Передача в концессию инфраструктурных объектов

Управление собственностью и эффективность использования территориальных ресурсов
ПЕРЕДАЧА В КОНЦЕССИЮ ИНФРАСТРУКТУРНЫХ
ОБЪЕКТОВ, НАХОДЯЩИХСЯ В СОБСТВЕННОСТИ
ГОРОДА, КАК ФОРМА ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО
ПАРТНЕРСТВА
О.Н. Хомяченко
Научно-исследовательский институт экономики управления
COMMERCIAL CONCESSION OF THE STATE INFRASTRUCTURAL
OBJECTS, AS THE FORM OF THE PRIVATE-STATE PARTNERSHIP
O.N. Khomyachenko
Статья посвящена вопросам развития нормативно-правовой базы применения коммерческой концессии в сфере городского хозяйства.
Ключевые слова: концессия, частно-государственное партнерство, государственное имущество, инфраструктурные объекты городского хозяйства.
Article is devoted questions of development of the standard-legal
base of application of commercial concession in municipal economy
sphere.
Keywords: concession, the private-state partnership, the state
property, infrastructural objects of municipal economy.
Одним из перспективных направлений экономической политики России и ее регионов в области
управления находящимися в их собственности объектами, решения проблемы привлечения бюджетных и внебюджетных средств на их эксплуатацию
и развитие является широкое применение концессионных соглашений и проектов. Оно регламентировано Федеральным законом № 115-ФЗ от 21 июля
2005 г. «О концессионных соглашениях». Но до сих
пор концессионные соглашения реализуются не
достаточно активно как на федеральном, так и на
региональном уровне [3].
В условиях государственной (муниципальной)
концессии механизм привлечения инвестиций обеспечивается путем временного перераспределения
форм собственности. При организации концессии
формы пользования и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью на время
закрепляются за концессионером, а форма владения
сохраняется за государством, что служит предпосылкой получения им вознаграждения от концессионера и возможности регламентации процесса
производства и контроля за ним.
В реальной хозяйственной практике государство
(муниципальные власти) по договору передает предпринимателю (юридическому или физическому лицу)
исключительное право осуществлять хозяйственную
деятельность на объектах государственной (муниципальной) собственности (природные ресурсы,
участки земли, предприятия различной специализации, объекты инфраструктуры и т.п.), как правило,
нуждающихся в инвестициях для модернизации и организации конкурентоспособного производства, что
и стимулирует приток инвестиций. Объемы, сроки и
направления их вложения и некоторые другие условия
производства оговариваются в концессионном до-
говоре. Концессионеры получают за вознаграждение
во временное пользование и распоряжение объекты
государственной (муниципальной) собственности, а
готовая продукция и доходы (за вычетом установленных платежей), полученные в результате их эксплуатации, остаются в распоряжении предпринимателя.
Аналогичные правоотношения складываются
в условиях аренды.
Если аренда существовала и широко применялась в практике хозяйствования на разных этапах
развития страны, не зависимо от ее экономического
положения, то массовая организация концессий
возникает когда для преодоления экономических
трудностей в стране складывается острая нужда в
инвестициях. В этих условиях государство, в целях
их привлечения, прибегает к установлению льготных
условий аренды (концессии). С помощью концессионных схем в дореволюционной России были построены железные дороги. Коммунальное хозяйство
уездных городов тоже находилось в концессиях у
частных компаний. В 20-х годах прошлого века они
помогли поднять из руин послереволюционную
экономику. Треть российского золота добывалась
концессионерами.
В настоящее время концессионные схемы привлечения внебюджетных инвестиций используется
в 37 странах мира. В Великобритании в концессию
сданы тюрьмы, а в некоторых странах – театры, концертные залы, учебные учреждения. Концессии – это
чрезвычайно гибкий универсальный инструмент.
Необходимостью стимулировать практику применения этого механизма объясняется активизация в
настоящее время нормотворческой деятельности
городских органов управления по проблеме подготовки и реализации концессионных соглашений
на территории города.
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2010/2
69
Управление собственностью и эффективность использования территориальных ресурсов
Современное состояние экономики города и
дефицит городского бюджета не позволяют осуществлять активную инвестиционную деятельность
по строительству и реконструкции городских социальных и инфраструктурных объектов. В этих
условиях привлечение внебюджетных инвестиций
в рамках государственно-частного партнерства
через концессионные схемы является особенно
актуальной задачей для городских органов управления. Для активизации концессионного механизма
городские органы управления должны решить ряд
важных задач:
– стимулировать участие частных инвесторов в
строительстве и реконструкции инфраструктурных
и социально-значимых объектов;
– обеспечить контроль за разработкой, реализацией концессионного соглашения и эффективностью использования инвестиционных ресурсов.
Создание и функционирование механизма
мониторинга за исполнением концессионных соглашений на всех этапах его реализации повысит эффективность этих проектов, внесет существенный
вклад в развитие имущественного комплекса города
и повышение качества удовлетворения социальных,
культурных и бытовых потребностей москвичей. В
настоящее время в концессионный список внесено
имущество, которое не подлежит приватизации, но
средств бюджета не достаточно на его содержание
и реновацию.
К числу положительных моментов такой формы сотрудничества, как государственно-частное
партнерство, можно отнести возможность выбора
государственными органами управления инвестора,
которым будут предложены наилучшие условия для
реализации того или иного проекта по критериям
эффективности реализации этого инвестиционного
проекта для города. В свою очередь, льготы, устанавливаемые концессиями, прежде всего, должны
обеспечить для инвестора высокую (выше средней, сложившейся в стране соискателя концессии)
норму чистой прибыли на вложенный капитал.
Передаваемый в концессию объект не становится
собственностью предпринимателя. Предприниматель, приобретая концессию, вступает на путь более
рискованного, чем обычно, производства и рискованного инвестирования. Поэтому можно считать,
что надбавка к средней норме прибыли выступает
определенной платой за риск. При этом, норма прибыли концессионера поддается регулированию, и ее
величина должна отвечать минимальным ожиданиям соискателя концессии.
Концессиям присущи следующие характерные
черты:
– предмет концессионной деятельности – государственная или муниципальная собственность или
виды деятельности, составляющие государственную
монополию и публичные службы;
– один из субъектов – государство, в лице различных органов власти;
70
– возмездность и возвратность предмета концессии;
– ограниченность концессионного срока.
Концессия является наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой партнерства
государства и частного сектора на современном
этапе.
Во-первых, она, в отличие от контрактных отношений, носит многоцелевой и долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять
стратегическое прогнозирование и планирование
своей деятельности.
Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает высокой, а часто и полной свободой в принятии
административно-хозяйственных и управленческих
решений.
В-третьих, у государства в рамках концессионного договора остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им
условий концессии или общего законодательства, а
также при возникновении необходимости защиты
интересов общества в концессиях. При наличии
общественной необходимости государство имеет
право в одностороннем порядке прерывать концессию с выплатой концессионеру компенсации.
В-четвертых, в концессионных проектах перераспределяются риски между всеми его участниками
(государством, концессионером, инвесторами, финансовыми институтами, страховыми компаниями
и т.п.), благодаря чему существенно повышается
жизнеспособность концессионного проекта.
Разработка конкретных схем применения
концессии должна исходить из общих принципов
реализации этого экономического механизма в
инвестиционном процессе. Цель принимающей
стороны при любой инвестиционной схеме – минимизация некоммерческих рисков для любого инвестора и увеличение притока инвестиций в наиболее
проблемные сферы деятельности.
Постановлением правительства Москвы от
04.08.2009 г. № 720 – ПП «О порядке подготовки
концессионных соглашений, реализуемых на территории города Москвы, в качестве приоритетных
для развития экономики города Москвы объектов
концессионных соглашений признаны в том числе,
«системы коммунальной инфраструктуры и иные
объекты коммунального хозяйства». Рассмотрим
возможные схемы применения договоров концессии для привлечения внешних инвестиций в сферу
коммунального хозяйства.
Наиболее реальным является вариант применения концессии путем подписания договоров
аренды предприятия ЖКХ как имущественного
комплекса. Подобный договор заключается между
соответствующим городским органом управления
и частным инвестором [2]. Заключение договора
аренды предприятия как имущественного комплекса в виде концессионного договора накладывает
на организацию концессионера дополнительные
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2010/2
Управление собственностью и эффективность использования территориальных ресурсов
обязательства в области капиталовложений, необходимых для расширения производства и увеличения
мощностей или для замены изношенных основных
фондов предприятия. Исходя из этого, при передаче предприятия в аренду концессионный договор
должен содержать дополнительные положения,
оговаривающие условия и порядок вложения концессионером денежных средств в реконструкцию и
модернизацию данного предприятия. Необходимо
также точно определить цену, которую концессионер
готов заплатить за право эксплуатации предприятия,
либо общий объем капиталовложений в это предприятие, который зависит от технического состояния объекта, размера будущих капиталовложений
концессионера, размера устанавливаемого тарифа
и нормы рентабельности, срока концессии и других
факторов.
В случае, если размер необходимых капиталовложений не может быть полностью окуплен концессионером в течение срока договора, городские органы управления могут взять на себя обязательства по
осуществлению части капиталовложений.
Другим важным вопросом при заключении
данных договоров является определение размера
платы, взимаемой концессионером за предоставленные услуги. На практике предприятие, переданное в
концессию, продает услуги по тарифу, состоящему
из двух частей: фиксированной платы, которая за
время срока действия концессионного договора
должна составить сумму, необходимую для возврата капитальных вложений, и платы за реально
представленную услугу, рассчитываемой с учетом
себестоимости и оговоренной в договоре нормы
рентабельности.
Основная задача – обеспечить финансовую
привлекательность вложений и в то же время защитить общественные интересы. В тех случаях,
когда основной задачей является защита интересов
потребителей, с концессионера может и не взиматься
дополнительная плата, а заключаемый договор будет
строиться на основе установления обязательности
наименьшей цены, которая будет взиматься концессионером с потребителей.
Договор передачи предприятия в концессию
должен заключаться в письменной форме путём
составления договора, подписываемого сторонами.
Он подлежит государственной регистрации и считается заключённым с момента такой регистрации.
Несоблюдение формы договора концессии делает
его недействительным. С момента государственной регистрации договора (и всех последующих
изменений к нему) органом, осуществляющим
регистрацию правообладателя или пользователя,
стороны договора коммерческой концессии вправе
на него ссылаться в отношениях с третьими лицами
(ст. 1028 ГК). С момента получения соответствующего номера государственного реестра пользователь
вправе осуществлять все полномочия по договору
коммерческой концессии.
Существенными условиями договора являются
его предмет и вознаграждение правообладателя.
Сторонам предоставляется возможность выбрать
абсолютно любую форму вознаграждения. Это
могут быть фиксированные платежи (разовые и
периодические), отчисления от выручки, наценки на
оптовую цену товаров, передаваемых правообладателем для перепродажи, а также всякая иная форма,
на которой остановятся стороны договора коммерческой концессии, в том числе и их сочетание.
Таким образом, договор коммерческой концессии имеет комплексный предмет, позволяющий
пользователю сразу же приступить к хозяйственной
деятельности и полноценно действовать на рынке.
В течение всего срока действия договора концессии предприятия (предполагается исходя из
специфики объекта аренды, достаточная длительность такой аренды) арендатор обязан поддерживать
арендуемое предприятие в надлежащем техническом
состоянии, своевременно осуществлять регламентные и профилактические работы и мероприятия ,
осуществлять его текущий и капитальный ремонт.
Расходы, связанные с эксплуатацией предприятия, переданного в концессию, если условиями договора аренды не будет предусмотрено иное, несет
арендатор. Он же несет и бремя уплаты платежей по
страхованию арендованного имущества.
Разновидностью концессионного договора
являются контракты на строительство новых
предприятий ЖКХ. Одной из основных особенностей такого контракта является то, что в сферу
монопольных интересов государства привлекаются
средства частных инвесторов. В этом случае частная
фирма или консорциум за счет собственных или
привлеченных средств финансирует, строит объект
ЖКХ и самостоятельно эксплуатирует его в течение
срока, определенного концессионным договором.
При этом должно выполняться условие полной окупаемости произведенных инвестиций и получение
прибыли в заданных размерах.
Источником погашения производственных затрат являются средства потребителей в виде коммунальных платежей. По завершении концессионного
контракта, созданное коммунальное предприятие
передается в собственность городским органам
управления.
Такой вид контрактов может использоваться
как в случае новых проектов (строительство новых
сооружений), так и при привнесении дополнительных инвестиций для улучшения или расширения
существующих сетей и сооружений.
Концессионные договоры заключаются на различные сроки, которые, как правило, тем продолжительнее, чем больше средств инвестируется в производство. Обычно концессия устанавливается на срок,
достаточный для полной окупаемости вложений,
после чего государственное или муниципальное
имущество возвращается концессионером его собственнику, имущество же, принадлежащее самому
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2010/2
71
Управление собственностью и эффективность использования территориальных ресурсов
концессионеру, может быть выкуплено государством
или органом муниципального управления или также
передано ему концессионером безвозмездно в зависимости от условий заключенного договора.
Срок концессионного договора, кроме того,
должен быть достаточен не только для возврата
вложений концессионера, но и для получения им
определенного размера прибыли, предусмотренной
договором. Срок концессии также обычно взаимоувязывается с продолжительностью производственного цикла основных средств предприятий и иных
его долгосрочных активов.
В мировой практике обычно применяются следующие средние сроки концессионных договоров в
некоторых отраслях экономики [1]:
– платные дороги – 30 лет;
– электроэнергетика – 15 лет;
– гидроэнергетика – 30 лет;
– водоснабжение и водоотведение – 5–30 лет;
– переработка и удаление твердых отходов
– 4 года.
Основными преимуществами концессионных
договоров являются:
– ограничение финансового участия соответствующих бюджетов в осуществлении проектов
модернизации и развития предприятий;
– создание конкурентной среды в монопольной
сфере деятельности;
– приток дополнительных инвестиций в регион
или муниципальное образование;
– вложение инвестором части денежных
средств, используемых для реализации проекта
непосредственно на территории его реализации, в
виде приобретения части необходимых материалов,
найма рабочей силы и т.д.;
– создание дополнительного количества рабочих мест;
– дополнительное строительство, реконструкция и модернизация объектов коммунального назначения в результате реализации проекта;
– возможность передачи концессионеру как
предприятия в целом, так и отдельных объектов
инженерной инфраструктуры, что позволяет расширить круг возможных инвесторов;
– возврат в собственность государства или муниципального образования модернизированного и
современного оборудования после истечения срока
действия договора.
При использовании концессии в сфере жилищно-коммунального хозяйства важнейшей гарантией
для инвестора будет предсказуемость и прозрачность тарифной политики на соответствующей территории. Для этого органу, регулирующему вопросы
тарифообразования, необходимо предоставить
коммунальному предприятию и инвестору гарантии
того, что тариф на оказываемые услуги в период расчетов по долговым обязательствам будет оставаться
на прежнем уровне (с коррекцией на инфляцию и
изменение стоимости ресурсов). Это может быть
72
сделано при помощи положения о порядке регулирования тарифов или договора, регулирующего
условия взаимоотношения сторон.
ЛИТЕРАТУРА
1. Варнавский В.Г. Концессионный механизм
партнерства государства и частного сектора.
М.: МОНФ, Институт мировой экономики и
международных отношений РАН, 2008.
2. Дзембак А., Хомченко Д., Сиваев С. Основы
долгосрочных договорных отношений
государственно-частного партнерства в
коммунальном секторе. М.: Фонд «Институт
экономики города», 2009.
3. Субботин М. Концессии: старт после старта //
Российская Бизнес-газета, №661. 8 июля 2008 г.
Хомяченко Оксана Николаевна, к.э.н., генеральный директор
ГУП «НИИЭУ»,
тел.: (495)-360-89-72, e-mail: all787@yandex.ru
ВЕСТНИК РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ ЕСТЕСТВЕННЫХ НАУК . серия экономическая . 2010/2