700 от 25.08.2014

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
об утверждении Концепции о принципах
открытых правительственных данных
№ 700 от 25.08.2014
Мониторул Офичиал № 256-260/747 от 29.08.2014
***
На основании статьи 2 Закона о ратификации Финансового соглашения между
Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития для реализации Проекта
«е-Преобразование управления» № 173 от 28 июля 2011 года (Официальный монитор
Республики Молдова, 2011 г., № 131-133, ст.425), пункта b) части (1) статьи 11 Закона о
повторном использовании информации публичного сектора № 305 от 26 декабря 2012
года (Официальный монитор Республики Молдова, 2013 г., № 64-68, ст.197)
Правительство
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Утвердить Концепцию о принципах открытых правительственных данных
(прилагается).
2.
Министерствам,
другим
центральным
административным
органам,
подведомственным Правительству и организационным структурам, входящим в сферу их
компетенции (подведомственные административные органы, публичные учреждения и
государственные предприятия, в которых министерство или другой центральный
административный орган выступают в качестве учредителя), а также автономным
публичным учреждениям в пределах предоставленной компетенции обеспечить
выполнение положений Концепции о принципах открытых правительственных данных.
3. Контроль за выполнением настоящего Постановления возложить на
Государственную канцелярию.
ПРЕМЬЕР-МИНИСТР
Юрие ЛЯНКЭ
Контрасигнует:
министр информационных
технологий и связи
Павел Филип
№ 700. Кишинэу, 25 августа 2014 г.
Утверждена
Постановлением Правительства
№ 700 от 25 августа 2014 г.
КОНЦЕПЦИЯ
о принципах открытых правительственных данных
I. ОПИСАНИЕ СИТУАЦИИ
1. В Республике Молдова инициатива открытых данных была объявлена в апреле
2011 года, когда был создан портал открытых правительственных данных –
www.date.gov.md в целях продвижения прозрачности, административной эффективности,
публичной ответственности и экономического потенциала повторного использования.
Данная инициатива была выдвинута в рамках реализации принципов отрытого
правительства, что является одним из столпов Стратегической программы
технологической модернизации
управления (е-Преобразование), утвержденной
Постановлением Правительства № 710 от 20 сентября 2011 года.
2. Идея открытого управления была поддержана в Распоряжении премьер-министра
№ 43 от 29 апреля 2011 года, в соответствии с которым публичным учреждениям было
поручено ежемесячно размещать на портале открытых данных по три набора данных и
обновлять уже существующие данные. В целях освоения экономического потенциала
правительственных данных был принят Закон о повторном использовании информации
публичного сектора № 305 от 26 декабря 2012 года, а затем и Постановление
Правительства № 886 от 8 ноября 2013 года «Об утверждении Методологических норм по
применению Закона № 305 от 26 декабря 2012 года о повторном использовании
информации публичного сектора», которые устраняют препоны в доступе и повторном
использовании открытых данных и открытой информации. Кроме того, в контексте
внедрения Закона № 305 от 26 декабря 2012 года была создана рабочая группа, состоящая
из представителей органов центрального публичного управления, которые отвечают за
повторное использование публичных данных и опубликование информации на едином
правительственном портале открытых данных.
3. На международном уровне все больше правительств присоединяются к
инициативе открытых данных, запуская порталы открытых данных или утверждая
надлежащую нормативную базу. В 2012 году в рамках Партнерства открытых
правительств большинство стран выдвинули национальные обязательства в области
открытых данных, а в 2013 году страны «большой восьмерки» («G8») подписали Хартию
открытых данных (Open Data Charter). В целях гармонизации нормативной базы с
процессом развития открытых данных Европейский Союз внес в Директиву 2003/98/ЕС о
повторном использовании информации из публичного сектора поправки для повышения
потенциала публичной информации и использования этих ресурсов наиболее
эффективным образом. Закон № 305 от 26 декабря 2012 года был разработан в
соответствии с последней редакцией Директивы Европейского Союза о повторном
использовании публичной информации.
4. Открытые правительственные данные обеспечивают огромный потенциал для
экономического развития. Открытые данные могут способствовать улучшению
публичных услуг и более прозрачному и ответственному управлению. Доступ к открытым
данным позволяет лицам и организациям развивать и генерировать новые идеи и услуги,
имеющие социальное и экономическое воздействие.
5. Для более четкого представления обратимся к международному опыту в сфере
открытых данных. В соответствии с докладом об открытых данных, который был
опубликован в октябре 2013 года «McKinsey Global Institute (Open Data: Unlocking
innovation and performance with liquid information), ожидается, что только 7 областей
(образование, транспорт, электричество, товары широкого потребления, нефть и газ,
здравоохранение и потребительские кредиты) способны генерировать для мировой
экономики добавленную стоимость в размере от 3.2 до 5.4 триллиона долларов США в год
благодаря открытым данным, в результате появились сотни предпринимательских
проектов, которые способствовали созданию новых товаров и услуг, а также повышению
эффективности и результативности операций.
Как показало проведенное в 2011 году исследование (Revie of recent studies on PSI reuse and related market development), стоимость рынка информации в публичном секторе
Европейского Союза составила 28 млрд.евро, а годовая прибыль в связи с открытием
информации и упрощением доступа к ней равна по прогнозам приблизительно 40
млрд.евро.
6. Публичные данные отличаются высокой экономической ценностью, если
соблюдается ряд всеобщих принципов и такие данные открыты для повторного
использования. Неправительственные организации «Sunlight Foundation» и «W3C» (World
Wide Web Consortium) еще в 2009 году закрепили всеобщие принципы открытых
правительственных данных, которые впоследствии были переняты правительствами и
включены во внутренние документы политик в сфере открытых данных.
7. В Республике Молдова принципы открытых данных установлены Концепцией о
принципах открытых правительственных данных (в дальнейшем – Концепция). Они
определяют
процесс
опубликования
открытых
правительственных
данных
министерствами,
другими
подведомственными
Правительству
центральными
административными органами и организационными структурами, находящимися в сфере
их компетенции (подведомственные административные органы, публичные учреждения и
государственные предприятия, в которых министерство или другой центральный
административный орган выступает в качестве учредителя), а также автономными
административными органами (в дальнейшем – публичные органы и учреждения) для
обеспечения гражданам права на свободный доступ к публичным данным и на их
повторное использование согласно положениям закона.
II. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПРОБЛЕМЫ
8. В настоящее время положения Распоряжения премьер-министра № 43 от 29 апреля
2011 года, в соответствии с которым министерствам, центральным административным
органам и другим органам публичной власти и публичным учреждениям надлежит
ежемесячно открывать не менее трех наборов данных и обновлять уже имеющиеся, все
еще далеки от выполнения. Так, если бы с мая 2011 года по декабрь 2013 года 16
министерств и 6 центральных административных органов открывали бы не менее чем по 3
набора данных в месяц, то число наборов данных превысило бы 2.100. Однако, по
состоянию на конец 2013 года, на портале открытых правительственных данных
(date.gov.md) было зарегистрировано менее 800 наборов данных.
9. В настоящее время данные, публикуемые публичными органами, по большому
счету не соответствуют требованиям и запросам пользователей и повторных
пользователей публичной информации в плане значимости, формата, структуры, периода
обновления, дезагрегирования данных. Поскольку отсутствуют принципы, закрепленные в
документе политик и четко указывающие, какие именно открытые сведения и данные
должны быть обнародованы, публичные органы и учреждения используют в качестве
главного довода тот факт, что все данные и сведения публикуются на веб-сайте
учреждения. Однако существует информация публичного характера, главным образом
первичные ценные данные в публичных информационных системах, которые в силу
разных причин еще остаются неопубликованными.
10. Другая проблема заключается в том, что большинство информационных систем и
баз данных, которые содержат наиболее структурированные и ценные правительственные
данные, находятся в распоряжении государственных предприятий. Так как
государственные предприятия находятся на самофинансировании, то для покрытия
расходов по обслуживанию информационных систем они предоставляют наряду с
публичными услугами платные услуги по предоставлению публичных сведений и данных,
что ограничивает доступ широкой общественности к информации публичного характера,
а также создает препятствия для реализации права на повторное использование таких
информации и данных. Тарифы на услуги по предоставлению информации публичного
характера установлены согласно действующей нормативной основе. Вместе с тем
пользователи не располагают четкой информацией относительно того, какими данными
располагают публичные органы и учреждения, какие данные подлежат повторному
использованию, а также о размере платы за повторное использование данных в
коммерческих целях (если она взимается) и о порядке расчета маргинальной стоимости.
11. Некоторые публичные органы и учреждения не имеют не только достаточных
финансовых ресурсов, но и необходимых людских ресурсов для содержания
информационных систем, а тем более для участия в процессе по выявлению и
опубликованию публичных данных.
12. Сдержанное отношение к опубликованию данных также обусловлено низким
качеством и низкой достоверностью многих комплектов данных. В то же время
посредством их открытия общественность сможет способствовать (добровольно)
улучшению качества таких данных и запрашивать о проверке их правильности, а
благодаря процессу проверки будут вноситься исправления и обновляться публичные
данные.
13. На протяжении трех лет, прошедших после внедрения инициативы открытых
данных, она последовательно развивалась. Благодаря принятию Закона о повторном
использовании информации публичного сектора № 305 от 26 декабря 2012 года были
расширены правовые рамки в данной сфере. Однако данный закон устанавливает только
три принципа повторного использования публичной информации – недискриминация,
прозрачность и справедливость, без указания принципов, на основании которых будут
открываться публичные сведения и данные, подлежащие повторному использованию. В
результате участия всех публичных органов и учреждений, владеющих публичными
данными, в открытии этих данных значительно возрастет объем публичной информации,
которую граждане будут иметь право открывать и повторно использовать.
14. С момента внедрения инициативы открытых данных было осуществлено
дальнейшее развитие международных принципов открытых данных, однако они не были
включены ни в один из документов политик, утвержденных Правительством либо
Парламентом. Отсутствие такого документа вызывает вопросы у органов центрального
публичного управления, государственных учреждений, государственных предприятий и
создает неясности при определении принципов или критериев, на основании которых
следует определять публичные данные, подлежащие опубликованию и повторному
использованию, а также форматы их опубликования.
III. ИНСТРУМЕНТЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ
15. Исходя из международной практики, утверждение настоящей Концепции, целью
которой является установление принципов открытых данных, играет существенную роль
для публичного сектора, в целях обеспечения прозрачности в публичном секторе и
освоения экономического потенциала данных публичного характера.
16. В результате утверждения настоящей Концепции будет упрощена процедура
выявления данных и будут закреплены стандарты опубликования публичных
правительственных данных в соответствии с минимальным набором требований. Цель
политики, направленной на продвижение открытых данных, заключается в том, чтобы как
можно больший объем правительственных данных был открыт в режиме онлайн и
пользователи, таким образом, могли повторно использовать правительственные данные в
некоммерческих, коммерческих, исследовательских и других целях, а все граждане пользоваться преимуществами открытых данных.
IV. НОРМАТИВНАЯ БАЗА
17. Нормативная база открытых данных охватывает действующее законодательство
Республики Молдова, международные соглашения и договоры, стороной которых
Республика Молдова является. Создание и функционирование открытых данных
регламентируются следующими основными законодательными и нормативными актами:
1) Закон о коммерческой тайне № 171-XIII от 6 июля 1994 года;
2) Закон о доступе к информации № 982-XIV от 11 мая 2000 года;
3) Закон о государственной тайне № 245-XVI от 27 ноября 2008 года;
4) Закон о защите персональных данных № 133 от 8 июля 2011 года;
5) Закон о повторном использовании информации публичного сектора № 305 от 26
декабря 2012 года;
6) Постановление Правительства № 1123 от 14 декабря 2010 года «Об утверждении
Требований по обеспечению безопасности персональных данных при их обработке в
информационных системах персональных данных»;
7) Постановление Правительства № 710 от 20 сентября 2011 года «Об утверждении
Стратегической
программы
технологической
модернизации
управления
(еПреобразование)»;
8) Постановление Правительства № 886 от 8 ноября 2013 года «Об утверждении
Методологических норм по применению Закона № 305 от 26 декабря 2012 года о
повторном использовании информации публичного сектора».
18. Нормативная база также включает нормативные акты в области информации, в
том числе:
1) Закон об информатике № 1069-XIV от 22 июня 2000 года;
2) Закон об информатизации и государственных информационных ресурсах № 467XV от 21 ноября 2003 года;
3) Закон об электронном документе и цифровой подписи № 264-XV от 15 июля 2004
года;
4) Постановление Правительства № 857 от 31 октября 2013 года «О Национальной
стратегии развития информационного общества «Цифровая Молдова 2020».
V. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И ПРИНЦИПЫ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ
19. Определение. В контексте настоящей Концепции понятие «открытые данные»
относится к структурированным правительственным данным – статистическим данным
либо структурированным данным, отраженным в списке или в неповествовательной
форме, которые могут передаваться в цифровом формате и подлежат автоматической
обработке; они охватывают статистическую информацию и данные из информационных
систем/баз данных, в том числе географические данные (ГИС).
20. Открытыми данными являются данные, которые публичные органы и
учреждения производят в силу своей компетенции и которые не содержат ограничений,
связанных с частной жизнью, конфиденциальностью или безопасностью. Открытые
данные являются такими данными/сведениями, которые широкая общественность может
свободно открывать, повторно использовать и вновь распространять.
21. Понятие «данные» в контексте открытых данных не включает информацию,
изображения, фотографии или же отсканированные копии подлинников документов,
предоставленные публичному органу или учреждению другим публичным органом или
учреждением, не находящимся в его непосредственном подчинении. Понятие «открытые
данные» шире понятия «доступ к информации», так как открытые данные будут
публиковаться в форматах, подлежащих автоматической обработке и предназначенных
для повторного использования.
22. Цель. Концепции заключается в создании нормативной базы о принципах
открытых данных, применяемых на национальном уровне, а также в установлении
минимальных требований относительно открытых данных, которыми будут
руководствоваться министерства, другие подведомственные Правительству центральные
административные органы и организационные структуры, входящие в сферу их
компетенции (подведомственные административные органы, публичные учреждения и
государственные предприятия, в которых министерство или другой центральный
административный орган выступает в качестве учредителя), а также автономные
административные органы в процессе опубликования открытых данных.
23. Назначение. Первичными пользователями данного документа являются
министерства, другие подведомственные Правительству центральные административные
органы и организационные структуры, находящиеся в сфере их компетенции
(подведомственные
административные
органы,
публичные
учреждения
и
государственные предприятия, в которых министерство или другой центральный
административный орган выступает в качестве учредителя), а также автономные
публичные учреждения, которые собирают правительственные данные, обладают
правительственными данными, производят и публикуют или должны публиковать
правительственные данные.
24. Основываясь на Руководстве по политикам в области открытых данных,
разработанном «Sunlight Foundation» (версия 3, август 2013 года) и нормах Хартии
открытых данных стран «G8», настоящая Концепция закрепляет принципы открытых
правительственных данных, которыми смогут руководствоваться публичные органы и
учреждения в процессе открытия данных для того, чтобы широкая общественность имела
свободный доступ к ним, могла их повторно использовать и распространять впоследствии
в соответствии с действующим законодательством.
25. Для целей настоящей Концепции при открытии данных применяются следующие
принципы:
1) открытие данных по умолчанию и по своему выбору (проактивно) –
публичные данные по сферам, а также публичные данные о достижениях систем и/или
деятельности Правительства, в том числе первичные данные, будут открываться
постепенно и по умолчанию. Публичные органы и учреждения будут публиковать
информацию по своему выбору без барьеров либо с низким уровнем барьеров для
использования и повторного использования. Новые информационные системы с частично
или полностью публичным содержанием будут задуманы таким образом, чтобы они
позволяли в автоматическом порядке публиковать публичные данные, не создавая
дополнительных расходов для публичного учреждения;
2) защита безопасности уязвимых данных – будут опубликованы только данные,
не противоречащие действующему законодательству, в области защиты персональных
данных, коммерческой тайны, государственной тайны, интеллектуальной собственности, а
также другим положениям в сфере доступа к информации и защиты информации;
3) открытие первичных данных – учреждения будут публиковать первичные
данные в той форме, в которой они были собраны у источника, с как можно более
высоким уровнем детализации в дезагрегированных и неизмененных формах.
Агрегирование или изменение будет осуществляться для обеспечения анонимности
данных и для приведения в соответствие с правовыми требования в области защиты,
безопасности и конфиденциальности данных;
4) опубликование данных онлайн – данные будут публиковаться онлайн для
упрощения доступа широкой общественности. Публичные органы и учреждения будут
публиковать открытые данные на портале открытых правительственных данных
www.date.gov.md и на своих веб-страницах. Для централизации сведений об этих данных
публичные органы и учреждения будут предоставлять на портале www.date.gov.md
ссылки по ним;
5) своевременное опубликование данных – данные будут публиковаться и
обновляться в возможно более короткое время для сохранения их ценности. Частота
обновления будет определяться публичными органами и учреждениями;
6) опубликование данных в открытых и автоматически обрабатываемых
форматах – открытые данные должны быть доступны для самых широких категорий
пользователей и целей. Опубликование данных в открытых и автоматически
обрабатываемых форматах повышает их ценность. Специфические форматы для открытых
структурированных комплектов данных предусмотрены в Постановлении Правительства
№ 886 от 8 ноября 2013 года, включая формы в области геопространственных данных.
a) Если структурированные данные собираются и сохраняются в офисных
программах (Word, Excel и пр.) и ограничена возможность конвертации в указанные
форматы, допускается их опубликование в виде исключения в оригинальном формате.
b) Если информационные системы не позволяют экспортировать данные в
указанных выше открытых форматах, то учреждения будут публиковать данные в
нативных («родных») форматах соответствующих систем;
7) оптовое опубликование данных – оптовое опубликование данных служит
простым и эффективным средством для опубликования наборов данных. Если учреждение
публикует приложение, основывающееся на открытых данных, оно будет публиковать
оптом данные, выдаваемые этим приложением. Данные будут доступны для скачивания с
портала www.date.gov.md и с веб-страницы публичного органа и учреждения;
8) описание данных – данные будут описываться с помощью полных метаданных,
предоставляя пользователям сведения о сборе информации, ограничении и других
аспектах, которые имеют значение для анализа представленных данных. Перечень
минимальных метаданных содержится в Методологии опубликования открытых данных,
которая была разработана в соответствии с Методологическими нормами по применению
Закона № 305 от 26 декабря 2012 года, утвержденными Постановлением Правительства №
886 от 8 ноября 2013 года. Дополнительно публичные органы и учреждения разработают
Семантический каталог, который будет опубликован в качестве открытых данных и будет
содержать классификаторы, номенклатурные листы и другие значимые информационные
ресурсы;
9) повторное использование данных – данные будут предоставляться
пользователю в распоряжение на правительственном портале открытых данных и на
официальных веб-страницах публичных органов и учреждений в форматах, которые дают
возможность автоматической обработки, открытия для восстановления, скачивания,
индексации и поиска широким кругом пользователей для повторного использования в
разных целях, которые не противоречат законодательству.
Условия
повторного
использования
информации
публичного
сектора,
предусмотренные Методологическими нормами по применению Закона № 305 от 26
декабря 2012 года о повторном использовании информации публичного сектора,
утвержденными Постановлением Правительства № 886 от 8 ноября 2013 года, будут
применяться по умолчанию при опубликовании открытых данных;
10) установление приоритетности при опубликовании – приоритетность данных
при опубликовании будет задаваться таким образом, чтобы обеспечивать публикование в
первую очередь данных, которые наиболее полезны для широкой общественности.
Публичные органы и учреждения будут тесно взаимодействовать с гражданским
обществом, средствами массовой информации, исследователями, разработчиками,
частным сектором и другими заинтересованными сторонами для установления
приоритетных данных.
VI. ЦЕЛИ КОНЦЕПЦИИ
26. Главной целью данного документа является установление принципов открытых
правительственных данных и их внедрение.
27. Настоящая Стратегия также нацелена на достижение следующих специфических
целей:
1) опубликование как можно большего объема правительственных данных
публичного характера (в открытых и подлежащих компьютерной обработке форматах) для
повторного использования широкой общественностью в соответствии с установленными
принципами;
2) установление единообразия требований относительно структуры и форматов
публикуемых данных;
3) повышение степени прозрачности деятельности Правительства и повышение
ответственности государственных служащих;
4) упрощение доступа граждан к публичной информации, представляющей
ценность, как с точки зрения прозрачности, так и с точки зрения экономических
преимуществ;
5) устранение отраслевых нормативных и правовых барьеров для опубликования
открытых правительственных данных. Публичные учреждения должны убедиться в том,
что отраслевое законодательство приведено в соответствие с положениями Закона о
повторном использовании публичной информации и не ограничивает доступ к
правительственным данным, а продвигает их открытие и повторное использование;
6) определение открытых данных, которые могут бесплатно публиковаться и
предоставляться для повторного использования. Важно проинформировать граждан о том,
какие именно правительственные данные будут предоставляться для повторного
использования на платной основе, о размере платы и порядке ее исчисления;
7) сокращение времени и сопутствующих затрат, связанных с ответом на петиции,
путем опубликования онлайн структурированных первичных данных.
VII. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ
28. Открытие и опубликование правительственных данных в соответствии с
принципами, установленными в настоящей Стратегии, значительно повлияет на
прозрачность и социальное и экономическое развитие государства. Граждане будут иметь
расширенный и упрощенный доступ к информации о деятельности публичных органов и
учреждений, таким образом, прозрачность приведет к более высокому уровню
эффективности и к повышению ответственности в процессе принятия решений.
Сотрудничество публичных органов и учреждений с гражданским обществом расширится
вследствие открытия правительственных данных, что будет способствовать развитию
конструктивного диалога между сторонами.
29. Предприниматели получат возможность осуществлять новые деловые начинания
или развивать уже существующие благодаря использованию открытых данных из
секторов, характеризующихся высокой экономической ценностью. Взаимодействие между
публичными органами, учреждениями и частным сектором, гражданским обществом и
экспертами в различных областях будет способствовать поэтапному улучшению качества
правительственных данных.
30. Открытие правительственных данных будет способствовать развитию сферы
исследований и инноваций в различных областях. Благодаря открытым
правительственным данным Правительство улучшит качество публичных политик путем
их разработки на основе изысканий и данных, полученных в результате исследования, а
также эта мера будет развивать экономику, основывающуюся на исследованиях и
инновациях.
31. Некоммерческие организации и средства массовой информации смогут создавать
продукты, производные от правительственных данных информирующие граждан о
фактической ситуации в различных секторах, что будет способствовать воспитанию и
информированию населения.
32. Журналистика данных и исследовательская журналистика будут развиваться
благодаря более широкому доступу к правительственным данным. А в случае
искаженного толкования определенных данных доступ к главному источнику первичных
данных позволит широкой общественности проверить правильность толкования и будет
служить стимулом для информирования и многостороннего анализа.