Предложения к проекту плана мониторинга правлприменения в

ПРЕДЛОЖЕНИЯ
органов государственной власти Ярославской области
к проекту плана мониторинга правоприменения
в Российской Федерации на 2015 год
№
п/п
1.
Отрасль (подотрасль)
законодательства или
группа нормативных
правовых актов
Осуществление
государственного контроля
(надзора) и
муниципального контроля
(в части действия
Федерального закона
«О защите прав
юридических лиц и
индивидуальных
предпринимателей при
осуществлении
государственного контроля
(надзора) и
муниципального
контроля»,
нормативных правовых
актов Президента
Российской Федерации и
Правительства Российской
Федерации)
Обоснование целесообразности включения в список
предложений к проекту плана мониторинга
правоприменения в Российской Федерации на 2015 год
мониторинг
правоприменения
законодательства,
регламентирующего порядок проведения отдельных
видов
государственного
контроля
(надзора),
осуществленный органами исполнительной власти
Ярославской области по собственной инициативе,
выявил следующие проблемы правоприменения:
1. Соотношение Федерального закона от 26 декабря
2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц
и
индивидуальных
предпринимателей
при
осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля» (далее – Федеральный
закон № 294-ФЗ) и специального законодательства,
регламентирующего осуществление отдельных видов
государственного контроля (надзора).
Проблема актуальна, например, при осуществлении
государственного
контроля
за
соблюдением
организациями,
осуществляющими
спортивную
подготовку, федеральных стандартов спортивной
подготовки.
Общий порядок проведения указанного вида
государственного контроля установлен Федеральным
законом № 294-ФЗ (контроль не входит в перечни
видов государственного контроля, на которые
действие указанного закона не распространяется либо
распространяется с особенностями, которые могут
быть установлены другими федеральными законами
согласно частям 3, 3.1 и 4 статьи 1 Федерального
закона № 294-ФЗ).
Вместе с тем, регламентация осуществления контроля
за соблюдением организациями, осуществляющими
спортивную подготовку, федеральных стандартов
спортивной подготовки предусмотрена приказом
Министерства
спорта
Российской
Федерации
от 16.08.2013 № 636 «Об утверждении Порядка
осуществления
контроля
за
соблюдением
организациями,
осуществляющими
спортивную
подготовку, федеральных стандартов спортивной
подготовки», который по-иному регулирует порядок
проведения указанного вида контроля.
2. Отсутствие федеральных нормативных правовых
актов, регламентирующих критерии осуществления
государственного контроля в отдельных сферах
деятельности.
Действующим
законодательством
установлены
контрольные (надзорные) функции за соблюдением
законодательства
в
определенных
сферах
деятельности, но не установлены особенности
организации и проведения указанных видов
государственного контроля (пункт 3 статьи 2
Федерального закона № 294-ФЗ).
Проблема
актуальна
для
следующих
видов
государственного контроля:
- государственный надзор в области технического
состояния самоходных машин и других видов техники;
- государственный контроль за соблюдением
законодательства об архивном деле;
- государственный надзор в области племенного
животноводства.
Возникает необходимость разработки нормативных
правовых
актов,
регламентирующих
правила
осуществления данных видов государственного
контроля (надзора).
3. Отсутствие четкости в определении предмета и
правил
организации
отдельных
видов
государственного контроля и его соотношения с
иными видами государственного контроля.
Проблема актуальна, например, при осуществлении
регионального
государственного
контроля
за
осуществлением перевозок пассажиров и багажа
легковым такси.
Решение названных проблем в рамках мониторинга
правоприменения позволит обеспечить реализацию
принципа правовой определенности, упорядоченности,
стабильности, признания и защиты интересов и прав
участников общественных отношений в сфере
осуществления отдельных видов государственного
контроля (надзора), приведет к единообразному
толкованию и правоприменению Федерального закона
№ 294-ФЗ.
Органы местного самоуправления муниципальных
образований Ярославской области поддерживают
включение указанного предложения в проект плана
мониторинга
правоприменения
в
Российской
Федерации на 2015 год.
В письме от 19 мая 2014 года № ИХ.10.01-0796/14
Администрация
Мышкинского
муниципального
района
Ярославской
области
указывает
на
необходимость мониторинга правоприменения группы
нормативных правовых актов, регламентирующих
осуществление муниципального контроля в целом и
муниципального земельного контроля в частности.
Предложение Администрации городского округа
Ярославской области города Рыбинска (письмо
от 20.05.2014 № 011/23-1382) заключается в
2
2.
Государственная
кадастровая оценка земель
(в части действия
Земельного кодекса
Российской Федерации,
Федерального закона
«Об оценочной
деятельности в Российской
Федерации», нормативных
правовых актов
Правительства Российской
Федерации и федеральных
органов исполнительной
власти)
необходимости
разработки
методических
рекомендаций проведения муниципального контроля в
области торговой деятельности
частью 2 статьи 66 Земельного кодекса Российской
Федерации (далее – ЗК РФ) установлено, что
государственная
кадастровая
оценка
земель
проводится в соответствии с законодательством
Российской Федерации об оценочной деятельности.
Согласно статье 24.12 Федерального закона
от 29 июля 1998 года № 135-ФЗ «Об оценочной
деятельности в Российской Федерации» (далее –
Федеральный закон № 135-ФЗ) в установленных
указанной статьей случаях орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации принимает
решение о проведении государственной кадастровой
оценки и является заказчиком работ по определению
их кадастровой стоимости.
В результате реализации указанных норм органами
исполнительной
власти
Ярославской
области
возникают следующие проблемы правоприменения.
1. Особенности осуществления кадастровой оценки
земельных участков зависят, в том числе от категории
и видов разрешенного использования земельных
участков.
Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ виды разрешенного
использования земельных участков определяются в
соответствии с классификатором, утвержденным
федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим
функции
по
выработке
государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере земельных отношений.
Приказ Министерства экономического развития и
торговли
Российской
Федерации
(далее
–
Минэкономразвития России) от 29.10.2013 № 630
«Об утверждении классификатора видов разрешенного
использовании земельных участков» до настоящего
времени не прошел государственную регистрацию в
Министерстве юстиции Российской Федерации (далее
– Минюст России) и не был опубликован в
установленном порядке.
2. Пунктом 9 статьи 20 Федерального закона
№ 135-ФЗ установлено, что методические указания о
государственной кадастровой оценке не подлежат
государственной регистрации.
К документам, составляющим методологическую
основу кадастровой оценки земель относятся, в том
числе:
- приказ Минэкономразвития России от 04.07.2005
№ 145 «Об утверждении методических рекомендаций
по государственной кадастровой оценке земель
сельскохозяйственного
назначения»
(не
был
зарегистрирован в Минюсте России, не был
3
опубликован в установленном порядке);
- приказ Министерства экономического развития и
торговли
Российской
Федерации
(далее
–
Минэкономразвития России) от 15.02.2007 № 39
«Об утверждении методических указаний по
государственной
кадастровой
оценке
земель
населенных пунктов» (опубликован не был. При этом
были зарегистрированы в Минюсте России и
опубликованы
изменения,
вносимые
приказом
Минэкономразвития России от 11.01.2011 № 3.
Публикация
не
содержала
полного
текста
методических рекомендаций);
- приказ Минэкономразвития России от 12.08.2006
№ 222 «Об утверждении методических указаний по
определению
кадастровой
стоимости
вновь
образуемых земельных участков и существующих
земельных участков в случаях изменения категории
земель, вида разрешенного использования или
уточнения площади земельного участка» (опубликован
не был. При этом были зарегистрированы в Минюсте
России и опубликованы изменения, вносимые
(трижды) приказами Минэкономразвития России.
Публикации
не
содержали
полного
текста
методических рекомендаций).
Вместе с тем, согласно пункту 10 Указа Президента
Российской Федерации от 23.05.1996 № 763
«О порядке опубликования и вступления в силу актов
Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти»
нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной
власти
не
прошедшие
государственную
регистрацию,
а
также
зарегистрированные, но не опубликованные в
установленном порядке, не влекут правовых
последствий, как не вступившие в силу, и не могут
служить
основанием
для
регулирования
соответствующих правоотношений.
Следовательно, правовые акты, устанавливающие
методику проведения кадастровой оценки земельных
участков, не имеют юридической силы. Данный факт
является одной из причин значительного количества
судебных споров, связанных с установлением
кадастровой
стоимости
земельных
участков,
рассматриваемых в Арбитражных судах Российской
Федерации.
В целях налогообложения, выкупа и предоставления в
аренду земельных
участков,
находящихся
в
государственной или муниципальной собственности,
устанавливается кадастровая стоимость земельного
участка (пункт 1.2 статьи 36 и пункт 5 статьи 65
ЗК РФ).
4
3.
Закупки товаров, работ,
услуг для обеспечения
государственных и
муниципальных нужд
(в части действия
Федерального закона
«О контрактной системе в
сфере закупок товаров,
работ, услуг для
обеспечения
государственных и
муниципальных нужд»,
нормативных правовых
актов Правительства
Российской Федерации,
федеральных органов
исполнительной власти)
Необходимость
проведения
мониторинга
правоприменения
в
области
государственной
кадастровой
оценки
земель
обусловлена
недостаточной
проработкой
законодательства,
являющегося
основой
указанной,
важной
с
экономической точки зрения, группы нормативных
правовых актов
в 2014 году вступил в силу Федеральный закон
от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной
системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных
нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ).
Указанная подотрасль законодательства включена в
план мониторинга правоприменения в Российской
Федерации на 2014 год. Вместе с тем, полагаем
целесообразным
продолжить
мониторинг
правоприменения указанного законодательства в
2015 году в связи с тем, что реализация Федерального
закона № 44-ФЗ повлекла значительное количество
проблем правоприменения. К данным проблемам
можно отнести следующие:
1. По сравнению с ранее действовавшим Федеральным
законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение
работ,
оказание
услуг
для
государственных и муниципальных нужд» (далее –
Федеральный закон № 94-ФЗ) новый закон
регламентирует отношения по закупке товаров, работ,
услуг для государственных нужд, в том числе в части,
касающейся особенностей исполнения контрактов.
Исполнение контракта включает в себя приемку
поставленного товара, выполненной работы или
оказанной услуги, которая, в свою очередь,
предполагает проведение экспертизы.
Экспертиза
результатов,
предусмотренных
контрактом, может проводиться заказчиком своими
силами или к ее проведению могут привлекаться
эксперты, экспертные организации. Вместе с тем,
вызывает сомнение тот факт, что проведение
экспертизы требуется при закупке таких видов
товаров, выполнении работ, оказании услуг, как
осуществление закупки товара, работы или услуги,
которые относятся к сфере деятельности субъектов
естественных
монополий
в
соответствии
с
Федеральным законом от 17 августа 1995 года
№ 147-ФЗ «О естественных монополиях», например,
услуг по передаче электрической энергии, услуг по
передаче тепловой энергии, услуг по водоснабжению и
водоотведению с использованием централизованных
системы, систем коммунальной инфраструктуры.
2. В соответствии с частью 1 статьи 94 Федерального
закона № 44-ФЗ исполнение контракта включает в
5
себя приемку поставленного товара, выполненной
работы (ее результатов), оказанной услуги, а также
отдельных этапов поставки товара, выполнения
работы, оказания услуги (далее – отдельный этап
исполнения контракта), предусмотренных контрактом.
Вместе с тем, закон не содержит понятие «отдельный
этап исполнения контракта», что приводит к
отсутствию единообразной практики применения
закона.
3. В статье 24 Федерального закона № 44-ФЗ
закреплена возможность выделения лотов только при
проведении осуществления закупки путем проведения
конкурсов и закрытого аукциона. При проведении
процедуры электронного аукциона такая возможность
не предусмотрена.
На практике такое ограничение привело к весьма
существенному увеличению нагрузки для заказчиков и
уполномоченных
органов
(по
сравнению
с
Федеральным законом № 94-ФЗ в части разработки
документации, проведения процедур рассмотрения
заявок, также соответствующим образом резко
увеличился бумажный документооборот. Показателен
пример: ежегодно в 4 квартале уполномоченный орган
Ярославской
области
осуществляет
закупку
лекарственных средств для одного из заказчиков в
количестве около 700 лотов. Ранее эти лоты дробились
на 25–30 аукционов по 20–30 лотов, соответственно,
создавалось
25–30
аукционных
комиссий,
осуществляющих
последующие
процедуры
рассмотрения
заявок.
С
учетом
требований
действующего законодательства в указанном примере
вместо 25–30 документаций необходимо будет сделать
700 документаций, создать 700 комиссий и в
последующем, соответственно, хранить в архиве не
25–30 дел, как ранее, а 700.
4. Необходимо внесение изменений в статью 66
Федерального закона № 44-ФЗ в части требований по
составу второй части заявки на участие в электронном
аукционе. В действующей редакции участники
закупки обязаны указать во второй части заявки среди
прочих сведений также идентификационные номера
налогоплательщиков своих учредителей. При этом
непредставление указанных сведений влечет отказ в
допуске к процедуре закупки участнику закупки
(часть 4 статьи 67 Федерального закона № 44-ФЗ).
В связи с тем, что в иностранных государствах
действует своя система регистрации юридических лиц
и физических лиц в качестве индивидуальных
предпринимателей необходимо внести изменения в
пункт 1 части 5 статьи 66 вышеназванного закона,
предусмотрев обязанность представления сведений об
идентификационных номерах налогоплательщиков
6
4.
Организация местного
самоуправления
(в части действия
Федерального закона
«Об общих принципах
организации местного
самоуправления в
Российской Федерации»,
нормативных правовых
актов Правительства
Российской Федерации)
учредителей только в отношении учредителей,
являющихся гражданами Российской Федерации или
юридическими лицами, зарегистрированными в
Российской Федерации.
5. Проблемы в применении норм Федерального закона
№ 44-ФЗ существуют и при определении поставщиков
способом запроса котировок.
Например, в соответствии с частью 5 статьи 77
вышеназванного закона заявки на участие в запросе
котировок, поданные после окончания срока подачи
таких заявок, указанного в извещении о проведении
запроса котировок, не рассматриваются и в день их
поступления возвращаются лицам, подавшим такие
заявки.
Однако в соответствии с частью 3 статьи 78
вышеназванного закона непосредственно перед
вскрытием конвертов с заявками на участие в запросе
котировок и (или) открытием доступа к поданным в
форме электронных документов таким заявкам, то есть
после окончания срока подачи таких заявок,
котировочная комиссия обязана объявить участникам
запроса котировок, присутствующим при вскрытии
этих конвертов и (или) открытии доступа к поданным
в форме электронных документов таким заявкам, о
возможности подачи заявок на участие в запросе
котировок до вскрытия конвертов с такими заявками и
(или) открытия доступа к поданным в форме
электронных документов таким заявкам
Правительство Ярославской области поддерживает
предложение Администрации городского округа
Ярославской области города Рыбинска (письмо
от 20.05.2014 № 011/23-1382) о включении в проект
плана мониторинга правоприменения в Российской
Федерации на 2015 год группы нормативных правовых
актов, связанных с реализацией Федерального закона
от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской
Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).
Мониторинг правоприменения позволит решить в
указанной сфере следующие проблемы:
1. К вопросам местного значения городского округа
относится утверждение правил благоустройства
территории городского округа, устанавливающих в
том числе требования по содержанию зданий,
сооружений и земельных участков, на которых они
расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений
соответствующих зданий и сооружений, организация
благоустройства территории городского округа
(включая освещение улиц, озеленение территории,
установку указателей с наименованиями улиц и
номерами домов, размещение и содержание малых
архитектурных форм) (пункт 25 части 1 статьи 16
7
Федерального закона № 131-ФЗ).
Вместе с тем, действующим законодательством не
установлен муниципальный контроль за соблюдением
правил благоустройства муниципального образования,
и органы местного самоуправления не наделены
соответствующими
полномочиями
по
его
осуществлению.
Реализация правил благоустройства территории
городского округа не возможна без осуществления
контроля за их выполнением.
2. На законодательном уровне не конкретизированы
формы участия органов местного самоуправления по
следующим вопросам, отнесенным к вопросам
местного значения городского округа:
- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а
также в минимизации и (или) ликвидации последствий
проявлений терроризма и экстремизма в границах
городского округа (пункт 7.1 части 1 статьи 16
Федерального закона № 131-ФЗ);
- создание условий для деятельности добровольных
формирований населения по охране общественного
порядка (пункт 37 части 1 статьи 16 Федерального
закона № 131-ФЗ).
3. Законодательно не регламентирован порядок
реализации такого вопроса местного значения
городского округа, как предоставление помещения для
работы на обслуживаемом административном участке
городского
округа
сотруднику,
замещающему
должность участкового уполномоченного полиции
(пункт 9.1 части 1 статьи 16 Федерального закона
№ 131-ФЗ).
4. Практика применения нормы права, установленной
абзацем 2 части 6 статьи 27 Федерального закона
№ 131-ФЗ (конференция граждан по вопросам
организации и осуществления территориального
общественного
самоуправления
считается
правомочной, если в ней принимают участие не менее
двух третей избранных на собраниях граждан
делегатов, представляющих не менее одной трети
жителей соответствующей территории, достигших
шестнадцатилетнего
возраста)
указывает
на
завышение количественного порога представителей,
необходимого для признания конференции граждан по
вопросам
организации
и
осуществления
территориального общественного самоуправления
правомочной.
Мониторинг
правоприменения
законодательства,
регламентирующего вопросы организации местного
самоуправления,
проведенный
органами
исполнительной власти Ярославской области по
собственной инициативе, показал необходимость
совершенствования законодательства в указанной
8
5.
Предоставление
государственных и
муниципальных услуг по
принципу «одного окна»,
(в части действия
Федерального закона
«Об организации
предоставления
государственных и
муниципальных услуг»,
подпункта «е» пункта 2
Указа Президента
Российской Федерации
от 7 мая 2012 года № 601
«Об основных
направлениях
совершенствования
системы государственного
управления»,
нормативных правовых
актов Правительства
Российской Федерации)
сфере по следующим вопросам, отнесенным к
вопросам местного значения:
- создание условий для развития туризма;
- создание муниципальной пожарной охраны;
- реализация полномочий в сфере культуры
взаимодействие с органами, предоставляющими
государственные
(муниципальные)
услуги,
осуществляется многофункциональным центром без
участия заявителя в соответствии с нормативными
актами
и
соглашениями
о
взаимодействии,
заключенными между указанными центрами и
государственными (муниципальными) органами.
Полностью реализовать принцип «одного окна» в
настоящее время не удалось, поскольку ряд
федеральных законов подробно регулирует процедуру
взаимодействия государственных (муниципальных)
органов и заявителей, в частности определяет формы
подачи заявлений и документов, а также формы
получения результатов государственной услуги.
Например, заявление о государственной регистрации
прав и иные документы, необходимые для
государственной регистрации прав, представляются в
соответствующий уполномоченный орган заявителем
лично или посредством почтового отправления с
объявленной ценностью при его пересылке, описью
вложения и уведомлением о вручении (статья 16
Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ
«О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним»).
Таким образом, несмотря на наличие возможности
обращаться
за
получением
определенных
государственных
(муниципальных)
услуг
в
многофункциональные
центры,
фактической
реализации данной возможности препятствуют
правила, установленные для различных ведомств.
Сопоставление норм, регулирующих данную сферу, и
практика их реализации показывают и другие
проблемы.
Многофункциональные центры не свободны от
сложной бюрократической процедуры в процессе
взаимодействия с органами государственной власти и
местного
самоуправления,
нуждаются
в
универсальных специалистах и при этом связаны
жесткими требованиями законодательства.
Нормативные правовые акты постоянно подвергаются
изменениям, что порождает трудности предоставления
государственных и муниципальных услуг. Динамично
развивающееся
законодательство
осложняет
формирование общей практики, противодействует ее
успешной реализации.
Данные обстоятельства указывают на необходимость
совершенствования
нормативных правовых актов
9
Российской Федерации в сфере предоставления
государственных и муниципальных услуг
10