Информационные системы обеспечения - ГИС

1
Предложения по организации создания и ведения муниципальной информационной
системы обеспечения градостроительной деятельности
В настоящее время идет обсуждение основ конструкции типовой информационной
системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД), необходимость создания
которой провозглашена новым Градостроительным Кодексом РФ. Анализируя две версии
конструкции, представленными в проектах Постановления Правительства (одна версия
подготовлена
специалистами
Минэкономразвития,
вторая
–
специалистами,
собравшимися под эгидой ГИС-ассоциации), я посчитал целесообразным взглянуть на
вновь создаваемую систему глазами менеджера – работника органа местного
самоуправления, которому будет поставлена задача создания такой системы. Таких
менеджеров по России будет более 2000 (по числу муниципальных районов и городских
округов) и их реальные возможности нужно учитывать при конструировании ИСОГД.
Ожидаемые вопросы менеджера.
Вопрос 1. Какие функции будет выполнять ИСОГД и чем они будут отличаться от
функций уже имеющихся информационных систем?
Вопрос 2. Можно ли эти функции распределить по имеющимся в наличии
информационным системам и специалистам?
Вопрос 3. Если нельзя использовать действующие системы, то сколько и каких
специалистов я должен пригласить на постоянную работу? Какие работы надо заказать
подрядчикам?
Вопрос 4. Если заказать работу подрядчику, то как рассчитать стоимость работы и как
вести контроль и приемку работы?
Попробуем разобраться с этими вопросами.
В Градкодексе, ст. 56: указана цель ведения ИСОГД – «обеспечение органов
государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических
лиц достоверными сведениями, необходимыми для осуществления градостроительной,
инвестиционной и иной хозяйственной деятельности, проведения землеустройства».
Указаны также операции ведения ИСОГД – ст.57, п.1 – «Ведение… осуществляется
путем сбора, документирования, актуализации, обработки, систематизации, учета и
хранения сведений, необходимых для осуществления градостроительной деятельности».
Собственно функция ИСОГД указана косвенно в ст. 57 п. 2 – хранение копий
документов и документов.
В проекте Постановления №2 функции ИСОГД существенно расширены: «Оператор
<ИСОГД> осуществляет сбор, документирование, актуализацию, обработку,
систематизацию, учет, хранение и предоставление сведений, необходимых для
осуществления градостроительной деятельности». В функции ИСОГД включены
регистрация документов как правовой акт, официальная публикация документов, а
также перевод сведений в электронный цифровой формат.
Вопросы финансирования деятельности ИСОГД изложены в проекте Постановления №2
«Ведение информационных ресурсов МИСОГД, находящихся в муниципальной
собственности, и осуществление мониторинга изменения состояния территории и
объектов капитального строительства финансируется за счет средств бюджетов
соответствующих городских округов и муниципальных районов.
Деятельность оператора по предоставлению информационных услуг осуществляется за
счет средств, получаемых оператором в качестве платы за оказанные услуги
2
Затраты оператора на бесплатное предоставление сведений МИСОГД органам
государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти
субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления компенсируются за
счет средств соответствующих бюджетов».
Если принять во внимание действующий Градостроительный кодекс, то менеджеру нужно
создать только архивную систему, включив в ее состав указанные в Законе сведения и
документы. Вместе с тем понятно, что архивные документы нужно систематизировать,
переводить в электронную форму, и нужно предоставлять архивные сведения различным
группам клиентов за счет бюджета или за счет разовой оплаты. То есть архивная
деятельность должна быть включена в деятельность по управлению территориальным
планированием и градостроительным регулированием. Если это так, то попробуем
сконструировать ИСОГД (специализированный архив) как элемент системы
территориального планирования и градостроительного регулирования.
1. Архивная деятельность - основная деятельность ИСОГД. Включает в себя
ответственное хранение бумажных документов и электронных баз данных, прием и
техническую регистрацию материалов, создание резервных копий, регулярный контроль
целостности документов и баз данных и другие архивные операции. Эти операции
должны осуществляться в соответствии с законодательством об архивном деле,
устоявшимися методами ведения архивов и финансироваться по специальной статье
местного бюджета. Архив делает отметку о возможности дальнейшего движения
документа и использования базы данных. Проблемы, требующие дополнительного
исследования: размещение в архиве топографических материалов, результатов изысканий,
дежурных планов и другой специфической документации. Возможно создание филиалов
архивов для хранения фондов такой документации в исторически сложившихся
фондохранилищах. Архив должен иметь средства для хранения электронных баз данных
Возможно использование услуг объединенного архива, создаваемого (или уже
действующего) на несколько МО, в котором содержатся не только документы МИСОГД.
Очень важно обеспечить независимость деятельности архива от коммерческой
деятельности организации-оператора, от сбоев в работе электронных систем оператора и
т.п.
2. Инвентаризация и экспертиза материалов. Изготовление архивных копий.
Первичное заполнение архива требует инвентаризации существующих материалов с
передачей материалов (или их копий) в архив. Тема сложная, требует определенных
усилий со стороны власти, оплаты операций по экспертизе документации, но без нее
дальнейшее движение трудноосуществимо. Долгосрочное планирование требует
исследования различных материалов, созданных в рамках градостроительной
деятельности в предыдущий период. В них содержатся материалы, позволяющие выявить
тенденции развития территорий, нереализованные, но глубоко проработанные
планировочные решения, или решения, реализация которых начата 15 – 20 лет назад, но
не завершена. В действующей документации обнаруживается много решений, которые не
соответствуют сегодняшним реалиям, но документы не обновлены и не отменены
(например, в Санкт-Петербурге до сих пор действуют 45 решений Ленгорисполкома,
утверждающих проекты детальной планировки, начиная с 1954 года). В процессе
инвентаризации необходимо создавать электронные копии действующих документов или
документов, являющимися объектами культурного наследия. Инвентаризация, экспертиза
документов, создание копий и электронных копий документов является, как правило,
одноразовой процедурой. Работы, хотя и трудно планируемые, можно поручить
подрядной
организации.
Экспертиза
должна
производиться
привлеченными
специалистами (лицензированными в этой области деятельности).
3
3. Коммерческое предоставление информации, содержащейся в архивных
документах. Коммерческая деятельность, ориентированная на удовлетворение запросов
пользователей. Как правило, должна передаваться внешнему оператору или, лучше всего,
нескольким конкурирующим операторам. Образец – правовые системы «Кодекс»,
«Гарант», «Консультант», предоставляющие одни и те же документы с разным сервисом.
Клиент оплачивает собственно сервис (удобство и глубину поиска, комментарии, скорость
работы, приложения и проч.). Наиболее общие сведения, часто запрашиваемые,
способствующие повышению заинтересованности пользователей, могут быть
представлены в виде электронных интерактивных карт (бесплатных и предоставляемых за
определенную плату), более сложные, невостребованные – оставаться в виде подлинника.
Решение о создании таких сложных документов должно приниматься оператором, исходя
из анализа рынка информации, и согласовываться владельцем архива. Одним из главных
клиентов такого оператора, на наш взгляд, будет представитель (департамент) органа
местного самоуправления, выдающий разрешения на строительство. Интерактивная карта,
предоставленная оператором, сопровождаемая текстами нормативных документов,
комментариями специалистов, поможет принятию соответствующего решения. Результат
рассмотрения дела направляется в архив, оператор сервиса может (если это будет
разрешено) оставить у себя отметку о наличии в архиве рассмотренного дела о
строительстве.
4.
Публикация о намерениях застройщика, публикация материалов для
общественного обсуждения. Производится в процессе подготовки документов. Для
публикации используется одна из действующих официальных информационных систем
(на бумажных носителях и электронные средства). Публикация оплачивается из средств,
направленных на реализацию проекта.
5. Градостроительный мониторинг Выявление необходимости в обновлении
документов территориального планирования, правил землепользования и застройки,
проектов планировки и межевания. Выявление нарушений градостроительных
регламентов. Плановая деятельность в рамках бюджетного финансирования с
привлечением специалистов разных профилей. Предполагается, что для исследования
будут применяться модели, позволяющие не только определить текущие несоответствия,
но и оценить предполагаемые варианты развития градостроительной ситуации. Отчет о
градостроительном мониторинге служит основанием для инициации исследовательских и
изыскательских работ, проектных работ по корректуре документов, подготовки санкций,
связанных с нарушением градостроительных регламентов.
6.
Разработка
документов
территориального
планирования,
правил
землепользования и застройки, проектов планировки и межевания. Осуществляется
на основании результатов градостроительного мониторинга, заявок девелоперов,
застройщиков, за счет средств, направленных на разработку конкретных документов. В
рамках разработки документов производится выборка информации из ИСОГД-архива за
счет средств проекта.
Если принять изложенную выше модель деятельности по территориальному
планированию и градостроительному регулированию за основу, то задача создания
ИСОГД-архива становится четко очерченной.
А. Необходимо оценить работу действующих архивов и фондохранилищ и пригодность
архивов для хранения сведений и документов ИСОГД. Параллельно необходимо оценить
наличие и размещение градостроительной документации и других документов,
4
подлежащих включению в ИСОГД. Оценку можно произвести самостоятельно или
поручить специалистам.
Б. Наделить полномочиями действующие архивы, либо создать специализированный
архив с необходимым штатом специалистов и определенной технической базой. Либо
договориться об использовании (создании) общего архива. Выделить бюджетное
финансирование для ведения ИСОГД-архива. Для подготовки решения о наделении
полномочиями, создания архива, размерах финансирования разработать проект ИСОГДархива (собственными силами или силами привлеченных специалистов). Для разработки
проекта уместно использование типового образца, опыта других МО,
Г. Провести инвентаризацию ранее разработанных материалов и поместить их в архив.
Если материалов много – поручить инвентаризацию специалистам или подрядной
организации.
Д. Предложить компаниям, специализирующимся на информационных правовых
системах и ГИС-приложениях, принять на себя выполнение функций коммерческого
предоставления информации ИСОГД-архива и функций предоставления информации
ИСОГД-архива органам власти. По договоренности можно поручить этим компаниям
создание электронных форм документов. Органу власти необходимо определить
требования к информации, необходимой для осуществления своих полномочий («форма
опорного плана, необходимого для полготовки проекта межевания», «форма документа
для принятия решения о соответствии намерений застройщика действующим
градостроительным регламентам» и т.д.). Необходимо также определить порядок оплаты
запросов, поступающих от органов государственной власти (вот здесь то и нужно
Постановление Правительства) и органов местного самоуправления (а здесь
Постановление Правительства явно излишне).
Е. Контроль деятельности ИСОГД-архива и компаний, предоставляющих информацию
ИСОГД-архива, возложить на главу муниципального образования или его заместителя.
Решение каждой задачи позволит получить ответы на поставленные вопросы и начать
работу по созданию ИСОГД.
Если принять изложенную последовательность задач, то можно переходить к
конструированию ИСОГД-архива (с учетом наличия действующих архивов,
фондохранилищ, наличия ранее разработанных материалов) и к написанию проекта
Постановления Правительства, устанавливающего порядок ведения ИСОГД, размер и
порядок оплаты запросов органов государственной власти.
Главным положением Постановления Правительства тогда должно быть следующее
«ИСОГД
ведется
как
архив
документов
территориального
планирования,
градостроительного регулирования, планировки, строительства объектов капитального
строительства…»
Петрович М.Л.
Директор бюро территориальных информационных систем и градостроительного
моделирования, ЗАО «Петербургский НИПИград», Санкт-Петербург, (812) 7104838, (921)
9404194, petrovich@nipigrad.spb.ru