муниципально-частное партнерство

МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНЫЕ
ПАРТНЕРСТВА
как механизм решения задач местного
самоуправления
д-р Э. Маркварт, OST-EURO GmbH
1
Способы решения задач местного самоуправления
(организации предоставления муниципальных услуг)
1. Закупка муниципальных услуг (работ, товаров) у частных
хозяйствующих субъектов;
2. механизмы частно-публичного партнерства (примыкает к 1, но имеет
существенные особенности);
3. организация межмуниципальной хозяйственной кооперации путем
заключения
межмуниципальных
соглашений
и
создания
межмуниципальных хозсубъектов;
4. создание собственных хозяйствующих субъектов в различных
организационно-правовых формах и участие в хозсубъектах смешанной
формы собственности;
5. заключение гражданско-правовых договоров с хозяйствующими
субъектами иных публично-правовых образований (других МО, а в
отдельных случаях – и государственными хозсубъектами);
6. заключение и исполнение соглашений о делегировании (в т.ч.
взаимном) полномочий по решению вопросов местного значения между
различными типами МО.
Возможны комбинации этих способов (например, 2 и 3, 1 и 3)
2
Понятие публично-частного партнерства
public-private partnership (РРР)
Публично-частное партнерство - сотрудничество органов
публичной (государственной и муниципальной) власти с частным
бизнесом, которое основывается на принципах достижения
баланса публичных и частных интересов, экономической
эффективности
реализуемых
проектов,
социальной
направленности деятельности и взаимной ответственности обеих
сторон за принятые обязательства.

«частно-государственное партнерство»,

«государственно-частное партнерство»,

«муниципально-частное партнерство»,

«частно-публичное партнерство»,

«частно-государственная кооперация»,

«публично-частное партнерство»,

«общественно-частное партнерство»
3
В российском правовом обороте больше используется термин
«государственно -частное партнерство» (ГЧП)
Существует много различных определений ГЧП, наиболее общее из
них дает Всемирный банк: ГЧП — это соглашения между
публичной и частной сторонами по поводу производства и
оказания инфраструктурных услуг, заключаемые с целью
привлечения дополнительных инвестиций и, что еще более
важно, как средство повышения эффективности
бюджетного финансирования
Исходя из разграничения компетенции и собственности между
уровнями публичной власти: ПЧП = ГЧП + МЧП
МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО(МЧП) - объединение
материальных и нематериальных ресурсов органов местного
самоуправления и партнеров на долговременной и взаимовыгодной
основе для решения вопросов местного значения муниципального
образования: создания общественных благ или оказания
общественных услуг (Осинцев, Ю.В. ГЧП: стратегия развития в
России. http://www.minregion.ru/press_office/terms/457.htm)
4
потребность в качественных услугах
муниципального сектора
МЧП – способ использования
ресурсов частного сектора для
выполнения определенных
функций МСУ, оказания
муниципальных услуг
Необходимость уменьшать дефицит бюджета
5
Характерные черты МЧП
1) МЧП – не юридическая категория, не опр. тип/вид договора; отсутствует
специальная, всеобъемлющая регламентация данного явления/феномена
2) возможны самые различные формы МЧП (насчитано св. 20), многие
имеют значительные особенности; тем не менее для ограничения
«предмета» необходимо выделить общие характерные признаки МЧП
3) дискуссионность и некоторая неопределенность есть, но:
МЧП – это:
(а) средне- или долгосрочное
(б) взаимодействие между МО (в лице органов МСУ) и частным
хозсубъектом (юрлицо, физлицо, консорциум),
(в) по поводу предоставления муниципальных услуг (в широком смысле!),
(г) связанное с использованием (в т.ч. создаваемого) объекта
муниципальной собственности (включая исключительное право
предоставления соотв. услуг).
Т.е. МЧП включает в себя либо использование частным хозсубъектом
объекта муниципальной собственности (или права), либо создание объекта
6
и его последующее использование в указанных целях
Частно-публичное партнерство
Вариант
Эксплуатация
и содержание
Капиталовложения
Коммерческий
риск
Собственность
активов
Срок
Управление
прямого
подчинения
(не явл. ЧПП)
публичные
публичные
публичный
публичная
-
Контракт на
обслуживание
(аутсорсинг)
публич.частные
публичные
публичный
публичная
1-2
года
Контракт на
управление
частные
публичные
публичный
публичная
3-5 лет
Сдача в
аренду
частные
публичные
публичный
публичная
8-15
лет
Концессия
сущ. сетей
частные
частные
поделенный
публичная
25-30
лет
ВОТ модель
частные
частные
частный
публичная
20-30
лет
Приватизация
частные
частные
частный
публичная затем
частная
Неопр.
7
8
Проблемы правового регулирования МЧП в России
1) Поскольку более или менее внятное регулирование существует
только в отношении двух моделей ПЧП (концессии по схеме BOT
и DBT), остальные проекты находятся под риском оспаривания
2) Зак-во не создает необходимых условий для привлечения
финансирования соотв. проектов
3) Зак-во не рассчитано на комплексные проекты, фрагментарно по
разного рода активам, видам договоров и формам участия в
проекте
4) Требования ФАС о недопущении объединения в один лот
проектирования и строительства (кроме «стр-ва под ключ») и
судов (ВАС) – проектирование и строительство не связаны
между собой технологически и функционально; вывод –
разъединение лотов, увеличение круга лиц
5) Споры в отношении применимости закона №94-ФЗ (гос/мун
закупки), зак-ва о концессиях, приватизации, конкуренции –
отсутствие
устоявшейся
практики
и
судопроизводства
увеличивает риски
Финансирование: покрытие издержек
плата за услуги
государственные
(муниц) субсидии
10
Договоры концессии и практика их применения
«Концессия» в переводе с латинского - разрешение или уступка,
договор, заключ. гос-вом с частным предпринимателем
Концессия - акт передачи общ. властью находящихся в ее собст-ти
объектов инфраструктуры или др. общественных служб третьей
стороне для управления ими при условии принятия последней на
себя предприн. риска и обязанностей по эксплуатации оборудования
(дир. ЕС 93/37/ЕЕС)
Концессия - система отношений между публично-правовым
образованием (гос-вом либо МО) - концедентом, с одной стороны, и
юр. или физ. лицом - концессионером, с другой, в связи с предост-ем
последнему прав по владению, пользов. и огранич. распоряжению
публич. собственностью, и/или прав на осущ-е видов публичной
деятельности на основании возмездного и возвратного договора
Договоры концессии и практика их применения
Предмет: объекты гос. (муниц.) собственности, природные ресурсы,
виды деятельности, отнесенные к гос. монополии
Признаки: публично-правовое образование как субъект, цель –
удовлетворение общественных нужд, возвратность, платность,
форма частно-публичного партнерства
Концессия в системе договоров - промежуточное положение между
приватизацией и работой публичного предприятия. При
приватизации - поиск эффективного собственника, и собственность
передается ему навсегда, при концессионных соглашениях подыскивается эффективный управляющий, определяется порядок
действий концессионера, размер платежей и их структура, но
собственность - в руках гос-ва; если управляющий оказывается
неэффективным, то у государства есть право на расторжение
договора при сохранении всех вложенных (и не государством!) на
данный момент инвестиций. Именно концессионер и рискует,
и обычно авансирует концедента.
Договоры концессии и практика их применения
Отличительные черты концессионного контракта:
• Полное или частичное обеспечение инвестиций концессионером
• Единый, глобальный и комплексный характер контракта
• Направленность на эксплуатацию концессионером
• Свобода концепции обслуживания или эксплуатации инфраструктур
• Концессионер является распорядителем сооружения
• Свобода управления концессионером по контракту
• Задействование муниципальной (гос.) собственности
преимущественно на долгий период времени
• Наличие смешанной ответственности концессионера и властей на
длительный срок
Сферы концессии: в недропользовании, на транспорте, в
коммунальной сфере. Широко практикуются во Франции, Италии,
Германии, странах Восточной Европы (Венгрия, Словения Хорватия,
Румыния, Эстония, Чехия)
Договоры концессии и практика их применения
Организационные типы концессий:
BOT (Build, Operate & Transfer) – строительство, управление
(эксплуатация), передача
BTO (Build, Transfer & Operate) – строительство, передача,
управление
Brownfield contract – традиционная концессия без создания
новых объектов
BOO (Build, Own & Operate) – строительство, владение,
управление (без срока)
BOOT (Build, Own, Operate & Transfer) – строительство,
владение, управление, передача
Lease contract (близок к аренде, без создания нового объекта)
Service contract (контракт на обслуживание; близок к лизингу;
без нового объекта)
Договоры концессии и практика их применения
Роль и значение концессии и опыт России:
Концессия - не панацея, но в ряде случаев - самый эффективный, а
порой и единственный способ привлечь частные инвестиции в те
сферы хозяйства, которые государство не может или по каким-то
причинам не хочет приватизировать. В ЖКХ необходимы твердые
тарифы, установленные властью (а весь эффект от деятельности
концессионера минус налоги - его доход)
Опыт предреволюционной России: на концессионной основе становление ж/д, ком. хозяйство в губернских и уездных городах в
XIX - начале XX в.
Советская власть: в обрабатывающ. промышленности 24 концессии,
в добывающей -14, в с/х и торговле -по 7 концессий. Потом
постепенно от концессий отказались, в результате иностранный
капитал ушел, оставив после себя рудники, заводы, железные дороги
Договоры концессии и практика их применения
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЯХ» от
21 июля 2005 года N 115-ФЗ (в ред. законов от 08.11.2007 N 261-ФЗ, от
04.12.2007 N 332-ФЗ, от 30.06.2008 N 108-ФЗ,от 17.07.2009 N 145-ФЗ, от
17.07.2009 N 164-ФЗ, от 02.07.2010 N 152-ФЗ), статья 3:
Концессионное соглашение - договор, в котором содержатся элементы
различных договоров, предусмотренных ФЗ. К отношениям сторон КС
применяются в соотв. частях правила граждан. зак-ства о договорах,
элементы которых содержатся в КС
По КС одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или)
реконструировать определенное этим соглашением имущество
(недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое
имущество, технологически связанные между собой и предназначенные
для осуществления деятельности, предусмотренной КС), право
собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой
стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием
(эксплуатацией) объекта КС, а концедент обязуется предоставить
концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения
и пользования объектом КС для осуществления указанной деятельности
Договоры концессии и практика их применения
Концедент - РФ, от имени которой выступает Правительство РФ
или уполномоченный им федерал. орган исполнит. власти, либо
субъект РФ, от имени которого выступает орган гос. власти
субъекта РФ, либо МО, от имени которого выступает орган МСУ
Концессионер - индивидуальный предприниматель, рос. или ин.
юр.лицо либо действующие без образования юр.лица по договору
простого товарищества (договору о совместной деятельности) два
и более указанных юр.лица
Реконструкция объекта КС - мероприятия по его переустройству
на основе внедрения новых технологий, механизации и
автоматизации производства, модернизации и замены морально
устаревшего и физически изношенного оборудования новым
более производительным оборудованием, изменению
технологического или функционального назначения объекта КС
или его отд. частей, иные мероприятия по улучшению
характеристик и эксплуатационных свойств объекта КС
Договоры концессии и практика их применения
Подлежащий реконструкции объект КС на момент
заключения КС должен находиться в собственности концедента;
на момент передачи концедентом концессионеру должен быть
свободным от прав третьих лиц
Применительно к реконструируемому объекту КС не допускается:
• изменение целевого назначения;
• передача в залог или его отчуждение
Продукция и доходы, полученные концессионером в результате
осуществления деятельности по КС – собственность
концессионера, если КС не установлено иное
Срок действия КС – в самом КС с учетом срока создания и (или)
реконструкции объекта КС, объема инвестиций в создание и (или)
реконструкцию объекта КС и срока окупаемости таких
инвестиций, других обязательств концессионера по КС