soderkmay05_Rus - Eastern Partnership Panel on Migration and

•UNHCR:
•УВКБ ООН:
Политика и практика ЕС в
сфере убежища и
миграции.
Последние изменения
Аннабель Руа
УВКБ ООН, Брюссель
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
1
Содержание презентации
I- Политика ЕС в сфере миграции
 II – Европейская политика соседства ЕС
 III - Политика ЕС в сфере иммиграции
 IV - Политика ЕС в сфере убежища
 V – Агентство по фундаментальным правам
Включая элементы, относящиеся к будущему
Конституционному Договору и финансовым
перспективам ЕС на последующий период (2007 – 2013
годы), в частности, «Программа по солидарности и
управлению миграционными потоками», на которую
выделено 5,4 миллиарда евро из общих ассигнований в
сумме 9,5 миллиарда евро на вопросы юстиции, свободы
и безопасности.

Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
2
ЧАСТЬ I
Политика ЕС в
сфере миграции
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
3
Политика ЕС в сфере
миграции


В ноябре 2003 года Совет утвердил
программу мер, направленных на борьбу с
нелегальной миграцией через морские
границы государств-членов
В феврале 2004 года Совет утвердил
Постановление о создании Сети
уполномоченных по связям, занимающихся
вопросами иммиграции
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
4
Европейское агентство по вопросам
управления оперативным
сотрудничеством на внешних
границах


Решение Совета в октябре 2004 года об учреждении
Европейского агентства по вопросам управления границами к 1
мая 2005 года. Его штаб-квартира будет находиться в Польше, и
там будет работать 30 сотрудников с бюджетом в 16 миллионов
евро на первые два года.
Агентство будет оказывать помощь в координации действий
государств-членов по реализации мероприятий по
возвращению. Оно не будет играть роль органа,
вырабатывающего политику, и не будет готовить
законодательных предложений или пользоваться полномочиями
по имплементации. Агентство будет заниматься
«горизонтальными» вопросами, такими как обучение
пограничников и анализ рисков. Оно также будет оказывать
техническую поддержку государствам-членам в организации
совместных операций по возвращению.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
5
Конституционный Договор



Заключен в июне 2004 года. Подлежит ратификации
национальными парламентами. Предусмотрено проведение
референдумов в большинстве стран ЕС.
В тексте Договора (статья 265) зафиксирована концепция
«интегрированной системы управления внешними
границами» для укрепления будущего сотрудничества как на
законодательном, так и на оперативном уровне, с
возможностью создания общих пограничных подразделений в
поддержку действий национальных властей; идут дебаты о
создании общей европейской пограничной охраны.
В рамках финансовых перспектив ЕС на будущее согласно
предложенной Программе солидарности и управления
миграционными потоками выделяется порядка 2,2 миллиарда
евро для Фонда внешних границ.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
6
ПОЛИТИКА ВОЗВРАЩЕНИЯ ЕС - I
ПОЛИТИЧЕСКИЕ
ДОКУМЕНТЫ
 «Зеленая книга» и
Сообщение о
политике
возвращения в
2002 году
 Сообщение в июле
2004 года об общей
политике
реадмиссии и
возвращения, НО
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
не для публикации.



Программа
действий ЕС по
вопросам
возвращения (2
ноября)
План ЕС по
возвращению
афганцев в 2003
году
7
ПОЛИТИКА ВОЗВРАЩЕНИЯ ЕС - II
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ
 Решение Совета от июня 2004 года о разработке специального
финансового средства для финансирования возвращения
«нелегальных» граждан третьих стран: 30 миллионов евро в
2005 / 2006 годах на финансирование совместных проектов,
относящихся к добровольному и принудительному
возвращению. Недавно утверждено Парламентом (бюджетным
органом). Будет реализовано с задержкой.
 Новыми финансовыми перспективами предусмотрено создание
полноценного Фонда возвращения с бюджетом порядка 760
миллионов евро.
 Проект Директивы об общих процедурах и стандартах
возвращения – должна быть выпущена в ближайшие несколько
недель.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
8
ПОЛИТИКА ВОЗВРАЩЕНИЯ - IV
ПОЛИТИЧЕСКИЕ СООБРАЖЕНИЯ:



ЕС все более настойчиво подчеркивает необходимость в
более тесном диалоге и сотрудничестве со странами
транзита и происхождения
Пункты по вопросам миграции / реадмиссии включаются в
такие соглашения о сотрудничестве, как Соглашение
КОТОНУ (COTONOU) (с 77 странами Африки, Карибского
Бассейна и сферы Тихого океана) и все прочие
двухсторонние соглашения ЕС о сотрудничестве
В Гаагской Программе содержится просьба к Европейской
Комиссии выпустить Сообщение по этому вопросу.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
9
ПОЛИТИКА ВОЗВРАЩЕНИЯ - IV

Возвращения в больших масштабах могут повлиять
на развитие страны: потребность в комплексном
подходе. Связи между вопросами миграции и
развития (Первое Сообщение в 2002 году, второе –
вскоре выйдет).
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
10
Соглашения ЕС о реадмиссии




ЕС ведет активные переговоры с Украиной, Россией
(см. Встреча на высоком уровне 10 мая 2005 года),
Пакистаном, а также и с Китаем, Алжиром, Марокко и
Турцией
Соглашения о реадмиссии уже заключены с
Гонконгом (ноябрь 2002 года), Макао (октябрь 2003
года), Шри Ланкой (ноябрь 2003 года) и Албанией
(февраль 2004 года)
Комиссия не получила нового мандата.
На 2007 год намечен пересмотр этой политики во
время Президентства Финляндии
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
11
Конституционный Договор

Статья 268 Конституционного Договора
дает Союзу полномочия заключать
соглашения с третьими странами о
реадмиссии граждан третьих стран,
проживающих без разрешения на
территории Союза.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
12
Конституционный Договор

Согласно Статье 267, общая иммиграционная
политика имеет своей целью обеспечивать
эффективное управление миграционными
потоками, справедливое обращение с
гражданами третьих стран, проживающими
на законных основаниях в государствахчленах ЕС, а также предотвращение
незаконной иммиграции и торговли людьми
(в особенности, женщинами и детьми) и
энергичные меры по борьбе с этими
явлениями.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
13
ПРОГРАММА AENEAS («ЭНЕЙ»)




Является продолжением бюджетной линии B7667.
Новое Постановление на очередной период 2004 2008 годов (250 миллионов евро), принятое
совместным решением с Европейским Парламентом в
марте 2004 года.
Цель: предоставление технической и финансовой
помощи третьим странам для способствования более
эффективному управлению миграционными потоками
во всех их измерениях
Страны особого внимания: те, с которыми ЕС ведет
переговоры о заключении соглашений о реадмиссии,
и те, на которые распространяется ЕПС
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
14
«ЭНЕЙ»



AENEAS отличается сбалансированным
подходом к вопросам борьбы с миграцией и
проблемам защиты.
Первый призыв к подаче предложений
выпущен в декабре 2004 года: представлено
около 200 проектов. Решения пока не
принимались. Следующий призыв – в
середине 2005 года с другими
географическими приоритетами.
Связь с «Программой региональной защиты»?
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
15
Часть II
ЕВРОПЕЙСКАЯ
ПОЛИТИКА
СОСЕДСТВА
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
16
Европейская политика соседства



Охватывает 17 стран вдоль внешних границ
ЕС: 3 западных новых независимых
государства (ЗННГ), 3 республики Южного
Кавказа и 11 стран Средиземноморского
бассейна
Документ «Расширенная Европа» (март 2003 года)
Европейская политика соседства (май 2004 года) +
Заключение Совета от июня 2004 года о
распространении сферы действия ЕПС на Южный
Кавказ.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
17
Европейская политика соседства
Подтверждает и усиливает цели и стратегию
объявленной в 2003 году политики «Расширенная
Европа», ставя задачи распространения преимуществ
недавнего расширения ЕС в социальноэкономической сфере, в вопросах укрепления мира и
благосостояния на ближайших соседей ЕС
 Основные элементы ЕПС:
- ЕПС не является первым шагом в направлении
будущего членства в ЕС
- Принцип совместной разработки планов действий

Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
18
Доклады по реализации ЕПС
в отдельных странах



Комиссия уже выпустила/выпустит доклады по
отдельным странам, содержащие оценки ситуации в
каждой стране, охваченной действием ЕПС.
Первые семь докладов вышли в мае 2004 года – по
Украине, Молдове, Израилю, Иордании, Марокко,
Тунису и Палестинской автономии, а в марте 2005
года – по Египту, Ливану, Армении, Азербайджану и
Грузии.
Доклады по отдельным странам служат документами,
которые закладываются в основу планов действий, и
они носят скорее описательный и фактический, чем
критический характер.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
19
ПЛАНЫ ДЕЙСТВИЙ
«политические и живые
документы»
1.
2.
Содержат обязательства касательно конкретных
мероприятий, направленных на продвижение
общих ценностей, таких как уважение демократии
и прав человека и меньшинств, главенство законов,
реформа судебной системы…
Определяют приоритетные мероприятия с
графиком их осуществления, относящиеся к
политическому диалогу и реформам, торговым
объектам, энергетике, транспорту,
информационному обществу, охране окружающей
среды, социальной политике и контактам между
людьми... А также к юстиции и внутренним делам
(ЮВД).
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
20
Планы действий и ЮВД



Более тесное сотрудничество в сфере ЮВД включает
в себя управление границами и передвижениями
людей, миграцию и убежище, визовую политику,
борьбу с организованной преступностью …
Планы действий и достигнутый прогресс будут
отслеживаться органами, созданными в соответствии
с Соглашениями о партнерстве и сотрудничестве.
Двухсторонние соглашения в конечном счете
превратятся в «Соглашения о европейском
соседстве»
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
21
Финансовый инструмент
Европейского соседства


Комиссия предлагает создать новый
финансовый инструмент для
осуществления этой политики. Такой
инструмент начнет действовать с 2007
года и будет делать упор на приграничное
сотрудничество вдоль внешних границ ЕС.
Проект постановления был опубликован
14 октября 2004 года.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
22
РОССИЯ и ЕС


На нее непосредственно не распространяется
действие ЕПС
Между ней и ЕС имеются конкретные и в своем роде
уникальные стратегические отношения,
определяемые Соглашением о партнерстве и
сотрудничестве с 1997 года и совместным решением,
принятым на Встрече на высшем уровне в СанктПетербурге в мае 2003 года о создании четырех
общих пространств, включая пространство
безопасности, свободы и справедливости. См. также
результаты Встреч на высшем уровне ЕС – Россия в
мае 2004 и 2005 г.г.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
23
ЧАСТЬ III
ИММИГРАЦИОННАЯ
ПОЛИТИКА ЕС
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
24
Выработка политики
Комиссия выпустила:
- В июле 2004 года Сообщение об
исследовании взаимозависимости
между легальной и нелегальной
иммиграцией
- В январе 2005 года «Зеленую книгу» об
экономической миграции

Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
25
ИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ






Тампере (1999 г.): «энергичная политика интеграции»
Сообщение Комиссии от июня 2003 года об иммиграции,
интеграции и безработице: первый ежегодный доклад
опубликован в июне 2004 года
Салоники (2003 г.): «общая политика интеграции»
Создание программы INTI в 2003 году, с финансированием
порядка 5 миллионов евро в год. Финансовыми
перспективами ЕС на последующий период предусмотрено
финансирование в сумме 1,8 миллиарда евро
Сеть центров ЕС по интеграции создана в конце 2003 года
Встреча министров в ноябре 2004 года: утверждение 9
основных принципов.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
26
Правовые документы


Директива о праве семей на воссоединение,
принятая в сентябре 2003 года. Обжалована
Европейским парламентом в Европейском
Суде в связи с несоответствием
международным правовым нормам
(например, Конвенции о правах ребенка)
Директива о статусе долговременного
резидента, принятая в ноябре 2003 года.
Исключает беженцев и лиц, которым
предоставлена вспомогательная защита
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
27
Другие юридические
документы


Директива о правах граждан ЕС и членов их
семей (которые могут быть гражданами
третьих стран) свободно перемещаться и
проживать в пределах ЕС, принятая в марте
2004 года
Директива о краткосрочном виде на
жительство для жертв торговли людьми,
которые сотрудничают с властями, принятая
в апреле 2004 года
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
28
Другие юридические
документы


Постановление, учреждающее
единообразный формат визы и вида на
жительство для граждан третьих стран с
гармонизированными биометрическими
данными, принятое в начале 2004 года
В июне 2004 года Совет принял Решение о
создании Системы визовой информации
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
29
Проекты документов

О допущении трудоустройства с оплатой и индивидуальной
трудовой деятельности: переговоры прерваны ввиду слишком
больших разногласий между государствами-членами. Сильная
оппозиция со стороны Германии

Об адмиссии для целей учебы и профессионального обучения
(включая обучение добровольцев): принят в конце 2004 года

Об адмиссии для целей проведения научных исследований:
общее согласование в конце 2004 года

О неоплачиваемой деятельности: от идеи принять
законодательный документ по этому вопросу отказались.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
30
Изменения в правилах

В соответствии с положениями Ниццского
Договора Совет принял решение в декабре
2004 года о переходе с 1 января 2005 года к
процедуре совместных решений по всем
вопросам, связанным с иммиграцией (за
исключением иммиграции в связи с рынком
труда). Это придает Европейскому
Парламенту функции со-законодателя.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
31
Конституционный Договор


Статья 268 призывает к проведению общей
иммиграционной политики, которая обеспечивала бы
справедливое обращение с гражданами третьих
стран, проживающими легально в государствахчленах ЕС
Главная новация заключается в том, что Союз может
в будущем усилить национальные меры,
направленные на интеграцию, приняв меры по
стимулированию и поддержке, исключив какую бы то
ни было гармонизацию национальных законов и
правил.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
32
Конституционный Договор
В соответствии со Статьей 267, меры ЕС будут
приниматься по следующим вопросам:
- Условиям приема и проживания в ЕС
- Определениям прав граждан третьих стран,
проживающих легально в государстве-члене
- Государства-члены практически сохранят
право определять объемы адмиссии граждан
третьих стран, прибывающих из третьих
стран в поисках работы.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
33
ЧАСТЬ IV
Политика ЕС в
сфере убежища
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
34
Общая Европейская система убежища (CEAS):
первая фаза в соответствии с Амстердамской
программой завершена?



Механизмы определения ответственности
государства (Дублин II): Постановление принято в
феврале 2003 года
Минимальные стандарты условий приема
искателей убежища: Директива принята в октябре
2003 года
Минимальные стандарты для предоставления
статуса беженца и бенефициариев
вспомогательной защиты: Директива принята в
апреле 2004 года
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
35
Другие компоненты CEAS




Минимальные стандарты для процедур предоставления убежища:
политическое согласие достигнуто в марте / ноябре 2004 года:
пока не утверждено официально. Парламент все еще не
обнародовал своего заключения о последней редакции Директивы
Общий режим временной защиты: Директива принята в июле 2001
года
Документ о солидарности / распределении бремени: Решение о
Европейском фонде беженцев (ЕФБ) II (2005 – 2010 г.г.) принято в
июне 2004 года, с выделением суммы в 114 миллионов евро на первые
два года. Пока еще только предстоит утвердить Рабочие программы и
выпустить сообщение о приеме предложений о действиях сообщества.
Порядка 1,2 миллиарда евро выделено для ЕФБ в соответствии с
финансовой перспективой на последующий период
См. аннотированные комментарии УВКБ ООН по этим документам
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
36
Создание Общей
Европейской системы
убежища
Сообщения от июня 2004 года об:
- Оценке Программы Тампере и ориентиров на
будущее: «Баланс Витторино»
Долговременные решения: укрепление
возможностей переселения и усиления защиты в
регионах происхождения.
- Единый порядок
Совет принял их к сведению и обратился к рабочим
органам с просьбой продолжить работу над этими
предложениями
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
37
«ГААГСКАЯ ПРОГРАММА» (ГП)


5 ноября 2004 года Европейский Совет
утвердил новую многолетнюю программу по
вопросам свободы, безопасности и
справедливости как продолжение Программы
Тампере
Она охватывает широкий круг вопросов:
безопасность, сотрудничество судебных
органов, … а также миграцию и убежище в 5
конкретных аспектах, относящихся к
внутреннему и внешнему измерению
политики ЕС в сфере убежища
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
38
Внешнее измерение: 2 аспекта
ГП делает сильный упор на партнерство между
ЕС и третьими странами:
1. После Сообщения Комиссии от июня 2004
года о «более доступном, справедливом и
лучше управляемом международном режиме
защиты» потребность в улучшении доступа к
долговременным решениям путем
расширения защитного потенциала в
регионах происхождения и идея схемы
переселения ЕС были подтверждены
Советом
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
39
Как: «Региональная
программа защиты» (РПЗ)




Пилотный проект будет предложен Комиссией к июлю 2005
года
Важные элементы: РПЗ должны разрабатываться в
партнерстве с заинтересованными странами и в тесном
сотрудничестве с УВКБ ООН, в координации с инициативами
«Конвенция плюс» и «Повестка дня для защиты»
Должен концентрировать внимание на мерах по усилению
потенциала в регионах транзита и / или происхождения
Существуют некоторые неясности относительно конечных
целей РПЗ. В Сообщении 2004 года упоминается, что
«беженцы должны оставаться как можно ближе к своим и
своим потребностям».
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
40
2. Совместное рассмотрение обращений с
просьбой о предоставлении убежища за
пределами ЕС


Контекст / история вопроса: Идеи
Великобритании, Германии и Италии об
организации лагерей / пропускных центров /
миграционных ворот за пределами ЕС
Гаагская Программа просит Комиссию
провести по этому вопросу исследование
осуществимости
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
41
Внутренне измерение: 3 аспекта
Гаагская Программа предусматривает:

- проведение к 2007 году оценки итогов
инкорпорирования в свое законодательство и
имплементации государствами-членами правовых
документов первого этапа. Важное значение имеет
мониторинг

- создание «надлежащих структур» для приведения
в соответствие национальных практик

- исследование процесса совместного рассмотрения
заявлений на предоставление убежища внутри ЕС
Конечный результат: создание CEAS к 2010 году.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
42
Гаагская Программа

В июне 2005 года Комиссия издаст План
действий с подробностями
относительно того, как должны
достигаться цели ГП.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
43
Конституционный Договор


Новый Договор предполагает осуществление
общей политики в сфере убежища в
соответствии с Женевской Конвенцией 1951
года – на основе 5 блоков Амстердамской
программы (больше никаких «минимальных»
стандартов)
Добавляет возможность принятия мер в
сфере партнерства и сотрудничества с
третьими странами с целью контроля над
притоком людей, обращающихся с просьбами
о предоставлении убежища
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
44
ЧАСТЬ V- Агентство по
фундаментальным
правам
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
45
АГЕНТСТВО ПО
ФУНДАМЕНТАЛЬНЫМ ПРАВАМ


В декабре 2003 года Совет принял решение продлить
мандат существующего размещенного в Вене
Европейского Центра мониторинга по проблемам
расизма и ксенофобии
Сообщение о мандате будущего Агентства было
выпущено в октябре 2004 года, и прошлым летом
был запущен процесс консультаций со всеми
заинтересованными сторонами. Официальный
документ относительно создания Агентства должен
появиться до начала лета 2005 года.
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
46
БЛАГОДАРИМ ВАС
ЗА ВНИМАНИЕ
Soderkoping, Sweden,
12/13 May 2005
47