9.Особенности государственных гарантированных инвестиций в

Особенности государственных гарантированных инвестиций в
человеческий капитал
Майдырова А.Б.
Д.э.н., профессор. г. Астана.
Академия государственного управления
при Президенте РК
Человеческий капитал, создаваемый системой образования, признается
неотъемлемым фактором экономического роста, поэтому на всех уровнях
(особенно на начальном и среднем) оно получает государственную поддержку
практически во всех странах. Исследования в этом направлении подчеркивают
потенциальную выгоду государственного вмешательства как средства
интернализации внешних эффектов образования, ослабления кредитных
ограничений, перераспределения доходов и т.д.
Государство прибегает как к принудительным, так и побудительным мерам в
этой области. К принудительным относятся обязательное для всех формальное
образование в объеме средней школы. Однако, главными мерами являются
побудительные. Правительство располагает двумя действенными способами,
которые используются с целью изменения размеров частных инвестиций в
человека, предпринимаемых автоматически через рынок: но может повлиять на
доходы тех, кто делает (через систему налогов и субсидий), а также в состоянии
регулировать цену приобретения человеческого капитала (регулируя цены
используемых ресурсов). Особенно велика роль государства в сфере образования
и здравоохранения.
Каждое государство формирует свою систему образования в зависимости от
образовательных потребностей, которые определяют содержание образования.
Предельный уровень потребности соответствует типу культуры и выражается в
форме представлений о нормативном идеале образованного человека. Масштаб
образовательной потребности определяется количеством учащихся, желающих
попасть или остаться в системе образования. На масштаб образовательной
потребности
влияют:
демографический
и
географический
факторы,
интернационализация образования. Образовательная потребность обладает
свойством расширенного воспроизводства, то есть, чем выше уровень
образования, тем выше потребность в дальнейшем образовании.
Государственная политика в сфере образования реализует следующие цели:
воспроизводство и развитие национальной культуры, воспроизводство статуса
государства на мировом рынке, воспроизводство человеческого капитала в
соответствии с потребностями экономики страны, удовлетворение личной
образовательной потребности в соответствии с особенностями культуры и
этапами социализации личности.
Можно выделить следующие механизмы реализации государственной
образовательной политики.
1. Правовые (вся совокупность нормативных актов, регулирующих
деятельность системы образования): международные конвенции и декларации
образования, национальный закон об образовании (концепция об образовании;
Государственная программа развития образования в Республике Казахстан на
2005-2010 годы); государственные стандарты в области образования (нормативная
основа деятельности конкретного вуза (ИСО-9000), соблюдаемая всеми); система
аккредитации и лицензирования образовательных учреждений, уставы учебных
заведений.
2. Экономические: бюджетное финансирование образования; система
внебюджетных инвестиций.
3. Идеологические (регулирование и воспроизводство господствующей
идеологии).
Основной формой образования со времени становления европейской
цивилизации было взаимодействие мастера и ученика. Оно происходило путем
наблюдения за действиями мастера, повторения их и участия в его деятельности.
В XVII веке образовательное пространство было преобразовано в результате
смены парадигм - от «подражания» к «информации». Образовательное
взаимодействие учитель-ученик свелось к передаче и приему информации. Одним
из результатов информационной системы образования было разрушение цеховой
структуры, в основе которой была подражательная система.
Одними из ранних примеров организации государственной системы
образования являются Пруссия и Австро-Венгрия в 18 в. Основываясь на
существующей структуре добровольного религиозного образования, эта система
формировала долг и преданность. В 1833 г. централизованная и в высшей степени
регламентированная система образования была создана во Франции:
«образовательная система, создаваемая в то время, когда Франция готовилась
начать все сначала и обучить будущие поколения по-новому, замышлялась для
усиления социальной сплоченности...» 1, с.113.
Всякий раз, когда в обществе происходили какие-то радикальные перемены технические, экономические или социальные, — они приводили к изменению
характера образования. Сегодня во многих развивающихся странах и в странах с
переходной экономикой происходит настоящий цивилизационный сдвиг. Он
сопровождался, в нашей стране, колоссальным кризисом всех сторон жизни, и
образование оказалось одной из наиболее уязвимых сфер. Поэтому объективно
перед образованием возникли две разномасштабные задачи: сохранить
достигнутый уровень образовательной культуры и соответствовать вызову
времени. Механическое заучивание, зубрежка, смещение центра тяжести системы
на учителя соответствовали потребностям индустриальной эпохи.
Наукоемкая экономика и соответствующие технологии требуют более
развитых, продвинутых навыков создания и использования знания. Для
экономики, основанной на знаниях, необходимы общая и компьютерная
грамотность, исследование, усвоение и синтез информации, навыки работы в
группах (синхронно или асинхронно) и работы с носителями другой культуры и
языка, критический и независимый образ мыслей.
Образование является системообразующей структурой общества, роль которой
непрерывно возрастает. Действительно, главной производительной силой в
постиндустриальном обществе стала наука, поставляющая современные
технологии и обеспечивающая благодаря фундаментальным исследованиям
опережающий технологический прогресс. Очевидно, что без хорошего
образования о науке говорить бессмысленно. После поражения во второй мировой
войне Япония сделала ставку на образование. И эта политика себя полностью
оправдала: страна, обладающая скудными природными ресурсами, стала одним из
лидеров мировой экономики, производя товары, более 90% стоимости которых
составляет интеллектуальный вклад. Поэтому не случайно Япония, Южная Корея,
Сингапур, а теперь и Европа ставят вопрос о всеобщем высшем образовании.
Разумеется, не все, получившие высшее образование, работают в областях,
непосредственно относящихся к полученным специализациям. Важно, что
непрерывно увеличивается интеллектуальный потенциал общества. Можно
ожидать, что талантливые люди, выделяющиеся на фоне высокого среднего
уровня, принесут в целом больше пользы обществу, чем такое же количество
талантов, но выделенное по отношению к низкому уровню. Таким образом, важны
и таланты, определяющие (несмотря на свою относительную малочисленность)
прогресс общества, и высокий (к тому же постоянно нарастающий) средний
уровень образования.
Высокий образовательный уровень граждан создает предпосылки для
построения общества, способного к оптимальной самоорганизации, т.е.
контролирующего властные структуры и отвергающего негативные для развития
социума модели и стереотипы поведения. Образование, являясь одним из
важнейших компонентов культуры, имеет и самостоятельную ценность для
личности и общества. В свете сказанного стоит отметить, что основу так
называемого среднего класса в развитых странах Запада составляют
высококвалифицированные специалисты, живущие своим трудом и способные к
регулярному переобучению и повышению квалификации.
Экономические выгоды образования формируются разными способами.
Формирование социальных норм с раннего возраста и в течение обучения в школе
сокращает будущие издержки принуждения. Однородная (единообразная) система
государственного образования в системе общей культуры создает сетевые внешние
эффекты путем снижения трансакционных издержек и облегчения экономической
деятельности (различия в языках, привычках, убеждениях могут вызвать взаимное
непонимание, подрывающее эффективное производство и обмен).
Еще одна выгода социального согласия — возможность перераспределения
конфликтности между различными культурными, этническими и религиозными
группами. Однородная образовательная система является средством, с помощью
которого поколение родителей может эффективно снизить вероятность подобных
конфликтов для следующего поколения. В целом, родители могут внести вклад в
экономическое благосостояние детей, помогая им ассимилироваться в рамках
более широких культурных моделей. Однако этот процесс связан с издержками:
социальный капитал родителей может быть принесен в жертву, традиционные
ценности размываются, ослабевают связи между родителями и детьми.
Поэтому необходимость государственной поддержки системы образования
вытекает из ее способности воспроизводить не только человеческий, но и
социальный капитал. Школы формируют социальные нормы и этические
ценности, снижающие трансакционные издержки и социальное напряжение между
различными группами населения. Этот нормативный аспект образования требует
прямого административного контроля. Это получило широкую огласку в принятой
в нашей стране программе.
Значение образования для создания социального капитала часто было
заметным мотивом развития государственной образовательной системы и это
сегодня тем более актуально, что для частного сектора экономики гораздо важней
доходы от инвестиций в образование, чем повышение социального статуса
работников.
Наиболее древняя система универсального государственного образования для
мужчин упоминается в Талмуде (посещение школы с 6 или 7 лет, чтение,
понимание и запоминание религиозных текстов, деятельностью учителей
руководил совет раввинов и ученые, они могли быть уволены без
предупреждения, если не справлялись с обязанностями; родители оплачивали
учебу детей, но в необходимых случаях могла быть оказана поддержка из
государственных фондов) 2, с.45. Основной формой вмешательства государства
оказывалось руководство, а не финансирование. Такая система образования
вносила вклад в повышение уровня грамотности, но этот эффект был
вспомогательным; основным было создание социального капитала, формирование
общности норм и ценностей.
В демократичных обществах грамотность является самостоятельной
ценностью. В соответствии с образовательным актом, принятым в Англии в 1870
г., «образование бедных впервые становится прямым делом нации» 2, с.277.
Образование в стране стало обязательным за 10 лет до того, как была
законодательно установлена государственная ответственность за его
финансирование.
Роль образования как интегрирующей силы подчеркивалась в странах,
которые привлекали потоки иммигрантов. Распространение государственного
начального образования в США в середине 19 в. имело целью помочь
прибывающим иммигрантам не только приобрести языковые навыки, но также
принять социальные и политические нормы, рабочую дисциплину в условиях
индустриальной экономики 3.
Образование играет важную роль в процессе национального строительства в
многонациональных государствах. Подходящий пример - Сингапур. При
колониальном режиме образование в стране было этнически сегрегированно, его
уровень и содержание варьировалось по этническим группам; после получения
независимости правительство унифицировало различные образовательные потоки
и активно способствовало развитию универсального школьного образования.
Результатом стало облегчение коммуникаций между различными этническими
группами, и хотя культурные различия оставались, возможных деструктивных
конфликтов удалось избежать 4, с.184-223.
По контрасту, в ряде многонациональных африканских стран не смогли найти
общую основу для унификации школьных курсов в терминах языка, культуры и
социальных норм. В этих странах сохраняется сильное недоверие между
этническими группами, периодически перерастающее в жестокие конфликты,
остается печальной реальностью 5.
На том основании, что получающий выгоды от образования должен нести
расходы, роль государства в финансировании образования часто рассматривается
как плата за положительные экстерналии - выгоды, которые выпадают на долю
общества в целом. Эти выгоды включают: увеличение налоговых поступлений;
сокращение ассигнований на социальные нужды в результате сокращения
безработицы; сокращение уровня преступности, что часто связывают с более
высоким уровнем образования и доходов ($1, вложенный в дошкольное
образование, экономит $4,75 затрат на социальные расходы и содержание тюрем
5, с.191); более широкие возможности для образованных граждан эффективно
участвовать в демократических процессах.
Вышеуказанные преимущества не реализуются автоматически. Государство
играет ведущую роль в организации процессов развития и вмешивается, где это
необходимо, для получения в полном объеме выгод человеческого развития.
Основная форма участия государства в деятельности образовательной системы ее финансирование.
Таблица 1 - Государственные расходы на образование в мире в 1980-1995 гг
Гос. расходы, млрд. USD
Доля в ВНП, %
1980
1985
1990
1995
1980
1985
1990 1995
Всего в мире
566,3
602,3
1062,0
1403,3
4,9
4,9
4,9
4,9
Развит. Страны
407,8
446,4
816,4
1109,9
5,2
5,0
5,0
5,1
Страны перех. Периода
61,1
62,2
90,0
45,7
6,4
6,3
7,5
5,2
Развив. Страны
94,7
98,7
155,6
247,4
3,8
3,9
3,9
4,1
Наименее разв. Страны
3,5
3,1
4,3
5,3
2,9
3,0
2,7
2,5
Источник: Всемирный доклад по образованию. ЮНЕСКО, 1998. с. 112.
Таблица 2- Государственные расходы на образование в Казахстане
Расходы на образование
2000
2001
2002
2003
В млн . тенге
3981
6914
7976
9212
Удельный вес в ВВП ( в %) 2
2,1
2,1
2
Источник: Краткий статистический ежегодник Казахстана, Алматы, 2004, С.125.
Расходы на образование в Казахстане растут. Эта положительная тенденция
связана с задачей поставленной Президентом Республики Казахстан перед
Правительством страны, где поставлена цель - формирование социально
ориентированной экономической системы. Формирование новой экономической
системы невозможно без усиления человеческого капитала нации. Несмотря на
положительную тенденцию роста государственных инвестиций в образование, эта
сфера жизнедеятельности человека потребует еще большого внимания, в системе
образования нашего государства достаточно много негативных тенденций,
которые нужно решать сейчас, поскольку без их решения невозможно усилить
человеческий капитал нации.
Таблица 3 - Общее (государственное и частное) финансирование образования
(в % к ВВП)
Доля в ВВП, %
1
7-8
Страны
Канада, Дания
6-7
Финляндия, Франция, Корея, Швеция, США
5-6
4-5
Австрия, Австралия, Чехия, Испания, Венгрия, Ирландия, Мексика,
Португалия, Германия, Исландия
Италия, Япония, Нидерланды
3-4
Греция
2-3
Турция
1,9-2
Казахстан
2
Источник: Education at a Glance. OECD Education Indicators 1998. OECD, 1999. P. 17;
Краткий статистический ежегодник Казахстана, Алматы, 2004, С.125.
Общие расходы на образование (таблица 14) находятся на уровне примерно
6% в большинстве стран ОЭСР (только в 6 из 22 стран эта доля меньше 5%).
Государству достаточно сложно поддерживать такой уровень финансирования,
поэтому часть его осуществляется из частных источников.
В большинстве странах произошло некоторое увеличение доли ВВП,
предназначенной для финансирования образования. Национальные тенденции
распределения ресурсов должны интерпретироваться в контексте изменений
факторов внутреннего спроса и предложения, например, демографической
структуры, подушевого дохода, уровня цен на образовательные ресурсы и т.д.
Образовательный сектор поглощает значительную часть государственных
ресурсов. Во многих странах распределение бюджетных ассигнований на
официальное образование имеет вид перевернутой пирамиды, в которой расходы на
среднее и высшее образование в несколько раз превышают расходы на начальное В
промышленно развитых странах проживает 1/5 мирового населения, на них же
приходится 4/5 общемировых расходов на образование. В Южной Азии проживает
четверть мирового населения, на ее долю приходится 4% расходов на образование
6.
Сегодня необходимо предпринять меры, гарантирующие лучшее будущее.
Образование является предпосылкой исправно функционирующей экономики.
Казахстану еще предстоит найти свою нишу на мировом рынке. Это
стратегическое решение одновременно и в равной степени затронет и экономику,
и образование. Но главные решения, определяющие будущее образования,
должны быть приняты вне образовательной сферы. Это видно из таблицы 20. В
Казахстане, несмотря на высокий уровень индекса уровня образования,
наблюдается низкая продолжительность жизни, которая зависит от качества
жизни человека. Реальный ВВП на душу населения меньше, чем в Россие на 1170
долларов США;
меньше доля расходов на образование выделяемого из
государственного бюджета на 1%. Несмотря на это в Казахстане достигнута почти
стопроцентная (99,5%) грамотность населения, что дало возможность роста
индекса уровня образования.
Меры, направленные на совершенствование системы образования, имеют
разный временной горизонт (краткосрочный и долгосрочный). Наиболее важной
задачей сегодня является сохранение потенциала образования до того момента,
когда станет возможным его значительное совершенствование. Тем временем
необходимо определить приоритеты среди многочисленных направлений
образовательных реформ. Не все перемены требуют значительного
финансирования. Так, обследование 500 школ в США не выявило корреляции
между расходами, приходящимися на 1 ученика, заработной платой учителей,
численностью учащихся в классе, с одной стороны, и успеваемостью учащихся - с
другой 7 с.15-16.
Качество и состоятельность образования чувствительны только к нижнему
пределу финансирования: его нельзя опускать ниже предельной минимальной
рамки, ибо дальше уже будет невозможно поддерживать процесс, и остановить
образовательную стагнацию.
С другой стороны, Д. Кард и А. Крюгер (Принстонский ун-т) все же
обнаружили некоторую зависимость между численностью учащихся,
приходящихся
на
одного
учителя,
заработной
платой
учителей,
продолжительностью учебного года, и пожизненным заработком выпускников.
Проанализировав данные более чем 1 млн. мужчин (1920-1949 гг. рожд.), они
выявили, что окончившие школы тех штатов, где работали более
высокооплачиваемые учителя, с более низким соотношением численности
учащихся и учителей и более продолжительным учебным годом, имели большие
пожизненные заработки, чем выпускники школ штатов с обратными
показателями. На этом основании они сделали заключение, что увеличение
государственных расходов на школьное образование, приводящее к росту оплаты
труда учителя и снижению наполняемости классов, оказываются в длительной
перспективе оправданными с экономической точки зрения 8, с. 32-33.
Вышеизложенный аналитический материал, анализ на его основе и выводы
приводят к осознанию необходимости комплексного подхода к изучению всех
факторов формирования человеческого капитала. Только такой подход способен
предоставить научное обоснование целесообразности изменения инвестиционной
политики государства в направлении роста инвестиций в отрасли и сферы,
определяющие углубление и расширение потенциала человеческого капитала.
Список использованной литературы
1 Jardin A. Restoration and reaction.- Cambridge.- 1815-1848, 1983.- Р. 113.
2 Steinsaltz A.The Talmud: A Reference Guide. Random House.- New York, 1989.Р.45.
3 Dicey A.V. Lectures on the Relation Between Law and Public Opinion in
England During the Nineteenth Century.- London, 1962.- Р. 277.
4 Edwards N., Richey H.C. The School in the American Social Order, Houghton
Mifflin.- Boston, 1963.-Р.266.
5 Thomas R.M., Leong G.K., Mosbergen R.W. Schooling in the Asean Region.Oxford, 1980.- Р. 184-223.
6 Alesina A., Baqir R.. Public goods and ethnic divisions // Quarterly Journal of
Economics.-1997.- Р.263.
7 The Business Week.- 1988.- № 3066.- Р.191.
8 Education Now - break the cycle of poverrv / http://www.caa.ore.au/
oxfam/advocacy/ education/report.html.