Центр гражданского образования

Центр
гражданского образования
Волгоград - 7.07.2010 г
Предложения к Концепции Федерального закона
«Об основных принципах организации деятельности общественных палат
субъектов Российской Федерации» (автор – И.Е. Дискин)
1. Обоснование необходимости принятия закона.
Справедлива исходная оценка авторов концепции о том, что «существующее
правовое положение общественных плат субъектов федерации уже не отвечает
новым, возросшим требованиям к участию граждан, их объединений и
специализированных институтов в деятельности системы общественного
контроля».
Можно согласиться с позицией авторов о том, что «развитие сети НКО не
только превратило эти объединения в значительный канал реализации
разнообразных интересов российских граждан, их социально-экономической и
гражданской активности, но НКО стали влиятельными институтами
представления соответствующих интересов».
Также не вызывает сомнение посыл авторов концепции о том, что
деятельность Общественной палаты РФ, общественных палат субъектов
федерации, общественных советов «стали важным элементом функционирования
отечественной общественно-политической системы, реализации прав граждан и
их некоммерческих объединений на участие в общественном контроле за
деятельностью законодательных и исполнительных органов власти всех уровней».
Именно поэтому, полагаю, что в данном обосновании функций
общественных палат РФ и субъектов федерации помимо общественного контроля
стоит подчеркнуть такие важные задачи, присущие институтам гражданского
общества как поддержка и продвижение общественных инициатив, защита прав
граждан, развитие диалога власти и общества (формирование механизма и
процедур межсекторного взаимодействие).
Принятие ФЗ «Об основных принципах организации и деятельности
общественных палат субъектов РФ» не может, противоречит принципам
федерализма, поскольку исходит из необходимости соблюдения единства прав
граждан на всей территории страны, и в тоже время оставляет субъектам
федерации правовое пространство для учета региональных особенностей.
2. Предмет регулирования
К формулировке данного раздела два замечания: а) первая часть говорит о
полномочиях ОП «в целях осуществления общественного контроля», что резко
сужает диапазон деятельности палат. Предлагаю, более широко и четко прописать,
как предмет регулирования, все функции Общественной палаты (поддержка
гражданских инициатив, организации диалога власти и общества, защита прав
граждан); б) чересчур частными выглядят формулировки «в области обеспечения
прав человека в местах принудительного содержания». Это частный случай
обеспечения общественного участия в сфере защиты прав человека, что
регулируется отдельным законодательством.
3. Цели и задачи общественных палат
1) В правовом смысле цели четко не сформулированы, а задачи прописаны
как отдельные направления деятельности.
2) Концепция ограничивает экспертизу исключительно законопроектами,
тогда как практика показала эффективность общественной экспертизы
действующего законодательства и региональных целевых программ
3) Осталось неопределенной организационно-правовая форма палат. ФЗ №
32 - также не определяет правовую форму Общественной палаты РФ.
Правоприменительная практика ОП РФ и региональных палат позволяет
сформулировать статус палат, не только, как «специализированных институтов», а
как организаций «общественно-государственного партнерства» (такой статус
имеет, например, РОСТО/ДОСААФ).
4. Регламент ОП
Практика показывает необходимость включения в регламент обязательной
публичной отчетности о деятельности палат и членов палат.
5. Состав палаты
1) Нет необходимости жестко привязывать численность Палаты к
законодательному органу субъекта РФ. Этот пункт можно оставить на решение
каждого региона, исходя из практики функционирования региональных палат. 2)
Целесообразно включить в перечень НКО также местные общественные
объединения. 3) Стоит дополнить данный пункт положения о принципах
выдвижения в палаты реальных представителей от общественных объединений.
Практика показывает, что «под наименованием» НКО органы государственной
власти наполняют палаты своими представителями.
6. Порядок формирования Общественной палаты
Самая неясная глава концепции. 1) Непонятен смысл жесткой
«процентовки» соотношения разных групп выдвиженцев, но главное отсутствуют
принципы и соотношения выдвиженцев от власти и общественных объединений.
Практика показывает, что реальные рычаги формирования состава Палаты
полностью находятся в руках администраций. Возможности общественного
влияния на формирование состава – минимальны. Полагаю, что в Законе стоит
прописать принципы формирования с максимальным включением региональных и
местных объединений, правилами выдвижения их представителей, процедурами
составления рейтинга и т.д. Этот раздел необходимо осудить с макисмально
широким привлечением руководителей региональных НКОЮ которые уже
столкнулись с практикой «огосударствления формирования палат» 2)
Целесообразно срок продлить до трех лет, поскольку процесс формирования
занимает до полугода.
7. Участие членов Палаты в её работе
Практика показала необходимость усиления принципа обязательности
личного участия члена Палаты не только в работе заседаний, комиссий и т.д. Но и
обязательной ответственности и личной отчетности за свою деятельность.
8. Решение Общественной палаты
Целесообразно, расширить формы решений ОП (заключения, предложения,
обращения) или, по крайней мере, сделать перечень открытым.
9. Общественная экспертиза
Предлагаю включить в сферу проведения экспертизы региональные целевые
программы, действующие нормативные правовые акты региона и местного
самоуправления.
10. Поддержка ОП гражданских инициатив
Функции Палаты по поддержки гражданских инициатив в данном контексте
сведены практически к информированию. Требует расшифровки и наполнения
правовым содержанием само понятие «поддержка».
11. Финансовое обеспечение деятельности ОП
Вызывает вопрос положение концепции о том, что «расходы на обеспечение
деятельности ОП не могут быть меньше, чем 8% от расходов на обеспечение
деятельности законодательного органа субъекта РФ». Процент не аргументирован
ни в правовом, ни в содержательном смысле.
В заключении:
Поддерживая идею принятия Закона и основные направления концепции,
стоит обратить внимание на следующее: 1) обоснование необходимости принятия
закона мотивируется повышением роли НКО, однако это возрастающее влияние
де-факто снимается в тексте процедурами и содержанием деятельности ОП, как
некоего контролирующего органов власти региона. Поддержке деятельности НКО
уделяется в Концепции столь незначительное место, что их участие в
формировании и в работе ОП представляется эфемерным. Кроме того, в данном
контексте НКО не видят своего интереса в деятельности ОП. Речь скорее идет об
интересах отдельных функционерах НКО, что снижает практическую значимость
регулятивной составляющей Закона.
2) С учетом практики деятельности ОПРФ и регионов необходимо выявить
и сформулировать основные понятия Закона, такие как: организационно-правовая
форма палаты, сфера деятельности Палаты, основные формы диалога власти и
общества и т.д.