методические рекомендации - Министерство экономического

Министерство экономического развития, инвестиций и торговли
Самарской области
РЕКОМЕНДАЦИИ
по разработке ведомственных целевых программ
в Самарской области
САМАРА
2008
Настоящие Рекомендации по разработке ведомственных целевых программ в
Самарской области (далее - Рекомендации) разработаны в соответствии с Порядком
разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ в
Самарской области, утверждённым постановлением Правительства Самарской
области от 16.01.2008 № 2 (далее - Порядком), определяют основные подходы,
механизмы разработки и оценки эффективности ведомственных целевых программ
(далее - ВЦП) органами исполнительной власти Самарской области (далее – ОИВ).
I. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ТЕРМИНЫ
В целях настоящих Рекомендаций применяются следующие понятия и
термины:
Цель ВЦП – краткое описание ожидаемого конечного общественно-значимого
результата реализации одной или нескольких задач ВЦП.
Задача
ВЦП
одно
-
из
направлений
или
способов
деятельности,
обеспечивающее достижение цели ВЦП во взаимосвязи с другими задачами ВЦП.
Конечный результат деятельности ОИВ – результат, определяющий конечное
изменение состояния целевой группы (объекта) по окончании реализации ОИВ
соответствующей ВЦП.
Непосредственный
результат
деятельности
ОИВ
–
результат,
характеризующий объем и качество деятельности ОИВ в процессе реализации
соответствующей ВЦП.
Целевые
индикаторы
–
показатели
деятельности,
позволяющие
в
количественном выражении оценить результат достижения цели (задачи) ВЦП.
Мероприятие - действие или несколько взаимосвязанных действий, носящих
конкретный
характер
и
направленных
на
достижение
цели
и
решение
соответствующих задач ВЦП.
Эффективность
реализации
ВЦП
–
соотношение
конечного
или
непосредственного результата и ресурсов, затраченных на его достижение, либо
соотношение конечного и непосредственного результатов реализации ВЦП.
2
II. РАЗРАБОТКА ВЦП
2.1. В соответствии с Порядком ВЦП содержит:
паспорт ведомственной программы;
характеристику проблемы (задачи), решение которой осуществляется путём
реализации ведомственной программы, включая анализ причин ее возникновения,
целесообразность и необходимость ее решения на ведомственном уровне
программным методом;
основные цели и задачи ведомственной программы;
ожидаемые результаты реализации ведомственной программы и целевые
индикаторы - измеряемые количественные показатели решения поставленных задач
и хода реализации ведомственной программы;
перечень программных мероприятий с указанием сроков их реализации,
объемов финансирования, исполнителей;
описание
социальных,
экономических
и
экологических
последствий
реализации ведомственной программы, планируемую общую оценку ее вклада в
достижение соответствующей стратегической цели;
методику оценки эффективности реализации ведомственной программы с
учетом ее особенностей (далее - методика);
обоснование потребностей в необходимых ресурсах;
механизм управления реализацией ведомственной программы.
2.2. Паспорт ВЦП заполняется в соответствии с формой, прилагаемой к
Порядку.
Порядок заполнения формы содержится в приложении № 1 к настоящим
Рекомендациям.
2.3.
Характеристика
проблемы
(задачи),
решение
которой
осуществляется путём реализации ведомственной программы, включая анализ
причин ее возникновения, целесообразность и необходимость ее решения на
ведомственном уровне программным методом
Проблемы, на решение которых направлено ВЦП, должны быть чётко
сформулированы. Каждая проблема должна выделяться в отдельный пункт, по ней
следует приводить:
3
- краткую формулировку проблемы;
- краткое описание причины возникновения проблемы.
Также в данном разделе рекомендуется описать текущее состояние той сферы,
на совершенствование которой направлена реализация ВЦП, историю проблемы,
мероприятия, которые уже реализуются (реализованы) в данной сфере, результаты,
которые были достигнуты, а также обосновать её связь с приоритетными
направлениями
социально-экономического
развития
Самарской
области,
целесообразность и необходимость решения проблемы на ведомственном уровне.
Описание проблем должно соответствовать целям, задачам и мероприятиям
ВЦП.
2.4. Основные цели и задачи ведомственной программы.
Цели и задачи ВЦП должны соответствовать целям и задачам деятельности
ОИВ.
Формулировка цели должна отвечать следующим требованиям:
- соответствовать полномочиям ОИВ Самарской области;
- не содержать указаний на следствия достижения самой цели, а также
описания путей, средств и методов ее достижения;
- быть четкой и измеримой, изложение цели должно быть кратким, ясным,
обеспечивающим простоту, понятность и доступность содержания.
Для одной цели ВЦП могут быть сформулированы от одной до пяти задач.
Формулировка задачи должна отвечать на вопрос о том, как обеспечить достижение
цели ВЦП. Задачи ВЦП должны быть достаточными для выполнения цели ВЦП (но
не избыточными) и соответствовать полномочиям и функциям ОИВ.
Целью ВЦП и задачами, направленными на достижение такой цели, не может
быть обеспечение деятельности самого ОИВ. Это означает, что в качестве целей и
задач ВЦП не могут быть указаны: содержание персонала, материально-техническое
обеспечение каких-либо подразделений ОИВ и т.п.
Задачи ВЦП не могут дублировать содержание цели ВЦП.
4
2.5. Ожидаемые результаты реализации ВЦП и целевые индикаторы.
2.5.1. Для каждой цели и задачи ВЦП должны быть определены целевые
индикаторы (показатели), указаны фактические значения показателей за отчетный
год, определены их оценочные значения на текущий год, а также прогнозируемые
значения на каждый год планового периода (периода реализации ВЦП).
Рекомендуемое количество целевых индикаторов для каждой цели и задачи –
от двух до семи.
2.5.2. При
разработке
системы
целевых
индикаторов рекомендуется
руководствоваться следующими принципами:
- индикатор
цели
программы
должен
отражать конечный результат
деятельности ОИВ;
- индикатор
задач
программы
должен
отражать
непосредственный
результат деятельности ОИВ.
Конечный результат может представлять собой некоторое объективное
состояние целевой группы или субъективное впечатление целевой группы о её
состоянии. Например, доля водителей, довольных качеством дорожного покрытия;
доля водителей, чувствующих себя в безопасности на дороге; уровень младенческой
смертности на 1000 детей, родившихся живыми; численность больных дифтерией;
доля школьников, страдающих заболеваниями желудочно-кишечного тракта;
количество детей и подростков, охваченных различными видами отдыха,
оздоровления и занятости в каникулярное время.
Наименование показателя конечного результата должно отражать цель ОИВ,
объект воздействия и характеристику его состояния.
Показатели
непосредственного
результата
представляют
собой
управленческое воздействие как таковое, отражают только деятельность ОИВ, но не
реализацию его целей. Например, доля отремонтированных дорог в объеме
требующих ремонта дорог в текущем году; протяженность отремонтированных
автомобильных дорог; количество ДТП, связанных с плохим качеством дорожного
покрытия;
количество
школьных
пищеблоков,
оснащенных
современным
оборудованием; доля учащихся, получающих горячее питание в столовых
общеобразовательных учреждений; охват населения прививками против дифтерии.
5
По
сравнению
с
показателями
конечного
результата
показатели
непосредственного результата проще формулируются, их исполнение легче
контролируется, они чаще отражаются в системах статистического учета.
В целях выделения показателей непосредственного результата возможно
применение показателей использования ресурсов. В отличие от показателей
конечного результата показатели использования ресурсов отвечают не на вопрос
«зачем (с каким ожидаемым результатом)?», а на вопросы «каким образом?» и
«какие?» будут привлечены ресурсы для обеспечения целевых значений показателей
непосредственного результата.
Например, доля полностью укомплектованных ремонтных бригад; доля
ремонтных рабочих с квалификацией не ниже __ разряда; доля классов с
количеством учеников не более 25; доля учителей, педагогическая нагрузка которых
соответствует нормативной.
2.5.3. При описании целевых индикаторов цели и задачи ВЦП следует
указывать:
- наименование индикатора;
- единицу измерения;
- фактическое значение на момент составления ВЦП (отчетный год и текущий
год);
- прогнозируемые значения по каждому году реализации ВЦП.
Кроме того, может быть указано наилучшее желаемое значение индикатора.
При этом возможна ситуация, когда желаемое значение индикатора не будет
достигнуто в рамках ВЦП.
При определении значений целевых индикаторов можно применять значения
показателей, установленных в других субъектах РФ, при этом следует учитывать
уровень и особенности социально-экономического развития этих субъектов, а также
возможно применение значений исходя из «лучшей практики».
2.5.4. Используемые индикаторы должны соответствовать следующим
требованиям:
- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному
представлению о результатах деятельности;
6
- объективность: не допускается использование индикаторов, улучшение
отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел,
используемые индикаторы должны в наименьшей степени создавать стимулы к
искажению результатов их деятельности;
- достоверность: способ сбора и обработки исходной информации должен
допускать возможность проверки точности полученных данных в процессе
независимого мониторинга и оценки ВЦП;
- однозначность: определение индикатора должно обеспечивать одинаковое
понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и
потребителями услуг, для чего следует избегать излишне сложных индикаторов;
- своевременность и регулярность: отчетные данные должны поступать со
строго определенной периодичностью и с незначительным временным лагом между
моментом сбора информации и сроком ее использования (отчетные данные должны
предоставляться не реже 1 раза в год и не более, чем через 2-3 месяца после
окончания отчетного периода).
2.5.5. При разработке системы индикаторов следует руководствоваться
принципом минимизации количества индикаторов при сохранении полноты
информации о достижении целей, решении задач и своевременности ее
предоставления.
2.5.6. Целевые индикаторы ВЦП должны быть сформулированы так, чтобы с
их помощью можно было ответить на вопрос о том, какое улучшение будет
достигнуто в случае выполнения ВЦП или какое возможное ухудшение будет
предотвращено.
2.5.7. В данном разделе ВЦП целесообразно также представить краткое
описание основных ожидаемых результатов реализации ВЦП, содержащее
разъяснение целевых индикаторов, их соответствия целям и задачам ВЦП,
обоснование выбора тех или иных индикаторов.
Значения целевых индикаторов отражаются в табличной форме, согласно
приложению № 2 к настоящим Рекомендациям.
7
2.6. Перечень программных мероприятий.
2.6.1. Мероприятия должны быть достаточными (но не избыточными) для
решения задачи ВЦП, соответствовать функциям ОИВ. Формулировки мероприятий
не должны представлять собой названия полномочий и функций ОИВ, названия
подразделов, целевых статей или видов расходов функциональной классификации
расходов бюджетов РФ.
2.6.2. При описании мероприятий ВЦП следует указать:
- наименование мероприятия;
- сроки реализации мероприятия;
- ответственного за реализацию мероприятия исполнителя (должностное лицо
или структурное подразделение ОИВ);
- расходы на реализацию мероприятия (общую сумму расходов и по каждому
году реализации ВЦП).
2.6.3. В ВЦП не могут быть включены мероприятия, предусматривающие
осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства
государственной собственности Самарской области в форме капитальных вложений
в основные средства государственных учреждений и государственных унитарных
предприятий Самарской области до принятия Правительством Самарской области
порядка, предусмотренного пунктом 1 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской
Федерации.
Перечень программных мероприятий представляется в табличной форме,
согласно приложению № 3 к настоящим Методическим рекомендациям.
2.7. Описание социальных, экономических и экологических последствий
реализации ВЦП, планируемая общая оценка ее вклада в достижение
соответствующей стратегической цели.
Социальные, экономические и экологические последствия реализации
программы оцениваются с точки зрения заявленных целей, задач и мероприятий
ВЦП.
Например,
привлекательности
повышение
предприятий
конкурентоспособности
вследствие
и
реализации
инвестиционной
механизмов
государственной поддержки инновационной деятельности; увеличение налоговых
поступлений в бюджеты всех уровней в связи с созданием новых рабочих мест;
8
снижение заболеваемости в результате проведения профилактических мероприятий;
сокращение затрат, связанных с длительностью лечения больных, повторными
обращениями или осложнениями в результате
внедрения новых технологий в
здравоохранении; снижение ущерба для здоровья населения и улучшение качества
окружающей среды вследствие проведения экологических мероприятий.
При оценке всех последствий принимаются во внимание возможные риски,
которые могут помешать выполнению программы.
Следует выделять внешние и внутренние риски реализации ВЦП. Внешние
риски зависят от внешних факторов и не могут быть предотвращены усилиями
ОИВ. Внутренние риски (недостаточная квалификация, недостаточная координация
работ и т.д.) напрямую зависят от деятельности ОИВ и могут быть им
предотвращены
(например,
мероприятия
по
повышению
квалификации,
формализация графика работ и т.д.).
В качестве рисков реализации ВЦП могут быть указаны:
риски реализации ВЦП в целом;
риски реализации отдельных мероприятий (при наличии специфических
рисков, связанных с конкретными мероприятиями);
риски отклонения сроков реализации ВЦП (этапов, мероприятий) от
установленных в ВЦП.
При подготовке проекта ВЦП следует максимально учесть внутренние риски
и привести характеристику мер, направленных на их снижение.
При описании внешних рисков следует привести их оценку. Оценкой рисков
реализации ВЦП и ее мероприятий является оценка отклонения значения
индикаторов целей и задач ВЦП в случае наступления определенного события.
В качестве риска реализации ВЦП не может быть указан факт недостаточного
финансирования.
Помимо рисков в данном разделе необходимо произвести оценку вклада ВЦП
в достижение соответствующей стратегической цели ОИВ, сформулированной в
докладе о результатах и основных направлениях его деятельности.
9
2.8. Методика оценки эффективности реализации ВЦП с учетом ее
особенностей
2.8.1. Оценка эффективности дополняет оценку полученных результатов
реализации ВЦП и имеет целью сравнить полученные результаты с расходами на их
достижение.
Показатели эффективности необходимы для оценки стоимости единицы
улучшения качественного показателя реализации ВЦП или, напротив, оценки
величины приращения качественного показателя на единицу стоимости (1 рубль, 1
тысячу рублей и т.п.).
2.8.2.
При
описании
методик
оценки
эффективности
программы
рекомендуется отразить:
- наименование показателей оценки эффективности;
- единицу измерения показателей;
- алгоритм расчета показателей эффективности;
- периодичность расчета показателей.
Методики оценки эффективности реализации ВЦП могут быть отражены в
тексте раздела ВЦП или вынесены в дополнительные приложения.
2.8.3. Показатели эффективности могут быть рассчитаны следующим
образом:
1) отношение показателей конечного результата к затратам на их достижение.
Например,
снижение
уровня
заболеваемости
дифтерией/расходы
на
вакцинацию
смертности/расходы
на
обеспечение
населения против дифтерии;
снижение
уровня
младенческой
родовспомогательных учреждений лечебно-диагностическим оборудованием;
снижение уровня подростковой преступности/расходы на финансирование
создания рабочих мест для подростков.
2) отношение показателей непосредственного результата к затратам на их
достижение.
10
Например,
прирост
количества
правильно
поставленных
диагнозов/расходы
на
повышение уровня квалификации врачей.
3)
отношение
показателей
конечного
результата
к
показателям
непосредственного результата.
Например,
снижение
доли
школьников,
страдающих
заболеваниями
желудочно-кишечного тракта/ увеличение доли учащихся, получающих горячее
питание в столовых общеобразовательных учреждений;
снижение уровня заболеваемости дифтерией/ прирост уровня охвата
населения прививками против дифтерии.
При описании алгоритма расчета показателей эффективности необходимо с
учетом смысла получаемых в результате расчета показателей приводить одну из
следующих формул:
- либо деления показателя (прироста показателя) результата, на объемы
расходов, необходимых для подобного достижения значения (прироста). В таком
случае оценивается величина приращения качественного показателя за единицу
стоимости;
- либо деления объема расходов на показатель (прирост показателя)
результата, полученного за счет таких расходов. В данном случае оценивается
стоимость единицы улучшения качественного показателя.
2.8.4. При разработке ВЦП, имеющих социально ориентированный характер,
в случае невозможности экономической интерпретации социальных результатов,
возможно исключение показателей эффективности из состава программы с
обязательным обоснованием данного обстоятельства в тексте ВЦП.
2.8.5. Для того, чтобы показатели эффективности не искажали реальную
динамику эффективности по годам, рекомендуется расходы каждого года приводить
к условиям базового года при помощи среднегодовых индексов потребительских
цен. Значения среднегодовых индексов потребительских цен представляются ОИВ
министерством экономического развития, инвестиций и торговли Самарской
области в составе сценарных условий социально-экономического развития
Самарской области на
очередной год и плановый период, разрабатываемых в
11
соответствии с ежегодными распоряжениями Правительства Самарской области «О
разработке прогноза социально-экономического развития Самарской области на
очередной год и плановый период».
2.8.6. Планирование значения показателей эффективности и отслеживание их
фактического уровня создают базу для оценки того, насколько оптимальным
является управление находящимися в распоряжении ОИВ ресурсами, как
изменяется данная характеристика с течением времени, насколько отличаются
показатели эффективности деятельности ОИВ от аналогичных показателей в других
регионах, на федеральном уровне, в коммерческом секторе.
2.8.7. Для оценки эффективности ВЦП могут применяться показатели
государственной статистической отчетности, включая ведомственную, а также
показатели, утвержденные правовыми и нормативными актами РФ и Самарской
области.
Дополнительным источником информации могут выступать результаты
специальных научных исследований, в т.ч. социологических.
2.8.8. Следует иметь в виду, что фактическое достижение результатов
реализации ВЦП или ее мероприятий, которое характеризуется достижением
показателя цели и задач ВЦП, не является оценкой эффективности реализации ВЦП,
а является мерой результативности деятельности ОИВ по реализации ВЦП.
Показатели эффективности реализации ведомственной целевой программы
рекомендуется представлять по следующей форме:
№
п/п
Наименование
показателя
Единица
измерения
Период реализации программы
Первый год
Второй год
Третий год
2.9. Обоснование потребности в необходимых ресурсах
Источником финансирования ВЦП являются средства областного бюджета.
Объем расходов по ВЦП указывается на каждый год реализации ВЦП в
разрезе мероприятий.
На ВЦП не следует относить уже понесенные ранее расходы (например,
расходы на создание существующей инфраструктуры и т.п.).
12
Объемы финансирования по годам указываются в ценах соответствующего
года.
2.10. Механизм управления реализацией ведомственной программы
Данный раздел составляется ОИВ в произвольной форме и содержит описание
процедур внутренней организации деятельности ОИВ и его взаимодействия с
подведомственными организациями по достижению запланированных целей,
реализации задач, выполнению установленных мероприятий.
13
Приложение № 1
Паспорт
ведомственной программы
Наименование Ведомственной
программы
Указать наименование программы
Дата принятия решения о разработке Указать наименование правового акта, в
Ведомственной программы
котором описано решение о разработке
программы, дату его принятия и номер
Разработчик и исполнитель
Ведомственной программы
Указать
наименование
органа
исполнительной власти Самарской области,
являющегося
разработчиком
и
исполнителем программы
Цели и задачи Ведомственной
программы
Указать
тактическую
задачу
органа
исполнительной власти, на решение которой
направлена ведомственная программа.
Цель 1. Указать наименование цели
программы.
Задача 1. Указать наименование задачи 1,
направленной на достижение цели 1.
…
Задача __. Указать наименование задачи __,
направленной на достижение цели 1.
…
Цель __. Указать наименование цели
программы.
Задача 1. Указать наименование задачи 1,
направленной на достижение цели __.
…
Задача __. Указать наименование задачи __,
направленной на достижение цели __.
Сроки реализации Ведомственной
программы
Указать срок и этапы реализации
программы
Важнейшие целевые индикаторы и
показатели Ведомственной
программы
Перечислить показатели в разрезе целей
программы и перечислить показатели задач
по соответствующей цели. Значения
показателей и единицу измерения указывать
не требуется.
Пример:
14
Показатели цели 1:
…
Показатели задач, направленных на
достижение цели 1:
…
Показатели цели __:
…
Показатели задач, направленных на
достижение цели __.
…
Можно перечислить показатели с указанием
их значений, достигаемых к концу срока
реализации программы.
Объёмы финансирования
мероприятий, определённых
Ведомственной программой
Пример:
Объём финансирования программы за счёт
средств областного бюджета составит …
тыс. рублей на весь срок её реализации,
в том числе:
2009 год - … тыс. рублей;
2010 год - … тыс. рублей;
2011 год - … тыс. рублей.
Показатели социальноэкономической эффективности
реализации Ведомственной
программы
Перечислить показатели эффективности
реализации программы без указания их
значений и единиц измерения.
Система организации контроля за
ходом реализации Ведомственной
программы
Указать орган исполнительной власти,
который будет осуществлять контроль за
ходом реализации программы.
Кратко описать порядок организации
контроля.
15
Приложение № 2
ПЕРЕЧЕНЬ
целевых индикаторов (показателей) ведомственной программы
____________________________________________________
(название программы)
№
п/п
Наименование
цели, задачи и
целевого индикатора
(показателя)
Цель 1
Показатели достижения
цели 1
…
Задача 1
Показатели достижения
задачи 1
…
Задача __
Показатели достижения
задачи __
…
Цель __
Показатели достижения
цели __
…
Единица
измерения
Отчётный год
(факт)
Значение показателя
Текущий
Плановый период
год
Первый год Второй год
Третий
(оценка)
(прогноз)
(прогноз)
год
(прогноз)
Задача 1
Показатели достижения
задачи 1
…
Задача __
Показатели достижения
задачи __
…
17
Приложение № 3
ПЕРЕЧЕНЬ
мероприятий ведомственной целевой программы
____________________________________________________
(название программы)
№
п/п
Наименование
цели, задачи и
мероприятия
Цель 1
Задача 1
Мероприятия, направленные на
решение задачи 1
…
ИТОГО по задаче 1:
…
Задача __
Мероприятия, направленные на
решение задачи __
…
ИТОГО по задаче __:
ИТОГО по цели 1:
…
Срок
реализации
Объём средств областного бюджета,
направляемых на реализацию мероприятия,
тыс. рублей
ВСЕГО
в том числе:
Первый
Второй
Третий
год
год
год
(прогноз) (прогноз) (прогноз)
Ответственный
за реализацию
мероприятия
19
Цель __
Задача 1
Мероприятия, направленные на
решение задачи 1
…
ИТОГО по задаче 1:
…
Задача __
Мероприятия, направленные на
решение задачи __
…
ИТОГО по задаче __:
ИТОГО по цели __:
ВСЕГО по ВЦП:
19