1. Этапы развития государственной службы. Приказная служба в Московском государстве Становление государственной гражданской службы в России восходит к формированию царских органов управления — приказов ( от слова «приказать»). Однако данные приказы формировались бессистемно. Часть из них появилась из царских ведомств, отраслей дворцового хозяйства. Боярин, которому изначально доверялось руководство той или иной ветвью управления, лично, без какого-либо аппарата, исполнял царский указ. Вместе с тем при всем большем усложнении управленческой системы стала очевидна необходимость реформ. В.О. Ключевский так характеризовал данное положение дел: «Эти единоличные поручения главных приказчиков теперь и превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или приказов, совершился переход от управления посредством лиц к управлению посредством учреждений». Ключевым подразделением приказа была его канцелярия. В свою очередь, в составе канцелярии выделялись столы (во главе которых стояли дьяки) и повытья (где вместо дьяков руководили подьячие). Их полномочия обусловливались как отраслевыми, так и территориальными факторами. Количество данных ведомств, а также величина состава канцелярии зависели от важности приказа. Например, Разрядный приказ насчитывал 11 столов: Московский, Владимирский, Новгородский, Белгородский, Севский, Киевский, Казанский, Смоленский, Денежный, Поместный и Приказный. Из них всех ключевым считался Московский стол, консолидировавший реестры приказов, воевод, базовые инструкции по организации службы, информацию о снабжении войск и т.д. Кроме того, он был ответственным за обнародование и хранение царских указов. Дьяки — отдельный чиновный класс в Московском царстве — был представлен выходцами как из боярства, так и из разночинцев. Доходило до того, что некоторые дьяки имели холопское происхождение. В свою очередь, такой чин, как подьячие, был представлен преимущественно простонародьем, а затем стал наследственным. Необходимо понимать, что между различными приказами отсутствовала системная основа распределения полномочий: например, в рамках одного и того же приказа часто велись как административные, так и судебные дела. В тех из них, где работали несколько судей, обычно устанавливалась коллегиальная форма делопроизводства, при которой всем судьям полагалось рассматривать дела коллективно. Однако в реальности зачастую все заканчивалось тем, что наиболее влиятельный член приказа принимал важнейшие решения единолично. При этом приказная система не была основана на каком-то системном решении, идеологии и т.д. Приказы формировались по мере осознания актуальной потребности в их существовании, что порождало значительную долю неопределенности и непостоянства — приказы постоянно объединялись и расформировывались. Зачастую один и тот же человек работал одновременно в нескольких приказах. Таким образом, к началу XVIII в. стало очевидно, что система государственной службы требовала кардинальной перестройки. Реформа системы гражданской службы Петра I Начало системного и законодательного подхода к формированию системы государственной гражданской службы было положено Петром I. В 1720 г. был издан Генеральный регламент — ключевой устав гражданской службы, который прописывал основные принципы организации гражданской службы, механизм принятия решений и регламент делопроизводства в имперских учреждениях. Генеральный регламент основал систему государственного управления, получившую название коллежской. Данный регламент сформировал четкое разделение полномочий государственных служащих и возлагаемых на них обязанностей. Регламент зафиксировал следующий перечень канцелярских должностей коллегии: секретарь, помощник секретаря, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, подканцелярист, копиист, переводчик, толмач, архивариус, вахмистр. Секретарь, помощник секретаря и канцеляристы подготавливали дела к рассмотрению в коллегии. Нотариус протоколировал все решавшиеся в коллегии дела. Актуариус и регистратор были обязаны регистрировать документацию. Копиисты переписывали, копировали и публиковали бумаги, написанные от руки. Архивариус отвечал за ведение коллежского архива — на него возлагалась обязанность гарантировать сохранность документов. Переводчик коллегии отвечал за перевод письменных документов, толмач — за перевод устных показаний. Вахмистр — сторож коллегии — был обязан хранить печать и свидетельствовать ее приложение к бумагам. Прокурор коллегии вел надзор за законностью решения дел. Генеральный регламент прописывал механизм и методологию документооборота, фиксировал длительность рабочего дня служащих. Служащие имели право на ежегодный отпуск сроком 28 дней. При этом Регламент уделял особое внимание тщательному регулированию графика предоставления отпусков, «чтоб не учинить службе остановки и утраты». Кроме того, для укрепления трудовой дисциплины регламент содержал запрет на праздные разговоры на рабочих местах. За допущение подобного рода нарушений на руководителя учреждения накладывался штраф. Помимо вышеперечисленного, Петр I впервые в российской истории учредил принцип коллегиальности как ключевой фактор государственной службы. Декрет императора от 22.12.1718 декларировал: «…Чего ради учинены коллегии, т.е. собрание многих персон, в которых президент или председатель не такую мочь имеют, как старые судьи: делали, что хотели. В коллегиях же президент не может без соизволения товариществ своих ничего учинить». Петр полагал, что коллегиальный принцип рассмотрения дел ликвидирует беззаконие и произвол, а также укрепит законность, под которой в то время подразумевались в первую очередь государственные интересы. Данный тезис получил свое активное развитие в Духовном регламенте 1718 г., который гласил, что коллегиальное обсуждение в силу повышения беспристрастности делопроизводства благотворно влияет на авторитет государственной власти и государственной службы. Указом Петра I от 24.01.1722 учреждена «Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был». Табель о рангах зафиксировала принципиально новый механизм прохождения государственной службы. Табель утвердила 14 рангов-чинов для трех видов службы: военной, флотской и государственной гражданской. В основе Табели о рангах лежала идея меритократии, т.е. продвижения гражданина по службе в соответствии с его личными заслугами. Согласно Табели о рангах сравним характеристики гражданских и военных чинов1: При этом необходимо отметить, что ранг 11 класса фактически присуждался только в рамках гражданской службы, его военный аналог отсутствовал. Чиновнику, отработавшему стандартное число лет в чине коллежского регистратора, по истечении данного срока автоматически присваивался чин губернского секретаря, а очередным рангом для него являлся чин коллежского секретаря. Служащие, дослужившиеся до гражданского чина 8 класса — коллежского асессора, имели право на получение потомственного дворянства вне зависимости от своего происхождения, согласно п. 11 Табели о рангах. В Табели о рангах также регулировались вопросы должных обращений к представителям соответствующих чинов: Табель о рангах, в соответствии с трудами Ф.В. Тарановского, «в корне подорвала принцип сословно-государственного управления и положила начало развитию профессионального чиновничества». Табель о рангах, учрежденная Петром, сохранялась практически в первозданном виде вплоть до гибели Российской империи. Петр I и его потомки уделяли главенствующее внимание вопросу готовности кандидатов к государственной гражданской службе посредством получения необходимого образования. Во имя исполнения данного принципа Петром был наложен запрет на вступление в брак дворянам, не овладевшим грамотностью (Указ от 06.04.1722 «О свидетельствовании дураков в Сенате»). Получение образования, необходимого для зачисления на гражданскую службу, было возможно в Славяно-греко-латинской академии, в особых коллежских школах, на юридических факультетах кадетских и пажеских корпусов, а также при Академии наук. Реформы государственной гражданской службы в XIX веке В процессе усложнения функционирования государственного аппарата и его разрастания все сильнее проявлялась необходимость в очередной реформе государственного управления. В годы правления Александра I по инициативе М.М. Сперанского был издан Указ от 06.08.1809 «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники», зафиксировавший для государственных служащих образовательный ценз. Согласно данному Указу для получения повышения по службе после определенного предела, вместе с достижением установленного трудового стажа, требовалось получение диплома о высшем образовании или аттестата о прохождении специальных курсов при одном из университетов, а также сдаче особых аттестационных экзаменов. В экзаменационную программу, разработанную при участии М.М. Сперанского, входила проверка уровня владения русским языком, знания хотя бы одного иностранного языка, знания гражданского права, римского права, уголовного права, всемирной и российской истории, основ географии, математики и статистики. В Указе за подписью Николая I от 14.10.1827 «О канцелярских служителях гражданского ведомства» регламентировались условия зачисления на государственную службу и порядок повышения по службе. Данный Указ получил логичное развитие в Уставе о службе гражданской 1832 г., который, наряду с комментариями и дополнениями, вошел в III том подготовленного М.М. Сперанским Свода Законов Российской империи. Зачисление гражданина на государственную службу регламентировалось тремя условиями: 1) сословным происхождением; 2) уровнем образования; 3) возрастом. По критерию сословности происхождения зачисление на службу дозволялось: детям потомственных и личных дворян, священнослужителей, а также купцов первой гильдии. За рамками данных категорий на государственную службу могли быть зачислены также дети канцелярских служителей, академиков, профессоров и художников. Кроме того, доступ к гражданской службе был открыт для детей почтальонов и других низших служителей, но данный доступ был ограничен почтовым ведомством. На гражданскую службу НЕ МОГЛИ быть приняты: • иностранцы (за исключением преподавательских и ученых должностей); • купцы второй и третьей гильдий, а также их дети; • вольноотпущенные и их дети (бывшие крепостные); • мещане и представители иных податных сословий (за исключением преподавательских и ученых должностей); • военнослужащие недворянского происхождения, вышедшие в отставку в солдатских и унтерофицерских званиях; • священнослужители; • евреи. Вместе с тем лица, окончившие университет с получением диплома, имели право на зачисление на гражданскую службу вне зависимости от сословной принадлежности. Минимально допустимый возраст, необходимый для зачисления на государственную службу, составлял 16 лет, но причисление к тому или иному гражданскому ведомству могло производиться уже с 14 лет. Работа на гражданской службе не имела верхних возрастных ограничений. Механизм повышения по службе был весьма сложным. Гражданские служащие в соответствии с происхождением делились на четыре раздела: к первому относились потомственные дворяне; ко второму — личные дворяне, купцы первой гильдии и священники; к третьему — дети гражданских служащих, а также купцов второй и третьей гильдий; к четвертому — дети мещан и иных представителей податных сословий, которые имели право быть принятыми на гражданскую службу до выхода вышеупомянутого Указа от 14.10.1827 «О канцелярских служителях гражданского ведомства», зафиксировавшего для них полный запрет. Для каждого служащего были зафиксированы сроки выслуги лет, необходимые для повышения по службе. Выслуга, нужная для производства в высшие чины вплоть до 9 класса (титулярного советника), составляла три года. Повышение же из титулярных советников в коллежские асессоры (8 класс) требовало четырехлетней выслуги для дворян и 12-летней — для прочих разрядов. Данная дискриминация была связана с тем, что чин коллежского асессора давал право на потомственное дворянство, в связи с чем дворянские собрания стремились чинить как можно больше препятствий для пополнения численности своего сословия. Кроме того, для наделения данным чином требовался университетский диплом или аттестат о сдаче квалификационных экзаменов, зафиксированных в Указе от 06.08.1809 «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники». Срок выслуги лет для повышения в надворные советники составлял пять лет, из надворных в коллежские советники — также пять лет. В свою очередь, получение чина статского советника было сопряжено с дополнительными трудностями, так как выслуги лет и университетского диплома было уже недостаточно. Кандидат в статские советники должен был удовлетворять двум дополнительным требованиям: 1) свидетельство от вышестоящего начальства о том, что кандидат на этот чин добросовестно исполнял свои обязанности в течение 10 лет; 2) замещение данным служащим в течение хотя бы двух лет должностей советника, прокурора или начальника экспедиции (корреспондентского отдела ведомства). Выпускники университетов наделялись правами на гражданские чины в соответствии со значимостью учебного заведения и с успехами в учебе. Например, выпускники университетов, наделенные званиями действительного студента, зачислялись на службу с чином 12 класса (губернский секретарь), имевшие степень кандидата наук — с чином 10 класса (коллежский секретарь). Выпускники Ярославского училища высших наук и Училища высших наук им. князя И.А. Безбородко наделялись соответственно 14 и 12 классами при соблюдении аналогичных условий. Выпускники Императорского Царскосельского лицея в соответствии с успехами в учебе получали право на чин от 14 до 9 класса включительно. А.С. Пушкин, например, был выпущен с правом зачисления в чин 10 класса (коллежский секретарь). Лучшие выпускники церковных академий зачислялись на гражданскую службу в чине 9 класса, а выпускники духовной семинарии первого разряда были эквивалентны университетским действительным студентам. Магистры наук имели право на чин 9 класса, доктора наук — на чин 8 класса. Данный механизм оставался незыблемым до момента публикации Положения о производстве в чины по гражданской службе в 1834 г. Означенное положение зафиксировало два возможных пути повышения по службе: в общем порядке, а также за отличие — что означало ускоренное повышение. Вместе с тем Положение также разделяло чиновников на три разряда по образованию: высший, средний и низший. Чиновники второго разряда, т.е. окончившие среднее учебное заведение, начинали государственную службу в звании канцелярского служителя. Срок зачисления их в первый классный чин зависел от сословного статуса: так, для детей потомственных дворян этот срок составлял один год, для детей личных дворян, купцов и священников — два года, для детей чиновников, художников и профессоров — четыре года. Для канцелярских служителей, являвшихся чиновниками третьего разряда (низшего образования), данные сроки удлинялись до следующих величин: потомственные дворяне — два года, личные дворяне, купцы и священники — четыре года, дети чиновников, художников и ученых — шесть лет. В свою очередь, для представителей податных сословий, зачисленных на службу до вышеупомянутого указа 1827 г., срок выслуги лет до первого классного чина составлял 12 лет. Кроме того, для зачисления в первый классный чин государственным служащим третьего разряда предстояло сдать квалификационные экзамены, по итогам которых кандидат должен был продемонстрировать знания программы уездного училища. Сроки выслуги для служащих разных разрядов: Документом, прописывающим социальные гарантии для чиновников, были Основные государственные гарантии гражданских служащих. В частности, имперские чиновники имели право на государственную пенсию и оплачиваемый отпуск. Лица со стажем гражданской службы более 35 лет получали полный пенсион, служащие с выслугой от 25 до 35 лет — половинный. Вдова государственного служащего также имела право на получение половинного пенсиона покойного мужа, а также по шестой части его пенсиона на каждого ребенка. В случае получения государственным служащим болезни или травмы, препятствующей его дальнейшей службе, ему могла быть назначена пенсия по инвалидности из фонда Комитета призрения гражданских служащих. Вместе с тем, если доказать связь получения болезни со служебной деятельностью не представлялось возможным, чиновнику могла быть назначена половинная пенсия. Размер пенсии по инвалидности зависел от чина, в котором государственный служащий получил болезнь. Рабочий день для гражданских служащих фиксировался в размере шести часов, однако при необходимости начальство могло делать его ненормированным. В число социальных привилегий чиновничества входили и так называемые административные гарантии, которые обеспечивали гражданским служащим особый характер судопроизводства. Данные гарантии были ликвидированы только в 1917 г. Кроме того, необходимо отметить, что в Российской империи в число государственных гражданских служащих входили не только сами чиновники, но и преподаватели высших и средних учебных заведений, а также руководители органов местного самоуправления — члены губернских и земских управ, городские головы и т.д. Советская гражданская служба В советскую эпоху гражданская служба претерпела значительные изменения. Прежде всего, нововведения затронули статус государственных служащих, которые были приравнены к сотрудникам учреждений, предприятий и организаций, принадлежавших государству. Гражданские чины и сословные звания были упразднены. Вопросы, касающиеся прохождения гражданской службы, регулировались нормами трудового законодательства. Определенная категория граждан имела преимущественное право при трудоустройстве. Таким образом, на государственную службу принимались прежде всего выходцы из крестьянских семей, а также члены КПСС. В советском государстве главенствующая роль принадлежала вновь созданной партийной службе, основная задача которой заключалась в обеспечении руководящего положения одной политической партии в обществе. Фактически являясь инструментом реализации партийных решений, государственная служба имела значительные пробелы в регулировании ее деятельности в нормативно-правовой сфере, а также кадровом обеспечении. Нормативно-правовая база института государственной службы представляла собой некодифицированную совокупность подзаконных актов, многие из которых противоречили друг другу. Основная часть нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, была представлена ведомственными актами и актами исполнительной власти. Основные обязанности государственных служащих были закреплены в конституциях СССР 1924, 1936, 1977 гг. Среди них можно выделить: уважение личности граждан, соблюдение дисциплины, законопослушность, охрана социалистической собственности и ее укрепление и др. Некоторые вопросы, касающиеся прохождения государственной службы, были урегулированы Декретом СНК РСФСР от 21.12.1922 «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях». Декретом были введены запрет на совмещение государственной службы с коммерческой, запрет на принятие на службу родственников в случае, если один из них будет в подчинении у другого. Единый нормативный правовой акт о государственной службе в СССР так и не был принят. Советское законодательство подробно регламентировало институт ответственности гражданских служащих. Уголовные кодексы союзных республик включали главу «Должностные преступления». Кроме основных мер наказания, уголовное законодательство также предусматривало дополнительные, в частности: запрет на занятие определенных должностей или занятие определенным видом деятельности, лишение воинских, специальных и почетных званий, орденов и медалей. Для определенных категорий государственных служащих были предусмотрены дополнительные составы преступлений (например, воинские преступления для военнослужащих). Дисциплинарная ответственность государственных служащих была установлена постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 13.10.1929 «Об основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик». Положением о материальной ответственности рабочих и служащих за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации, утв. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 13.07.1976, была установлена материальная ответственность. Кроме мер наказания законодательством были предусмотрены меры поощрения государственных служащих за надлежащее выполнение обязанностей и успешное прохождение службы. Можно выделить такие меры поощрения: объявление благодарности, награждение медалью, награждение орденом, присуждение почетного звания, присуждение государственной премии. Особое внимание в советское время уделялось системе номенклатуры руководящих работников. Именно система номенклатуры являлась ключевой организационной формой завершения процесса образования. С помощью номенклатуры можно было определить значение должности государственного служащего, которое напрямую зависело от разряда партийной номенклатуры (райкома, горкома, обкома и ЦК КПСС), в который была включена должность. Особая роль системы номенклатуры отмечалась при выдвижении государственного служащего на руководящую должность, поскольку обязательным и в большинстве случаев решающим критерием было номенклатурное соответствие данной должности. Еще одним обязательным критерием являлся возрастной ценз. У лиц, не достигших возраста 40 лет, было значительно больше шансов занять ряд руководящих должностей. Государственные служащие также должны были проходить аттестацию. Процедура аттестации была направлена на выявление зон роста деятельности аппарата советских органов, повышение квалификации сотрудников, их ответственности за выполнение должностных обязанностей, повышение мотивации сотрудников и развитие инициативы. Результаты аттестации предоставляли возможность оценить деловые, политические и нравственные качества работников, их навыки работы с людьми и сделать вывод о соответствии аттестуемого работника занимаемой им должности. Процедура аттестации, цели и особенности ее прохождения были определены постановлением Президиума Верховного Совета СССР, Совмина СССР от 04.05.1987 № 511 «О порядке проведения аттестации ответственных работников аппарата советских органов». На протяжении значительного периода времени уровень образования работников, занимающих руководящие должности, не имел принципиально большого значения. Нередко руководящую должность занимал человек, имеющий среднее образование, и это не вызывало удивления. Однако начиная с 1970-х гг. вопрос повышения образовательного уровня стал одним из наиболее обсуждаемых и требующих внимания. В результате была создана Академия общественных наук при ЦК КПСС. История государственной гражданской службы в XX веке Первым комплексным нормативным правовым актом о государственной гражданской службе в постсоветской России явилось ныне утратившее силу Положение о федеральной государственной службе, утв. Указом Президента РФ от 22.12.1993 № 2267. Положение распространяло свое действие лишь на лиц, проходящих службу в аппаратах органов законодательной, исполнительной и судебной власти федерального уровня. Стоит отметить, что Положение устанавливало ограничения, а также основания увольнения государственных служащих, что в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть закреплено исключительно федеральным законом. Утративший в настоящее время силу Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» распространял свое действие на служащих органов как федерального, так и регионального уровня. Однако данный нормативный акт не установил единых основ правового регулирования для всех видов государственной службы, вследствие чего законодательство о государственной службе приобрело рассогласованный характер: существовали слабо связанные между собой и содержащие противоречия блоки нормативных правовых актов о федеральной гражданской службе, о службе в отдельных государственных органах (органах прокуратуры, ОВД, таможенных органах), о службе в отдельных субъектах Российской Федерации. 2. Регулирование служебных отношений (в период 1995 - по настоящее время) реформа госслужбы; редакция закона о госслужбе. Государственная служба как самостоятельный публично-правовой институт была восстановлена после 1991 г., когда после вступления в силу Конституции РФ было разработано и введено в действие Положение о федеральной государственной службе Российской Федерации. Оно было утверждено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267, содержало общие понятия государственной службы и раскрывало конституционные принципы ее построения. Указом устанавливалось, что федеральная государственная служба осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ на государственных должностях в Администрации Президента РФ, Аппарате Правительства РФ, в аппаратах палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, в федеральных государственных органах, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ, а также па иных должностях в соответствии с законодательством РФ. Предусматривалось, что отнесение к федеральной государственной службе работы на штатных должностях в других федеральных государственных организациях и учреждениях осуществляется решениями Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Впервые было определено, что федеральная государственная служба организуется и действует, исходя из следующих основных принципов: – законности; – обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих государственных органов и должностных лиц; – подконтрольности и подотчетности государственных органов и деятельности государственных служащих; – внепартийности государственной службы (в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений; федеральные государственные служащие руководствуются законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений); – равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации; – ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; – социальной защищенности федеральных государственных служащих; – стабильности государственной службы. Новый этап в развитии российской государственной службы характеризовался отказом от советской партийно-номенклатурной системы, созданием новых кадровых служб и учебно-научных учреждений. Были созданы: Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Росглавкадры), РАГС – Российская академия государственной службы при Президенте РФ, появились первые институты и факультеты университетов, в которых начали готовить студентов по специальности "Государственное и муниципальное управление". Была заложена нормативная правовая база государственной службы Российской Федерации: приняты Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" и Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих". Одновременно принимались законодательные и иные нормативные правовые акты, регламентирующие государственную службу субъектов РФ. Указанный Федеральный закон устанавливал правовые основы организации государственной службы и основы правового положения российских государственных служащих. В нем впервые были юридически закреплены определения понятий государственной службы как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, определена система принципов государственной службы. Законом был установлен правовой статус государственных служащих, ограничения, связанные с поступлением на государственную службу, правовые гарантии, ответственность государственных служащих, порядок прохождения гражданами государственной службы. Структура этого Закона включала преамбулу, которая определяла, что данный Закон устанавливает правовые основы государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, и шесть глав, включающих 30 статей: – гл. I "Общие положения" (ст. 1–4: "Государственная должность"; "Государственная служба"; "Государственный служащий"; "Законодательство Российской Федерации о государственной службе"); – гл. II "Основы организации государственной службы" (ст. 5–8: "Принципы государственной службы"; "Классификация государственных должностей государственной службы"; "Квалификационные разряды государственных служащих"; "Личное дело государственного служащего, реестр государственных служащих"); – гл. III "Основы правового положения государственного служащего" (ст. 9–20: "Права государственного служащего"; "Основные обязанности государственного служащего"; "Ограничения, связанные с государственной службой"; "Сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности"; "Поощрения государственного служащего"; "Ответственность государственного служащего"; "Гарантии для государственного служащего"; "Правовое положение государственного служащего при ликвидации и реорганизации государственного органа"; "Денежное содержание государственного служащего"; "Отпуск государственного служащего"; "Пенсионное обеспечение государственного служащего и членов его семьи"; "Стаж государственной службы"); – гл. IV "Прохождение государственной службы" (ст. 21–25: "Поступление на государственную службу и нахождение на государственной службе"; "Конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы"; "Испытание при замещении государственной должности государственной службы"; "Аттестация государственного служащего"; "Основания для прекращения государственной службы"; – гл. V "Обеспечение эффективности государственной службы" (ст. 26–28: "Федеральный орган по вопросам государственной службы"; "Органы по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации"; "Кадровая служба государственного органа"); – гл. VI "Заключительные и переходные положения" (ст. 29–30: "Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом"; "Порядок вступления в силу настоящего Федерального закона"). По своему функциональному назначению рассматриваемый Закон должен был стать основным законодательным актом, определяющим правовой статус государственных служащих и распространяться на всех государственных служащих независимо от вида государственной службы. Действовал он почти десятилетие, до 1 февраля 2005 г., до вступления в действие Федерального закона № 79-ФЗ. В 1997–1999 гг. происходит разработка и принятие нормативных правовых актов, касающихся денежного содержания федеральных государственных служащих, дополнительных мер по подготовке государственных служащих, определения периодов работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, а также предусматривающих меры но организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, регулирующих порядок ведения личных дел лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в порядке назначения на государственные должности федеральной государственной службы, и другие вопросы (Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. №310 «О денежном содержании федеральных госслужащих» оплаты труда федеральных государственных служащих). Указом Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 г. №810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», а затем Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» закрепляются ограничения на госслужбе и требований к служебному поведению госслужащих. Однако несмотря на предпринятые меры по созданию новой системы государственного управления и государственной службы России к концу 90-х гг. XX в. обнаружилась их малоэффективность по ряду направлений функционирования, нерешенность ключевых для российского общества задач в области экономики и социальной сферы, проявились негативные тенденции в деятельности государственной и муниципальной служб. В связи с этим остро встал вопрос о необходимости проведения административной реформы, в том числе реформы государственной службы. В этих целях 15 августа 2001 г. Президентом РФ была принята Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а 19 ноября 2002 г. Указом № 1336 утверждена Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации ("2003–2005 гг.)". Позже срок действия программы был продлен до 2007 г. Указом были определены основные направления реформирования государственной службы РФ: 1) создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы РФ; 2) разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики государственной службы РФ в целях оптимизации состава госслужащих; в сфере 3) выработка мер по совершенствованию оплаты труда госслужащих, финансовоэкономического и материально-технического обеспечения государственной службы РФ, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий; 4) внедрение программ подготовки кадров профессионального развития госслужащих; для государственной службы РФ и 5) формирование системы управления государственной службой РФ. В целях реализации положений Концепции и Программы реформирования госслужбы были приняты основополагающие Федеральные законы: «О системе гражданской службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, предусматривает систему мер по организации взаимодействия государственной службы и структур гражданского общества. Их главная цель, как отмечают сами авторы реформ, - дебюрократизация отношений между государственными служащими, гражданами и структурами гражданского общества. Закон о гражданской службе фактически не стал законом прямого действия, он предусматривает принятие более двух десятков нормативных правовых актов (федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ), которые позволят наполнить его нормы реальным содержанием. На основе Федеральной программы реформирования государственной службы Российской Федерации 27.05.2003 г. был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», которым в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной гражданской службой Российской Федерации. В соответствии со ст. 2 Закона (в ред. Федерального закона от 13.07.2015 № 262-ФЗ) система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу иных видов. В первоначально принятом Законе от 27.05.2003 г. в систему государственной службы была включена правоохранительная служба, представляющая собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Сегодня служба в правоохранительных органах регулируется специальными федеральными законами. На основе Федерального закона «О системе государственной службы» 27.07.2004 г. принят Федеральный закон № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в соответствии с которым предметом правового регулирования являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации. Закон о государственной гражданской службе носит комплексный характер и включает в себя не только нормы трудового права, но и нормы административного права, а также нормы права социального обеспечения. В дальнейшем на основании указанного Закона был принят ряд указов Президента Российской Федерации, в силу которых конкретизировались отдельные положения правового регулирования службы (труда) государственных служащих. К ним следует отнести, к примеру, следующие Указы Президента РФ: • от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» (с изменениями от 16.07.2009). Указ принят в целях повышения доверия общества к государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и эффективного исполнения федеральными государственными служащими и государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации; • от 01.02.2005 № 112 (в ред. Указов Президента РФ по состоянию на 10.09.2017 — Указ № 419) «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Указом утверждено Положение, в соответствии с которым определяются порядок и условия проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации. Конкурс обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе. • от 01.02.2005 № 111 (в ред. Указов Президента РФ по состоянию на 01.07.2014 — Указ № 483) «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня)». Указом утверждено Положение, которым определяется порядок сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта Российской Федерации или их аппаратах, а также порядок оценки знаний навыков и умений (профессионального уровня) гражданских служащих. • от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Утвержденная данным Указом примерная форма служебного контракта включает основные вопросы, относящиеся к служебным правоотношениям в сфере труда, а именно: права и обязанности сторон служебного контракта (гражданского служащего и представителя нанимателя); оплата труда; служебное время и время отдыха; срок действия служебного контракта; условия профессиональной служебной деятельности, государственные гарантии, компенсации и льготы в связи с профессиональной служебной деятельностью; ответственность сторон служебного контракта; порядок изменения и дополнения служебного контракта; прекращение служебного контракта; порядок разрешения служебных споров и разногласий; • от 01.02.2005 № 108 «Об утверждении Положения о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации». Положение определяет цели аттестации государственных гражданских служащих; регламентирует: порядок образования и работы аттестационной комиссии; порядок проведения аттестации и принятия соответствующего решения аттестационной комиссией по результатам аттестации; • от 16.02.2005 № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Указом утверждена примерная форма служебного контракта, включающая общие положения, разделы, касающиеся прав и обязанностей сторон служебного контракта, оплаты труда гражданского служащего, ответственности сторон служебного контракта, порядка разрешения служебных споров и разногласий. • от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования Федеральных государственных гражданских служащих». Указом утвержден Порядок и условия командирования гражданских служащих для выполнения служебного задания, определен порядок и размеры возмещения гражданским служащим расходов, связанных с командировками; • от 18.05.2009 № 559 «Об утверждении Положения о предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера». Положением определяется порядок предоставления гражданами, претендующими на замещение должностей государственной службы и федеральными государственными служащими сведений о полученных ими доходах, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об обязательствах имущественного характера; • от 21.09.2009 № 1065 «Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению». Положение регламентирует порядок осуществления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предоставляемых в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18.05.2009 № 559; • от 03.04.2013 № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»; В соответствии с Федеральным законом от 25.12.2008 № 273- ФЗ «О противодействии коррупции» данным Указом Президента РФ определяется перечень граждан, претендующих на замещение должностей государственной службы, которые обязаны предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Конкретизируются государственные органы, в которые представляются указанные сведения. Как видим, указанные нормативные правовые акты Президента Российской Федерации в последние годы направлены главным образом на реализацию основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений в сфере государственного управления. В целом изменения в законодательство о государственной службе вносятся регулярно. Обновление от 07.07.2021 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О системе государственной службы Российской Федерации" Статья 1. Государственная служба Российской Федерации Статья 5. Государственная гражданская служба Обновление от 06.12.2022 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 05.12.2022) "О системе государственной службы Российской Федерации" Статья 8. Должности государственной службы Статья 10. Государственные служащие Статья 12. Поступление на государственную службу, ее прохождение, приостановление, возобновление и прекращение Статья 12.1. Порядок приостановления и возобновления государственной службы Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 05.12.2022) "О системе государственной службы Российской Федерации" Статья 3. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Обновление от 12.07.2023 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 10.07.2023) "О системе государственной службы Российской Федерации" Статья 1. Государственная служба Российской Федерации Статья 4. Федеральная государственная служба Статья 5. Государственная гражданская служба Статья 8. Должности государственной службы Статья 10. Государственные служащие Статья 11. Формирование кадрового состава государственной службы Статья 15. Реестры государственных служащих Статья 17. Кадровый резерв для замещения должностей государственной службы Статья 18. Финансирование государственной службы и программы ее реформирования и развития Обновление от 27.12.2023 Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 25.12.2023) "О системе государственной службы Российской Федерации" Статья 12.1. Порядок приостановления и возобновления государственной службы 3. Принятие концепции развития государственной службы, её основные положения + Приморский край для сравнения. Современная государственная служба России стала одним из результатов проведенной административной реформы. Ученые порой делают неутешительные выводы об успехах и достижениях проведенной реформы государственной службы на различных ее этапах. В 2006—2008 гг. реформа государственной службы была продолжена по таким важным направлениям, как совершенствование законодательства о правоохранительной службе (ныне — государственная служба иных видов), конкретизация многих институтов государственной службы, упрочение законности деятельности государственных служащих и установление административных процедур реализации ими своих полномочий. В целях повышения эффективности федеральной государственной гражданской службы Указом Президента РФ от 6 июня 2007 г. № 722 утверждено Положение о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы. Такие эксперименты проводились в целях: апробации и внедрения современных технологий управления в системе государственной службы; стимулирования профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; апробации и внедрения системы показателей и критериев оценки деятельности федерального государственного органа, его самостоятельного структурного подразделения либо территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также профессиональной служебной деятельности гражданских служащих; совершенствования финансовоэкономического и материально-технического обеспечения федеральной государственной гражданской службы, модернизации оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих; оптимизации структуры и штатной численности федерального государственного органа либо территориального органа федерального органа исполнительной власти; совершенствования системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих; достижения иных результатов, связанных с совершенствованием деятельности федеральных государственных органов и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. Указом Президента РФ от 31 августа 2020 г. № 536 утверждено Положение о порядке организации экспериментов, направленных на развитие федеральной государственной гражданской службы. Целями проводимых экспериментов служат, например: а) апробация и внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федерального государственного органа, формирование кадрового состава федеральной государственной гражданской службы и стимулирование профессиональной служебной деятельности федеральных государственных гражданских служащих; б) совершенствование оплаты труда и регламентации деятельности гражданских служащих; в) совершенствование финансово-экономического и материально-технического обеспечения гражданской службы; г) совершенствование системы подготовки и профессионального развития гражданских служащих; д) апробация методов осуществления кадровой работы с использованием информационно-коммуникационных технологий; е) апробация дистанционной формы осуществления гражданскими служащими профессиональной служебной деятельности; ж) достижение иных целей, связанных с развитием гражданской службы и повышением эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих. С 2008 г. законодательство о государственной службе развивалось и конкретизировалось в связи с реализацией общих стратегий по повышению эффективности государственного (и муниципального) управления, обеспечения открытости публичного управления, удовлетворения потребностей общества, физических и юридических лиц в государственных (муниципальных) услугах, обеспечении доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти, противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, оптимизации кадровой политики в стране, формирования системы компетенций государственных служащих и эффективных административных процедур. В Основах государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан, утв. Президентом РФ 28 апреля 2011 г. № Пр-1168, определялись меры государственной политики, направленные на повышение правовой культуры государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов. К этим мерам были отнесены, например: 1) совершенствование систем подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, сотрудников правоохранительных органов; направление на повышение квалификации; дополнительное образование, способствующее повышению правовой культуры; 2) ликвидация причин, которые способствуют проявлению безответственности и правового нигилизма в деятельности государственных и муниципальных служащих; проведение профилактических мер в целях предотвращения нарушений закона и служебной этики в правоохранительной деятельности; внедрение комплекса мер морального и материального поощрения образцового исполнения служебного долга; 3) разработка и совершенствование способов информирования населения о деятельности государственных и муниципальных органов и их служащих; обеспечение доступа к информации о деятельности правоохранительных органов. В этот период в рамках федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)» основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы в России стали: формирование системы государственной службы как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой; внедрение на государственной службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы; повышение эффективности2 государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих (см. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261). Более конкретно Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» перед Правительством РФ были поставлены следующие задачи в области совершенствования законодательства и юридических процедур в сфере организации и функционирования государственной службы России: 1) внедрение новых принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы, которые предусматривают создание объективных и прозрачных механизмов конкурсного отбора кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы, включая проведение дистанционных экзаменов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей и информационных технологий и формирование единой базы вакансий; расширение практики использования испытательного срока при замещении должностей государственной гражданской службы; формирование кадровых резервов посредством подбора, подготовки и карьерного роста кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы и их активное практическое использование; формирование перечня квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы на основе компетентностного подхода (в зависимости от конкретных должностных обязанностей и функций, а также от принадлежности к определенным профессиональным группам); расширение использования механизма ротации применительно к государственным гражданским служащим, замещающим должности большинства категорий и групп должностей государственной гражданской службы (каждые три — шесть лет); развитие института наставничества на государственной гражданской службе; установление особого порядка оплаты труда1 государственных гражданских служащих в зависимости от достижения показателей результативности профессиональной служебной деятельности, а также единого подхода к осуществлению выплаты государственным гражданским служащим премий за выполнение особо важных и сложных заданий по результатам работы; применение системы комплексной оценки деятельности государственных гражданских служащих с использованием ключевых показателей эффективности и общественной оценки их деятельности, в том числе на базе социальных сетей и с учетом мнения сетевых сообществ; совершенствование системы материальной и моральной мотивации государственных гражданских служащих, доведение уровня оплаты их труда до конкурентного на рынке труда, увеличение в оплате труда государственных гражданских служащих деятельности государственных органов, отражающих отраслевую структуру государственного управления; 2) корректировка перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками; установление дополнительных требований о раскрытии лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также иной информации, позволяющей оценивать соблюдение установленных законодательством РФ ограничений в отношении федеральных государственных служащих, замещающих данные должности, в том числе после увольнения с государственной службы; внедрение системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками. Многие из указанных задач были решены российским законодателем в течение 2012—2014 гг., т. е. в законодательстве о государственной службе появились новые институты, процедуры, нормы. Указом Президента РФ от 11 августа 2016 г. утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016—2018 годы. В числе главнейших направлений находились: а) совершенствование управления кадровым составом государственной гражданской службы Российской Федерации и повышение качества его формирования; б) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации, повышение их профессионализма и компетентности; в) повышение престижа гражданской службы; г) совершенствование антикоррупционных1 механизмов в системе гражданской службы; д) совершенствование системы профессионального развития государственных гражданских служащих. Поставленные задачи были решены. Фактически в установленные сроки внедрены новые формы профессионального развития государственных гражданских служащих, которые обеспечивают повышение эффективности их профессиональной служебной деятельности, созданы дополнительные механизмы финансирования профессионального развития федеральных государственных гражданских служащих исходя из потребности федеральных государственных органов; проводятся мероприятия по совершенствованию системы материального стимулирования государственных гражданских служащих, а также структуры их денежного содержания; значительно повышена эффективность антикоррупционных механизмов в системе гражданской службы, так как в деятельность федеральных государственных органов по противодействию коррупции внедряются современные технологии и методики оценки и формируется система мониторинга (контроля) эффективности деятельности подразделений этих органов по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Указы Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» сформировали политико-правовую основу для дальнейшего развития системы государственной службы и повышения ее эффективности в условиях цифровой трансформации, развития цифровой среды для деятельности органов публичной власти, осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Указом Президента РФ от 24 июня 2019 г. № 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019—2021 годы» в числе основных направлений развития государственной гражданской службы было предусмотрено: 1) совершенствование порядка назначения на должности государственной гражданской службы РФ граждан РФ; 2) стимулирование гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной служебной деятельности, развитие системы государственных правовых и социальных гарантий на гражданской службе; 3) внедрение новых форм профессионального развития гражданских служащих, в том числе предусматривающих использование информационнокоммуникационных технологий; 4) ускоренное внедрение информационно-коммуникационных технологий в государственных органах в целях повышения качества кадровой работы. При этом в центр правовой политики в области публичной службы было поставлено создание нормативноправовой базы, которая необходима для: а) совершенствования практики проведения экспериментов, направленных на развитие гражданской службы; б) обеспечения внедрения единой методики1 прохождения испытания на гражданской службе в федеральных органах исполнительной власти; в) совершенствования порядка отбора кандидатов на замещение должностей гражданской службы; г) обеспечения совершенствования на основе единых методологических подходов порядка проведения аттестации гражданских служащих; д) гарантированного функционирования на базе федеральной государственной информационной системы в области государственной службы единого специализированного информационного ресурса, предназначенного для профессионального развития гражданских служащих; е) перехода к использованию федеральными государственными органами в кадровой работе федеральной государственной информационной системы в области государственной службы; ж) проведения мониторинга качества подготовки гражданских служащих по дополнительным профессиональным программам; з) совершенствования методов оценки (в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий) профессиональных качеств гражданских служащих и лиц, претендующих на замещение должностей гражданской службы и включение в кадровый резерв на гражданской службе; и) создания нормативно-правовой базы, необходимой для формирования федерального кадрового резерва на гражданской службе; к) обеспечения возможности проведения проверки сведений, представляемых гражданами РФ, поступающими на гражданскую службу, и гражданскими служащими в автоматическом режиме (с использованием федеральной государственной информационной системы в области государственной службы), а также посредством направления в электронном виде запросов в государственные органы, ответственные за предоставление соответствующей информации. Во исполнение данного Указа Президента РФ распоряжением Правительства РФ от 24 июля 2019 г. № 1646-р был утвержден План мероприятий («дорожная карта») по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019—2021 годы. 4. Государственная служба современный период (понятие, признаки, виды). С точки зрения современного законодателя государственная служба Российской Федерации - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ, состоящая в обеспечении исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных территорий, государственных органов, органов публичной власти федеральных территорий, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов и государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих в федеральной территории должности для непосредственного исполнения полномочий органов публичной власти такой территории. Таким образом, при определении понятия государственной службы целесообразно выделить следующие подходы: Институциональный поход рассматривает службу в качестве важнейшего атрибута государства и государственной власти. При этом основным назначением государственной и муниципальной службы выступает реализация основных задач и функций, стоящих перед различными уровнями власти и их органами. В свою очередь деятельностный подход, который в полной мере воспринят в законодательстве о государственной и муниципальной службе, о чем говорилось выше, направлен на оценку службы как вида профессиональной деятельности, базирующегося на принципах профессионализма и компетентности, и реализуемого физическими лицами (чиновниками) на определенных условиях, установленных НПА и служебным контрактом. Признаки: 1) Управленческий характер профессиональной деятельности проявляется в том, что служба всегда связана не с выполнением производственной функции в сфере производительного труда либо сектора оказания бытовых и иных услуг, а с оказанием государственных и муниципальных услуг, связанных напрямую с реализацией задач и функций, определенных для государства в лице органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемых в строгом соответствии с административными и должностными регламентами и при соблюдении стандартов оказываемых услуг. 2) Деятельности в сфере государственной службы свойствен характер публичной власти, являющийся неотъемлемым атрибутом государственной власти как одного из основных признаков самого государства. Более того, государственная и муниципальная служба всегда протекает в системе государственного и муниципального управления, а как следствие, носит властный характер. 3) Государственная служба есть служебная деятельность на определенных должностях, перечень которых внесен в унифицированный документ (реестр), присущий всем уровням служебной деятельности: федеральный, субъектов Российской Федерации и муниципальный. Осуществление деятельности вне занятия должности государственной службы рассматривается как отсутствие у лица публично-властных полномочий и как отсутствие возможности распространения института государственной службы на возникающие отношения. 4) Профессиональный и наемный характер деятельности служащих предполагает выполнение возложенных на государственных служащих полномочий на высокой профессиональной основе под руководством представителя нанимателя и с подчинением правилам внутреннего служебного (трудового) распорядка на возмездной основе. Все изложенное достигается при помощи установления квалификационных требований, предъявляемых для замещения той или иной вакантной должности, введения процедур конкурсного отбора, проведения процедур аттестации и сдачи квалификационного экзамена и др. Более того, данная деятельность, бесспорно, носит наемный характер, что предполагает введение элементов трудового права на возникающие отношения, в том числе на регулирование времени труда и отдыха, привлечение к дисциплинарной ответственности, установление гарантий и компенсаций и т.д. В то же время следует отметить, что при этом не исключается возможность и необходимость применения административных начал при правовой регламентации ряда общественных отношений, возникающих на государственной и муниципальной службе, что отражает публично-правовой характер связей (например, издание акта о назначении на должность, введение дополнительных оснований для прекращения служебных отношений, в том числе с утратой доверия и др.). Наряду с этим можно привести ещё ряд дополнительных признаков, а именно пятый и шестой признаки. 5) Ярко выраженный антикоррупционный характер в деятельности государственных служащих. В качестве конкретного подтверждения можно указать не только на наличие специального законодательства, закрепляющего организационные и правовые основы противодействия коррупции на государственной службе, но и специальные нормы антикоррупционной направленности, содержащиеся в законах и подзаконных актах, регулирующих отдельные виды служебной деятельности. Например, нормы о необходимости проведения ротации, требования к служебному поведению государственных служащих и т.п. 6) Связь служебной деятельности, как правило, с совершением юридически значимого действия и (или) принятием управленческого решения (изданием юридико-правового акта). В настоящее время деятельность государственных служащих часто сопряжена с оказанием государственных услуг. Как следствие, государство в лице его уполномоченных органов приняло достаточно большое количество административных регламентов и государственных стандартов оказания государственных (муниципальных) услуг и выполнения функций, в том числе функций контроля и надзора. В этой связи предоставление любого вида услуги имеет своим завершением совершение конкретного юридически значимого действия и (или) принятие управленческого решения (издание юридико-правового акта). По сути, данный признак выражает в себе предназначение существующей системы служебной деятельности не только с точки зрения заказчика услуг, но и с точки зрения механизма государственного управления (его роли и назначения в современном обществе). Принципы: Под принципами государственной службы понимаются основные руководящие начала (идеи), характеризующие сущность и содержание служебной деятельности. Основные принципы государственной гражданской службы содержатся в законах, регулирующих тот или иной вид служебной деятельности. В частности, ст. 4 и 5 Закона о муниципальной службе закрепляют в числе основных принципов: приоритет прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего: профессионализм и компетентность муниципальных служащих; стабильность муниципальной службы; доступность информации о деятельности муниципальных служащих; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами: единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при про-хождении муниципальной службы; правовую и социальную защищенность муниципальных служащих; ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность муниципальной службы; взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Виды: Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» классифицирует государственную службу на следующие виды, составляющие ее единую систему: - государственная гражданская служба; - военная служба; - государственная служба иных видов. Военная и государственная служба иных видов представляют собой: 1) виды федеральной государственной службы и 2) устанавливаются федеральными законами. Государственная гражданская служба Государственная гражданская служба Российской Федерации - это вид государственной службы, который представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, занимающих должности государственной гражданской службы, по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и ее субъектов (ст. З Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). В соответствии с законодательством о государственной службе, основанным на конституционно-правовом принципе федерализма (в зависимости от федеративного устройства Российской Федерации), выделяются следующие виды государственной службы: 1) федеральная государственная служба, 2) государственная служба субъектов РФ. Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, органов публичной власти федеральной территории и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Эта служба осуществляется на должностях в аппарате федеральных органов представительной (законодательной), исполнительной и судебной власти. Согласно российскому законодательству о федеральной государственной службе таковыми органами являются: Администрация Президента РФ, Аппарат Правительства РФ, аппараты палат Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, ЦИК РФ, Счетной палаты РФ, федеральные государственные органы, подведомственные Президенту РФ и Правительству РФ, и др. Таким образом, установленный законодателем перечень федеральных государственных гражданских служащих не является закрытым (исчерпывающим), в него могут вноситься соответствующие изменения и дополнения. Государственная гражданская служба субъекта РФ является профессиональной служебной деятельностью граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта по обеспечению исполнения полномочий данного субъекта, а также полномочий государственных органов субъекта и лиц, замещающих государственные должности данного субъекта. Военная служба Военная служба является особым видом федеральной государственной службы. Следовательно, все основные и общие признаки государственной службы свойственны также военной службе. Вместе с тем российское законодательство, устанавливая и регламентируя военную службу, ее прохождение и статус военнослужащих, определяет особенности этого вида государственной службы. В соответствии с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации: военной службой считается особый вид федеральной государственной службы. Военная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ: 1) не имеющих гражданства (подданства) иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, в войсках национальной гвардии, в воинских формированиях (спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны) и государственных органах (Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны, органах военной прокуратуры, военных следственных органах СК РФ и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ ), воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях; 2) имеющих гражданство (подданство) иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина на территории иностранного государства, и иностранных граждан - в Вооруженных Силах РФ и воинских формированиях. Указанные государственные органы и воинские формирования осуществляют функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким образом, законодатель указывает на следующие признаки (или критерии), индивидуализирующие и определяющие специфику военной службы в системе государственной службы. 1. Военная служба связывается всегда с воинскими должностями, т. е. только лица, замещающие воинские должности (должности военной службы), считаются военнослужащими. 2. Военная служба формируется и функционирует в Вооруженных Силах РФ, специальных государственных органах, войсках, воинских формированиях, в которых учреждаются воинские должности (например, Минобороны России, ФСБ России, Службе внешней разведки РФ, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы, воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны). Военная служба в одном государственном органе может сочетаться с гражданской службой. Статья 16 (п. 1) Федерального закона от 3 апреля 1995 г. Nº 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» определяет, что органы этой Службы комплектуются (в том числе на конкурсной основе) военнослужащими, федеральными государственными гражданскими служащими и иными работниками (военнослужащие и гражданский персонал). Военнослужащие органов ФСБ России, проходящие службу по контракту, а также федеральные государственные гражданские служащие и работники органов Службы, назначенные на должности военнослужащих, являются сотрудниками органов этой Службы. 3. Военная служба формируется для осуществления особых охранительнообеспечительных государственных функций, выделяемых среди всех государственных функций. Существование военной службы в стране обусловлено необходимостью выполнения такой важнейшей государственной функции, как обеспечение обороны и безопасности государства. Военная служба встраивается в систему и структуру обороны и обеспечивает реализацию организационно-правовых форм управления обороной страны. В связи с этим военная служба отражает соответствующие признаки деятельности по управлению в сфере обороны. Здесь действуют принципиальные отличия, например, от гражданской службы: централизация в системе военной службы и управления ею; единоначалие в организации и функционировании военной службы; режим субординационных отношений на военной службе; добровольность поступления на военную службу; внепартийность военной службы (или политический нейтралитет военнослужащих; например, в органах ФСБ России запрещаются создание структурных подразделений политических партий и деятельность политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний); режим ограниченного доступа к информации о военной службе, соблюдение воинской дисциплины; социально-правовая защита военнослужащих. 6. Действует специальный административно-правовой статус военнослужащих. Цели и задачи обороны и безопасности государства обусловливают характерные особенности военной службы и установление специального статуса военнослужащих. К лицам, находящимся на военной службе, в период прохождения ими военной службы предъявляются специальные требования: наличие специальных знаков отличия и формы; особый порядок проведения аттестации военнослужащих; материальная ответственность и материальное стимулирование; требования к лицам, поступающим на военную службу: особые условия прохождения военной службы*; порядок применения к военнослужащему мер правовой ответственности"; увольнение с военной службы. 7. В целях обеспечения реализации статуса военнослужащих установлены государственные гарантии. Сюда, например, относятся: гарантия по обеспечению военнослужащих жилыми помещениями в форме предоставления им денежных средств на приобретение или строительство жилых помещений; предоставление в установленном порядке служебных жилых помещений в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части; социальные гарантии, санаторно-курортное обеспечение. К таким же гарантирующим мерам относится обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих Вооруженных Сил РР. 8. Для военной службы характерно наличие у военнослужащих полномочий по применению мер государственного (в том числе административно-правового) принуждения. Например, применять оружие (стрелковое, артиллерийское, стрелково-пушечное, ракетное) и пограничные корабли, вертолеты и самолеты при осуществлении защиты и охраны. Государственная служба иных видов Следовательно, государственная служба иных видов — это всегда вид федеральной государственной службы, предназначением которой определяют правоохрану, правозашиту, обеспечение общественной безопасности, осуществление деятельности в публичных интересах. реализацию правоохранительными органами функций публичной власти. Например. СК РФ — это федеральный государственный орган, осуществляющий полномочия в сфере уголовного судопроизводства. А сотрудники СК РФ являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, которые предусмотрены Федеральным законом «О Следственном комитете Российской Федерации», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Поэтому, в сущности, под «государственной службой иных видов» понимается профессиональная служебная деятельность на должностях федеральной государственной гражданской службы и воинских должностях, учрежденных в государственных органах, связанных с осуществлением правоохранительной деятельности. Следовательно, государственная служба иных видов — это служба, построенная не по критерию замещаемых в государственном органе должностей (гражданских или воинских), а по вхождению данного вида государственной службы в число правоохранительных. При характеристике государственной службы иных видов целесообразно провести анализ федеральной государственной службы, которая создается в системе государственных органов, предназначенных для осуществления правоохранительной деятельности с нормативным правовым установлением для них соответствующей компетенции и публично-властных полномочий. Здесь важно указать конкретные сферы государственной деятельности и компетенцию государственных органов, в которых создается конкретный («иной») вид федеральной государственной службы: область внутренних дел - служба в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел; сфера уголовно-исполнительной системы — служба на должностях в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов других органов и должностных лиц, правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, уголовное судопроизводство - деятельность сотрудников, например СК РФ, по оперативному и качественному расследованию преступлений в соответствии с подследственностью, установленной уголовно-процессуальным законодательством РФ, обеспечению законности при приеме, регистрации, проверке сообщений о преступлениях, возбуждении уголовных дел, производстве предварительного расследования и судебной экспертизы, а также защите прав и свобод человека и гражданина; пожарная безопасность — замещение должностей в федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на решение задач в области пожарной безопасности: контроль и надзор в сфере исполнения уголовных наказаний, осуществляемый лицами, занимающими должности сотрудников уголовно-исполнительной системы, которые учреждаются в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных; противодействие коррупции — деятельность по предупреждению коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Государственная служба иных видов представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной службы в государственных органах, службах и учреждениях (организациях), осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью (в том числе с организованной преступностью), по противодействию коррупции и терроризма, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, законодатель указывает на следующие признаки (или критерии), индивидуализирующие и показывающие специфику государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью. 1. Данный вид федеральной государственной службы всегда связан с учреждением и исполнением обязанностей на должностях, находящихся в государственных органах, осуществляющих правоохранительные функции, т. е. только лица, замещающие должности федеральной государственной службы, связанной с правоохранительной деятельностью, приобретают специальный статус государственных служащих соответствующего вила государственной службы (например, сотрудники органов внутренних дел, сотрудники органов принудительного исполнения и др.). 2. Федеральная государственная служба, связанная с осуществлением правоохранительной деятельности, формируется и функционирует в специальных: а) государственных органах, б) службах, в) учреждениях (организациях), где учреждаются должности государственной службы иного вида (например, МВД России, прокуратура РФ, СК РФ, ФСИН России, МЧС России, ФТС России). 3. Государственная служба, которая предназначена для создания надлежащих юридических режимов обеспечения правоохраны и правозащиты, создается для осуществления специальных государственных функций, а именно: а) для обеспечения безопасности; б) обеспечения законности и правопорядка: в) борьбы с преступностью; г) защиты прав и свобод человека и гражданина, д) применения мер государственного принуждения; е) контроля и надзора. 4. Государственная служба, связанная с осуществлением правоохранительной деятельности, строится и функционирует как на общих принципах государственной службы, так и на специальных принципах государственной службы, обусловленных правовым содержанием самих видов службы, призванной выполнять правоохраохранительную функцию. 5. Действует специальный порядок возникновения и изменения правоотношений в системе государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности. Основанием возникновения правоотношений, например, на службе в ОВД между Российской Федерацией и гражданином является контракт, заключенный по установленным в Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. Nº 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-рации» правилам. Приказ руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (или его уполномоченного) о назначении гражданина на должность в ОВД определяет день, когда заключенный контракт вступает в силу. Указанные правоотношения могут возникать на основании контракта в результате: а) поступления на службу в ОВД по результатам конкурса; б) зачисления в образовательную организацию высшего образования федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел для обучения по очной форме по результатам прохождения вступительных испытаний; в) назначения на должность в ОВД; г) восстановления в должности в ОВД в соответствии с законодательством. 6. Утверждены особые условия и требования при поступлении на государственную службу, связанную с осуществлением правоохранительной деятельности, и ее прохождении (проверка пригодности) к государственной службе; проведение при поступлении на службу оценки уровня интеллектуального развития, установление психологической готовности к прохождению службы, коммуникабельности и других профессионально важных для службы качеств гражданина; выявление соответствия требованиям, предъявляемым к поступающим на службу, по уровню образования, профессиональной и физической подготовки; специальный порядок назначения на должности государственной службы). 7. Административно-правовой статус лиц, занимающих должности государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности (сотрудников государственной службы иных видов), включает некоторые особенности. Цели и задачи обеспечения законности, общественного порядка, общественной безопасности, правопорядка и борьбы с преступностью, противодействия коррупции обусловливают характерные особенности государственной службы, действующие в сфере правоохраны и правозащиты, и установление специального статуса ее сотрудников. 8. В системе государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, для должностных лиц предусматривается специальная форма одежды и выдача вещевого довольствия. Например, в таможенных органах предусмотрена форма одежды должностных лиц, утверждены Правила выдачи вещевого довольствия должностным лицам таможенных органов Российской Федерации, перечень должностей должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, для которых предусмотрено ношение специальной одежды. В ОВД предусмотрен порядок ношения сотрудниками форменной одежды, знаков различия и ведомственных знаков отличия. 9. Нормативно устанавливаются специальные правовые институты, направленные на обеспечение принципов законности и стабильности государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности. Одним из таких институтов является личное поручительство. На гражданина, поступающего на службу (например, в ОВД), оформляется личное поручительство. Личное поручительство, это письменное обязательство заслуживающего доверия лица (поручителя) о том, что оно ручается за соблюдение установленных ограничений и запретов. 10. Правовые отношения в системе федеральной государственной службы, связанной с осуществлением правоохранительной деятельности, регламентируются специальным законодательством. Законодательством устанавливается специфика отношений, складывающихся при прохождении данных видов государственной службы, и правового статуса лиц, занимающих должности в соответствующих правоохранительных органах. Особенностью функционирования государственной службы «иных видов» является также установление специального порядка прохождения службы в правоохранительных органах.
