текст выступления. - Контрольно

1
Вопросы кадрового обеспечения контрольно-счетных органов
В последние годы ведется активная работа по формированию
нормативной правовой базы, регулирующей вопросы организации и
деятельности органов внешнего финансового контроля. Так, принят
Федеральный закон "Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных
органов
субъектов
Российской
Федерации
и
муниципальных образований", внесены изменения в Федеральный закон "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации", Государственной Думой Российской Федерации 26 октября 2012
года принят в первом чтении проект Федерального закона "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской
Федерации об административных правонарушениях в части регулирования
государственного и муниципального финансового контроля и ответственности
за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации".
Указанные законы не только определяют роль контрольно-счетных
органов в системе финансового контроля, но и значительно расширяют как круг
их обязанностей, обусловленных организацией деятельности самого
контрольного органа, так и полномочия в области осуществления контроля.
Так, например, важной составляющей являются полномочия по
финансово-экономической экспертизе проектов правовых актов в части,
касающейся расходных обязательств. Эти полномочия должны быть
осуществлены не только в отношении правовых актов рассматриваемых
представительными органами, но и принимаемых органами исполнительной
власти. Несомненно, что это направление должно стать приоритетным, так как
позволяет предотвратить различные нарушения еще на стадии планирования
экономических и бюджетно-финансовых показателей.
Кроме того, в последние годы в бюджетный процесс активно внедряется
программно-целевой принцип формирования и исполнения бюджета, так как
каждая программа должна иметь четкие критерии эффективности, что дает
возможность соотнести бюджетные расходы с их общественно значимым
результатом. Важнейшим инструментом решения этой задачи является аудит
эффективности, на проведение которого нас нацеливает и Счетная палата
Российской Федерации, и собственно реалии сегодняшнего дня, так как он
предполагает не только анализ достижения запланированных результатов, но и
разработку соответствующих рекомендаций и предложений по устранению
системных причин, которые препятствуют достижению поставленной цели.
Однако для полноценного исполнения возложенных на контрольносчетные органы полномочий, в том числе и озвученных задач, помимо желания
и понимания необходимости, требуется определенное число профессионально
подготовленных сотрудников, чем, к сожалению, могут похвастаться не все
контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, не говоря уже о
муниципальных контрольно-счетных органах.
При этом одной стороной проблемы кадрового обеспечения органов
муниципального финансового контроля является отсутствие единообразного
подхода к формированию их штатной численности, так как Федеральным
2
законом "Об общих принципах организации и деятельности контрольносчетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований" данный вопрос отнесен к компетенции субъектов Российской
Федерации. А судя по практике, сложившейся за полтора года действия
Федерального закона, решения на уровне субъектов принимаются совершенно
разные.
Для сравнения возьмем контрольно-счетные органы городских округов,
являющихся территориальными центрами субъектов Российской Федерации на
территории Дальневосточного федерального округа.
Так, при практически одинаковом совокупном объеме доходной и
расходной частей бюджета муниципального образования за 2012 год (32 и
30 млрд рублей), штатная численность контрольно-счетной палаты города
Владивостока составляет пятнадцать человек, а в городе Хабаровске - пять. В
контрольно-счетном органе города Петропавловска-Камчатского, совокупный
объем бюджета которого составил 23 млрд рублей, работает 16 человек, в
городе Якутске - 20 млрд рублей и 12 человек, Южно-Сахалинске – 18 млрд
рублей и 10 человек, городе Благовещенске - 15 млрд рублей и 13 человек,
городе Магадане - 10 млрд рублей и 9 человек.
При этом решения об увеличении штатной численности после принятия
Федерального закона № 6-ФЗ из 7 указанных контрольно-счетных органов
приняты только в отношении трех (Владивосток – с 10 до 15, Южно-Сахалинск
– с 5 до 10, Якутск – с 5 до 12). Однако, несмотря на данное увеличение,
штатная численность контрольно-счетных органов значительно ниже
норматива, рассчитанного на основании методических рекомендаций по
определению штатной численности контрольно-счетного органа субъекта
Российской Федерации, утвержденных решением Президиума Ассоциации
контрольно-счетных органов Российской Федерации от 26 мая 2011 года.
Таким образом, нагрузка на одного сотрудника, только исходя из
совокупного объема доходной и расходной частей бюджета, разнится от 1,1
млрд рублей в Магадане до 2,1 млрд рублей во Владивостоке. Следует отметить
ситуацию с Контрольно-счетной палатой города Хабаровск, которая была
создана в 2011 году, то есть при уже действовавшем Федеральном Законе № 6ФЗ. Однако при ее создании представительный орган не учел весь объем
полномочий, который необходимо исполнять органу муниципального
финансового контроля, и определил его штатную численность в количестве 5
человек. Следовательно, один сотрудник палаты должен контролировать
порядка 6 млрд бюджетных средств.
Неравнозначность штатной численности характерна для контрольносчетных органов и в других федеральных округах, Например, исходя из
озвученных параметров, нагрузка на 1 сотрудника в городе Воронеже составила
698 млн рублей, Саратове – 815 млн рублей, Ростове – 2,5 млрд рублей,
Новосибирске – 2,9 млрд рублей.
А ведь, как было сказано выше, помимо контроля над расходованием
бюджетных средств, основными целями контрольно-счетных органов является
финансовая экспертиза нормативных правовых документов, а также контроль
над муниципальным имуществом.
3
В городских округах, не являющихся административными центрами
территорий, и в муниципальных районах ситуация еще сложнее, ведь с
фактически сложившейся численностью в 1-2 человека просто невозможно
полноценно осуществлять возложенные на них полномочия, а также
качественно организовывать работу самого контрольно-счетного органа.
При этом в Приморском крае для того, чтобы выполнить требования
Федерального закона № 6-ФЗ об обязательном наличии аппарата в составе
контрольно-счетного органа, его численность увеличивается на одну штатную
единицу из младшей группы должностей муниципальной службы. Однако
данное увеличение происходит только на бумаге, так как дополнительное
финансирование под него не выделяется, а в качестве основной причины этого
называется наличие норматива на содержание органов местного
самоуправления, установленный для всех муниципальных образований
Приморского края.
Думаю, что это актуально для всех муниципальных образований, к
которым в связи с определенным уровнем дотационности применяются
нормативы формирования расходов на содержание органов местного
самоуправления,
установленные
органами
исполнительной
власти
соответствующих субъектов Российской Федерации.
Однако анализ порядка формирования данного норматива в Приморском
крае показал, что, начиная с 2010 года, основой для его расчета являются
показатели расходов на содержание органов местного самоуправления,
сложившиеся по состоянию на 1 сентября 2009 года.
Данный порядок аналогичен порядку расчета норматива формирования
расходов на содержание органов государственной власти субъекта РФ,
установленного постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 № 990,
который базируется на показателях, сложившихся на 1 августа 2008 года,
индексируемых ежегодно на среднероссийский темп роста налоговых и
неналоговых доходов.
Таким образом, при формировании норматива никак не учитываются
возросшие требования к контрольно-счетным органам, связанные с
увеличением объема их полномочий.
Полагаю, что негативная ситуация со штатной численностью контрольносчетных органов как субъектов РФ, так и муниципальных образований может
быть решена путем исключения контрольно-счетных органов из числа органов,
для которых устанавливаются нормативы формирования расходов.
Тем более что в Бюджетном кодексе уже заложено исключение. Так, в
состав расходов, подпадающих под норматив, не входят расходы на
обеспечение деятельности избирательных комиссий, так как по закону они не
относятся к органам местного самоуправления. При этом их штат содержит как
муниципальные
(государственные)
должности,
так
и
должности
муниципальной (государственной) службы, а их содержание осуществляется за
счет средств соответствующего бюджета. Аналогично при расчете норматива
не учитываются расходы на аппарат уполномоченного по правам человека в
субъекте Российской Федерации.
4
Другим способом решения указанной проблемы будет законодательное
установление минимальной штатной численности контрольно-счетных органов.
Этот способ является более весомым, так как ограничивает возможности по ее
минимизации со стороны лиц, не заинтересованных в наличии сильного и
значимого органа внешнего финансового контроля.
Вторая составляющая проблемы кадрового обеспечения контрольносчетных органов, как не парадоксально, усилилась после принятия
Федерального закона № 6-ФЗ и связано это с установлением срока исполнения
полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольносчетного органа.
Высокая квалификация данных специалистов, как правило, достигается
после нескольких лет работы непосредственно в контрольно-счетном органе и
их регулярная замена, в том числе и по инициативе вновь избранных
руководителей органов местного самоуправления, отрицательно влияет на
качество работы контрольно-счетного органа в целом, не говоря уже о
психологической обстановке в нем.
Кроме того срочность нахождения на должности даже создает проблему
подбора квалифицированных кадров в контрольно-счетные органы, в
особенности небольших по численности муниципальных образований, где
уровень заработной платы сотрудников контрольно-счетных
органов
практически не отличается от заработной платы сотрудников, к примеру,
финансового органа муниципального образования. Поэтому для потенциальных
кандидатов на должность аудитора данный аспект является явно
отрицательным.
Следует отметить, что до принятия Федерального закона № 6-ФЗ ряд
муниципальных контрольно-счетных органов решил данную проблему в
отношении указанных сотрудников, должности которых относятся к
должностям муниципальной службы. Так, например, судебное решение,
вынесенное по иску органов прокуратуры, определило необоснованность
ограничения срока исполнения полномочий в отношении муниципальных
служащих, замещающих должности председателя и аудиторов Контрольносчетной палаты города Петропавловск-Камчатский. Впоследствии еще ряд
контрольно-счетных органов смог положительно решить данный вопрос.
Однако после вступления в силу Федерального закона № 6-ФЗ мы опять
вернулись на исходные позиции, так как в нем однозначно определена
срочность указанных должностей, несмотря на явное противоречие с
Федеральным законом "О муниципальной службе в Российской Федерации".
Решением создавшейся проблемы должно стать внесение изменений в
Федеральный закон № 6-ФЗ, направленных на совершенствование
действующего механизма назначения председателя, заместителя председателя и
аудиторов контрольно-счетных органов. В этой части предлагаю поддержать
предложения председателя Контрольно-счетной палаты Волгоградской
области, председателя Комиссии АКСОР по муниципальному финансовому
контролю Дьяченко Игоря Александровича, опубликованные в первом номере
5
Вестника АКСОР за 2013 год1. Предлагается в первый раз назначать на
указанные должности сроком на шесть лет, а после его истечения установить
возможность повторного назначения без ограничения срока полномочий до
достижения предельного возраста нахождения на муниципальной службе. При
этом назначение в контрольно-счетный орган субъекта целесообразно
проводить с учетом мнения Счетной палаты Российской Федерации, а в
муниципальных контрольно-счетных органах – с учетом мнения контрольносчетного органа соответствующего субъекта Российской Федерации.
Полагаю, что вышеуказанные поправки будут способствовать
повышению качества и эффективности работы контрольно-счетных органов, а
также развитию системы внешнего финансового контроля в целом.
Председатель Контрольно-счетной палаты города Владивостока
Волкова Альбина Викторовна
1
статья "Проблемы развития системы государственного и муниципального финансового контроля"