К слушаниям в Комиссии Общественного Совета по жилищной политике при Минстрое РФ от члена Комиссии Журавлева Сергея Евгеньевича ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА по теме «О введении мастер-планирования в муниципальный контур стратегических документов» «Мастер-план — это документ стратегического пространственного планирования города. Такое планирование носит долгосрочный характер и фокусируется на ограниченном числе целей и задач. Разрабатывается стратегический мастер-план публичной властью, но при активном участии экспертов и горожан.» (Институт «СТРЕЛКА») В последние годы в новообразованной экспертной среде урбанистов, по тем или иным причинам отличающих себя от градостроителей, всё чаще звучит термин «пространственное развитие». Это понятие в первую очередь отражает иной взгляд на планирование территорий и другой метод стратегического планирования. Если в традиционной для СССР и постсоветской России логике стратегическое планирование есть предмет линейного, жёстко постулируемого прогнозирования на достаточно длительную перспективу 5 -10 лет и более, то в рыночных условиях такая «уверенность» в будущем скорее признак наивности и косности, нежели достоинство прогнозиста. Обстоятельства, конъюнктура, функциональное использование, рыночная привлекательность земель и объектов в рынке столь волатильны, что любой жесткий план становится не стимулом, а препятствием к изменениям и развитию. Муниципальная сфера - самостоятельный уровень управления, и вмешательство государства в самоуправление должно быть минимальным. Тем не менее, несмотря на необязательность разработки муниципалитетами социально-экономических стратегий и генеральных планов, государственные органы и консалтинговые институты периодически стремятся либо обязать поселения к стратпланированию, либо предпринимают усилия к унификации стратегической документации на местах. Так, разработка стратегий социально-экономического развития в соответствии с 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» не обязывает муниципалитеты разрабатывать стратегии. Также и Градостроительном кодексе генеральный план для муниципалитета - не обязательство, у уровень полномочий. Однако, почему то отсутствие генеральных планов поселений считается нарушением норм, и Минрегион, а затем и Минстрой фактически принуждали города разрабатывать и принимать таковые? В частности: «Необходимость разработки генеральных планов поселений предписана Градостроительным кодексом РФ. В федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ» установлен запрет с 01.01.2012 на перевод земель из одной категории в другую, на резервирование земельных участков для размещения объектов капитального строительства, на выдачу разрешений на строительство в отсутствие утвержденных правил землепользования и застройки (ПЗЗ). В последней редакции данный запрет был вновь перенесен на год вперед. ПЗЗ в свою очередь разрабатываются на основании генерального плана либо совместно с ним. В настоящее время, по оценке Минрегиона России, в целом по России обеспечено утвержденными генеральными планами не более 20-30% поселений. Основная часть поселений даже не приступала к их разработке, в первую очередь, по причине отсутствия средств в местных бюджетах. Отсутствие утвержденных генеральных планов в поселениях фактически парализует градостроительную деятельность, что будет способствовать замедлению развития и деградации территорий. В связи с этим актуальна дискуссия о необходимости разработки качественной, быстрой и недорогой технологии подготовки генеральных планов поселений, которая может быть повсеместно внедрена в муниципальных образованиях нашей страны.» (http://urbanica.spb.ru/?p=1166&lang=en) Управление пространственной мобильностью сверху ограничивает возможности и маневренность муниципального развития. Как и принимаемые Генеральным планом функциональные зоны. В результате Генплан превращается собственно из ПЛАНА в ДЕКЛАРАЦИЮ о намерениях, которую постоянно приходится нарушать, принимая множество изменений или игнорируя положения в течение срока действия данного «стратегического документа». Например, в Самаре за 2014 год было принято более 300 поправок в ПЗЗ. Как они теперь соотносятся с принятым генеральным планом, стоило бы изучить. Не вдаваясь в подробности генерального планирования и реалистичности, реализуемости и соответствия генпланов местным социально-экономическим стратегиям констатируем, что генеральный план – скорее не стратегический, а технический процесс оперативного планирования, подлежащий регулярным корректировкам, а потому нужен документ более высокого уровня, определяющий цели и приоритеты пространственно-экономического развития, понятный большинству жителей и стейкхолдеров развития поселения. В мировой, капиталистической традиции, таким документом является стратегический мастер-план, по сути определяющий базовые условия для регулирования земельноимущественных, инвестиционных и коммуникационных, социальных и экономических отношений в населённом пункте. К сожалению, в России нет общепринятого определения данного комплексного документа, объединяющего в себе социально-экономическую и пространственную стратегии развития. Поэтому, и в соответствии с объединительным смыслом процесса мастер-планирования, позволим перевести данный термин в более привычное для нашей нормативно-правовой практики понятие «Технико-экономическое обоснование пространственноэкономического планирования поселения» (ТЭО ПЭПП). Одним из ключевых отличий ТЭО ПЭПП от генерального планирования должен быть публичный процесс его разработки. Не в формате общественных слушаний постфактум, а в режиме многосложного дискурса и согласования интересов стейкхолдеров развития данной территории, как внутренних, так и внешних, включая региональный и федеральный уровни. Также важно, чтобы наличие ТЭО ПЭПП освобождало муниципалитет от обязанности разрабатывать социально-экономическую стратегию и генеральный план, не отменяя необходимости принятия ПЗЗ. Необходимо постепенно отказаться от монофункционального зонирования, т.к. современная урбанистика тяготеет к мультифункциональности и трансформируемости городских объектов и инфраструктуры. В практике мастер-планирования территория поселения разбивается на т.н. «естественные районы», отличающиеся от других прежде всего самоидентификацией жителей, традициями, внешним восприятием, внутренней логистикой и иными особенностями, выявление которых – задача ТЭО. Институализация естественного районирования позволяет значительно активизировать жителей к самоорганизации, волонтёрству, софинансированию районного развития. Пространственная логика мастер-планирования позволяет диагностировать и проектировать «экономический ландшафт» территории – экономическую и социальную эффективность конкретных зданий, участков, частей поселения, и исходя из такой оценки регулировать экономическую отдачу, в т.ч. посредством ставок аренды, льгот, тарифов и т.п. Перенесение центра тяжести местного стратегирования с конечных и статичных планов на регулярное согласование интересов и перспектив через солидарную разработку ТЭО ПЭПП – способ осовременить поселения, прежде всего городскую среду и местное самоуправление. Предложения: 1. Минстрою РФ приступить к разработке «Методических рекомендаций по разработке стратегических мастер-планов поселений», для чего: - создать экспертную группу; - провести анализ достоинств и недостатков современного мастер-планирования в странах ЕвроСоюза; - выбрать несколько наиболее передовых и применимых в России городских мастер-планов и на их основе разработать основные принципы мастерпланирования. 2. Организовать конкурс стратегических мастер-планов поселений. 3. Подготовить предложения по внесению изменений в Градостроительный Кодекс.