Аналитическая записка за май 2012
реклама
Мониторинг осуществляется по заказу Проекта ПРООН по поддержке правовой реформы в КР в рамках Фонда ООН по миростроительству. Текст не обязательно отражает официальную точку зрения Проекта и его доноров (ООН, ЕС, ПРООН). ________________________________________________________________________ Конфликтогенность публичной деятельности депутатского корпуса ЖК КР (май 2012 г.) Аналитическая записка В мае, как и в предыдущие месяцы, основной конфликтогенный контекст публичной деятельности депутатского корпуса был обусловлен противостоянием между Парламентом и центральной исполнительной властью. Поводом для очередного витка напряжённости между ветвями власти явился доклад Генерального прокурора о работе органов прокуратуры за 2011 г. Оппозиционные депутаты были не удовлетворены ходом и результатами расследований преступлений на Юге 2010 года, а также фактом отсутствия признаков состава преступлений в действиях Временного правительства. Результатом этого стала депутатская кампания по выражению вотума недоверия Генеральному прокурору. Не смотря на то, что в обществе также не удовлетворены работой следственных органов, данная депутатская инициатива воспринимается как проявление конфликта между ветвями власти. Причиной такого восприятия, по мнению большинства опрошенных, является отсутствие конструктивизма в критике оппозиционных депутатов. Критикуя деятельность исполнительной власти, депутаты используют лишь репрессивные методы решения проблемы, не предлагая конструктивные позитивные альтернативы. «Депутаты лишь ищут виноватых и отвергают все позитивные начинания и действия исполнительной власти. Создаётся такое впечатление, что Правительство, выбиваясь из сил, предлагает действенные пути развития государства, а Жогорку Кенеш лишь отвергает, критикует, «вставляет палки в колёса», ищет виноватых, мешает работать». Это одно из самых распространённых мнений о взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властью. Однако, с января намечается тенденция снижения количества приверженцев такого мнения с 87% до 63% опрошенных по всем регионам. Во многом этому способствует информационная работа пресс-службы Жогорку Кенеша. Иными значимыми темами мая были: результаты экспертизы ГКНБ публичных высказываний депутата Ташиева на предмет разжигания межнациональной розни; ратификация соглашения об обмене осуждёнными между Кыргызстаном и Китаем; сообщение о ликвидации 41 микрокредитной компании; рассмотрение законопроекта «О Правительстве», согласно которому предусматривается ликвидация института губернаторов областей и введение должности представителя правительства; деятельность НПО. Необходимо отметить, что в сравнении с прошлыми периодами, конфликтогенное влияние публичной деятельности депутатского корпуса ЖК КР снижается. Увеличивается доля нейтрального информационного поля. Восприятие деятельности Парламента становится более умеренным. 720001, Кыргызская Республика тел. : +996 (312) 662 627, факс +996 (312) 623 200 г. Бишкек, ул. Токтогула, 130, 3 эт. e-mail:egalite.kg@gmail.com ПАРАМЕТРЫ АНАЛИЗА Анализ проведен за период с 1 по 31 мая 2012 года. Этот документ представляет собой результат следующих действий: 1. Оценка деятельности Жогорку Кенеша по статистическим показателям, источником которых являются сайт www.kenesh.kg и Парламентское радио; 2. Оценка деятельности Жогорку Кенеша по статистическим и смысловым показателям, полученная методом опроса (2500 респондентов в 7 областях Кыргызстана и 1000 – в г. Бишкек); 3. Оценка информационного поля Жогорку Кенеша в средствах массовой информации по 60 источникам на русском и кыргызском языках; 4. Оценка актуальности действий ЖК КР на основе результатов наблюдения и конверсационного анализа разговоров граждан в общественных местах в 7 областных центрах КР и г. Бишкек; 5. Оценка восприятия обществом действий парламента и парламентариев на основе полевых исследований. Данные, подвергнуты полученные обработке в ходе проведения конфликтологическими исследовательских методами и работ, методами, предлагаемыми прикладной политологией. Анализ произведен при помощи Универсальной Автоматической Системы Оценки Конфликтного Потенциала (УАСОКП), являющейся собственной разработкой ОФ “Egalitee” (Эгалитэ). Автоматически обработанные данные подверглись конкурентной экспертной оценке. Уровень достоверности анализа составляет 75-82% из 100 возможных. Анализ произведен специалистами АУК “Egalitee” (Эгалитэ): Каменко И. С., политолог, юрист, к.пол.н., специализация: политические институты и процессы, конституционное право; Выговская Т. С., политолог, специализация: конфликтология и управление профильными институтами Казакбаева Э. Н., экономист, специализация: политическая экономия; Понеделкова Е. О., политолог, специализация: политическая социология. Внимание: аналитическая записка произведена согласно правилам публицистического анализа, имеет прикладной характер и не предназначена для использования в научной деятельности. Анализ является ежемесячным и отражает только наиболее резонансные вопросы. 2 I. ВОСПРИЯТИЕ ПАРЛАМЕНТА ОБЩЕСТВОМ В мае произошло некоторое снижение уровня конфликтного восприятия публичной деятельности депутатского корпуса. Связано это было с обилием выходных и праздничных дней. Также, многие политики и СМИ использовали праздничную риторику, как элемент пропаганды единства и сплочённости, основанных на примерах героического советского прошлого. Отчасти это удалось. Общее впечатление о деятельности Парламента остаётся умереннонегативным. Позитивным моментом является стойкая тенденция к увеличению информационного нейтрала в освещении деятельности Парламента (на 19% в сравнении с апрелем). Увеличилось количество констатирующих сообщений о повседневной деятельности. При этом, в информационном поле, основное внимание уделяется не контрольной функции Парламента, как наиболее конфликтогенной, а нормотворческой, как конструктивной. Во многом, это заслуга пресс-центра ЖК КР. Однако, в подавляющем большинстве, в обществе превалирует ещё восприятие деятельности Парламента, как деструктивного элемента в государственной системе. Причинами этого являются как стереотипы восприятия (см. Аналитическую записку за апрель 2012 г.), так и существующая информационная политика органов центральной исполнительной власти, администрации Президента. Как уже отмечалось в предыдущих Аналитических записках, благодаря конституционной реформе и формированию парламентскопрезидентской модели республики, центр формирования политической воли переместился из администрации Президента в ЖК КР. Вследствие этого, олицетворением, «лицом власти», ответственным за всё, что происходит в республике, также стал Парламент. Следовательно, Парламент, как превалирующий институт государственной власти, стал мишенью для всех оппозиционных сил общества. И даже депутаты, принадлежащие к оппозиционным фракциям Парламента, всё равно воспринимаются как агенты власти, ответственные за все действия и бездействия государства. Отсюда и желание оппозиционных депутатов в ходе публичной деятельности максимально дистанцироваться от действий исполнительной власти в виде громких и разоблачительных заявлений в адрес власти, иногда просто популистского характера. Ввиду их резкости и вескости такие заявления охотно тиражируются СМИ, без учёта контекста, с собственными рассуждениями и комментариями журналистов. Поэтому представители оппозиции в Парламенте являются лидерами по упоминанию в СМИ и по количеству цитат. И, как ни парадоксально, но именно их высказывания формируют общественное мнение и отношение к Парламенту, как к высшему представительному и законодательному органу государства. По данным полевых исследований, существует глубокое непонимание целей, задач и предназначения Парламента. «Если депутаты теперь сами формируют Правительство, утверждают его состав, утверждают его программу, то почему же они не дают ему работать – всё время вызывают к себе, донимают всякими придирками, постоянно угрожают отправить его в отставку? Если сами назначили это Правительство, утвердили его программу, так пусть вместе с ним и 3 несут ответственность за её реализацию». Такого мнения придерживаются 83% респондентов во всех регионах. Широко растиражированное в СМИ мнение и громкие заявления парламентской оппозиции автоматически воспринимаются как позиция всего Парламента. В то же время, мнение и позиция парламентского большинства, не столь радикальные и резонансные, и от того мало растиражированные в СМИ, практически остаются неизвестными. Также мало интересна для СМИ повседневная рутинная работа депутатов в комиссиях и на пленарных заседаниях. Деятельность центральной исполнительной власти в этом плане выглядит намного конструктивней и слаженней. Любая оппозиционность или расхождение с мнением руководства расцениваются как профнепригодность. Подотчётность Правительства Парламенту вынуждает его формировать большое количество программных документов, проектов, отчётов с публичной презентацией и защитой. Такой объём широко растиражированных проектных заявок на деятельность и отчётов с докладами про их реализацию создаёт впечатление неустанной плодотворной творческой работы центрального органа исполнительной власти. А вот громкая критика этих документов со стороны парламентской оппозиции, которая быстро тиражируется на страницах СМИ, естественно, воспринимается как деструктивная консолидированная позиция Парламента, как попытка на волне критики накопить популистский политический багаж. При этом, голоса тех депутатов, которые поддерживают политику Правительства, зачастую не попадают в репортажи СМИ и широко не комментируются. А ведь именно это парламентское большинство задаёт конструктивный тон работы всего ЖК, непосредственно влияет на принятие финального решения и, можно сказать, именно оно формирует корпоративную конструктивную позицию Парламента. К сожалению, именно эта позиция парламентского большинства, зачастую по основным животрепещущим вопросам, остаётся неизвестной широкой общественности. В информационном поле распространяются громкие, острые и эмоциональные заявления оппозиционных депутатов, которые и воспринимаются как позиция Парламента в целом. Затем, когда принимаются постановления по этим вопросам, они, естественно, совершенно противоположны растиражированным в СМИ громким оппозиционным заявлениям. В этой связи простому гражданину совершенно не понятна логика работы Парламента. По большей части высказывается недоумение: «Почему Парламент всё время громко и активно критикует власть, грозится отправить Правительство в отставку, недоволен работой министров и губернаторов, и в то же время принимает законопроекты, предложенные Правительством? Может депутаты только пугают министров, наводят страху, шантажируют отставкой, чтобы потом кулуарно договориться на корыстной основе». Такое и аналогичное мнение было высказано 75% респондентов во всех регионах республики. Таким образом, мы видим, что непонимание среди простых граждан особенностей функционирования Парламента, однобокость освещения СМИ лишь громкой, скандальной критики Правительства со стороны парламентской оппозиции, приводит к искажённому взгляду на деятельность парламентариев, 4 снижению доверия к парламентаризму и дискредитации идеи представительской демократии. По сути, это тоже является проявлением естественных конфликтов представительской демократии: конфликта восприятия (разница между общественными стереотипами этатистского восприятия власти и реалиями демократии – см. Аналитическую записку за апрель 2012 г.), конфликта властных полномочий (противоборство за властные полномочия между законодательной и исполнительной властью) и конфликта общественного влияния (борьба за монополию в формировании общественного мнения между представительной властью с одной стороны, и СМИ и НПО – с другой). Кстати, последний конфликт в мае актуализировался в виде общественной инициативы НПО по контролю над деятельностью Парламента. Ряд общественных организаций инициировал создание нового объединения – Гражданского совета за Парламентаризм, в который войдут гражданские организации и отдельные активисты. На данный момент в новоиспечённое объединение вошли не более 15 гражданских объединений, в том числе Общественный фонд «Гражданская инициатива интернет-политики». Пресс-конференция о создании данного объединения была дана 15 мая 2012 г. в пресс-центре информационного агентства «Акипресс». Целью данного объединения заявлено продвижение парламентаризма через контроль деятельности Жогорку Кенеша КР, который будет осуществляться по таким пунктам как конституционность инициатив, прозрачность и подотчётность, открытость и подотчётность работы Парламента для избирателей. Организаторами заявлено, что объединение граждан по мониторингу Парламента обусловлено тем, что «граждане хотят ощутимых, реальных и прогрессивных перемен от деятельности Парламента, продвижения и уважения норм Конституции КР, предсказуемости через планирование своей деятельности. Граждане хотят знать, почему в Парламенте принимается та или иная инициатива, является ли она запланированной и к каким перспективам она ведёт страну». Основными выраженными претензиями со стороны гражданского сектора было то, что «у Парламента отсутствует стратегия или план деятельности на весь срок созыва, инициативы, поднимаемые Парламентом, краткосрочны, а результаты по ним не известны. Члены Парламента не готовы брать на себя ответственность за работу сформированного ими Правительства, партийные фракции не выполняют свои предвыборные программы. Цели и результаты работы создаваемых депутатских комиссий по различным вопросам остаются неизвестными для граждан, а процедуры принятого Регламента по проведению голосования нарушаются. При существующей системе, когда Парламент является главным представительным демократическим институтом, возрастает и роль спикера Парламента, который должен взять на себя лидерство и продвигать в Парламенте и за его пределами верховенство закона и права». Данное заявление представляет собой оценку и ожидания от Парламента со стороны гражданского сектора, культивированное и тиражируемое НПО и СМИ. Оно является знаковым и показательным в том смысле, что отражает общественные этатистские стереотипы и ожидания от высшего 5 представительского органа. В первую очередь, это восприятие Парламента как функционального органа государственной власти, а не как представительную арену перманентного конфликта социальных интересов. Отсюда и требование системности, планомерности, программности, упорядоченности, прогнозированности и предсказуемости в деятельности Парламента. Также имеет место явное восприятие Парламента, как единоначального законодательного органа. Что обусловливает особое внимание и стремление к усилению роли и позиций спикера. Естественно, такой подход, взгляды и оценки активно распространяются представителями гражданского общества и тиражируются в СМИ. В итоге, они лишь усиливают вышеперечисленные конфликты, связанные с Парламентом. Поэтому возрастает роль информационной и просветительской работы с НПОсектором, как основной гражданской силой, формирующей общественное мнение. Именно поэтому, инициативы гражданского мониторинга Парламента могу стать позитивным инструментом не только заявленной цели общественного контроля над деятельностью депутатов, но и основным коммуникационным звеном изменения общественного отношения и восприятия Парламента в новых реалиях парламентаризма. Главное здесь, чтобы НПО не предъявляли монополистские претензии на формирование стандартов общественного оценивания Парламента, не диктовали со своей точки зрения депутатам, какими им следует быть, как работать, чему соответствовать, а вырабатывали стандарты общественного контроля и мониторинга Парламента с учётом специфики парламентаризма, реальных целей, задач, миссии, предназначения Парламента, круга его компетенций, конституционных полномочий. Иными словами, для реализации минимизации последствий естественных конфликтов, усиления конфликтчувствительности Парламента необходимо, чтобы одной из основных задач общественного мониторинга было налаживание взаимной адекватной коммуникации между Парламентом и обществом. Необходимо разрушить монополию СМИ в проведении односторонней, тенденциозной и бесконтрольной парламентской коммуникации. Тогда станет возможно сбалансированное уравновешивание адекватных восприятий как общества Парламентом, их нужд и ожиданий, так и Парламента обществом – их возможностей, природы, характера действий, круга компетенций. Вполне вероятно, что с помощью общественного мониторинга станет возможным запустить механизм идентификации интереса граждан и позиций депутата, что не произошло в существующей партийной системе. 6 II. ПАРЛАМЕНТ, ДЕПУТАТЫ И КОНФЛИКТЫ В МАЕ 2012 ГОДА Основные темы парламентских обсуждений, попавшие в СМИ в мае 2012 г. были: Оборона 0,22% Образование 0,44% Деятельность НПО 4,21% Здравоохранение Поздравления 3,55% 2,22% Государственный бюджет 8,65% Избирательное право 0,67% История 0,44% Обеспечение безопасности 22,62% Депутатские инициативы 0,22% Недропользование 1,11% Коррупция 35,25% Миграция 0,89% Межэтнические отношения 6,87% Международные отношения 12,64% Традиционно в центре внимания депутатов были вопросы борьбы с коррупцией. С начала года публичные обвинения в коррупции и призывы к обеспечению безопасности, пожалуй, самые распространённые обвинения со стороны депутатов в адрес Правительства. В мае основным поводом для властного противостояния между Парламентом и Правительством был отчёт Генерального прокурора о работе органов прокуратуры за 2011 год. Данный отчёт вызвал много критики со стороны оппозиционных депутатов. В первую очередь, критика касалась хода расследований громких резонансных дел, преступлений, совершённых в мае 2010 ш. в гг.Ош и Джалалабад. Наибольший резонанс вызвало утверждение Генерального прокурора о том, что прекращены все следственные действия и мероприятия по расследованию преступлений июня 2010 г. в гг.Ош и Джалалабад в связи с тем, что основные фигуранты находятся за рубежом. В возникшем конфликте между Парламентом (оппозицией) и Генеральной прокуратурой по поводу неудовлетворительного расследования событий июня 2010 г. на юге республике, большинство граждан на стороне парламентской оппозиции. Наиболее негативно эту новость восприняли в южных регионах представители национальных меньшинств (см. Аналитическую записку за апрель 2012 г.). Благодаря негативному информационному фону, созданному СМИ и правозащитными НПО, деятельность правоохранительных и следственных органов воспринимается негативно, как недостаточная. Поэтому критику парламентской оппозиции в отношении Генеральной прокуратуры 76% респондентов во всех регионах (из 816 опрошенных) поддерживают. «Проблемы общественной безопасности с 2010 года всё ещё остаются актуальными. Много 7 вопросов и нареканий на деятельность правоохранительных и следственных органов. Поэтому, говорить, что прокуратура использовала все средства, добросовестно расследовала все преступления, относящиеся к событиям июня 2010 г. на юге страны – совершенно безответственно. Ещё порядка 40 трупов просто не опознаны. Как можно в такой ситуации говорить, что расследовать больше нечего? Этим власть говорит, что умывает руки. И критика такой власти со стороны оппозиционных депутатов оправдана». В этой связи, большинство респондентов (82%) выразило недоумение тем, что ЖК признал отчёт Генерального прокурора удовлетворительным. Здесь проявился феномен тиражирования СМИ громких заявлений оппозиции, которые принимаются аудиторией за консолидированную позицию всего Парламента (см. главу Восприятие парламента обществом). В мае вновь была актуализирована тема привлечения к ответственности политиков за резкие публичные высказывания. Оригинальным информационным поводом стало заявление ГКНБ о том, что экспертиза не выявила в высказываниях депутата К. Ташиева признаков состава преступления, предусмотренного статьёй 299 УК КР (разжигание межнациональной розни). Результаты данной экспертизы не стали актуальным и острым информационным поводом для большинства жителей ввиду своей прогнозированности и утраты доверия к официальному правосудию. Резонанс был лишь у русскоязычной аудитории и СМИ. По этому поводу в СМИ поднялась волна публикаций о государственном стимулировании национализма и покрытия исполнительной властью беззакония власти законодательной. Также, по аналогии, комментировалась «непрофессиональная» экспертиза в «деле Фарафонова». Полевые исследования выявляют эффект информационной усталости и повышение уровня общественной толерантности к проблематике национализма и разжигания межнациональной вражды. Данная тема усиленно муссировалась в СМИ с начала года. Из-за перегруженности информационного поля эта тематика не воспринимается уже как актуальная, жизненная, угрожающая. По большей части, она воспринимается как популистский повод набора политического веса. Так считают 72% респондентов в Баткенской области (из 98 опрошенных), 61% респондентов в Ошской области (из 115 опрошенных), 64% респондентов в Джалалабадской области (из 105 опрошенных), 82% респондентов в Таласской области (из 95 опрошенных), 85% респондентов в Нарынской области (из 98 опрошенных), 82% респондентов в Иссык-Кульской области (из 105 опрошенных), 81% респондентов в Чуйской области (из 109 опрошенных), 79% респондентов в г.Бишкек (из 112 опрошенных). Не смотря на то, что большинство респондентов считают, что в публичных высказываниях оппозиционных депутатов порой встречаются острые заявления, которые могут оскорбить и обидеть конкретных политиков, в обществе есть уверенность, что данные высказывания не могут привести к вражде и столкновениям. Депутаты ЖК КР не воспринимаются гражданами выразителями позиции и точек зрения определённых политических сил – общественных слоёв, партий, фракций. В СМИ тиражируются одиночные скандальные заявления 8 отдельных депутатов, споры и перепалки между собой. И практически не бывают публикаций о поддержке мнений и позиций депутатов со стороны своих коллег, фракций, комитетов. Создаётся впечатление, что какие бы то ни было идейные и политические корпорации в Парламенте не существуют, депутаты выступают разрозненно, друг друга не поддерживают, а лишь наоборот - критикуют. Поэтому, их высказывания воспринимаются лишь как частное мнение самих депутатов, имеющее своей целью в нелёгкой конкурентной борьбе завоевать популярность в народе своей скандальной оппозиционностью исполнительной власти. Этим объясняется тот факт, что резкие публичные высказывания депутатов не порождают серьёзные конфликты в обществе. Если депутаты не воспринимаются выразителями позиций и интересов определённых социальных слоёв, то весь конфликтный потенциал, заложенный в публичных высказываниях, направляется не на оппонентов, которых критикует депутат, и не на ту политическую или социальную силу, которую представляет депутат (партия, электорат, фракция), а на самого депутата и весь Парламент в целом. А сами объекты критики депутатов (по большей части это представители центральной исполнительной власти) обретают некий ореол пострадавших, несправедливо оболганных и оскорблённых, которые изначально поставлены в неравное положение с депутатами и не могут адекватно ответить. В немалой степени этому способствуют и СМИ. Законодательная деятельность Парламента в мае известна широкому читателю лишь на 20%-26% и в целом воспринимается позитивно. Позитивный резонанс был на следующие сообщения: ратификация соглашения об обмене осуждёнными между Кыргызстаном и Китаем. Документ позволит обменяться осуждёнными, чтобы они отбывали наказание на родине. Ранее это было невозможно. Новость быстро распространилась среди родственников осуждённых по неформальным каналам фактически без участия СМИ; сообщение главы Нацбанка КР о приостановке деятельности 41 микрокредитной компании. Резонанс вызвал факт установления Нацбанком предельной границы рентабельности кредитов в 38% годовых. Хотя нормативной целью деятельности микрокредитных компаний является борьба с бедностью. Критика депутатов такого подхода вполне созвучна ожиданиям граждан; обсуждение проекта Закона «О Правительстве». Согласно этому проекту в областях Кыргызстана будут упразднены институты губернаторов и введены должности представителей Правительства. Критика оппозиции по поводу усиления давления центральной исполнительной власти на регионы на местах считается обоснованной. В целом, доля нейтральных сообщений о деятельности Парламента как института власти в мае увеличилась на 12% в сравнении с апрелем. Публичная критика центральной исполнительной власти из уст оппозиционных депутатов воспринимается как актуальная и злободневная. 9 III. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 1. В мае 2012 года, также как и в апреле на страницах СМИ конфликтное восприятие Парламента формировалось через призму противостояния законодательной и исполнительной властей. 2. Законотворческая деятельность всё ещё остаётся не понятной для широкой общественности и не актуальной, не смотря на все усилия пресс-службы ЖК КР. 3. Общество подвержено крайним суждениям о деятельности Парламента. Суждения, по большей части, основаны на домыслах, нежели на обладании реальной информацией. Законодательные и прочие инициативы и действия парламентариев непонятны, а большей популярностью пользуется информация, которая связана с личностью депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. 4. Информационное поле мая явно продемонстрировало, что конфликта между обществом и Парламентом не существует. Есть лишь устаревшие ментальные установки и конфликт между заинтересованными профессиональными группами. 5. Конфликтогенность острых публичных высказываний депутатов крайне низка из-за отсутствия в глазах граждан жёсткой идентификации позиции депутата и социальной или политической силы, которую он представляет Для преодоления негативных последствий, необходимо: Администрации Жогорку Кенеша Кыргызской Республики: 1. Популяризировать свою деятельность через средства массовой информации, дни «открытых дверей» для школьников и студентов, общественные дискуссии и токшоу; 2. Рассмотреть возможность автоматизации процесса общения с гражданами с целью ускорения взаимодействия и повышения качества обратной связи; 3. Аннотировать заседания депутатов ЖК КР для прессы. Депутатам и администрации Жогорку Кенеша Кыргызской Республики: 1. Завести аккаунты и блоги для каждого депутата в социальных сетях (Одноклассники, Facebook и Twitter), популяризировать их средствами и инструментами, предлагаемыми каждой сетью. 2. Популяризировать свою позицию через взаимодействие с лидерами местных сообществ, которые могут снизить риск неверного толкования депутатских инициатив; 3. Инициировать вопрос создания альтернативных коммуникационных площадок для выражения мнения депутатов, не связанного с законотворческой деятельностью. Правительству КР: 1. Избегать позиции противостояния с парламентом страны в публичных высказываниях, будь то прямое или косвенное указание на конфликт; 2. Улучшить качество освещения деятельности Правительства через государственные СМИ посредством переориентации изданий. В настоящее время правительственные газеты полностью работают по советским клише, которые негативно воспринимаются обществом. 10
