ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проекту федерального закона «О государственном регулировании
реклама
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ по проекту федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Проект федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект, Проект закона, Законопроект) направлен в Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства для получения экспертного заключения Государственноправовым управлением Президента Российской Федерации (письмо № А63355 от 22 мая 2012 года). В пояснительной записке к Проекту цель разработки законодательного акта прямо не указана, однако, из текста её можно заключить, что имеется в виду пресечение противоправной деятельности лиц, ведущих незаконную вырубку лесных насаждений и реализацию получаемой вследствие этого древесины. Обозначенная цель, вне сомнения, должна быть государством поставлена, и достижение этой цели должен обеспечивать определённый юридический механизм. Однако, средства достижения названной цели, которые предлагаются рассматриваемым Проектом, представляются несовершенными, а вследствие этого и не способными в полной мере гарантировать желаемый результат. В целом по Законопроекту могут быть сделаны следующие замечания. 1. Проект Закона посвящён регулированию оборота только круглых лесоматериалов, то есть - по определению пункта 2 статьи 2 Проекта материалов из древесины, которые сохранили ее природную физическую структуру, а также химический состав, и получены из стволов поваленных 2 деревьев, отделенных от корневой части и вершины и очищенных от сучьев (хлысты), или из их частей путем поперечного деления. Соответственно, для обхода предлагаемых запретов остаётся довольно много возможностей: достаточно, к примеру, произвести продольный распил полученных бревен или переработку их в прямоугольный брус. Думается, с тем, чтобы действительно воспрепятствовать незаконному уничтожению лесных насаждений, под строгий контроль должен быть поставлен оборот древесины в любом виде. Одним из средств такого контроля может быть введение специальных требований к форме сделок с древесиной, например, установление для этих сделок обязательной нотариальной формы или указание на то, что несоблюдение простой письменной формы сделок в соответствующих случаях влечёт их недействительность. Отмеченное позволит достичь соответствия с положениями Регламента ЕС № 995/2010, упомянутого в пояснительной записке к Проекту, которые, с одной стороны, регулируют отношения в связи с оборотом различных лесоматериалов (пункт «а» статьи 2 Регламента и пункты 4401-4418 приложения к нему), с другой стороны, выдвигают требования о добросовестности в отношении только операторов, обеспечивших появление лесоматериалов и продукции из древесины на внутреннем рынке в первый раз, а от трейдеров требуют лишь предоставления информации об их поставщиках и покупателях для отслеживания цепочки поставок лесоматериалов и продукции из древесины ( пункт 15 преамбулы к Регламенту). 2. Для целей Законопроекта оборот круглых лесоматериалов предлагается понимать как перевозку, продажу, вывоз из Российской Федерации и использование круглых лесоматериалов в целях их обработки, переработки или изготовления из них продукции. Такое определение признать удачным нельзя. 3 С одной стороны, указание в нём на использование круглых лесоматериалов в хозяйственных целях позволяет – через соответствующие запреты – создать действенное препятствие для противоправных действий в сфере лесной промышленности, поскольку, если под угрозой определённых санкций использовать незаконно полученную древесину будет нельзя, то и добывать её вопреки правилам не будет смысла. При этом под запрет может быть подведена и обработка древесных стволов способами, упомянутыми в предшествующем пункте заключения. С другой стороны, однако, использование лесоматериалов само по себе в понятие «оборот лесоматериалов» не укладывается. Экономический оборот предполагает совершение с имуществом определённых сделок, использование же вещи является конечной целью оборота. Таким образом, с точки зрения юридической техники рассматриваемое определение некорректно. Кроме того, предложенное определение не даст возможности пресекать незаконный оборот круглых лесоматериалов в полной мере. Коль скоро в качестве сделки, опосредствующей оборот, называется только продажа лесоматериала (хотя логически к ней в рамках данного понятия можно добавить и договор перевозки, являющийся зачастую предпосылкой для фактического перемещения груза), все остальные сделки относительно лесоматериалов окажутся вне сферы действия предлагаемого закона. К примеру, лесоматериалы можно будет передавать другим лицам по договорам дарения даже с учетом запрета, содержащегося в подпункте 4 пункта 1 статьи 575 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК): одной из сторон соответствующих договоров вполне могут выступать граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя. И хотя возможный запрет на определённое использование лесоматериалов (их переработку) способен исключить экономическую ценность предмета сделки в данной ситуации и 4 тем самым пресечь заинтересованность в подобных сделках, в других случаях имущественная ценность незаконно полученных лесоматериалов полностью устранена не будет. Речь, в частности, идёт о передаче лесоматериалов в качестве вклада в уставный капитал организации, а также о внесении в виде вклада в общее дело участников простого товарищества (статья 1042 ГК). Таким образом, рассматриваемое определение требует существенной корректировки. Закон должен запрещать как оборот незаконно полученной древесины во всех его проявлениях, так и любое использование такой древесины. 3. Статья 13 Проекта закона в пункте 2 предусматривает, что продажа круглых лесоматериалов представляет собой предпринимательскую деятельность. Пункт 4 той же статьи предполагает установить, что круглые лесоматериалы, полученные гражданами при осуществлении ими заготовки древесины для собственных нужд, не могут быть предметом купли-продажи и иных возмездных сделок. Последнее положение ввиду несоответствия его основным началам гражданского законодательства (в частности, нормам статьи 209 ГК) недопустимо. Лицо, законным образом приобретшее в собственность определенные вещи, должно иметь возможность ими свободно распорядиться. Ограничивать сделки с имуществом, оборот которого не создает угрозы причинения кому-либо вреда, нельзя. Кроме того, предлагаемая норма содержит запрет не на всякое отчуждение лесоматериалов, а значит, исключить на практике её применение не составит труда: древесину можно будет отчуждать, например, по договорам дарения (причём последние наверняка будут использоваться и в качестве притворных сделок) или вводить в оборот в переработанном виде, то есть не как круглые лесоматериалы. Таким образом, указанный запрет содержаться в законе не должен. Право на возмездное отчуждение правомерно приобретённых 5 лесоматериалов должно быть присуще как лицам, ведущим коммерческую деятельность, так и гражданам, не являющимся индивидуальными предпринимателями. Соответственно, определять продажу круглых лесоматериалов исключительно как предпринимательскую деятельность также нельзя. 4. Статья 8 Законопроекта предполагает создание Единой государственной автоматизированной информационной системы оборота круглых лесоматериалов. Согласно пункту 2 этой статьи открытым должен являться перечень информации, содержащейся в данной системе. При этом сама информация, включённая в систему, как предполагается, должна предоставляться заинтересованным лицам в электронном виде без взимания платы, решение же об отказе в предоставлении запрашиваемых сведений может быть обжаловано в судебном порядке (пункты 4 и 5 той же статьи). Представляется, однако, что реестры подобного рода должны быть открыты для свободного ознакомления в целом (поскольку устанавливать открытость только перечня информации нет смысла, а кроме того, соответствующий перечень изложен в пункте 8 статьи 8 Проекта закона). И, как следствие этого, в Законопроект нельзя закладывать возможность отказа в предоставлении информационных сведений. 5. В соответствии со статьёй 7 Законопроекта должностным лицам органов, уполномоченных на осуществление контроля за оборотом круглых лесоматериалов, предполагается предоставить право изымать круглые лесоматериалы, находящиеся в незаконном обороте, в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Одним из таких случаев является перевозка круглых лесоматериалов без необходимого сопроводительного документа (пункт 1 статьи 17 проекта), поскольку при указанных обстоятельствах – по пункту 3 статьи 14 Проекта закона лесоматериалы считаются находящимися в незаконном обороте. В связи с этим следует заметить, что нельзя констатировать 6 незаконность оборота древесины по одному только отсутствию у перевозчика сопроводительного документа: соответствующий документ может по объективным причинам оказаться утраченным или прийти в негодность, тогда как основание для приобретения и перевозки древесины будет вполне законным. С учётом вероятности этого в законе целесообразно установить лишь презумпцию незаконности оборота при указанных обстоятельствах (кроме того, за перевозку древесины без документов возможно Допускать же ввести безусловное административную изъятие имущества ответственность). по усмотрению должностного лица в таком случае нельзя – оно может без достаточных оснований нарушить чужое право собственности. 6. Пункт 1 статьи 17 Проекта предполагает разрешить изъятие партий лесоматериалов, приобретённых «с нарушением требований части 2 статьи 13». Смысл этого положения уяснить невозможно, поскольку пункт 2 статьи 13 Проекта закона никаких требований не содержит, как упоминалось, он лишь квалифицирует продажу круглых лесоматериалов в качестве предпринимательской деятельности. 7. С юридико-технической точки зрения, существенным недостатком Законопроекта является то, что разделы его статей в одних случаях называются пунктами (например, в пункте 2 статьи 10 Проекта), в других – частями (пункт 3 статьи 14). х х х Вывод: проект федерального закона «О государственном регулировании оборота круглых лесоматериалов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» требует переработки, в представленном виде он не может быть рекомендован к принятию. Председатель Совета В.Ф. Яковлев
