеркивает тенденции и проблемы, присущие многим западноевропейским странам... Мы видим, что в последнее десятилетие шведская модель находилась в состоянии постоянно движения. Это стимулировало «переменчивость правил», что развилось в характерную черту экономической и социальной политики. Общая тенденция, однако, предполагает, что Швеция вновь становится более «нормальной» западноевропейской страной, какой она была до проведения радикальных экспериментов в середине 1960-х — 120 1970-х гг. Членство в ЕС с 1995 г., очевидно, усилит эту тенденцию. Если нынешнее направление развития шведской экономической и социальной системы будет продолжено, то окажется, что шведская модель, как она описана в настоящей работе, была кратким историческим эпизодом, продолжавшимся не более трех десятилетий — с середины 1960х до начала 1990-х гг."[135] 4.2.3 СССР и патерналистская модель социальной политики Шведскую модель государства всеобщего благосостояния нередко называют социалистической, говорят о феномене шведского социализма. И действительно, принципы социальной политики, проводившейся в Швеции, во многом совпадают с принципами социальной политики, которая проводилась в СССР. Следует также отметить, что при всем разнообразии модели построения государства всеобщего благосостояния в западных странах неизбежно в том или ином объеме предполагали: контроль и участие государства; привлечение формальных социальных процедур; наличие и формирование основных инструментов, с помощью которых государство стремится гарантировать минимальный уровень благосостояния и посредством которых оно перераспределяет ресурсы нерыночными способами. Таким образом, в своей основе западные доктрины тяготеют к идее государственной опеки над социальной сферой, т.е. основные принципы патерналистской модели нечужды им. Поэтому характеристика модели государственного патернализма представляется нам весьма уместной. Итак, в директивной экономике нашей страны и других социалистических стран реализовывалась так называемая патерналистская модель социальной политики. Именно патернализм представлял собой важнейшую черту данной социальной модели. Венгерский социолог и экономист Я. Корнай определяет патернализм следующим образом: "центральное руководство берет на себя ответственность за экономическое положение и одновременно претендует на использование любого инструмента из арсенала административных средств, который представляется ему наиболее целесообразным"[136]. На первый взгляд государство, сосредоточивая в своих руках основную массу ресурсов, необходимых для экономического и социального развития, может распределять их с наибольшей эффективностью, удовлетворяя по мере возможности наиболее насущные потребности членов общества. Однако в условиях тоталитарного правления патернализм оборачивается засилием и бесконтрольностью бюрократии, что создает предпосылки для возникновения коррупции, принятия неэффективных решений, вторжения государства в частную жизнь граждан. Еще худшим последствием патернализма является рост социальной пассивности граждан, упование на государство как на высшую инстанцию в решении всех социальных проблем. Одна из характерных черт патерналистской модели — жесткое директивное регулирование производства, распределения и обмена социальными благами и услугами. Последствием этого в СССР явилась не только непомерная для государства ноша — попытка директивно сбалансировать объем и структуру спроса и предложения на товары и услуги, но и резкое снижение заинтересованности производителя в изучении потребительского рынка, что привело в конечном счете к полному диктату производителя[137]. Следующая черта патерналистской модели — этатизм, огосударствление социальной сферы, ее отдельных отраслей и учреждений. Этатизм является логическим 121 продолжением патернализма и служит инструментом прямого вмешательства государства в функционирование социальной сферы и вытеснения из нее любых субъектов, способных не только составить конкуренцию, но и предложить сотрудничество в решении социальных проблем. Известный российский социолог О.И. Шкаратан в своей работе "Тип общества, тип социальных отношений" дает следующую характеристику этатизма как проявления патернализма. Он оценивает общественное устройство, сложившееся в СССР к началу 1930-х и сохранявшееся до 1990-х гг. как этакратическое. "Это была новая социальная система, — пишет Шкаратан, — не являвшаяся ни капиталистической, ни социалистической, которая возникла в СССР, а позднее была распространена на другие страны. Ей присущи специфические и устойчиво воспроизводящиеся черты, которые знаменуют становление новой самостоятельной социально-экономической и политической системы, которую можно именовать этакратической (дословно власть государства от франц. и греч.). Этакратизм — это не цепь деформаций и отклонений от некоей образцовой модели капитализма или социализма, а самостоятельная ступень и в то же время параллельная ветвь исторического развития современного общества со своими собственными законами функционирования и развития"[138]. О.И. Шкаратан называет основные черты этакратической модели: • обособление собственности как функции власти, доминирование отношений типа "власть — собственность"; • преобладание государственной собственности, процесс постоянного углубления огосударствления; • государственно-монополистический способ производства; • доминирование централизованного распределения; • зависимость развития технологий от внешних стимулов (технологическая стагнация); • милитаризация экономики; • сословно-слоевая стратификация иерархического типа, в которой позиции индивидов и социальных групп определяются их местом в структуре власти и закрепляются в формальных рангах и соотнесенных с ними привилегиях; • корпоративная система как доминирующая форма реализации властных отношений, а соответственно — иерархического ранжирования и объема и характера привилегий членов социума; • социальная мобильность как организуемая сверху селекция наиболее послушных и преданных системе людей; • отсутствие гражданского общества, правового государства и соответственно наличие системы подданства, партократии; • имперский полиэтнический тип национально-государственного устройства, фиксация этнической принадлежности как статуса (при определении ее "по крови", а не по культуре или самосознанию)[139]. 122 В своем рассмотрении особенностей этакратической системы О.И. Шкаратан ссылается на оценку этого феномена одним из ведущих мировых социологов М. Кастельсом: "В XX веке мы жили, в сущности, при двух господствующих способах производства: капитализме и этатизме. ...При этатизме контроль за экономическим излишком является внешним по отношению к экономической сфере: он находится в руках обладателей власти в государстве (назовем их аппаратчиками или, по-китайски, линг-дао). Капитализм ориентирован на максимилизацию прибыли, т.е. на увеличение объема экономического излишка, присвоенного капиталом на основе частного контроля над средствами производства и распределения. Этакратизм ориентирован (был ориентирован?) на максимизацию власти, т.е. на рост военной и идеологической способности политического аппарата навязать свои цели большему количеству подданных на более глубоких уровнях их сознания"[140]. О.И. Шкаратан отмечает, что странам Центральной и Восточной Европы этакратизм был навязан со стороны СССР. При этом особое сопротивление новой системе оказали народы стран с большим опытом рыночной экономики, демократических институтов и принадлежавшим к католической и протестантской христианским культурам. В то же время этакратизм вполне добровольно и самостоятельно произрастал в государствах, не знавших зрелых буржуазных отношений, шедших другим историческим путем, чем Европа — в Китае и Вьетнаме, Монголии и на Кубе, что подтверждает неслучайность его возникновения[141]. По мнению О.И. Шкаратана, все существующее ныне в мире разнообразие линий общественного развития в конечном счете основывается на различиях двух доминирующих типов цивилизации, которые условно можно именовать "европейским" и "азиатским". Первая идет от античного полиса. Это цепочка обществ, характеризующихся частной собственностью, балансом отношений "гражданское общество — государственные институты", развитой личностью и приоритетом ценностей индивидуализма. Второй тип исторически связан с азиатскими деспотиями, доминированием государственной собственности, всевластием государственных институциональных структур при отсутствии гражданского общества, подданством, приоритетом общинных ценностей при подавлении индивидуальности. В мировой истории в общем-то и в пространстве и во времени преобладал этот тип цивилизации. Именно в этих странах, где исторически доминировала эта вторая, неевропейская, линия развития, в середине XX в. установился этакратизм[142]. Прямое следствие этатизма — чрезвычайно слабое развитие, а часто и отсутствие, рыночных отношений в отраслях социальной сферы. Причем, уровень развития рыночных отношений весьма отличается по отраслям. В СССР в таких отраслях, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, практически полностью отсутствовали платные формы, и ресурсы для их развития направлялись из государственного и местного бюджетов и из средств предприятий. В отраслях культуры, связи и физической культуры, на пассажирском транспорте рыночные отношения приняли модифицированную форму, предусматривающую платные формы обслуживания населения, но при этом на услуги данных отраслей устанавливались заниженные по сравнению с себестоимостью цены, требовавшие постоянных и все возрастающих дотаций. В третьей группе отраслей — в торговле, общественном питании, бытовом обслуживании — исторически сохранялись элементы реального рынка, здесь также присутствовала некоторая доля частной собственности. Но особенно активно рыночные отношения в этих отраслях развивались в форме "теневой" экономики[143]. 123 Еще одна существенная черта патерналистской модели — эгалитаризм — равенство в потреблении материальных благ и услуг. Данный принцип социальной политики сыграл важную роль в обеспечении общедоступности социальных благ. На его основе в СССР была достигнута всеобщая грамотность, улучшены жилищные условия миллионов людей, снижена заболеваемость по большинству болезней, увеличена продолжительность жизни. Вместе с тем эгалитаризм снижал стимулы к труду у населения, отрицательным образом влиял на качество предоставляемых услуг. При этом декларируемые государством эгалитаристские принципы часто вступали в противоречие с многочисленными привилегиями номенклатурного класса. Следующая черта патерналистской модели социальной политики — гарантированная всеобщая занятость — была обусловлена отсутствием реального рынка труда. По мере интенсификации общественного производства политика всеобщей занятости столкнулась со значительными трудностями, в частности, по созданию новых рабочих мест. В то же время слаборазвитая система переподготовки и переквалификации кадров в сочетании с массовой первичной подготовкой кадров не позволяла оперативно реагировать на запросы народного хозяйства. С другой стороны, в стране существовала скрытая безработица, причем не только в форме занятости в домашнем и личном подсобном хозяйстве, но и вследствие неэффективного использования рабочего времени, особенно со стороны инженерно-технических работников и младшего управленческого персонала[144]. Следует признать, что применение патерналистской модели социальной политики к российским реалиям во многом было предопределено исторически, соответствовало особенностям российского менталитета и, в приложении к характеру российской социально-экономической и политической ситуации, в течение нескольких десятилетий давало положительные результаты в разных областях социальной сферы. Однако на определенном этапе развития общества патерналистская модель социальной политики стала существенным тормозом для совершенствования социально-экономических отношений. Поэтому по мере реформирования российского общества потребовались альтернативные модели социальной политики[145]. Возвращаясь к рассмотренной выше типологии социальной политики Г. ЭспингаАндерсена, отметим, что система социального обеспечения в конце 1980-х гг. в России, как и в других социалистических странах, формально приближалась к социальнодемократической модели, предполагающей большую роль местных органов управления; высокий уровень затрат на социальное обеспечение; стимулируемую государством высокую занятость; наличие организаций частного сектора, предоставляющих услуги; акцент на обязательном страховании; налоговое перераспределение денежных средств, причем главными источниками финансирования выступают государство и муниципалитеты[146]. Однако в реальности под давлением монопартийной идеологии социальная политика социалистического режима была практически лишена независимости, поэтому основные характеристики социалистической системы государства всеобщего благосостояния в интерпретации Эспинга-Андерсена — это антилиберальная направленность, иерархичность, статичность, смесь социалистических идей с консервативными элементами политики[147]. 4.2.4 Немецкая модель социального рыночного хозяйства 124 Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера — Л. Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства. И ныне Германия несмотря на значительные трудности и затраты, обусловленные объединением этой страны, остается ведущим звеном европейской экономики. Мы рассмотрим идейно-теоретические предпосылки социального рыночного хозяйства, которые формировались в европейской и особенно в немецкой социально-экономической мысли; обратимся к истории становления этой социально-экономической системы, ее описанию и реализации в 1940-х — 1950-х гг. в Германии. Развитие либеральных идей и подходов к формированию концепции социального рыночного хозяйства в 1930-е - 1940-е гг. В основе немецкой концепции социального рыночного хозяйства лежат либеральные принципы — личная свобода, социальная справедливость и экономическая дееспособность. Рождение этой социальной доктрины, ее характер и особенности определены историей развития таких мощных течений европейской социальной и экономической мысли, как классический европейский либерализм (Адам Смит, Давид Рикардо, Джон Стюарт Милль) и концепции австрийской, венской (Людвиг фон Мизес, Фридрих А. фон Хайек, Йозеф Шумпетер и др.) и немецкой "исторической" (Вернер Зомбарт, Макс Вебер) школ. В немецкой литературе традиционно принято считать, что теоретические основы социального рыночного хозяйства в Германии в первой половине XX в. заложили работы трех групп ученых: фрайбургской школы, которую создали еще в середине 1930-х гг. профессора университета в южнонемецком городе Фрайбург: Вальтер Ойкен, Франц Бём и Ганс Гроссман-Дёрт; позже к ним примкнули Леонхард Микш, Фридрих Лутц, Карл Пауль Хензель и др. Это направление получило также наименование ордолиберализм (от названия издаваемого ими ежегодника "ORDO"[148] и его предшественника — журнала "Ordnung der Wirtschaft"[149]); неолибералов гуманистической традиции (прежде всего Вильгельма Репке и Александра Рюстова); социал-либералов, в значительной мере ориентировавшихся на социальное катблическое учение (Альфред Мюллер-Армак и др.). Все эти ученые и политики, жившие и работавшие примерно в одно время, с большими или меньшими основаниями могут считаться "духовными предтечами" социального рыночного хозяйства. Особенно важно подчеркнуть, что все они — при различиях и даже противоречиях, которые можно обнаружить в их взглядах, — не ограничивались узкоэкономической проблематикой, а подобно мыслителям эпохи Просвещения использовали историческое и социологическое знание, опирались на философские, культурологические и политические идеи[150]. Отличительной чертой ордолиберальной концепции как антипода социальной философии "спонтанного порядка" классического либерализма является мышление категориями 125 порядков. Обоснование политики порядков как инструмента экономического анализа и выдвижения в центр системы экономической политики государства политики хозяйственного порядка дано в "Основных принципах экономической политики" В. Ойкена и трудах других представителей фрайбургской школы. Ордолиберализм возник как попытка преодоления, с одной стороны, тоталитаризма центрально-административной системы, сложившейся в Германии в 1930-е — 1940-е гг., с другой — спонтанности нерегулируемого, неупорядоченного либерального порядка рыночного хозяйства, поскольку тенденции развития последнего не только обостряют социальные противоречия, но и ведут к концентрации экономической власти, все более ограничивая свободу человека[151]. Само понятие "социальное рыночное хозяйство" было введено в 1946 г. А. МюллеромАрмаком для определения парадигмы экономической политики, сочетающей принципы "рыночной свободы" и "социального выравнивания". При этом первый из них означал, что индивидуумы принимают экономические решения под свою ответственность независимо от государства и бюрократии. Ограничения свободы действий допустимы лишь тогда, когда граждане выражают на это согласие путем свободных и демократических выборов. Принцип социального выравнивания был направлен на надежное обеспечение стабильности и жизнеспособности свободного общества на основе его признания как приемлемого всеми социальными слоями. Для этого необходимо обеспечить справедливость возможностей и жизнь, достойную человека. Проект свободного общественного порядка, который одновременно должен был быть социально ориентированным, явился, во-первых, результатом негативного исторического опыта, связанного с применением антидемократической и антисоциальной системы национал-социалистской принудительной экономики, а также с экономическими и социальными проблемами периода между войнами и мирового экономического кризиса 1929-1933 гг. Во-вторых, он основывался на теориях и представлениях в области экономической и социальной политики. Характерной чертой немецкого ордолиберализма является то, что он обращает особое внимание на общие институциональные условия, так как благодаря им осуществляется хозяйственная деятельность, и стремится найти оптимальный вариант таких условий. При этом под общими институциональными условиями, т.е. порядком, понимаются правила и нормы, ограничивающие индивидуальную экономическую деятельность. Сюда относятся конституционные, правовые или организационные правила, соглашения, обычаи и нормы, а также правила, с помощью которых реализуются другие правила. С этими условиями считаются все участники хозяйственной жизни, а их несоблюдение влечет за собой социальные и материальные санкции. Тем самым они способствуют упорядоченности и постоянству хозяйственной деятельности при аналогичных и повторяющихся ситуациях, возникающих в результате решений деловых партнеров, и таким образом содействуют стабильным и уверенным ожиданиям в отношении поведения экономических агентов. В результате этого отношения становятся менее сложными и более стабильными, возникает взаимное доверие, способное надежно обеспечить упорядоченную хозяйственную общественную жизнь. В то время как традиционный либерализм исходит из того, что свободное рыночное хозяйство формируется само собой в процессе свободной конкуренции, сторонники ордолиберализма скептически относятся к такому механизму эволюции и отбора. При этом они ссылаются на опыт экономики Германии периода между двумя мировыми войнами, когда она страдала от картелей, слияния фирм, соглашений о ценах, различных государственных мер, направленных против конкуренции. Поэтому, чтобы не допустить 126 подобных антисоциальных и антидемократических тенденций, ордолибералисты выступают за то, чтобы государство противостояло постоянным попыткам определенных объединений и организаций обойти или ограничить конкуренцию. Конечно, государство должно иметь сильную позицию, что не означает его широкое и частое вмешательство в хозяйственную жизнь. Вместе с тем под сильным государством здесь понимается государство, способное противостоять влиянию объединений и организаций и их стремлениям. Для того чтобы конкурентный порядок сохранил свое влияние как фактор обеспечения свободы и благосостояния, должны реализовываться определенные конституирующие и регулирующие принципы государственной экономической политики. К ним В. Ойкен относил: создание дееспособной, т.е. в основном не подверженной государственному влиянию системы цен; примат денежной политики, т.е. политики стабильных денег, препятствующей искажению рыночных цен в результате инфляции или дефляции и потере ими своей регулирующей функции; открытые рынки, т.е. свободный доступ на рынок отечественных и иностранных контрагентов; частную собственность как предпосылку индивидуальной свободы и координации рынка; свободу заключения договоров как средство осуществления права на свободу; полную ответственность, препятствующую тому, что собственники перекладывают на других риски и последствия ошибочных решений в процессе рыночных отношений; стабильность экономической политики, не допускающей роста неуверенности граждан и фирм под влиянием быстро меняющихся мер; контроль за монополиями, т.е. меры, препятствующие возникновению монополий и господства на рынке; коррекцию внешнего влияния на издержки, т.е. государственное вмешательство в тех случаях, когда невозможна полная калькуляция в смысле полного учета издержек через механизм рынка в соответствии с принципом материальной ответственности лица, деятельность которого обусловило возникновение убытков (например, при расходах на обеспечение экологически чистого производства); меры против негативных социальных последствий, связанных с тем, что, например, чтобы выжить при низкой зарплате, работникам приходится увеличивать интенсивность использования предложений своей рабочей силы; меры политики доходов по корректировке их распределения, являющегося результатом рыночных и конкурентных процессов. При таком регулировании, во-первых, исключаются те, кто даже несмотря на свои активные усилия не может выступать на рынке, во-вторых, в положении участников рынка могут возникнуть значительные различия, которые с точки зрения большинства граждан нарушают принципы честности и 127 справедливости и подрывают их доверие к существующему общественному и хозяйственному порядку[152]. Формирование в Западной Германии социального государства с помощью социального рыночного хозяйства. Политико-экономические предпосылки реализации концепции Идеи ордолиберализма были осуществлены в послевоенной Германии. Как это происходило, как осуществлялось? Мы хотим начать рассмотрение этих вопросов с оценки и характеристики, данной немецким ученым-экономистом Отто Шлехтом (председателем Фонда им. Людвига Эрхарда (Бонн)) концепции и реальному воплощению социального рыночного хозяйства в Германии. Шлехт написал книгу о феномене "немецкого экономического чуда", которую назвал "Благосостояние для всей Европы". В предисловии к этой работе он пишет: "Людям, живущим за пределами Западной Европы, она часто представляется неким островком благополучия и богатства — особенно когда речь заходит о результатах хозяйственного развития Германии. Страна, потерпевшая поражение во Второй мировой войне, большая часть городов и транспортных путей которой лежали в руинах, а население, значительная часть которого стала беженцами, голодало, сумела в течение каких-нибудь десяти лет на своих западных территориях обеспечить такой подъем, что выдвинулась в число ведущих промышленно развитых стран мира. Значительная доля этого успеха была обеспечена усилиями человека, который еще в годы войны напряженно размышлял о будущем общественном и хозяйственном устройстве Германии, — Людвига Эрхарда. Эрхард разработал концепцию социального рыночного хозяйства и обеспечил политическими методами предпосылки ее реализации. Так сложился основывающийся на свободе, социальной стабильности и нравственных началах целостный общественный порядок, который обеспечил высокие темпы роста, снижение безработицы, стабильность денежной системы, растущие доходы людей, — короче говоря, «благосостояние для всех» (название самой известной книги Л. Эрхарда). Спустя почти пять десятилетий успешного развития западноевропейские государства вступили в переломную фазу, социальное рыночное хозяйство проходит масштабные испытания на прочность. Новые технологии и глобальная конкуренция со стороны более «дешевых» производителей бросили серьезный вызов Германии (и не только ей) как месту размещения производства — позиции последней объективно ослаблены вследствие высокой доли налогов и иных отчислений в цене производимых товаров и услуг, а также вследствие довольно высокой безработицы, приводящей к усилению бремени социальных выплат. Дополнительными импульсами, побуждающими к серьезным преобразованиям всей социально-экономической системы, стали необходимость дальнейшего развития Европейского союза, а также процесс трансформации центрально управляемого планового хозяйства в рыночную экономику, происходящий в России и странах Восточной и Южной Европы. Серьезность стоящих сегодня проблем, с моей точки зрения, такова, что прорыв к «благосостоянию для всей Европы» может быть обеспечен только на основе «наступления, которое должно предпринять социальное рыночное хозяйство»"[153]. Но прежде чем ученые, политики, бизнесмены всего мира так или подобным образом стали оценивать результаты реализации концепции социального рыночного хозяйства, прошел не один десяток лет. И следует сказать несколько слов о том, что предшествовало 128 созданию немецкого экономического чуда. Каковы же были политико-экономические предпосылки реализации концепции, с чего все начиналось? Основное внимание Л. Эрхарда было сосредоточено на разработке параметров экономической стратегии выхода из кризиса в послевоенный период, изложенных им в особом документе — Меморандуме, Меморандум Эрхарда состоял из двух частей. В первой давалась оценка состояния экономической и финансовой системы нацистской Германии в конце 1943 — начале 1944 гг. Во второй части была предпринята попытка наметить общие контуры программы перехода от "военной экономики" к "экономике мирного времени". Опуская статистические подробности, остановимся сначала на основных выводах первой части Меморандума. Несмотря на то что в это время на службу Германии все еще были поставлены ресурсы, производственные мощности и рабочие руки многих европейских стран, положение дел в экономике и финансах страны, по мнению Эрхарда, внушало серьезные опасения. Милитаризация экономики привела к глубоким перекосам в структуре народного хозяйства: удельный вес добывающих отраслей и тяжелой промышленности продолжал увеличиваться, а производство потребительских и сельскохозяйственных товаров — сокращаться. Отложенный или подавленный потребительский спрос, констатирует Эрхард, всегда таит в себе семена будущего инфляционного взрыва. Благодаря жесткому контролю над ценами и заработной платой, а также принудительным поборам с населения в форме "добровольного" перевода их сбережений на приобретение облигаций государственных займов, нацистскому режиму удалось всего лишь перевести инфляцию в скрытую форму. Отсутствие конкурентной среды, продолжает свой анализ Эрхард, привело к существенному снижению эффективности производства: росли энергоемкость и материалоемкость, снижалась производительность труда даже на тех предприятиях, где не использовалась или использовалась относительно мало "иностранная рабочая сила". Подводя итоги констатирующей части своего Меморандума, Эрхард перечисляет общие признаки любой экономической системы, где государство начинает "командовать" экономикой: планирование сверху; административное распределение ресурсов; жесткий контроль над ценами; диктат крупнейших производителей-монополистов; "наплевательское отношение" к интересам подавляющей массы населения; гипертрофированная роль военного сектора, добывающих отраслей и тяжелой промышленности. Первопричиной такой системы ведения хозяйства, подчеркивает Эрхард, являются "игнорирование объективной природы экономических законов, государственный волюнтаризм", а неизбежным следствием — структурные диспропорции, постоянная угроза инфляционного взрыва, низкая производительность труда, недовольство и апатия населения. Такая экономика (Эрхард называл ее "принудительной"), по его глубокому убеждению, никогда и нигде не может быть эффективной. Этот заключительный вывод служит для Эрхарда своеобразным мостиком для перехода ко второй части исследования, где он формулирует свои рекомендации перехода от военной экономики к мирной. Эрхард предполагал, что инерция мышления и неизбежные трудности послевоенного периода породят в Германии сильнейшее искушение вновь вернуться к апробированным 129 уже "командным" методам управления народным хозяйством. Такой путь он считал губительным, настаивая на необходимости максимально короткого переходного периода освобождения экономики страны от государственного диктата. Однако такое освобождение от государственного диктата вовсе не означает возвращения к "чистому капитализму", где государству отводится всего лишь роль "ночного сторожа". В понимании Эрхарда, государство в переходный период вынуждено заниматься макроэкономическим регулированием методами финансовой, кредитной, таможенной, валютной, налоговой политики, но не мелочной опекой над производством. И уж тем более оно не должно потакать эгоистическим интересам наиболее влиятельных промышленных групп за счет государственной казны. Социальная политика государства, в свою очередь, ничего общего не может иметь с филантропией и поощрением иждивенческих настроений, но она должна присутствовать — ведь экономическая эффективность не самоцель, а лишь одно из средств для удовлетворения материальных и духовных потребностей граждан. Любая экономическая политика, претендующая на успех, согласно Эрхарду, начинается с обеспечения доверия к ней со стороны населения, поскольку именно человек является центром экономической жизни. Без доверия населения даже самая разумная ^с точки зрения экономической науки политика "зависнет в воздухе". Эрхард формулирует основные требования, которым должна соответствовать эффективная политика переходного периода. Она должна быть понятной гражданам; политики должны убедить людей в ее правильности; политика должна быть последовательной, ибо шараханье из стороны в сторону есть худшая разновидность любой политики; она должна быть открытой и честной; наконец, она должна быть правильно выстроена тактически, т.е. ориентироваться не только на долгосрочный конечный результат, но и на убедительный демонстрационный эффект в разумные с точки зрения ожиданий населения временные сроки. В числе первоочередных мер своей антикризисной программы Эрхард называет отказ от распределительной системы, либерализацию цен и восстановление жизнеспособной денежной единицы. Только так, считал Эрхард, можно в короткий срок насытить рынок и дать убедительные стимулы к труду. Государство должно немедленно и решительно провести санацию денежной системы, перекрыв главный источник инфляционной угрозы — широкомасштабное бюджетное финансирование тяжелой промышленности и военного сектора. Вместе с тем следует создать льготный режим для быстрого роста производства потребительских товаров и жилищного строительства, где размеры инвестиций и срок оборота капитала существенно меньше, чем в тяжелой промышленности, а "демонстрационный эффект" в глазах населения значительно выше. Эрхард предупреждает об опасности использования методов "дозированной инфляции" для повышения платежеспособного спроса и оживления деловой активности. Не отрицая напрочь кейнсианских рецептов лечения кризисных явлений в экономике, он считает, что прибегать к ним (с большой осторожностью и на короткий срок) можно лишь в одном случае: когда достаточно продолжительное время проводившаяся жесткая дефляционная политика привела к полной стагнации производства и массовой безработице[154]. 130 Цели социального рыночного хозяйства. Социальные основы рыночной экономики Л. Эрхарда Объем социальных услуг, предоставляемых государством своим гражданам, никогда не был для Эрхарда мерилом "социальности" общественно-экономической системы. Скорее, наоборот, одним из важнейших критериев успешного развития социального рыночного хозяйства он считал создание условий для сокращения государственной активности в сфере социального обеспечения. У государства нет собственных средств, а следовательно, нет и не может существовать никаких бесплатных общественных фондов и бесплатных социальных услуг. Всякая социальная услуга, всякий объект социального строительства, всякая пенсия, всякое пособие и субсидия оплачиваются за счет налогов, отчислений от прибыли и вычетов из заработной платы. Государство же выступает посредником, выполняющим функцию перераспределения доходов производящих слоев общества. Поэтому расширение обязательств государства в социальной сфере, по мнению Эрхарда, может привести к негативным последствиям. Так, любые формы государственного перераспределения нарушают логику функционирования рыночной системы. Высокие налоги и социальные поборы лишают предпринимателей стимулов к инвестициям, расширению производства и созданию новых рабочих мест, а активную часть населения — стимулов к труду. Таким образом, под угрозу ставится эффективность рыночной экономики, которая, собственно, и является источником социальных благ. При этом процессы перераспределения имеют тенденцию самопроизвольного расширения и роста: социальные блага, льготы и дотации, предоставленные одним, дабы избежать социального недовольства, неизбежно порождают необходимость распространения их на других. В результате возникает порочный круг: чем больше государство берется перераспределять, тем шире становится круг претензий к нему, требующих дальнейшей эскалации государственного вмешательства. Закономерно, что, чем масштабнее система государственной благотворительности, тем менее она эффективна. Поэтому следствием государственного патернализма является распространение в обществе иждивенческих настроений и личной безответственности, повсеместная зависимость граждан от заботы "доброго" государства. "Когда все усилия социальной политики направлены на то, чтобы каждого человека уже с момента его рождения предохранить от всех превратностей жизни... нельзя требовать от людей, воспитанных в таких условиях, чтобы они выявили в необходимой мере такие качества, как жизненная сила, инициатива, стремление к достижениям в производительности и другие лучшие качества, столь судьбоносные в жизни и будущности нации"[155]. Существует "неразрывная связь между хозяйственной и социальной политикой"[156]. Не может эффективно функционировать рынок в обществе, где человек низведен до уровня "социального подданного". Отступление от принципов свободы и личной ответственности в конечном счете неизбежно ведет к снижению экономической эффективности, а следовательно, и к постоянному сокращению объема социальных благ, на перераспределение которых претендует бюрократический аппарат. Модель государства всеобщего благоденствия, стержнем которого является гарантированная государством "уверенность в завтрашнем дне", по убеждению Эрхарда, на деле "может означать все что угодно, но только не «благоденствие»; это скорее очаг скудости"[157]. Паралич экономического прогресса и превращение человека в "социальный винтик" — такова цена "патерналистских гарантий его материальной обеспеченности со стороны всесильного государства"[158]. 131 Эрхард был убежден, что социальные проблемы в обществе решаются не перераспределением, а повышением хозяйственной эффективности на основе конкурентного рынка. Рациональный хозяйственный порядок уже сам по себе упраздняет многие социальные проблемы без специального вмешательства государства. Главная социальная задача экономической политики государства состоит вовсе не в раздаче благ, а в обеспечении условий для свободной самодеятельности индивидов, способных создавать эти блага и самостоятельно позаботиться о себе и своих близких. Таким образом, государственная мудрость состоит не в том, чтобы изъять у граждан часть их доходов, а затем вернуть им же в виде пособий, пенсий, дотаций и других социальных услуг. Большая часть доходов должна оставаться в руках получателей, а не изыматься в виде налогов и взносов на национальные нужды. Правильно понимаемая социальная политика должна быть ориентирована на усиление позиций индивида. Создать условия для того, чтобы каждый имел возможность получить образование, профессию, рабочее место, стимулировать сбережения и стремление обзавестись собственностью — вот важнейшие направления социальной политики государства. Только обретя финансовую независимость от государственного социального попечительства, гражданин превращается из "социального подданного" в свободного человека[159]. Эрхард постоянно подчеркивает, что объем социальных благ, предоставляемых государством, по мере роста общественного богатства и благосостояния граждан должен не расширяться, а, наоборот, сокращаться. Социальное вспомоществование со стороны государства — явление временное, связанное с бедностью значительной части населения, неспособной поддерживать собственное благосостояние. По мере роста богатства общества и уровня жизни его граждан потребность в государственной опеке отпадает, средние и зажиточные слои должны автоматически лишаться права на всякого рода пособия, льготы и социальные выплаты со стороны государства. Объектами социальной опеки со стороны государства должны быть только действительно нуждающиеся в поддержке и не имеющие возможности обеспечить себе прожиточный минимум. Критерии выбора объектов социальной поддержки со стороны государства логически вытекают из принципа субсидиарности: только в тех, случаях, когда субъект (индивид, домашнее хозяйство, предприятие) по не зависящим от него причинам не может справиться с возникающими проблемами, государство (общество) оказывает ему помощь в тех формах и таким образом, чтобы в дальнейшем он оказался в состоянии самостоятельно справляться со своими проблемами ("помощь для самопомощи"). Разумеется, всегда остаются какие-то группы людей, чье обеспечение будет происходить вне рыночных процессов, например инвалиды от рождения, сироты, многодетные семьи, семьи, потерявшие кормильца, и т.д. С формальной точки зрения обеспечение таких категорий граждан тоже представляет собой перераспределение рыночных результатов. Однако в любом морально здоровом обществе помощь таким людям считается бесспорной функцией государства или институтов милосердия, в осуществление которой все трудоспособные вносят свой вклад. При этом исключения не должны превращаться в правило. Во всех тех случаях, когда жизненные риски предсказуемы (например, наступление нетрудоспособности по старости, вследствие болезни или несчастного случая), каждый может и должен своевременно сам позаботиться о себе, используя систему добровольного страхования, личные сбережения и т.д. 132 Какова же социальная роль государства в модели социальной рыночной экономики? Государство существует не для того, чтобы поощрять и финансировать безответственность, а для того, чтобы обеспечить возможность реализации долгосрочных индивидуальных решений в социальной сфере. Понятно, что ни накопительная пенсионная система, ни сбережения, ни приобретение собственности не могут выполнять эффективно функцию социальных амортизаторов без стабильной ценности денег, жизнеспособной банковской системы, жесткого контроля государства за деятельностью страховых компаний и банков. Прежде чем что-то поделить, это "что-то" надо произвести. Общество не имеет права проедать больше, чем оно создает. Рост государственных расходов на социальные нужды не может быть выше темпов роста ВВП. Увеличение заработной платы не должно опережать рост производительности труда. Налоговая политика не должна лишать предпринимателя стимулов для инвестиций и "наказывать" тех, кто трудится больше и лучше. Пособие по безработице не должно превращаться в легализованную возможность отдохнуть от трудов праведных за государственный счет. Вся логика подхода Эрхарда к решению социальных проблем была направлена на то, чтобы не плодить иждивенцев, воспитанных в уверенности, что кто-то с детства и до старости всегда должен заботиться о них. За мнимые благодеяния государства, оплаченные из кармана налогоплательщика, граждане расплачиваются "растущей зависимостью от коллектива, закрепощением"[160]. Солидарность и стремление уберечь каждого человека от нужды и нищеты, безусловно, похвальные качества. Но, не забывая о солидарности, надо чтить главную заповедь: сделай все, что в твоих силах, сам, прежде чем обращаться к государству за помощью. "Человеческий порядок должен предоставлять как можно больше простора свободе и индивидуальности"[161]. X. Ламперт: германский путь Продолжим рассмотрение концепции социального рыночного хозяйства в изложении известного немецкого ученого Хайнца Ламперта. Этой теме посвящена его книга "Социальная рыночная экономика. Германский путь"[162]. Ламперт рассматривает социальное рыночное хозяйство как социальный и экономический порядок, располагающийся между, как он пишет, необузданным, лишенным целенаправленно сформированного порядка, рыночным капитализмом XIX-XX вв., в том виде, в каком он господствовал в большинстве западных стран, и тоталитарной административной экономикой, введенной Сталиным и Гитлером, и как путь, ведущий к свободному, экономически эффективному, стабильному порядку в обществе и экономике. Экономико-политическая концепция социального рыночного хозяйства направлена на синтез гарантированной правовым государством свободы — экономической свободы (которая из-за неделимости свободы рассматривается как необходимая составляющая свободного порядка вообще) и идеалами социального государства, связанными с социальной защищенностью и социальной справедливостью. Это сочетание целей — свобода и справедливость — отражается в понятии "социальное рыночное хозяйство". Рыночное хозяйство воплощает хозяйственную свободу. Оно заключается в свободе потребителей покупать по своему выбору изделия, в свободе владельца средств производства использовать рабочую силу, деньги, имущество. Цели социального рыночного хозяйства в Германии и средства, необходимые для их достижения в соответствии с общей концепцией, можно охарактеризовать следующим образом. 133 1. Достижение максимально высокого благосостояния благодаря: установлению порядка конкуренции; целенаправленному проведению политики, ориентированной на рост и обеспечивающей его постоянство на достаточном уровне; обеспечению полной занятости, поскольку она позволяет гарантировать доход каждому лицу, способному и желающему работать; обеспечению свободы внешней торговли. 2. Обеспечение экономически эффективной и социально справедливой денежной системы, в особенности обеспечение стабильных цен. 3. Социальная обеспеченность; социальная справедливость и социальный прогресс, прежде всего защита семьи; справедливое распределение доходов и имущества. Ламперт упоминает и такую особенность Германии, как характер немецкого народа. По его мнению, это также сыграло большую роль. После Второй мировой войны стремление измученного голодом и обнищавшего населения к возрождению, трудолюбие и прилежность немцев, иностранная помощь и прочие содействовавшие экономическому развитию Германии факторы обусловили соответствующий экономический рост. Но этот подъем стал возможным еще и потому, что в Германии были обеспечены важные предпосылки роста: в стране имелись прилежные высокодисциплинированные рабочие, обладавшие организационными способностями, вооруженные техническими и трудовыми навыками. Германия начинала на экономическом и социальном пепелище, доставшемся ей в наследство от Третьего рейха. Ей пришлось социально обустраивать миллионы беженцев, миллионы возвращавшихся с фронта политических узников. Ей пришлось заботиться о членах семей погибших на войне кормильцев, об инвалидах войны и пострадавших, чтобы смягчить последствия катастрофы. Кроме того Германии пришлось заново создавать систему труда и социального обеспечения, которая явилась надежным и прочным фундаментом нового общества. Следует обратить внимание на то, что социальное рыночное хозяйство в Германии доказало свою способность обеспечить экономический фундамент для чрезвычайных вложений в общественный сектор: социальный бюджет, т.е. сумма всех расходов на социальные нужды, со 115 млрд. марок в 1965 г. (это 25% от валового общественного продукта) выросла до 346 млрд. марок (это 33,7% ВОП) в 1975 г., составив в 1988 г. уже 660 млрд. марок (или 31,1% ВОП). Большой процент отчислялся на образование и науку. В социальном рыночном хозяйстве, с позиций теоретиков данной концепции, социальные аспекты играют существенную роль. Можно выделить несколько факторов в соответствии с ценностными представлениями Запада, определяющих масштабы социального содержания экономического порядка: пригодность для того, чтобы способствовать экономическому росту и экономическому прогрессу и распределять возникающие при этом доходы и имущество в соответствии с господствующими нормами справедливости (т.е. благосостояние для всех); 134 способность обеспечить полную занятость, т.е. избежать безработицы; способность высвободить средства для неспособных к труду или непроизводительно работающих членов общества, чтобы обеспечить и для них уровень существования, воспринимаемый как достаточный; возможность обеспечить стабильность покупательной способности и воспрепятствовать инфляции; способность гарантировать основные права человека. На основе развития социальной рыночной экономики западногерманское государство развернуло целую систему социальных амортизаторов, не позволяющих гражданину опускаться ниже установленной черты бедности. Но при этом государство старается не брать на себя выполнение таких социальных задач, которые под силу самим гражданам. 4.2.5 Неолиберальная модель социальной политики: англосаксонский путь Со времен классического либерализма в экономической литературе утвердился подход к государству как необходимому злу, чьи властные полномочия не должны расширяться сверх необходимой меры. Своим основанием этот принцип обязан в первую очередь Адаму Смиту и его труду "Исследование о природе и причинах богатства народов" (1776). Свой вклад в теоретическую разработку либеральных идей внесли Давид Рикардо и его последователь — Джон Стюарт Милль. Об этом шла речь в предыдущей главе учебного пособия, содержащей небольшой экскурс в историю формирования идей либерализма и становления социальной политики Великобритании. Теперь рассмотрим их эволюцию в XX в. Хотелось бы обратить внимание читателей на то, что социальная политика Великобритании — один из примеров либеральной модели социальной политики (в известных типологиях) — в то же время является примером относительности всех и всяческих моделей и шаблонов. Отчет В. Бевериджа и его влияние на развитие социальной политики Великобритании[163] Отчет Вильяма Бевериджа (наверное, самый известный документ в истории социальной политики) задумывался как технический отчет о состоянии системы социального страхования, развивавшейся в Великобритании с 1911 г. Планировалось определить, какие изменения могли бы сделать существующую систему более эффективной и полной. Беверидж был опытным и знающим государственным деятелем и специалистом в области социального регулирования. Подготовленный им документ ("Социальное страхование и смежные службы", 1942), включал в себя не только предложения по страхованию, но и примерный проект развития всей системы социального обеспечения в послевоенные годы. ВЫДЕРЖКИ ИЗ ОТЧЕТА БЕВЕРИДЖА 300. Сфера социального обеспечения. Термин "социальное обеспечение" используется здесь для обозначения обеспечения доходов, заменяющих заработки, если их поступление прерывается в связи с безработицей, недееспособностью, несчастным случаем, и выплачивающихся в виде пенсий по старости, пособий в связи с потерей кормильца, для покрытия исключительных расходов, связанных с рождением, смертью, заключением 135 брака. Прежде всего обеспечивается хотя бы минимальный уровень дохода, предоставление доходов должно быть связано с такой трактовкой вопроса, которая рассчитана на то, чтобы период прерывания получения заработка закончился как можно быстрее. 301. Три принципа. Удовлетворительная программа социального обеспечения может быть разработана только на основе следующих принципов: а) пособия на детей выплачиваются вплоть до достижения ими 15 лет, для учащихся — 16 лет; б) услуги здравоохранения и реабилитации для профилактики или лечения болезней, восстановления работоспособности доступны всем членам общества; в) сохранение рабочих мест, т.е. избежание массовой безработицы. 302. Три метода обеспечения. Программа социального обеспечения, приведенная ниже, опирается на эти принципы и сочетает в себе три метода: социальное страхование для основных нужд; государственная помощь в особых случаях; добровольное страхование в качестве добавки к базовому обеспечению[164]. Отчет мгновенно привлек внимание лейбористской партии, чьи лидеры присоединились к национальному правительству Черчилля в 1940 г. Значимость лейбористской программы благосостояния в определенной степени отражена в следующей цитате из работы Кеннета Моргана "Лейбористы у власти": "К моменту выборов в феврале 1950 г. сторонники лейбористского правительства видели его заслуги не в том, чего оно достигло в национализации или промышленных реформах, а в том, что оно создало государство благосостояния, в том числе и полную занятость"[165]. Политика полной занятости и создание государственной системы медицинского обслуживания также фигурировали в системе социального страхования, предусмотренной Бевериджем. Хотя он и рассматривал их не подробно — так как от него это и не требовалось — то, что он одобрял такие меры, усилило влиятельность прогрессивных деятелей, боровшихся за их принятие, и разработчиков, симпатизировавших таким идеям. При этом проект Бевериджа далек от существующих социалистических моделей. Он был эгалитарным лишь в той мере, что и любой план, предполагающий введение государственного минимума и определенное перераспределение, необходимое для сокращения разницы между теми, чей доход максимален, и теми, чей доход минимален. Это был проект государственного вмешательства, которое должно было не только гарантировать благосостояние пожилых, больных, безработных и др., но также должно было улучшить общее благосостояние Великобритании как капиталистического общества. Более того, в проекте подчеркивалось, что обязанности государства ограничены и необходимы добровольные действия. Социальные реформы начались еще до окончания войны с принятия законов об образовании (1944) и о пособии на детей (1945). Но настоящий прогресс в области решения социальных проблем наступил после прихода к власти лейбористского правительства под руководством Клемента Эттли (заместителя Черчилля в военные годы). Было принято три важных закона, которые мы далее вкратце рассмотрим, а также ряд 136 менее запоминающихся, но не менее значимых законов, связанных с жильем, заботой о детях и т.п. Закон о государственной службе здравоохранения (1946) породил практически бесплатную государственную систему здравоохранения, финансируемую из общих налогов (с небольшим вкладом государственного страхования, подчеркивавшим связь с ранее существовавшей системой государственного медицинского страхования). На практике эта служба являлась объединением местных властей и системы благотворительных больниц, а также более развитой формой услуг врачебной практики, которые в ограниченной форме предоставлялись при старой системе государственного страхования. Целью государственной службы здравоохранения было предоставление доступного всем медицинского обслуживания. Этот закон не назывался среди мер социального обеспечения, которые рекомендовал Беверидж, но следует отметить, что Беверидж предполагал его принятие. Если бы он не предполагал этого, ему пришлось бы разработать систему социального страхования, которая покрывала бы расходы на лечение в целом, а не только возмещала убытки, понесенные в связи с болезнью. Закон о государственном страховании (1946) непосредственно вытекал из основных рекомендаций Отчета Бевериджа 1942 г. Этот закон предусматривал универсальную систему государственного страхования, которая содержала бы пенсионеров, больных, безработных и людей, попавших в другие непредвиденные обстоятельства. Как и закон о государственной службе здравоохранения, этот закон в некоторой степени обобщал и систематизировал положения, согласно которым некоторые люди уже получали пособия в соответствии с законами, разработанными ранее. Закон о государственной помощи (1948), который изначально официально завершал закон о бедных, дополнял государственное страхование государственной помощью, задуманной как подстраховка для тех, кого могла не учесть система пособий и кому могла потребоваться помощь, основанная на проверке нуждаемости. Эти законы не являлись единственными элементами послевоенного урегулирования даже в области благосостояния. Были приняты и другие законодательные меры, и вся структура благосостояния держалась на особой экономической политике. Лейбористская партия предпринимала попытку введения полной занятости в стране с целью обеспечения благосостояния. Великобритания не была оригинальной в выборе данного курса, который являлся существенной частью международного экономического и политического урегулирования послевоенного времени[166]. Развитие социальной политики в 1950-е и начале 1960-х гг. Десятилетия, последовавшие за Второй мировой войной и послевоенным урегулированием, часто описывают как период, когда серьезные проблемы того времени были разрешены и программы основных английских партий во многом совпадали, несмотря на то что партии между собой соперничали. Такое явление характеризуется термином "консенсус". Исследователи социальной политики в Великобритании считают, что в данный период возник новый консенсус по поводу степени государственного вмешательства в экономическую и социальную жизнь, необходимости преобразования системы социального обеспечения и ряда связанных с этим вопросов. М. Салливан следующим образом высказывается по поводу распространенного мнения о том, что хотя бы часть послевоенного периода можно характеризовать консенсусом по 137 поводу роли государства: "Согласно традиционной точке зрения, во всяком случае по отношению к Великобритании, в течение почти тридцати лет после войны внутренняя политика лейбористской и консервативной партий была очень последовательной. Такая последовательность, как считается, отражала существование значительной степени согласия по поводу необходимости государственного вмешательства для обеспечения экономического роста, полной занятости и предоставления более или менее полной службы социального обеспечения"[167]. Возникновению этого консенсуса, согласно М. Салливану, способствовало то, что Батлер, канцлер казначейства администрации консерваторов 1951 г., подражал экономической политике и принципам своего предшественника, канцлера лейбористов Гэйтскелла[168]. Действительно, якобы согласованный подход, существующий в 1950-е гг., часто обозначают как "батскеллизм". Этот термин ввела газета "Экономист", смешав фамилии Батлер и Гэйтскелл. Консенсус якобы заключался в общем принятии капиталистического государства с существенным государственным сектором: смешаной экономики, где доминируют частные предприятия, но имеется большой государственный сектор в промышленности, включая угольную, сталелитейную и железнодорожную промышленность, а также сектор государственных услуг, включая службу социального обеспечения. Все это должно было управляться таким образом, чтобы обеспечить постоянно растущий уровень жизни и помочь избежать массовой безработицы, такой, какая была в 30-х гг. XX в. Безусловно, все правительства 1950-х и 1960-х гг. оказались вынужденными функционировать в рамках структуры, которая была описана выше. Консерваторы денационализировали всего несколько отраслей промышленности, сделанными лейбористами государственными в 1940-х гг.; лейбористы не пытались далее национализировать промышленность. Система социального обеспечения, созданная лейбористами, была укреплена консерваторами. Но несмотря на это партии активно спорили и конкурировали между собой. Каждая из них пыталась убедить электорат в том, что она могла бы управлять государством, в результате послевоенного урегулирования, лучше, чем соперники. Особенно ожесточенно спорили о жилищных вопросах. В 1950-х гг. консерваторы построили внушительное количество домов, и это было столь значительным достижением, что лейбористам сложно было бы его оспаривать, особенно в связи с тем, что все больше предполагаемых сторонников лейбористской партии приобретали жилье в этих домах. Но стремление консервативной партии перейти с государственного снабжения на частное привело к принятию одной из самых оспариваемых мер века, связанных с жильем: закона об аренде 1957 г. Консерваторы предприняли попытку возродить ослабленный частный сектор аренды, минимизируя контроль в этой сфере, что стало бедствием для многих арендаторов. Что касается социального обеспечения, многие критики правительства были шокированы тем, что в 1950-е гг. около миллиона пенсионеров зависели от государственной помощи. Это было результатом проблем в отношениях между государственным страхованием и государственной помощью в послевоенной системе социального обеспечения. Хотя пособия государственного страхования предназначались для предотвращения бедности, после учета арендной платы и других затрат они часто не превышали того минимума, который гарантировала государственная помощь. Многие люди, получающие пенсии и другие пособия государственного страхования, но не имеющие других источников дохода, часто были вынуждены проходить проверку на нуждаемость в государственной помощи, чтобы получить все, что им причиталось. Но все же такое положение вещей во многом устраивало консерваторов, которые в основном не поддерживали всеобщности 138 благосостояния — универсализма в социальной политике. Послевоенная схема ввела определенную систему проверок на нуждаемость, которую они считали приемлемой. Для них вопрос заключался не в том, "должны ли структуры социального обеспечения применять проверки на нуждаемость?", а в том, "почему социальное обеспечение должно предоставляться без проверки на нуждаемость?"[169] Таким образом, социальная политика консерваторов проходила между двумя неприемлемыми (с их точки зрения) альтернативами: с одной стороны, возврат к чему-то что напоминал бы проверки семей на нуждаемость 1930-х гг., ас другой — безоговорочное согласие на предоставление всеобщей помощи. Стюарт Миллер отмечает, что основной источник развития социальной политики в 1950-х гг. — это экономический рост. Даже если учитывать, что достижения Великобритании в этой области были весьма скромны. Вопросы перераспределения, обострившиеся к середине 1960-х гг., практически не возникали в тот период, когда все было "хорошо как никогда". И отсутствие высокого уровня безработицы на национальном (в отличие от регионального) уровне также способствовало тому, что было отложено рассмотрение некоторых вопросов и дилемм, с которыми со временем придется столкнуться. Когда в 1964 г. к власти пришли лейбористы, обещавшие достигнуть лучших результатов как в области экономики, так и в области благосостояния, переломный момент наступил[170]. Развитие социальной политики в 1964-1970 гг. Политические дилеммы лейбористского правительства состояли в приверженности меритократии[171] наряду с эгалитарностью, средствам поощрения наряду с перераспределением для поддержания как среднего, так и рабочего классов[172]. Эти дилеммы легко было бы разрешить в экономическом вакууме, но в период с 1964 по 1970 г. явно присутствовали проблемы "точной регулировки" кейнсианской экономики на фоне падения фунта стерлинга и дефицита платежного баланса. В ответ на эти проблемы правительство чувствовало себя обязанным несколько раз пересматривать свои стратегии экономического и социального планирования и преобразования. Премьер-министр Гарольд Вильсон и большинство его коллег в правительстве считали улучшение благосостояния результатом экономического роста, без которого такое улучшение было бы невозможным. Однако неверно, основываясь на опыте правительства Вильсона, полагает С. Миллер, делать вывод о том, что именно экономический рост обусловливает успешность социальной политики. Позитивные аспекты экономической и социальной политики часто развиваются одновременно. Так, в 1960-е гг. были введены выходные пособия по сокращению штата и пособия по безработице, основанные на заработке, с целью стимулировать мобильность рабочей силы в соответствии с техническими и экономическими изменениями, а также с целью обеспечивать индивидуальное благосостояние. Существует последовательность в попытке управлять экономикой, в значительных переменах в правительстве и администрации и в меритократикратичном (основанном на достижениях) подходе к образованию, придающая особенность политике правительства Вильсона, которую можно обозначить как менеджеризм. Большие надежды возлагались на новые структуры и методы и на изначально приемлемую всеми идею о том, что для разрешения проблем Великобритании требуется постидеологическая модернизация. В этот же период происходил стремительный рост количества и степени влияния групп, оказывающих давление на политику, а также формировался корпоратизм в их 139 взаимозависимых отношениях с правительством. Такая форма политики, в особенности связь между правительством и профсоюзами, критиковалась в 1970-е гг., а в 1980-х гг. была чуть ли не уничтожена Маргарет Тэтчер и ее коллегами[173]. Одной из основных тем дебатов о социальной политике в 1960-е гг. был конфликт между универсалистами и селективистами. Сторонники лейбористов давили на правительство с тем, чтобы оно проповедовало универсализм, в то время как само правительство старалось оставить за собой право выбора и не предпринимало никаких шагов ни в том, ни в другом направлении. Хорошим примером является пособие многодетным семьям. Это пособие правительство повысило в 1967 и 1968 гг., но тем не менее уравновесило это повышение программой, согласно которой разница в сумме возвращалась за счет налогоплательщиков, имеющих детей, таким образом превращая универсалистскую, казалось бы, политику в селективистскую. Такой компромисс настолько разочаровал многих из тех, кто возлагал большие надежды на лейбористов, что заставил их обратиться к консерваторам. Тем не менее, полагает С. Миллер, было бы ошибкой распустить администрацию Вильсона 1964-1970 гг., изначально бывшую правительством реформ. Она привела в порядок государственную помощь, превратив ее в дополнительную поддержку, систему, которая, даже учитывая все ее ограничения, позволяла обеспечивать доход большему количеству людей, чем обеспечивала государственная помощь. При этой администрации было построено большое количество домов как в частном, так и в государственном секторе. При ней произошла полная реформа среднего образования. Она модернизировала системы социального обеспечения при местных властях. Следует отметить, что рассматриваемый промежуток времени — это период адаптации к новому виду конкурентной международной экономики, а также к новому виду богатой, но далеко не идеальной, социальной жизни и социальных организаций. Скромный, но продолжающийся рост доходов и низкий уровень безработицы позволили применять согласованную политику и замаскировать всю серьезность экономического и политического упадка Великобритании. В 1970-е гг. все заблуждения британцев были развеяны. Был разработан, а главное осознан, ряд идеологических положений, ставших теоретической основой абсолютно иного стиля в политике[174]. Развитие социальной политики в 1970-х гг. Важной чертой 1970-х гг. является феномен "разворота на 180 градусов". Как правительство консерваторов 1970-1974 гг., так и лейбористское правительство 1974-1979 гг., были изначально преданы определенным социальным программам, которые были выше вкратце описаны. Согласно С. Миллеру, консерваторы променяли свою программу по антиколлективизму на достаточно интервенционистскую форму социалдемократического центризма, а лейбористское правительство почувствовало себя обязанным принять экономичный подход, не сильно отличавшийся от подхода их преемников, правительства Тэтчер. Многие исследователи, а также некоторые политические деятели, считают, что при существовании консенсуса в политике должно происходить улучшение благосостояния. М. Салливан прямо говорит о том, что консенсус является необходимым условием улучшения благосостояния, а Н. Джонсон отмечает, что то, что он называет "благополучное государство", является государством, в политике которого присутствует консенсус. Ярко выраженный политический консенсус 1950-х и 1960-х гг. задействовал не только лидеров политических партий, но и других политических деятелей. Одной из 140 характерных черт 1970-х гг. является высокая степень конфликтности, например, между правительством и профсоюзными организациями. Во многом именно конфликты двух правительств 1970-х гг. с профсоюзами привели к тому, что эти правительства не были переизбраны[175]. Как уже отмечалось, политическое согласие и поддержка улучшения общественного благосостояния в Великобритании давались легче в периоды экономического роста. Хотя экономическое положение 1970-х гг. в целом было достаточно благоприятным, но именно в эти годы прекратился установившийся ежегодный рост, а также произошел острый кризис, вызванный событиями на Среднем Востоке и в развивающихся странах. Эти события привели к росту цен на товары, необходимые развитым странам, в особенности на нефть, и стали причиной нового сочетания стремительной инфляции и растущей безработицы. Поэтому не удивляет тот факт, что 1970-е гг. были периодом политических конфликтов, невиданных в послевоенное время, периодом, когда государство благосостояния подвергалось все новым нападкам. Это время, согласно Миллеру, можно рассматривать как период "кризиса государства всеобщего благосостояния", когда его будущее подвергалось сомнению, так как оно подвергалось критике как со стороны правых, так и левых. Фактически этот кризис продолжался и после 1970-х гг., даже до настоящего времени[176]. Левые сильно разочаровались в ряде установок и институтов, не приведших к искоренению бедности или к разрешению некоторых других проблем позднего индустриального общества, несмотря на десятилетия экономического роста. Правые же считали затраты на эти установки и положения непосильной ношей для экономики; и те, и другие, хотя и по-разному, выступали против бюрократического контроля, который службы социального обеспечения осуществляли над своими клиентами. Хотя некоторые из этих недовольств несколько раз уже проскальзывали со времен войны, в 1970-е гг. они перестали быть пустыми жалобами и превратились в часть конфликтных политических споров. В этот период такая критика по отношению к государству всеобщего благосостояния опиралась на материальный контекст, особенно подходивший правым. Достаток привел к тому, что у людей появились более высокие ожидания по отношению к услугам, и эти ожидания зачастую не оправдывались системой социального обеспечения. Экономические достижения Великобритании были невысоки; инфляция одновременно с безработицей подрывали основы системы налогообложения, которая финансировала институты социального обеспечения, и в сочетании с эффектом стареющего населения повышали уровень нуждаемости в социальном обеспечении. А классовая структура усложнилась таким образом, что ослабила традиционную преданность рабочего класса государству всеобщего благосостояния[177]. Поэтому неудивителен тот факт, что в рамках политики 1970-х гг. был введен ряд пособий, получаемых после прохождения проверки на нуждаемость, таких, как дополнение к семейному доходу, которое должно было сглаживать недостатки системы и в то же время сохранять затраты низкими, или как государственный проект вычетов и скидок по аренде (предшественников жилищных пособий), разработанный с целью заменить менее выборочные меры — в данном случае, общие субсидии на муниципальное жилье. Вышеперечисленные меры были приняты консерваторами. Когда улучшались универсальные пособия, предпринимались действия по покрытию затрат на них. Хотя лейбористы расширили программу по выплате пенсий и создали пенсионный проект, основанный на доходе, часть этой программы была реформой взносов на социальное страхование, разработанной с целью получать больше доходов, чтобы оплатить эту 141 программу. И хотя лейбористская партия также повысила пособия семьям, введя проект детских пособий, этот проект оплачивался с помощью дополнительных доходов, полученных от отмены льгот на налоги. К принятию еще одной меры, как и в случае с пенсионной реформой, давно стремились. Это была реорганизация системы государственного здравоохранения в надежде сделать ее более эффективной. Такие законы принимались консерваторами, а их выполнение обеспечивала лейбористская партия. Новая структура государственного здравоохранения была одной из тех систем, которая не смогла долго продержаться. Дольше всего продержался закон о бездомных, принятый лейбористской партией в 1977 г., перекладывавший ответственность за бездомных на жилищные подразделения местных структур власти, но не способный обеспечить ресурсы, необходимые для улучшения жилищных проблем. Победа идеологии Идеология "новых правых", вышедшая на передний план в этот период, во многом основывалась на либерализме XIX в. и провозглашала экономическую свободу, которая рассматривалась как основа сокращения государственного аппарата до минимума, особенно его части, связанной с обеспечением благосостояния, являвшимся теперь основной статьей государственных расходов. Считалось, что государственные пособия подрывают рабочую мотивацию и гибкость рынка труда. Действительно, свободные рынки рассматривались как идеальное экономическое решение во всех возможных ситуациях, а государственное вмешательство (несмотря на добрые намерения) считалось вредным и разрушительным. Некоторые из этих идей стали настолько распространенными и настолько неподходящими для новой обстановки, что когда в 1975 г. произошел финансовый кризис, правительству лейбористов пришлось принять монетарную политику сокращения государственных расходов, чтобы скомпенсировать долг, взятый у Международного валютного фонда с целью поддержать фунт. Считалось, что развитие государства всеобщего благосостояния невозможно без расширяющейся экономики. Консервативная партия, находившаяся у власти в 1970-1974 гг. под управлением Эдварда Хита, отвернулась от своего побежденного лидера и в 1975 г. избрала вместо него Маргарет Тэтчер. Впервые в Великобритании женщина стала партийным лидером. Хотя она и являлась членом кабинета министров Хита, ей удалось от него отдалиться, во всяком случае, со временем. Основываясь на фактах, можно предположить, что и консерваторы в 1975 г., и избиратели в 1979 г., когда Тэтчер взяла верх над лейбористами и была избрана премьерминистром, хотели найти замену людям, которые, как казалось, не смогли выполнять лидерские функции. Многих удивило стремление Тэтчер следовать идеологическим представлениям новых правых. Лейбористская партия под управлением Вильсона, а затем Кал-лахана пыталась действовать согласно стандартной послевоенной стратегии, т.е. одновременно поддерживать экономический рост и развивать государство всеобщего благосостояния, но ей не удалось это сделать. Более того, ее отношения с профсоюзными организациями, финансировавшими эту партию, сильно испортились, когда начал расти уровень безработицы. Потерпев поражение в 1979 г., лейбористы стали придерживаться левой 142 идеологии, которая напрямую противоречила политике консерваторов. В отношениях двух основных партий консенсус стал делом прошлого. Тэтчеризм и господство консерватизма В период после 1979 г. государство всеобщего благосостояния подверглось враждебному управлению; государство всеобщего благосостояния пережило этот период, но по его окончании сильно изменилось. В 1979—1997 гг. правительство Великобритании состояло из членов партии, которую вдохновляли идеи и идеалы новых правых — экономический либерализм, сочетающийся с тенденцией к социальному консерватизму, что было реакцией на прогрессивизм предыдущего поколения. Правительство Тэтчер заявляло, что "общественногосударственные расходы являются основной причиной экономических трудностей Великобритании". Изначальное стремление к снижению абсолютной суммы общественногосударственных расходов превратилось в стремление уменьшить их долю в ВВП. Хотя правительству не удалось это сделать в той мере, в которой им хотелось бы, оно, безусловно, изменило схему постоянного роста таких расходов, которая была характерна для большей части послевоенного периода как при правительстве консерваторов, так и при правительстве лейбористов. Такая политика проявлялась во введении и развитии методов финансового менеджмента, разработанных с целью регулировать рост и переносить ответственность на тех, кто предоставлял общественные услуги — именно их правительства Тэтчер и Мейджера считали инициаторами развития государства всеобщего благосостояния. Финансовое планирование, недопущение инфляции, насколько это возможно, в сочетании с ограниченными бюджетами, контролем над затратами местных властей и финансовым менеджментом гарантировали невозможность принятия решений по предоставлению услуг, не учитывая необходимые на это расходы на каждой стадии. В области здравоохранения и в области образования эти меры привели к замедлению роста затрат. В области предоставления жилья — к беспрецедентному сокращению строительства, ремонта и субсидирования. Что касается социального обеспечения, то по отношению к нему такие методы были неприменимы. В принципе, считается невозможным составлять бюджет для службы, которая предоставляет денежные пособия людям, имеющим право их требовать; этим людям нельзя отказать, мотивируя это тем, что деньги в текущем году уже закончились. Считается, что бюджет социального обеспечения основан на спросе. Если требуется экономить деньги, то необходимо снижать суммы выплат. Правительство сначала изменило принципы, согласно которым пенсии и другие пособия повышались из года в год (размер пособий стал зависеть от роста цен, а не заработной платы), а затем установило более жесткие условия для получения пособий по безработице и изменило схему расчета причитающейся пенсии. И действительно, правительству удалось достичь невозможного, изменив систему предоставления особых выплат лицам, нуждающимся в социальной помощи, путем создания небольшой организации с ограниченным бюджетом — Социального фонда. Экономический либерализм и социальный консерватизм политики правительства Тэтчер ярко проявляются в законе о пособиях на детей. Затраты на пособия пытались снизить, обращаясь к родителям, не проживающим со своими детьми (в основном к отцам) за взносами на пособия для родителей-одиночек. Закон должен был применяться не только в тех случаях, когда один из родителей не проживал с ребенком, но по мере выполнения 143 закона семьи с получателями пособия были быстро распределены по приоритетам и, в конце концов, другие случаи были почти полностью исключены. Стоит отметить, что забота о семье еще с XIX в. фигурировала в социальной политике, хотя акцент ставился на разные аспекты этой проблемы. В период правления Джона Мэйджера (после Тэтчер) семейная политика проводилась под лозунгом "Возвращение к основам", а доклад 1998 г. министра внутренних дел от лейбористов Джека Стро "Поддержка семьям" показывает, что правительство до сих пор озабочено этой проблемой. Ближе к концу периода правления Тэтчер была предпринята попытка полностью изменить схему, по которой принимались решения о затратах местных властей. Был разработан подушный налог, он должен был способствовать тому, чтобы индивидуальные налогоплательщики не стали голосовать за партии, которые увеличили бы затраты. Такой налог оказался не только очень непопулярным, но и за короткое время его существования не помог правительству добиться своей цели: избиратели винили правительство за его введение так же, как и местный муниципалитет. Более того, его признанная неадекватность в качестве способа привлечения средств привела к тому, что пришлось централизованно предоставлять местным властям больше средств, чем когда-либо — для того чтобы справиться с этим, пришлось повысить налог на добавленную стоимость на 2,5%. И наконец, введение этого налога явилось окончательной причиной прекращения правления Тэтчер. Правительство Мэйджера отменило подушный налог, и это отражает тот факт, что оно осознало существование определенных границ, в рамках которых можно применять подобную стратегию социальной политики. Но к концу периода правления консервативной партии в 1997 г. существующее государство всеобщего благосостояния было радикально изменено введением рыночных механизмов в его управление. Что касается государственной службы здравоохранения, то она была разбита на несколько частей и был введен "внешний рынок", т.е. некоторые подразделения этой службы имели ограниченный бюджет и оплачивали пациентам медицинское обслуживание в других ее частях, конкурировавших между собой. В сфере образования многие школы и почти все колледжи перешли из управления местных властей, и им также пришлось конкурировать между собой. Во всех сферах государственных услуг старались сделать так, чтобы услуги, насколько это возможно, предоставлялись частными предпринимателями, с которыми подписывался контракт, а не государственными служащими. Но все же степень государственного финансирования обеспечения всеобщего благосостояния уменьшилась незначительно, и государство всеобщего благосостояния Великобритании в конце 1990-х гг., согласно С. Миллеру, чем-то напоминало те страны Европы, которые всегда действовали на контрактных основаниях "смешаной экономики" и вкладывали в сферу благосостояния больше средств, чем Великобритания[178]. 4.3 Кризис государства всеобщего благосостояния и новые вызовы социальных реформ Итак, во второй половине XX в. страны Западной Европы в той или иной мере сумели реализовать определенную модель государства всеобщего благосостояния. Однако финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале — середине 1990-х гг. (а некоторые страны – уже с конца 1980-х гг.), наложили определенный отпечаток и на тенденции в реализации социальных функций 144 общественных систем. Одним из следствий данного обстоятельства стало в известной мере размывание различий между указанными моделями. Так, государства со значительными объемами финансирования социальных расходов за счет бюджетной системы стали более активно использовать систему социального страхования и вводить элементы платности в системе государственных услуг социального назначения. Одновременно в странах с акцентом на финансирование социальных услуг за счет страхования стала просматриваться тенденция к расширению участия бюджетных источников. Активная и масштабная социальная политика, проводимая в странах с экономикой рыночного типа, не может не сказываться на общей рыночной и конъюнктурной ситуации в этих странах, на темпах экономического роста. Наиболее ощутимыми негативными последствиями проводимых социальных мероприятий являются следующие: • снижение конкурентоспособности товаров на внутренних и внешних рынках по причине высокого уровня налогообложения — как косвенного, так и платежей, исчисляемых в процентах от заработной платы; • выраженный и ощутимый для национальной экономики отток капитала; • снижение уровня трудовой активности населения из-за сверхвысокой социальной защищенности. Так, в Швеции наблюдается отказ работников от повышения квалификации, нежелание работать сверхурочно; • развитие иждивенчества и элементов спекуляции. Например, в Нидерландах практически любое лицо, имеющее проблемы со здоровьем (в том числе в результате пережитого стресса) может, пройдя разовое обследование, фактически получить "инвалидность по болезни" и пожизненное пособие в размере 70% заработной платы на последнем месте работы. В результате в стране с численностью занятых 6,2 млн. человек насчитывается около 800 тыс. граждан, получивших такую инвалидность. Другим примером аналогичной ситуации является тот факт, что, хотя в Швеции достигнут один из наиболее высоких уровней стандартов здоровья населения, процент невыходов на работу по причине болезни здесь самый высокий в мире, и он постоянно растет. В значительной мере это связано с высоким уровнем социальных выплат по болезни и страхованию по краткосрочным заболеваниям; • высокий уровень страховых платежей. Это ведет не только к соответствующему повышению цен на товары и подрывает их конкурентоспособность, но и искажает относительную эффективность использования труда и капитала, влияя тем самым на формирование структуры экономики. С начала 1990-х гг. в Европе просматривается некоторая тенденция к свертыванию социальной деятельности государства, что связано как с проблемами роста государственной задолженности и расходов по ее обслуживанию, так и с конкретной конъюнктурной ситуацией в странах. 4.3.1 П. Розанваллон: три кризиса государства всеобщего благосостояния. Новый социальный вопрос Пьер Розанваллон — французский ученый, один из теоретиков государства всеобщего благосостояния — посвятил этому историческому и социальному феномену ряд значительных работ, в том числе работы "Кризис государства всеобщего благосостояния" и "Новый социальный вопрос"[179]. В этих работах Розанваллон обращается к теме 145 кризиса государства всеобщего благосостояния, анализирует историю, взлеты и падения, успехи и просчеты, делает выводы и прогнозирует будущее. Ученый утверждает, что во второй половине XX в. модель государства всеобщего благосостояния пережила три кризиса: экономический, идеологический и философский, которые привели к необходимости кардинального обновления и модернизации общих оснований самой концепции. Что же произошло с государством всеобщего благосостояния за десятилетия реализации этой модели в XX столетии? Розанваллон пишет, что в конце 1970-х гг. казалось, что вотвот в общественной жизни восторжествует утопия, когда люди будут защищены от нужды и основных жизненных рисков. Однако начиная с 1980-х гг. рост безработицы и появление новых форм бедности показали иллюзорность этих предположений. Государство всеобщего благосостояния переживало свой первый экономический кризис в 1970-е гг. Второй кризис — идеологический — приходится на 1980-е гг., когда под вопрос была поставлена эффективность методов государственного вмешательства в экономику при решении социальных проблем. Особенно активной переоценке в этот период подвергались растущая бюрократизация государственного аппарата и закрытый характер принятия решений, результатом чего стала путаница приоритетов, вызвавшая кризис легитимности[180]. Все эти проблемы существуют и сегодня. Проблема безработицы далеко не решена, что усугубляет существующие финансовые трудности. Выплата различных социальных пособий остается одной из серьезнейших проблем современного общества. Вопросы перераспределения благ и оптимизации организационно-управленческих методов также далеки от окончательного решения. Но все это еще больше усугубилось в 1990-е гг., когда наступила новая, философская, фаза кризиса. И теперь уже помимо острых проблем финансирования и управления под вопрос поставлены принципы общественной солидарности и сама концепция социальных прав — концептуальные и ценностные основы модели государства всеобщего благосостояния. "Мы все еще не до конца отдаем себе отчет, — пишет Розанваллон, — в том, что уже вступили в этот кризис, вынуждающий нас говорить о новом социальном вопросе. Нам еще предстоит создать понятийный аппарат, адекватно отражающий новые общественные реалии. Но уже сейчас очевидно наличие двух важнейших проблем: это, во-первых, проблема утраты взаимосвязей между организационными принципами социального обеспечения, основанного на солидарности, и, во-вторых, крах традиционной концепции социальных прав ввиду неспособности этой концепции предложить комплекс мер для улучшения положения граждан, вытесняемых из нормальной жизни. Речь не идет лишь о том, чтобы найти новые основания для легитимности государства, как это было десять лет назад. Ведь после того, как в 1980-е гг. произошло резкое углубление социальных различий, государственное вмешательство стало вновь представляться вполне законным и оправданным. Идеология, сводившая роль государства до минимального предела, вышла из моды. С тех пор повсюду была признана незаменимость роли государства всеобщего благосостояния в деле поддержания сплоченности общества"[181]. Поэтому речь идет о переосмыслении государственных функций ради того, чтобы государство и впредь могло успешно выполнять эту роль. Иначе говоря, непременным 146 условием выживания государства всеобщего благосостояния является подведение под него нового интеллектуального и нравственного фундамента. Прежние механизмы, обеспечивавшие солидарность общества, переживают распад, и такой распад, возможно, необратим. Эти механизмы опирались на систему социального страхования, благодаря чему солидарность означала все возраставшую взаимность социальных рисков. В результате государство всеобщего благосостояния стало восприниматься как своего рода страхования компания. В то же время в мире сегодня отмечается нарастающее отчуждение социального обеспечения и общественной солидарности. Изменение демографической ситуации, усиливающееся несовпадение интересов налогоплательщиков и тех, кто имеет право на пособие, растущее понимание различий, существующих между индивидами и социальными группами, — все это расшатывает концепцию солидарности, основанную на системе страхования. Все эти сдвиги требуют непосредственного политического решения. На смену "невидимой руке" социального страхования должен прийти прямой социальный контракт между сторонами. Однако такие перемены не происходят сами по себе. Продолжая анализ проблем государства всеобщего благосостояния, Розанваллон отмечает, что традиционная концепция социальных прав также обнаруживает неспособность предложить реалистические подходы для решения проблемы маргинализации. Существующее традиционное государство продолжает функционировать как механизм возмещения. Это "государство всеобщей компенсации", исходящее из принципа разъединенности экономики и социальной сферы. Социальные права при этом оказываются не более чем правом быть на буксире. В условиях массовой безработицы и растущей маргинализации концепция социальных прав как способа компенсировать временные дисфункции системы становится неадекватной. Система вспомоществования была создана для того, чтобы компенсировать главным образом конъюнктурные риски (временная безработица и т.д.), и не приспособлена на длительную перспективу. В результате возникают дисфункции пассивного государства всеобщего благосостояния (в терминологии Розанваллона). Прежде всего, речь идет о спирали экономического саморазрушения общественной солидарности: чтобы оказывать вспомоществование значительной части населения, вытесненной с рынка труда, приходится все больше повышать взносы в систему социального обеспечения, которые платят те, кто сохраняет рабочие места. Но в перспективе это ведет к сокращению рабочих мест. Не говоря о том, что названное государство смирилось с существующим разрывом между социальным обеспечением и социальной интеграцией[182]. Соответственно необходимо думать о возможности активного государства всеобщего благосостояния. В этом случае должно быть углублено понятие социального права с перспективой становления правом на интеграцию в общество. Но для этого необходимо, чтобы государство преодолело традиционный стандартный подход, получив возможность персонализировать свои отношения со вспомоществуемыми, что и позволит ему приспособить свои действия к специфике тех или иных ситуаций. Розанваллон пишет, что при всех различиях и специфике разных стран кризис философских основ государства всеобщего благосостояния везде имеет схожие черты. Повсюду наблюдается решительный отход от того понимания социального обеспечения, которое господствовало почти в течение века. Наряду с трудностями финансового и управленческого порядка, этот философский кризис в своей основе связан с переходом общества на новый этап модернизации. Именно он побуждает обратиться к истокам проблемы прав в том виде, в каком понятие права было сформулировано либеральноиндивидуалистической мыслью еще в прежние века; именно кризис подталкивает нас к 147 преодолению старого противопоставления формальных прав реальным правам, социальных — политическим, а также обязывает пересмотреть общепринятые формы социального контракта, чтобы по-новому сформулировать понятие справедливости и правомочности для возрождения принципа общественной солидарности. Согласно Розанваллону, мы вступаем в новую эпоху социальных отношений. Но одновременно мы вступаем и в новую политическую эпоху. Создание новой основы солидарности и новое определение прав побуждают сегодня добиваться большей связности между демократической практикой (т.е. правилами общежития и совершенствованием правосудия) и регулированием в сфере социального обеспечения, одновременно обязывая нас переосмыслить само понятие "реформа"[183]. 4.3.2 Государство всеобщего благосостояния в условиях глобальной экономики Какое воздействие оказывает глобализация экономики на социальную политику? Способствует ли она созданию новых рабочих мест, либо, напротив, приводит к росту безработицы? Является ли свертывание государства всеобщего благосостояния в развитых странах следствием усиления глобализационных процессов? По всем этим вопросам в западной литературе ведется оживленная дискуссия. Глобализация, как объект исследования, привлекает пристальное внимание ученых. Р. Страйкер отмечает, что в наши дни изучать феномен государства всеобщего благосостояния и не учитывать при этом влияние на него глобализации уже невозможно[184]. Хотя не существует общепринятого понятия "глобализация", многие исследователи видят суть этого явления в формировании мировой экономики особого типа. Так, К. Дойчман, обращаясь к рассмотрению экономических проблем государства всеобщего благосостояния, предлагает следующую трактовку понятия "глобализация". Во-первых, глобализация связана с ускоренным ростом международной торговли после Второй мировой войны и особенно в течение последних двух десятилетий. Хотя международная торговля была составным элементом капиталистического хозяйства с самого начала, абсолютно новым явлением стало значительное превышение темпов ее роста над общим экономическим ростом, которое мы наблюдаем в последнее время. Более того, падение социалистической системы в конце 1980-х гг. не только стимулировало дальнейшее развитие международной торговли, но и расширило территориальный охват до действительно глобальных масштабов. Во-вторых, глобализация связана с возросшей международной мобильностью финансового капитала. Государственный протекционизм, защищавший национальные рынки капиталов, стал ослабевать, в результате применения современных информационных технологий появилась техническая возможность перевода крупных денежных средств, что облегчило перемещение финансовых инвестиций из одной страны в другую. Эти инвестиции стали гораздо более чувствительными даже к незначительным различиям и изменениям ставки процента, налогового регулирования, и другим институциональным составляющим экономической политики. В результате национальные правительства стали более чувствительны к экономическому и политическому давлению со стороны финансовых кругов. Третьим составляющим элементом процесса глобализации является интернационализация систем производства. Глобализируются не только финансовый рынок, рынки товаров и 148 услуг, но и сама система разделения труда на предприятиях вследствие перемещения фирмами определенных производственных процессов и обслуживающих функций из одной страны в другую. Иными словами, вследствие глобализации реальный процесс производства продуктов и услуг, правда, в меньшей степени, чем финансовые инвестиции, стал значительно мобильнее[185]. В последние годы в развитых странах появились исследования, в которых утверждается, что экономическая глобализация неизбежно ведет к свертыванию государства всеобщего благосостояния. В обоснование своей позиции исследователи чаще всего приводят следующие аргументы. Государство всеобщего благосостояния в западных странах достигло своего расцвета в послевоенный период, отличительной особенностью которого было наличие мощного рабочего движения, а также наличие "традиционного" слоя избирателей — многочисленного рабочего класса, голосовавшего за левые партии. Именно эти обстоятельства способствовали тому, что на выборах, как правило, побеждали социалдемократы. Левые правительства обладали реальной возможностью проводить политику, создававшую условия для роста экономики, повышения ее эффективности и в то же время обеспечивающую относительно справедливое распределение результатов процветания между предпринимателями и наемными работниками. Наемные работники получали полную занятость и социальные гарантии. Прибыли предпринимателей непрерывно увеличивались; экономика бурно развивалась; производительность труда росла; заработная плата регулировалась коллективными соглашениями, заключаемыми между профсоюзами и работодателями; стабильность в экономике позволяла корпорациям осуществлять строгий контроль над производством и инвестициями[186]. В конце 1970-х гг. развитые страны столкнулись с серьезными экономическими проблемами, такими, как резкое снижение производительности труда, экономическая стагнация, высокая инфляция[187]. Чрезмерно широкие социальные гарантии, предоставленные государством благосостояния своим гражданам, безработица, старение населения требовали непрерывного увеличения расходов на государственные социальные программы[188]. Среди работ, в которых прослеживается эволюция государства всеобщего благосостояния и предпринимается попытка выявить влияние тех или иных аспектов глобализации на пересмотр концепции и практики государства благосостояния в развитых странах, особого внимания заслуживает концепция П. Пирсона, которую он представил в своей книге "Демонтаж государства благосостояния? Рейган, Тэтчер и политика свертывания"[189]. Проанализировав изменения, произошедшие за два последние десятилетия в социальной политике развитых стран, Пирсон пришел к выводу о необходимости проведения четкого различия между так называемым программным свертыванием государства благосостояния (programmatic retrenchment) и системным свертыванием (systematic retrenchment). Под программным свертыванием государства благосостояния понимается такое сокращение тех или иных социальных программ или же их столь существенное изменение, что эти программы уже перестают быть частью институциональной модели государства благосостояния (institutional welfare state model) и становятся элементом остаточной модели (residual welfare state model). Под системным свертыванием государства благосостояния понимаются такие изменения в политической системе развитых стран, которые создают возможность общего свертывания государства благосостояния[190]. 149 Р. Страйкер также предпринимает попытку выявить, каким образом глобализационные процессы воздействуют на государство благосостояния, и приходит к следующим выводам. 1. Глобализация может вести к усилению зависимости государства от капитала — не только от национального, но и от иностранного или международного. 2. Финансовая и промышленная глобализация увеличивают риск оттока капитала из страны в тех случаях, когда бизнес считает, что налоговая система и финансовая политика данного государства не благоприятствуют получению достаточно высоких прибылей и поэтому капитал перетекает в страны с более благоприятными условиями. 3. Усиливающаяся финансовая интеграция сужает возможности национальных государств при разработке ими экономической политики независимо от того, какое правительство находится у власти — левое или правое. В любом случае оно вынуждено придерживаться одного и того же курса. Любое национальное правительство должно неукоснительно соблюдать жесткую бюджетную дисциплину; ограничивать социальные расходы; сокращать государственный долг, с тем чтобы убедить международные финансовые рынки в своих намерениях не допустить роста инфляции. Национальные правительства для смягчения проблемы безработицы и обеспечения роста заработной платы, как правило, вынуждены прибегать к девальвации своей валюты и увеличению дефицита платежного баланса. Финансовая глобализация подрывает возможности и эффективность национальной экономической политики. В то же время потерявшие былую силу профсоюзы сталкиваются с серьезными препятствиями, когда они пытаются организовать международные коллективные действия по поддержанию единых высоких социальных стандартов. 4. На протяжении более чем 20-летнего периода (с конца Второй мировой войны и до 1960-х гг.) в развитых странах существовала прямая зависимость между экономическим ростом и полной занятостью. Кейнсианская политика управления спросом способствовала быстрому накоплению капитала через систему перераспределения доходов. Такая политика, стимулируя спрос на отечественные товары, создавала условия для повышения прибылей производителей и обеспечивала высокую занятость. "Так как в настоящее время высокие прибыли и высокие темпы экономического роста достигаются прежде всего за счет преимуществ, которые дает транснационализация, и зависят от состояния потребительских рынков и возможностей для вложения инвестиций за рубежом, заинтересованность капиталистов в проведении национальными правительствами кейнсианской политики симулирования спроса падает, и поэтому увеличение прибылей и экономический рост уже не обязательно ведут к созданию дополнительных рабочих мест в национальной экономике"[191]. В то же время, поскольку кейнсианская политика стимулирования потребительского спроса, равно как и увеличение государственных ассигнований на социальные нужды, приводит к увеличению потребительских расходов на приобретение иностранных товаров, такая политика в конечном счете не способствует ни повышению прибылей национальных производителей, ни росту занятости в национальной экономике. 5. Финансовая глобализация, быстрый рост международной торговли, в сочетании с изменившимися социально-экономическими и политическими условиями в развитых странах в 1970-е гг., способствовали появлению и быстрому распространению новой экономической концепции — неолиберализма. Сторонники этой концепции подчеркивают, что глобализация сужает возможности национальных властей в разработке и проведении ими экономической и социальной политики, и поэтому национальные 150 правительства должны ограничить сферу своего вмешательства в экономику и нацелить макроэкономическую политику на решение таких проблем, как снижение барьеров на пути расширения международной торговли, на создание условий для повышения конкурентоспособности национальных корпораций на мировом рынке путем снижения налогов, а также резкого сокращения государственных расходов, и в первую очередь расходов на социальные программы[192]. Дж. О'Коннор в статье "Международная экономика и ее влияние на изменения в системе социального обеспечения в Швеции, Великобритании и США"[193] прослеживает эволюцию государства всеобщего благосостояния и пытается ответить на вопрос, почему процесс его свертывания, начавшийся практически одновременно во всех трех странах, протекал в них неодинаково. Он подвергает сомнению обоснованность часто выдвигаемого постулата, согласно которому свертывание государства всеобщего благосостояния объясняется такими причинами, как переход власти в развитых демократических государствах от левых партий к консервативным, а также сдвиг общественного мнения не в пользу государства всеобщего благосостояния. Он обращает внимание на то, что после 1975 г. во всех развитых странах социальные расходы сокращались, а социальные программы пересматривались, независимо от того, какие именно партии — левые или правые находились в этот период у власти[194]. О'Коннор отмечает, что усиление интеграции мировой экономики, наблюдающееся с начала 1960-х гг. и проявляющееся во все большей интернационализации торговли, рынков капитала и расширении объемов прямого зарубежного инвестирования, оказало серьезное воздействие на социальную политику во всех трех рассматриваемых странах. В первые послевоенные годы, когда экономика западных стран была относительно закрытой, стимулирование потребительского спроса как одного из важнейших инструментов кейнсианского регулирования экономики способствовало накоплению капитала и увеличению стоимости рабочей силы. Но в глобализирующейся экономике политика стимулирования потребительского спроса, напротив, создает препятствия для накопления капитала. В условиях, когда экономика развитых стран была относительно закрытой, а основная причина кризисных явлений в экономике состояла в низком уровне доходов потенциальных потребителей, увеличение социальных расходов — на пенсии, пособия по безработице или на оказание помощи малоимущим гражданам — способствовало накоплению капитала в этих странах (хотя и вело к увеличению бюджетного дефицита). В современной высокоразвитой экономике финансирование социальных программ за счет роста бюджетного дефицита, напротив, может привести к серьезному инвестиционному кризису. Поэтому сокращение расходов на социальные программы становится одним из важнейших условий привлечения иностранных инвестиций и укрепления позиций национального капитала, поскольку эти меры, способствуя уменьшению налоговых ставок, снижению стоимости рабочей силы и повышению ее мобильности, тем самым благоприятствуют созданию наиболее выгодных условий для бизнеса. В 1960-е — 1980-е гг. в США, и особенно в Швеции и Великобритании, усилилась экспортная ориентация экономики. По мнению О'Коннора, переориентация экономики на экспорт ведет к ослаблению заинтересованности как бизнеса, так и правительства в стимулировании внутреннего спроса. Бизнес начинает выражать обеспокоенность тем, что чрезмерные расходы по поддержанию государства благосостояния отрицательно сказываются на экономике и что государственное стимулирование потребительских расходов может способствовать увеличению спроса не на отечественные, а на иностранные товары и услуги. 151 О'Коннор приходит к выводу, что именно глобализация становится одним из важнейших факторов, вынуждающих развитые страны идти на сокращение социальных расходов. Он подчеркивает причину того, что в 1975-1985 гг. Швеция, Великобритания и США приступили к свертыванию государства благосостояния, следует искать прежде всего в том, что все эти страны в этот период стали играть активную роль в международной торговле и на мировом финансовом рынке. Исследователи экономики и социальной политики государства всеобщего благосостояния пытаются ответить на вопрос, каким образом интеграция развивающихся стран в мировую экономику отражается на их социальной политике. Проводившиеся исследования показали, что в связи с разразившимся в 1980-х гг. долговым кризисом практически во всех странах третьего мира социальные программы стали пересматриваться. Международный валютный фонд и Всемирный банк в качестве условия предоставления помощи этим странам (для погашения долга, превышавшего 1 трлн. долл.) выдвигали требование всемерного сокращения государственных расходов. Поэтому развивающиеся страны вынуждены были идти на уменьшение ассигнований на социальные нужды и отказываться от многих социальных программ (в том числе программ по оказанию населению продовольственной и медицинской помощи)[195]. Возможные последствия глобализационных процессов для государства благосостояния и его социальной политики анализируют известные специалисты С. Лейбфрид и Э. Риджер[196]. Для них государство всеобщего благосостояния не является препятствием или барьером к глобализации экономики. Напротив, они рассматривают его как основной элемент такой институциональной структуры, которая делает возможной экономическую глобализацию. Именно государство всеобщего благосостояния создает "буфер", "фильтрует" все экономические шоки интернационализированной экономики и предотвращает падение условий материальной жизни обычных граждан ниже определенного уровня. Существование государства всеобщего благосостояния является, таким образом, временным условием для сохранения политической поддержки системы свободной международной рыночной экономики. Без него могут быстро распространиться протекционистские и националистические движения. Компаниям же придется создавать собственные системы социального обеспечения. Однако это не только очень дорого им обойдется, но и не поможет безработным и служащим мелких и средних фирм. С.Лейбфрид и Э.Риджер поддерживают свою точку зрения следующими аргументами. Вопервых, развитие глобализированной экономики в основном затрагивает развитые промышленные страны, каждая из которых имеет более или менее разработанную систему социального обеспечения. Другими словами, глобализированный экономический обмен предполагает полный институциональный "изоморфизм" между участвующими странами, созданный на основе государства благосостояния. Из этого следует, что странам Центральной и Восточной Европы, так же как и новым индустриальным странам Восточной и Юго-Восточной Азии, рано или поздно придется создавать свои системы всеобщего благосостояния, если они хотят полностью интегрироваться в глобализированную экономику. Во-вторых, многие международные торговые соглашения учитывают интересы социальной защиты стран-участниц, имея особые разделы, благоприятствующие конкретным отраслям промышленности, чтобы защитить их от разрушающей международной конкуренции. 4.3.3 К. Дойчман: будущее государства благосостояния 152 Завершая главу и рассмотрение истории и теоретических основ государства всеобщего благосостояния — как одного из фундаментальных феноменов социальной политики — мы хотим обратиться к проблеме его будущего. Выше мы уже упоминали работу социолога и экономиста Кристофа Дойчмана "Будущее государства благосостояния", где рассматриваются причины кризиса государства всеобщего благосостояния. Ученый специально останавливается на трех основных сферах, в которых в большей мере ощущается кризис и в то же время возможны точки модернизации концепции Welfare State: экономической, демографической и социальнокультурной. Дойчман начинает с констатации того общепринятого факта, что экономический кризис первой половины 1990-х гг. в большинстве стран ОЭСР (OECD) привел ко все возрастающей приватизации социальных услуг, сокращению программ социального обеспечения и другим элементам рестриктивной политики со стороны государства[197]. Даже шведская модель за последнее время потеряла большую часть своей привлекательности в результате сокращения отчислений на социальное обеспечение. "В публичных дискуссиях мы сталкиваемся с двумя основными доводами, периодически выдвигаемыми сторонниками этих мер, — продолжает Дойчман. — Во-первых, система государственного социального обеспечения стала слишком дорогостоящей. Вклад работодателей и общественные социальные выплаты достигли такого уровня, который уменьшает конкурентоспособность частных предприятий и превосходит финансовые возможности государства. Во-вторых, утверждают, что многие системы социального обеспечения неэффективны. Несмотря на огромные суммы денег, затрачиваемые на социальные нужды (в Германии, например, это более чем 1100 млрд. марок ежегодно), масштабы бедности растут. Лишь немногие программы помогают в действительности тем, кто в них больше всего нуждается. Следовательно, необходимо не только осуществить повсеместные сокращения, но и принять реорганизационные меры, направленные на повышение эффективности системы"[198]. Ученый во многом согласен с этими доводами. Тем не менее, замечает он, несмотря на решительные меры, предпринятые, в частности, американским и британским правительствами, вывод о неминуемом полном упразднении политики государства благосостояния был бы преждевременным. Прежде всего, экономическая и неолиберальная критика государства благосостояния не нова, она сопровождала его историю с самого начала. Более того, если посмотреть на статистические данные, характеризующие затраты на социальное обеспечение, то не удастся обнаружить никаких признаков предстоящей гибели системы. Напротив, во всех странах ЕС, и даже в США и Японии, доля расходов на социальное нужды в ВВП проявила тенденцию к росту или, по крайней мере, не имела никаких значительных сдвигов в сторону уменьшения за последние два десятилетия. Даже Британия во времена правления Маргарет Тэтчер не была исключением, так как общие расходы на социальные нужды в Соединенном Королевстве возросли с 20,5% ВВП в 1980 г. до 27,3% - в 1993[199]. За несколько послевоенных десятилетий государство благосостояния стало институтом, прочно укоренившимся в большинстве западных демократий. И хотя степень поддержки общества, по-видимому, значительно различается, радикально-либеральные проекты полной отмены политики государства благосостояния, вероятно, встретят сильное сопротивление большинства населения, чем не сможет пренебречь ни одно демократическое правительство. Об этом свидетельствует рост общественных 153 выступлений, связанных с вопросами социальной политики, таких, как забастовки во Франции, участившиеся демонстрации в Швеции, Италии и др. Поэтому, полагает Дойчман, можно ожидать лишь постепенного сокращения размеров социальных выплат и постепенной адаптации государства всеобщего благосостояния, а не резких и немедленных изменений, не говоря уже о полной отмене сложившейся системы. Какими же могут быть вероятные направления этой адаптации? Для того чтобы ответить на этот вопрос, считает Дойчман, нужно более детально обсудить основные проблемы, с которыми данная система сталкивается сегодня. Их можно подразделить на два типа. Вопервых, "жесткие" проблемы, возникающие в результате действия экономических и демографических факторов, а во-вторых, "мягкие" проблемы, возникающие вследствие изменений в политической, социальной и культурной среде. В предыдущем подразделе мы рассмотрели вопрос о том, как, в представлении Дойчмана, связаны экономические проблемы государства благосостояния и присущей ему социальной политики с процессом глобализации. Что касается демографических факторов, то сегодня в большинстве развитых промышленных стран уровень рождаемости стал значительно ниже уровня, необходимого для воспроизводства коренного населения. Последствием этого будет ожидаемое увеличение доли людей преклонного возраста и уменьшение доли молодежи и экономически активного населения средних лет. Эта тенденция усиливается общим ростом вероятной продолжительности жизни. Изменения в демографической структуре населения рано или поздно создадут финансовые проблемы для государства благосостояния, особенно для систем выплат пенсий по старости и пособий по болезни. Эти затраты, вероятно, значительно возрастут. Ситуация будет наиболее критической там, где система пенсионного обеспечения, как, например, в Германии финансируется в значительной степени за счет государства, так как в этом случае растут затраты и одновременно сокращаются доходные статьи бюджета. Тогда демографическая дилемма будет угрожать молчаливому "соглашению поколений" (contract of generations), предполагающему государственную пенсионную систему, поскольку неизбежное увеличение затрат на социальное обеспечение может достичь такого уровня, который будет неприемлем для экономически активного населения. Более того, вероятно, появится новый экономический порочный круг: рост затрат на социальное обеспечение приведет к повышению затрат труда; как следствие, понизится уровень занятости и увеличится безработица; затраты на социальное обеспечение снова возрастут и т.д. Несложно предугадать общее направление, в котором будет осуществляться поиск решений данной проблемы. Правительства постараются ограничить или отменить схему раннего выхода на пенсию, повысить общий возраст выхода на пенсию, сократить или, возможно, уравнять пенсии по старости. Кроме того, может оказаться необходимым переложить часть финансирования пенсионного обеспечения по старости со взносов на налоги, чтобы избежать чрезмерного давления на предприятия. Эти меры не только все чаще рекомендуются специалистами, но приобретают все большую популярность из-за своих уравнительных предпосылок, которые могут позволить ослабить связь между статусом работы и правом на пенсию. Станет возможным перераспределение в пользу семей, где мать не работает или безработная. При существующей системе, основанной на взносах, в более выгодном положении оказываются одинокие работники и семьи, состоящие из двух работающих членов и не имеющие детей. Это положение может быть исправлено, по крайней мере частично, и "работа" по воспитанию детей (что, конечно, составляет основу системы государства благосостояния) сможет вознаграждаться более 154 адекватно. Поэтому неудивительно, что идеи взимания социальных взносов в зависимости от уровня подушевого семейного дохода, а следовательно, и от уровня налогообложения, привлекают все больше внимания в дискуссиях о реформах социальной политики. Однако действительная реализация такой модели не обязательно приведет к более равному перераспределению пенсий по старости в пользу семей и матерей. При переходе от старой системы к новой политически будет очень сложно поддержать такую схему для каждого, которая предусматривала бы уровень обеспечения больший, чем просто скудный прожиточный минимум. Кроме того, если номинальная пенсия не превышает размера социальной помощи, это может означать фактическое отступление системы государства всеобщего благосостояния с одной из основных позиций, что как раз соответствовало бы рыночным радикальным доктринам. Уровень жизни пожилых людей будет тогда зависеть в основном от страховых пособий, предоставляемых страховыми компаниями за счет накапливаемых там сбережений, что приведет к гораздо большему социальному неравенству между пожилыми людьми и стариками низших и средних социальных слоев. Идея организации пенсионной системы, основанной на единой ставке (tax based flat-rate based rent), сама по себе не может предложить очевидного решения проблемы поколений. Она должна сочетаться с другими схемами, которые принимают во внимание положение различных групп населения пожилого возраста[200]. В заключение Дойчман обращается к вопросу об изменениях в социальной и культурной среде. Стабильность системы государственного социального обеспечения основывается не только на экономических и демографических факторах. Кроме них она нуждается, как утверждает большинство специалистов в данной области, в "культуре солидарности" (culture of solidarity), которая обеспечивает нормативные основы для узаконивания значительной части перераспределительной деятельности государства всеобщего благосостояния. Без такой "культуры солидарности", разделяемой большинством населения и демократическими партиями, эта система не смогла бы возникнуть и развиться. Однако многие считают, что происходит разрушение "культуры солидарности" под влиянием тех тенденций, которые обычно обозначаются понятием "индивидуализация". Индивидуализация означает, что отдельные индивидуумы стараются выйти из первоначальной социальной и территориальной среды и самостоятельно определять свой жизненный путь и собственный стиль жизни. Эти изменения приводят к исчезновению приверженности традиционному образу жизни, к изменениям в представлениях о роли мужчины и женщины и их занятиях. Появляется разнообразие жизненных стилей и эстетических вкусов. Возрастающая социальная и пространственная мобильность людей и сознание того, что они сами являются "архитекторами" своей жизни, исключают выполнение многих социальных обязательств. Как следствие, уменьшается склонность выполнять обязательства не только по отношению к семье и местным обществам, но и к системе государственного социального обеспечения. Большинство сторонников этой теории соглашаются, что индивидуализацию можно рассматривать как продукт экономического процветания послевоенного времени в США и Западной Европе, роста уровня жизни, распространения высшего образования. За это время доля низших классов уменьшилась, и образовался новый средний класс, занятый квалифицированным и хорошо оплачиваемым трудом в сфере услуг. Одновременно с ростом благосостояния нового класса индивидуализация стилей жизни стала отражать растущую роль денег в обществе, как средства, формирующего социальные отношения и индивидуальные устремления. Дойчман согласен, что само государство благосостояния содействовало этой "коммерциализации" социальных отношений, хотя в то же время оно открыло низшим 155 слоям общества возможность социальной мобильности и доступ к образованию. Однако верно ли это в настоящее время? Экономический кризис конца 1980-х и 1990-х гг. положил конец социально-экономическому эффекту роста и процветания и заложил основу для появления новой тенденции социальной поляризации. Бедность растет, реальные доходы и возможности найти работу уменьшаются. "Мир как прежде полон противоречий и проблем, которые беспокоили человечество и в прошлом веке и ранее, — заключает исследователь, — поэтому при всех происходящих в мире процессах, практические преимущества хорошо налаженной системы государства всеобщего благосостояния несомненны и, вероятно, снова станут очевидными для большей части общества"[201]. Основные выводы 1. Развитие общества не может оцениваться только с позиции экономической рациональности и эффективности, поскольку экономические отношения неразрывно связаны с социальными, напрямую зависят от характера проводимой политики (авторитарной или демократической, жестокой или гуманной). 2. Развитие общественного производства существенно меняет представление о взаимосвязи экономических и социальных процессов. В экономической теории формируется и получает развитие концепция социально ориентированной рыночной экономики. 3. Концепция социально ориентированной рыночной экономики возникла и развивалась в тесном взаимодействии с концепцией государства всеобщего благосостояния. В теоретическом плане концепция государства всеобщего благосостояния опиралась на теорию английского экономиста Дж. Кейнса, обосновавшего необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь общества. При этом приверженцы концепции государства всеобщего благосостояния связывают свои надежды с перспективами развития смешанной экономики, сочетанием ее частного и государственного секторов. 4. В XX в. формируется широкий спектр различных программ и моделей социальной политики. Среди них модели Швеции и Норвегии, Германии и Франции, Англии и США, СССР и стран бывшего социалистического лагеря, а также модели стран Латинской Америки, Азии и др. 5. Существуют различные классификации моделей социальной политики. Одна из классификаций была предложена ведущим западным социологом Г. ЭспингомАндерсеном. Исходя из общих принципов государства всеобщего благосостояния ученый выделяет три типа (режима) такого государства, которые, собственно, и представляют собой основные модели современной социальной политики, существующие сегодня в экономически развитых странах Запада: неолиберальный (или англо-американский); социально-демократический (скандинавский, шведская модель социальной политики); консервативно-корпоративный (франко-германский). 6. Большинство реализуемых сегодня моделей социальной политики можно отнести к политике государства всеобщего благосостояния. Цель такой политики при всей ее инструментальной неопределенности вполне очевидна — экономическое и социальное процветание и благополучие государства и всех членов общества. 156 7. Наиболее яркое воплощение модели государства всеобщего благосостояния представляет социальная политика Швеции. Основные принципы социальной политики в Швеции в ее современном значении были определены быстрым ростом промышленности в начале XX в. В это время социальная политика стала ориентироваться на все население и превратилась в общенациональную политику социального благосостояния. 8. В директивной экономике СССР и других социалистических стран реализовывалась патерналистская модель социальной политики. 9. Модель общественно-экономического устройства, сложившаяся после Второй мировой войны в Западной Германии под руководством министра экономики, а затем канцлера — Л. Эрхарда, стала основой так называемого немецкого экономического чуда. Эта модель получила название социального рыночного хозяйства. 10. Страны Западной Европы во второй половине XX в. стремились к реализации различных моделей социальной политики. Однако финансовые проблемы, с которыми столкнулись большинство экономически развитых стран в начале — середине 1990-х гг. (а некоторые страны — уже с конца 1980-х гг.), определили дальнейшую судьбу социальной политики в этих странах. Государства столкнулись с негативными последствиями проведения политики всеобщего благосостояния и ее кризисом. Контрольные вопросы и задания А. Контрольные вопросы 1. Раскройте содержание понятий: "социальное государство", "государство всеобщего благосостояния", "правовое государство", "гражданское общество". 2. Назовите имена ученых, чьи идеи определили развитие социальной политики во второй половине XX в. 3. Назовите подходы к классификации моделей социальной политики. 4. Расскажите о типологии моделей социальной политики Г. Эспинг-Андерсена. 5. Назовите основные модели социальной политики. 6. В чем особенность и характерные черты патерналистской модели социальной политики? 7. Дайте характеристику патернализма и этатизма. 8. Дайте характеристику шведской модели государства всеобщего благосостояния. Перечислите основные принципы шведской модели государства благосостояния. 9. Расскажите о создании социального рыночного хозяйства в Германии во второй половине XX в. 10. Кто из ученых-экономистов стоял у истоков социального рыночного хозяйства? Назовите имена, основные идеи и концепции. 157 11. Каковы основные принципы ордолиберализма? 12. Каковы основные принципы неолиберальной модели социальной политики? 13. Расскажите об особенностях социальной политики Великобритании. 14. В чем проявился кризис государства всеобщего благосостояния? Каковы негативные последствия реализации концепции государства благосостояния? 15. Каковы перспективы государства всеобщего благосостояния? Б. Деловая игра "Как реформировать социальную политику?" Цель проведения игры — эмпирическое восприятие студентами множественности вариантов проведения социальных реформ. Студенты выступают в роли социальных реформаторов: представителей властных структур, политических партий, профессиональных союзов и предлагают возможные программы социального реформирования. В. Эссе "Модели социальной политики и их реализация в XX столетии" На основе изучения и анализа публикаций о проведении социальной политики в различных регионах мира студенты излагают концепцию проведения социальной политики в конкретной стране, рассматривают особенности проведения социальной политики и ее соответствие одной из известных моделей. Изложение следует сопроводить возможными статистическими данными о состоянии различных областей социальной политики. В заключение следует подвести итоги рассмотрения, выделить ключевые проблемы и обосновать свою позицию по их решению. Литература Автономов В., Гутник В. Немецкая экономическая мысль и феномен Ойкена // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 8. Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М., 1997. Веттерберг Г. Новое общество: о возможностях общественного сектора. М., 1999. Горохова К.Г. Государство благосостояния: шведская модель. М., 1989. Государство благосостояния и его социально-экономические основы Сборник статей. СПб., 1998. Гутник В. Реформа в Германии. Открытая дверь в социальное рыночное хозяйство // Глобус. Международный вестник. 1993. 1 июля. Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы: Сборник статей СПб., 1998. 158 Зарицкий Б.Е. Людвиг Эрхард: Секреты "экономического чуда". М., 1997. Кейнс Дж.М. Конец laissez-faire // Истоки. Вып. 3. М., 1998. Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента и денег. М,, 1978. Концепция хозяйственного порядка: Учение ордолиберализма / Пер. с нем. под общ. ред. К. Херрман-Пиллата. М., 1997. Корнай Я. Дефицит: Пер. с венг. М., 1990. Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь: Пер. с нем. М., 1994. Линд Р. Процессы преобразований в общественном секторе Швеции. СПб., 1998. Линдбек А. Шведский эксперимент // Очерки о мировой экономике: Выдающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М., 2002. Мюллер-Армак А. Принципы социального рыночного хозяйства // Социальное рыночное хозяйство: Теория и этика экономического порядка в России и Германии. СПб., 1999. Ойкен В. Основные принципы экономической политики / Пер. с нем. под общ. ред. Л.И. Цедилина, К. Херрман-Пиллата. М., 1995. Ойкен В. Основы национальной экономии / Пер. с нем. под общ. ред. B.C. Автономова, В.П. Гутника, К. Херрман-Пиллата. М., 1996. Петерссон О. Шведская система правления и политика. М., 1998. Политическая культура и социальная политика: сопоставление между США и ФРГ при особом внимании к проблемам бедности. М., 1992. Розанваллон П. Новый социальный вопрос: Пер. с фр. М., 1998. Рюстов А. Между капитализмом и социализмом // Концепция хозяйственного порядка. Учение ордолиберализма / Пер. с нем. под ред. Л.И. Цедилина; общ. ред. К. ХеррманПиллата. М., 1997. Социальная политика в стратегии социал-демократов и неоконсерваторов: Сборник научно-аналитических обзоров / Отв. ред. Л.А. Гордон. М., 1988. Социальная политика Швеции. М., 1998. Социальная энциклопедия. М., 2000. Социальное рыночное хозяйство: теория и этика экономического порядка в России и Германии / Под ред. B.C. Автономова. СПб., 1999. Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика / Под ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. Цель — рыночное хозяйство. Хозяйство и общество в процессе перехода от плана к рынку: Пер. с нем. М., 1995. 159 Шкаратан О.И. Тип общества — тип социальных отношений: о современной России // Мир России. 2000. № 2. Шлехт О. Благосостояние для всей Европы на основе наступления рыночного хозяйства. М., 1996. Шумпетер И.А. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с англ, под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001. Т. 3. Шумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995. Экономическая энциклопедия / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999. Эрхард Л. Благосостояние для всех: Пер. с нем. М., 1991. Эрхард Л. Полвека размышлений. Речи и статьи: Пер. с нем. М., 1996. Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. Alexander J. Introduction. Civil Societies I, II, III: Constructing an Empirical Concept from Normative Controversies and Historical Transformations // Real Civil Socierias: Dilemmas of Institutionalization / Ed. by J. Alexander. L., 1998. Berliner J.S. The Comparison of Social Welfare Systems // State and Welfare. USA / USSR. Contemporary Policy and Practice / Ed. by G.W. Lapidus, G.E. Swanson. Berkeley, 1998. Esping-Andersen G. The Three World of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. Habermas J. The Structural Transformation of the Public Sphere / Engl. transl. by T. Burger and F. Lawrence. L., 1992. Hirst P. Thompson G. GlobaUzation and the Future of the Welfare State // Economy and Society. 1995. N 24. Jordan В., Leibfried S., Rieger E. Wohlfahrtsstaat und Globalisieung. Arbeitpa-pier // Des Zentrums fur Sozialpolitik an der Universitat Bremen, 1995. N 15. Marshall T.S. The Right to Welfare and Other Essays. L., 1981. New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000. O'Connor J. Bringing the International Economy back in: Welfare System Change in Sweden, Britain and the United States. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. N 2-4. Pierson K. Beyond the Welfare State? The New Political Economy of Welfare. Cambridge, 1998. Pontusson J. At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy in Crisis // Politics and Society. L., 1992. N 20. Readings in Social Welfare: Theory and Policy / Ed. by R.E. Kuenne. Oxford, 2000. 160 Silberman В., Yanovitch M. New Reach. New Poor. New Russia. Winners and Losers on the Russian Road to Capitalism. N.Y.; L., 1997. Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. Spector M., Kitsuse J. Constructing Social Problems. N.Y., 1987. Stryker R. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. N 2—4. The Welfare State Reader / Ed. by K. Pierson, F. Casteles. Cambridge, 2000. Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies / Ed. by G. EspingAndersen. L., 1996. Глава 5. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ПЕРЕХОДНОГО ПЕРИОДА 5.1. Социальная политика в странах с плановой и рыночной экономикой Ранее мы уже рассмотрели различные модели социальной политики и убедились, что их основные элементы зависят от экономической системы, существующей в определенной стране. В этой главе учебного пособия мы рассмотрим особенности социальной политики переходного периода. Но прежде нам следует сосредоточиться на сходстве и различии социальной политики, которая проводится в странах с плановой и рыночной экономикой. 5.1.1. Цели и инструменты социальной политики в странах с различными экономическими системами В течение последних полутора-двух веков правительства большинства экономически развитых государств вне зависимости от тех политических и экономических систем, которые существовали в них, провозглашали фактически идентичные цели в области социальной политики. Количество этих целей было ограниченным, а в их состав, как правило, включались: рост денежных доходов населения; улучшение условий жизни населения и его потребления; улучшение пенсионного обеспечения; развитие отраслей социальной сферы; поддержка доходов беднейших групп населения и некоторые другие. Сами эти цели носят политически и экономически нейтральный характер и поэтому могут рассматриваться как единая компонента социальной политики в большинстве стран. Различия проявляются на стадии реализации поставленных целей социальной политики, когда возникает необходимость в использовании тех или иных экономических инструментов. Рассмотрим, какие из этих инструментов будут использоваться для достижения целей социальной политики в "чистых" плановой и рыночной экономиках. 161 При этом усилим эти различия допущением, что первое государство является социалистическим, и в нем основная часть средств производства находится в государственной собственности, а второе — построено на основах либерализма и частной собственности на средства производства. В первом из наших государств основным инструментом социальной политики будут государственные законы и нормативно-правовые документы властных структур, предписывающие конкретные размеры увеличения заработных плат, повышения пенсий, изменения цен на товары народного потребления, строительство объектов социальной инфраструктуры и т.п. Возможность использования подобного инструмента определяется тем, что государство контролирует основную часть финансовых потоков (в государственном бюджете), стремясь не допускать в сколько-нибудь значимых размерах экономической и финансовой самостоятельности домохозяйств. При этом государство ранжирует членов общества по их значимости, регламентируя их уровень доходов и объемы потребления. Каждый член общества может четко прогнозировать их пределы при своем перемещении по социальной лестнице. Отсутствуют рынки ценных бумаг, реальное (а не формальное) социальное страхование и другие инструменты финансовой независимости домохозяйств. В легальном секторе экономики СССР существовало относительно небольшое количество вариантов превышения фактически установленных государством объемов частного потребления. Например, учащиеся вузов могли получить доходы, работая во время каникул в студенческих строительных отрядах. Лица интеллектуального труда могли заниматься, например, переводами, а в учебных и научных организациях — выполнять хоздоговорные исследования (предельный доход по последним также устанавливался государством). Для граждан рабочих профессий дополнительным источником доходов могли становиться сверхурочные работы. Лица, достигавшие пенсионного возраста, могли работать и получать пенсию одновременно. Шире были возможности у участников "серой" экономики (работа в бригадах "шабашников"; сдача внаем квартир и дач; предоставление за плату формально бесплатных услуг, спрос на которые превышал их предложение; перепродажа дефицитных товаров по их реальным рыночным ценам и т.п.), но подобная деятельность, как правило, преследовалась в административном либо уголовном порядке. Строительство объектов социальной инфраструктуры в плановой экономике определяется не столько реальными потребностями (платежеспособным спросом) населения в их услугах, сколько политикой государства, направленной на сглаживание межрегиональных различий в обеспеченности населения этими объектами. Рассмотрим теперь наше второе государство. Доминирование в его экономике негосударственного сектора определяет, что основными инструментами реализации целей социальной политики являются поддержание платежеспособного спроса на услуги, а также система формируемых и финансируемых государством минимальных социальных гарантий. Эти гарантии предоставляются любому члену общества, а их состав и размеры зависят от его демографических, социальных и иных характеристик. Роль государственных законов и других нормативно-правовых документов в этом государстве также достаточно велика, однако ее содержание существенно меняется. Из директивного инструмента они превращаются прежде всего в инструмент контроля за соблюдением субъектами экономических отношений установленных социальных норм. Директивная функция законодательства в рассматриваемом государстве распространяется 162 только на те предприятия (организации), которые финансируются за счет государственного бюджета, включая региональные и местные (муниципальные) бюджеты. Социальная политика, проводимая в каждом из рассматриваемых государств, имеет свои достоинства и недостатки. (Мы уже говорили о них, когда рассматривали два подхода к социальной политике в гл. 1). Основным достоинством социальной политики первого (планового) государства является так называемая "уверенность в завтрашнем дне", когда члену общества при отсутствии каких бы то ни было усилий с его стороны гарантируется определенный уровень потребления в зависимости от его социального статуса. Недостатком при этом является фактическая невозможность выхода за пределы предписанного уровня потребления. Второе государство снимает ограничения на потребление, что является его очевидным достоинством. Однако, с другой стороны, оно предъявляет серьезные требования к самим членам общества, обязанным вносить свой вклад в формирование бюджета социальной политики, с тем чтобы гарантировать себе определенный уровень потребления в случае возникновения тех или иных экстремальных ситуаций (заболевание, потеря работы) либо ситуаций, обусловленных естественными причинами (достижение пенсионного возраста). Вклад граждан в формирование бюджета социальной политики в таком государстве определяется их участием в различных системах социального страхования — в соответствии с упомянутыми нами случаями — медицинского, при потере работы, пенсионного). Таким образом, недостатком данного государства является необходимость переключения части доходов домохозяйств с текущего потребления на социальное страхование, или отложенное потребление. [1] См., например, определение политики, общества, социальности, собственно социальной политики в энциклопедическом словаре "Webster's Desk Dictionary of the English Language" (N.Y., 1990). [2] Российская статистическая энциклопедия. М., 1998. С. 397. [3] См.: Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости. М., 1997. С. 78. [4] Заславская Т.И. Социальные результаты реформ и задачи социальной политики // Куда идет Россия? М., 1998. [5] См.: Социальная энциклопедия / Горкин А.П., Карелова Г.Н., Катульский Е.Д. и др. М„ 2000. С. 131-132. [6] Социальная энциклопедия. С. 253. [7] См.: Российский рынок труда: Становление и развитие: Учебное пособие. М. 1995. С. 62. [8] Напомним, что при прогнозировании роста денежных доходов, как и любых других показателей, характеризующих социальное развитие, необходимо использовать либо показатели прироста, как в рассматриваемом случае, либо цепные индексы роста. При использовании последних в условиях приведенного примера денежные доходы населения за пятилетний период увеличатся не в 2, а почти в 2,5 раза (1,15 х 1,2 х 1,2 х 1,2 х 1,25). 163 [9] В соответствии со ст. 22 Трудового кодекса Российской Федерации, принятого 30 декабря 2001 г., работодатель определяется как физическое либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В отдельных случаях, предусмотренных федеральным законодательством, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры с работником. [10] С 2001 г. эти выплаты осуществляются из средств федерального бюджета. [11] Manning N., Shaw I. The Millenium and Social Policy // New Risks, New Welfare: Signposts for Social Policy / Ed. by N. Manning, I. Shaw. Oxford, 2000. P. 1—11. [12] Manning N., Shay I. Op. cit. P. 2. [13] Mollat M. The Poor in the Middle Ages. New Haven, 1986. P. 15. [14] Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 4. [15] Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 6—7. [16] Ibid. [17] Manning N., Shaw I. Op. cit. P. 7. [18] См.: Miller St. The Development of Social Policy // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. N.Y., 1999. P. 16-35. [19] Miller St. Op. cit. P. 18. [20] См.: Burnett J. A Social History of Housing 1815—1970. L., 1978; Wohl A.S. Endangered Lives: Public Health in Victorian Britain. L., 1984. [21] См.: Miller St. Op. cit. P. 19. См. также: Поланьи К. Великая трансформация: Политические и экономические истоки нашего времени. СПб., 2002. [22] Miller St. Op. cit. P. 19. [23] Miller St. Op. cit. P. 20. [24] Концепция государства всеобщего благосостояния и особенности ее реализации ; Великобритании подробно рассмотрены в гл. 4 данного учебного пособия. [25] Экономическая энциклопедия / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999. С. 971. [26] Шумпетер Й.А. История экономического анализа: В 3 т. / Пер. с англ, под ред. B.C. Автономова. СПб., 2001. Т. 3. С. 1010-1011. [27] Шумпетер Й.А. Указ. соч. С. 1058. [28] См.: Фотина Т. Эффективная рыночная экономика не может не быть социально ориентированной // Человек и труд. 1996. № 11. С. 4. 164 [29] См.: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994; Аникин А.В. Юность науки: Жизнь и идеи мыслителей-экономистов до Маркса. М., 1985. [30] Цит. по: Хюбнер К. Нация: от забвения к возрождению. М., 2001. С. 26. [31] При подготовке этого подраздела учебного пособия были использованы материалы О.А. Филипповой. [32] Аристотель. Политика. Афинская полития. М., 1997. Кн. 1. II. 12. [33] Аристотель. Указ. соч. Кн. 1. II. 13. [34] Там же. Кн. 3. I. 3. [35] Там же. I. 4. [36] Там же. I. 5. [37] Там же. I. 8. [38] Там же. I. 9. [39] Аристотель. Указ. соч. Кн. 3. VII. 13. [40] Там же. Кн. 1. II. 21. [41] Там же. Кн. 3. IV. 4. [42] Там же. Кн. 1. V. 3. [43] Там же. Кн. 3. IV. 7. [44] Аристотель. Указ. соч. Кн. 1. II. 17. [45] Там же. Кн. 3. V. 10. [46] Там же. V. 11. [47] Там же. IV. 1. [48] Там же. V. 1. [49] Там же. XII. 1. [50] Там же. Кн. 4. IX. 3. [51] Там же. IX. 7. [52] Аристотель. Указ. соч. Кн. 3. VII. 1. [53] Там же. Кн. 4. IX. 8. 165 [54] Там же. X. 5. [55] Там же. Кн. 5. VII. 20. [56] Там же. Кн. 7. IV, 8, [57] Там же. IV. 6. [58] Аристотель. Указ. соч. Кн. 5. VII. 8. [59] Там же. I. 1. [60] Там же. I. 7. [61] Там же. Кн. 6. V. 13. [62] Там же. XIII. 23. [63] Там же. Кн. 7. XIII. 9. [64] Аристотель. Указ. соч. Кн. 7. X. 3. [65] Там же. XIV. 1. [66] Там же. XIV. 9. [67] Там же. XIV. 10. [68] Там же. Кн. 8. I. 1. [69] Аристотель. Указ. соч. Кн. 8. I. 1. [70] Там же. I. 3. [71] Там же. И. 1. [72] Там же. [73] Там же. И. 3. [74] Там же. III. 1. [75] Аристотель. Указ. соч. Кн. 8. III. 5. [76] См.: Макиавелли Н. Государь // Макиавелли Н. Избранные сочинения. Калининград, 2000. С. 8-85. [77] См.: Семибратова И. Путешествие по странам мечты // Зарубежная фантастическая проза. М., 1989. С. 5-16. [78] Семибратова И. Указ. соч. С. 5—16. 166 [79] Вступительные письма // Мор Т. Утопия. М., 1978. С. 93-94. [80] Гоббс Т. Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского // Гоббс Т. Сочинения: В 2 т. М., 1991. Т. 2. С. 269. [81] Там же. [82] См.: Хюбнер К. Указ. соч. С. 106. [83] См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. М., 1998. [84] Цит. по: Хюбнер К. Указ. соч. С. 106. [85] Там же. [86] Там же. С. 107. [87] Там же. [88] Там же. С. 107-108. [89] Хюбнер К. Указ. соч. С. 109. [90] Там же. [91] Хюбнер К. Указ. соч. С. 111. [92] См., например: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Кн. IV. М., 1961. С. 332. [93] См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика / Под ред. А.Ю. Чепуренко. М., 2001. С. 13. [94] Там же. [95] Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика. С. 14. [96] Там же. С. 15. [97] Милль Дж.С. Основы политической экономии. Т. 3. М., 1981. С. 347, 348. [98] Милль Дж.С. Указ. соч. С. 79. [99] См. Ярская В.Н. Социальная политика, социальное государство и социальный[менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики. ДЛ». С. 12. [100] Ярская В.Н. Указ. соч. [101] См.: Филатов В.П. Обществознание. М., 2004. С. 116—117. [102] См.: Филатов В.П. Указ. соч. С. 118—119. 167 [103] См.: Роик В. Социальная политика времен отказа от патернализма и иждивенчества // Человек и труд. 1997. № 2. [104] См.: Федотова В.Г. Социальное государство и рынок // Свободная мысль -- XXI в. 2002. № 1. С. 78-94. [105] Федотова В.Г. Социальное государство и рынок. С. 82. [106] См.: Мацонашвили Т. Проблема перестройки государства в Западной Европе // Pro et Contra. 2001. Т. 6. № 3. [107] Федотова В.Г. Социальное государство и рынок. С. 83. [108] См.: Социал-демократия перед лицом глобальных проблем / Отв. ред. Б.С. Орлов. М., 2000; Федотова В.Г. Третий путь // Свободная мысль — XXI в. 2002. № 2. [109] См.: Giddens A. Runaway World: How Globalization Is Reshaping Our Lives. L., 2000. [110] См.: Федотова В.Г. Социальное государство и рынок. С. 84. [111] См., например, о концепции Ж. Ж. Руссо в гл. 2 данного учебного пособия. См. также: Хюбнер К. Указ. соч. Гл. 3- 5. [112] См.: Miller St. Op. cit. P. 6-7. [113] См,: Экономическая энциклопедия. С. 283. [114] См.: Webster's Desk Dictionary of the English Language. N.Y., 1990. P. 1020. [115] См.: Фомина В.Н. Государство всеобщего благоденствия // Энциклопедический социологический словарь. М, 1995. С. 142. [116] Экономическая энциклопедия. С. 131. [117] Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. М., 1997. С. 156— 157. [118] См.: Экономическая энциклопедия. С. 579. [119] См.: Ярская В.Н. Указ. соч. С. 12. [120] См.: Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия // Журнал исследований социальной политики. 2003. № 1. С. 43; Саппс М., Уэллс К. Опыт социальной работы. Введение в профессию: Пер. с англ. М., 1994. [121] См.: Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия. С. 43. [122] Декоммодификация — замещение принципа рыночного распределения товаров и усиление бюрократизации. Декоммодификация имеет место тогда, когда та или иная услуга предоставляется как право и когда индивид может поддержать свой уровень благосостояния независимо от степени своей включенности в рыночные отношения. См.: Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge, 1990. P. 37. 168 [123] См.: Manning N. The Politics of Welfare // Social Policy / Ed. by J. Baldock, N. Manning, S. Miller, S. Viskerstaff. P. 55. [124] См.: Esping-Andersen G. Op. cit. P. 62. [125] См.: Ярская В.Н. Указ. соч. С. 12. [126] См.: Manning N. Op. cit. P. 54—57. [127] По крайней мере, считает Эшинг-Андерсен, если определять Welfare State исходя из качества социальных прав, из социальной стратификации и из отношений между государством, рынком и семьей. См.: Esping-Andersen G. Op. cit. P. 21-33. [128] См.: Manning N. Op. cit. P. 50—51. [129] См.: Линдбек А. Шведский эксперимент // Очерки о мировой экономике: выдающиеся экономисты мира в Московском центре Карнеги. М., 2002. С. 69—145. [130] Линдбек А. Указ. соч. С. 72. [131] Линдбек А. Указ. соч. С. 77. [132] Линдбек А. Указ. соч. С. 81. [133] Линдбек А. Указ. соч. С. 82. [134] Линдбек А. Указ. соч. С. 85—86. [135] Линдбек А. Указ. соч. С. 124—126. [136] Корнай Я. Дефицит: Пер. с венг. М., 1990. С. 586. [137] См.: Управление социальной сферой: Учебник/ Под ред. В.Э. Гордина. СПб., 1998. [138] Шкаратан О.И. Тип общества — тип социальных отношений: о современной России // Мир России. 2000. № 2. С. 78. [139] Шкаратан О.И. Указ. соч. [140] Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура / Пер. с англ. под науч. ред. О.И. Шкаратана. М., 2000. С. 38. [141] Кастельс М. Указ. соч. С. 79. [142] Там же. [143] См.: Управление социальной сферой: Учебник / Под ред. В.Э. Гордина. [144] Управление социальной сферой: Учебник / Под ред. В.Э. Гордина. [145] Развитие этой темы см. в гл. 5 "Социальная политика в переходной экономике". 169 [146] См.: Григорьева И.А. Социальная политика и социальное реформирование в России в 90-х годах. СПб., 1998. С. 34. [147] См.: Ярская В.Н. Указ. соч. С. 13. [148] От лат. ordo — порядок. [149] "Порядок хозяйства" — нем. [150] См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепция, практика. С. 42. [151] См.: Васина Л.Л. Социальное рыночное хозяйство: Словарь терминов. С. 109. [152] См.: Гутник В. Как проводилась реформа Эрхарда // Финансовые вести. 1993. 1 июля; Гугаик В. Реформа в Германии: Открытая дверь в социальное рыночное хозяйство // Глобус. Международный вестник. 1993. [153] Шлехт О. Благосостояние для всей Европы. М., 1996. С. 3—4. [154] См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика. С. 72-79. [155] Эрхард Л. Благосостояние для всех. М., 1991. С. 231. [156] Эрхард Л. Благосостояние для всех. С. 231. [157] Там же. С. 237. [158] Эрхард Л. Полвека размышлений. Речи и статьи. М., 1996. С. 338. [159] См.: Социальное рыночное хозяйство в Германии: истоки, концепции, практика. С. 126-128. [160] Эрхард Л. Полвека размышлений. Речи и статьи. С. 585. [161] Там же. С. 581. [162] Ламперт X. Социальная рыночная экономика. Германский путь. М., 1994. [163] При подготовке этого раздела учебного пособия мы опирались на материалы статьи: Miller St. Op. cit. P. 16—36. [164] Источник: Beveridge W. Social Insurance and Allied Services. L., 1942. P. 120. Цит. по: Miller St. Op. cit. P. 22. [165] Morgan K.O. Labour and Power, 1945-1951. Oxford, 1984. P. 142. [166] См.: Miller St. Op. cit. P. 22—24. [167] Sullivan M. The Politics of Social Policy. Hemel Hempstead, 1992. 170 [168] Ibid. [169] Macleod I., Powell E. The Social Services: Needs and Means. L., 1952. [170] Miller St. Op. cit. P. 25-26. [171] Меритократия означает свободную конкуренцию по строго установленным правилам. [172] Taylor-Gooby P. Public Opinion, Ideology and State Welfare. L., 1985. [173] См.: Miller St. Op. cit. P. 27. [174] Miller St. Op. cit. P. 27. [175] Sullivan M. Op. cit; Johnson N. The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism. Brighton, 1987. [176] См.: Miller St. Op. cit. P. 28. [177] Social Policy Towards 2000: Squaring the Welfare Circle / Ed. by V. George, St. Miller. L., 1994. P. 9-10. [178] См.: Miller St. Op. cit. P. 29-32. [179] См.: Rosanvallon P. La crise de 1'Etat-providence. Paris, 1981; Розанваллон П. Новый социальный вопрос: Пер. с фр. М., 1998. [180] См.: Розанваллон П. Новый социальный вопрос. С. 11. [181] Розанваллон П. Новый социальный вопрос. С. 13. [182] Розанваллон П. Новый социальный вопрос. С. 14. [183] Розанваллон П. Новый социальный вопрос. С. 15. [184] См.: Stryker R. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998, Vol. 18. N 2-4. P. 48-49. [185] Дойчман К. Будущее государства благосостояния // Государство благосостояния и его социально-экономические основы: Сборник статей. СПб., 1998. С. 17. [186] См., например: Pontusson J. At the End of the Third Road: Swedish Social Democracy in Crisis // Politics and Society. 1992. N 20. P. 305-332: Hirst P., Thompson G. Globalization and the Future of the Welfare State // Economy and Society. 1995. N 24. P. 408—442. [187] Stryker R. Op. cit. P. 6. [188] См. например: Pontusson J. Op. cit. [189] См.: Pierson P. Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher and the Politics of Retrenchment. Cambridge; N.Y., 1994. 171 [190] См.: Stryker R. Op. cit. P. 6. [191] Stryker R. Op. cit. P. 8. [192] Stryker R. Op. cit. P. 9. [193] O'Connor J. Bringing the International Economy back in: Welfare System Change in Sweden, Britain and the United States. Globalization and Welfare State // International Journal of Sociology and Social Policy. 1998. Vol. 18. N 2—4. P. 42—86. [194] Stryker R. Op. cit. P. 12. [195] Stryker R. Op. cit. P. 17. [196] См.: Jordan В., Leibfried S., Rieger E. Wohlfahrtsstaat und Globalisieung. Arbeitpapier // Des Zentrums fur Sozialpolitik an der Universitat Bremen. 1995. N 15. [197] European Commission. Social Protection in Europe. Directorate-General Employment, Industrial Relations and Social Affairs. Luxembourg, 1995. P. 37. [198] Дойчман К. Указ. соч. С. 16. [199] European Commission. P. 61. [200] Дойчман К. Указ. соч. С. 20—21. [201] Дойчман К. Указ. соч. С. 22. 172
