ЧЕРВЯКОВСКИЙ А.В., канд. юрид. наук Омская академия МВД России г. Омск, Омская область, Россия ИНФОРМАЦИОННАЯ ОТКРЫТОСТЬ ГОСУДАРСТВА И ДОКТРИНАЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Как отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В. П. Лукина: «Государство, которое не может или не желает гарантировать своим гражданам беспрепятственный доступ к информации, затрагивающей их права и свободы либо представляющей общественный интерес, не является правовым и демократическим. Право на информацию и свобода информационного обмена, с одной стороны, принадлежат к числу основных прав и свобод граждан, а с другой – выступают как один из главных механизмов реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, принципа народовластия и публичности власти». Интересы гражданского общества и отдельных индивидов включают информационную открытость государства и его органов. В информационной открытости заинтересовано и само государство. Информационная открытость – это характеристика и безопасности государства. Правовым государство будет только тогда, когда оно будет как можно больше информационно открытым. Обеспечение доступа к правительственным документам и информации является одним из существенных требований к современному государственному аппарату. Качество государственного управления напрямую зависит от готовности государственной власти «слушать» и «слышать» население, позволяя, тем самым, осуществлять общественный контроль за своей деятельностью, и общаться с ним наиболее удобным для населения способом1. Электронное государство: Насколько информативны и полезны для общественности Интернет-сайты федеральных органов исполнительной власти. Аналитический доклад. М.: Ассоциация Менеджеров, 2009. С. 27. 1 Информационная открытость способствует эффективному противодействию коррупции. Последняя возникает как следствие прямой зависимости от информационной закрытости органов власти. С коррупцией среди чиновников бороться бесполезно в условиях, когда информация о деятельности органов власти оказывается недоступной для граждан. При закрытости власти коррупция возрастает, независимо от того провозглашается с ней борьба или нет. В настоящее время взаимодействие государства и его граждан начинает активно осуществляться с использованием информационно-коммуникативных технологий. Современные правовые демократические государства стремятся нащупать в информационных взаимоотношениях «гражданин – государство», «гражданское общество – государство» баланс информационных интересов и закрепить этот баланс в нормах, прежде всего, информационного права2. Для оптимизации взаимодействия государства и общества, отдельных граждан активно используется модель «электронного государства» («электронного правительства»). По мнению А. Г. Кулика, цели и задачи построения «Электронного правительства» в России и европейских государствах отличаются. Для западных государств целью является удовлетворение потребностей граждан через совершенствование работы государственных структур. Российская же реформа проходит под знаком внедрения информационно-коммуникационных технологий для совершенствования работы государственных структур, «то, что в зарубежных программах служило средством, в России стало целью»3. Данную позицию разделяет и А. П. Григорьев, по мнению которого в России за процесс создания «электронного правительства» выдается простая информатизация и автоматизация государственного сектора. Ожидаемым результатом стало Монахов В. Н. Место и роль структур гражданского общества в реализации конституционного института свободы массовой информации // Информационное право и становление основ гражданского общества: материалы теоретического семинара 2007 / Институт государства и права РАН. М., 2008. С. 41. 3 Управление государством: Проблемы и тенденции развития. Политическая наука: Ежегодник 2007. М.: Российская политическая энциклопедия, 2008. С. 23–24. 2 внедрение ИКТ для совершенствования работы самих государственных структур4. В Окинавской Хартии глобального информационного общества (Окинава, 22 июля 2000 г.) отмечается, что информационное общество позволяет людям шире использовать свой потенциал и реализовывать свои устремления. В качестве одного направлений развития информационного общества Хартия выделяет активное использование информационных технологий в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан. Проанализируем доктринальные документы (доктрины, декларации, концепции, стратегии), отражающие позиции России в отношении информационной открытости. В соответствии с Доктриной информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895, под информационной безопасностью Российской Федерации понимается состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества конституционным правам и информационной деятельности, и государства. свободам Доктрина человека индивидуальному, и к угрозам гражданина групповому в и общественному сознанию относит неправомерное ограничение доступа граждан к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой социально значимой информации. В качестве внутренних источников угроз информационной безопасности Российской Федерации Доктрина выделяет: Григорьев А. П. «Электронное правительство» в политико-административном управлении современной России: автореф. дис. канд. полит. наук. Ярославль, 2009. С. 12. 4 недостаточную активность органов государственной власти в информировании общества о своей деятельности, в разъяснении принимаемых решений, в формировании открытых государственных ресурсов и развитии системы доступа к ним граждан. Как мы видим, Доктрина информационной безопасности открытость Российской Федерации государственных органов рассматривает как информационную важную составляющую информационной безопасности. 7 февраля 2008 г. утверждена Президентом РФ Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. В Стратегии констатируется, что в ней закрепляются цель, задачи, принципы и основные направления государственной политики в области использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий, науки, образования и культуры для продвижения страны по пути формирования и развития информационного общества. Стратегия должна быть основой для подготовки и уточнения различного рода документов, определяющих цели и направления деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации. В Стратегии указывается, что она основывается на международных и национальных актах, в частности на уже упоминаемых нами выше Окинавской Хартии глобального информационного общества и Доктриной информационной безопасности Российской Федерации. При всех достоинства документа, из него не совсем понятно, каким образом государство планирует осуществлять информационную открытость органов государственной власти. Многие положения, содержащиеся в Стратегии достаточно туманны, носят декларативный характер. В Стратегии совершенно не поминается о необходимости обеспечения информационной открытости органов государственной власти. Обеспечение доступа к информации о деятельности государственных органов не рассматривается в Стратегии ни в качестве задачи или принципа развития информационного общества в России, ни в качестве направлений деятельности государства. В качестве одной из задач называется эффективности «повышение государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг». Но взаимодействие гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, как мы понимаем, может осуществляться и без организации информационной открытости государственных органов. Из контрольных значений к Стратегии, становится ясным, что к 2015 г. можно будет получать все государственные услуги с использованием информационных технологий, заказы для государственных органов будут размещаться на электронных торговых площадках, значительно вырастет электронный документооборот. Распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года (далее – Концепция). В ней отмечаются недостатки функционирования сайтов органов государственной власти: порядок работы органов государственной власти практически не поддерживает оперативное информационное обновление сайтов в сети Интернет; сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг организациям и гражданам, которым не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных; ведомственные сайты в сети Интернет практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. Одной из целей формирования в России электронного правительства, согласно Концепции, является повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества. Сайты органов государственной власти должны обеспечивать, согласно Концепции, оперативное размещение информации о деятельности государственных органов, нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Предполагается также создание центров общественного доступа на базе отделений федеральной почтовой связи, региональных и муниципальных библиотек, на базе пунктов коллективного доступа, организуемых в рамках реализации механизма оказания универсальных услуг связи. Для обеспечения справочной поддержки граждан авторы Концепции предлагают создать единую информационно-справочную систему, составной частью которой будет федеральный Интернет-портал государственных услуг, через который граждане и организации получат единую точку доступа к реестру государственных услуг, к информации государственных органов. Постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 478 утверждена «Концепция единой системы информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно- телекоммуникационной сети Интернет». В Постановлении отмечается, что Концепция принимается в «целях обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, повышения качества и доступности предоставляемых ими государственных и муниципальных услуг». Концепция предполагает возможность гражданам получения информации о предоставляемых государственными органами услугах, предполагает создание реестров информации о государственных услугах, предоставляемых федеральными органами государственной власти, субъектов федерации, органов местного самоуправления. Как мы видим, в анализируемых нами программных документах, за исключением Стратегии развития информационного общества, обращается внимание на создание необходимых мер по обеспечению информационной открытости государства, доступности информации о деятельности государственных органов. Соотношение информационной безопасности и информационной открытости государства – это вопрос об оптимальном определении пределов информационной открытости государства и его органов, их эффективного правового регулирования. Констатация данного положения, как мы видим, находит отражение в принимаемых государством нормативных и концептуальных (стратегиях, концепциях, доктринах) документах. Отдельно хотелось бы обозначить проблему соотношения предоставления государственных услуг в электронном виде и предоставления информации о деятельности государственных органов гражданам. Органы государственной власти могут осуществлять услуги по информированию граждан. К примеру, Перечень государственных услуг и функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде), утвержденный распоряжением Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 872-р, обязывает с 2011 г. Федеральную службу по труду и занятости информировать граждан о состоянии рынка труда. Осуществление иных услуг с использованием информационно-коммуникационных технологий так же предполагает информирование заинтересованных лиц об особенностях оказания услуг. Несомненно, вопрос оказания услуг государственными органами организациям и гражданам является важным, но только этим не может ограничиваться информационная открытость органов государственной власти. Следует согласиться с Ю. И. Гришаевой, что сущность права на информацию деятельности органов публичной власти реализуется не в том, что органы власти захотят о себе рассказать или о чем-то проинформировать, а в обратной связи в отношениях человека и государства 5 . Размещение информации государственным органом не должно зависеть от наличия или отсутствия запросов граждан, связываться с выполнением той или иной услуги. Государственный орган обязан «выкладывать» на свой официальный сайт открытую информацию, в соответствии с Федеральным законом от 9 февраля 2009 г № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», Гришаева Ю. И. О некоторых аспектах правового регулирования доступа граждан к информации о деятельности органов публичной власти // Юрист. 2007. № 3. 5 постановлением Правительства 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Представляется, что Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации и Концепция формирования в Российской Федерации «электронного правительства», Концепция единой системы информационносправочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет сориентированы, прежде всего, на предоставление государственных услуг. Это значительно сужает проблему информационной открытости государственных органов, может войти в противоречие с требованием предоставления гражданам объективной информации о деятельности государственных органов.