Презентация Сметанина М.С. PPTX - Торгово

«О реализации Программы ФЛЕГ и мерах по
совершенствованию правоприменения и
лесоуправления в России»
к 10-летию Санкт Петербургской конференции ФЛЕГ.
Сметанина Марина Игоревна - координатор Программы ФЛЕГ в РФ.
Кузьмичев Евгений Павлович - консультант,
Представительство Всемирного банка в России.
Заседания «круглого стола» Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии
«О мерах по совершенствованию правоприменения и лесоуправления в России. Реализации Санкт-Петербургской
Министерской декларации (2005г.) и Программы ФЛЕГ в лесном секторе страны»
27 ноября 2015г
Friday, 25 November, 2005
Международные Обязательства Российской
Федерации по итогам Министерской
конференции
• включить совершенствование системы
правоприменения и управления в лесном
секторе (ФЛЕГ) в число приоритетных
задач государственного управления;
• совершенствовать лесное
законодательство;
• укреплять межведомственное
сотрудничество;
• вырабатывать стратегии устранения
главных причин незаконных рубок и пр.;
Разработана и внедряется система противодействия
нелегальному лесопользованию на уровне РФ и ее
субъектов
Анализ проявлений нелегального
лесопользования (классификация,
масштабы)
Выявление причин (правовые,
организационные, социальноэкономические, др.)
Учет специфики регионов
Комплексная система мер
противодействия
Результат: Программа
действий РФ и ее субъектов
(методическое руководство)
Динамика доли нелегальных рубок от общего объема
заготовок по данным официальной статистики
Экспертная оценка доли нелегальных рубок и незаконного оборота древесины в
общем объеме заготовок
25.00
средний % по официальной
статистике
средний % по анкетам ФЛЕГ 1,
2010 г.
средний % по анкетам ФЛЕГ 2,
2014 г.
20.00
15.00
10.00
5.00
0.00
Архангельская Воронежская
область
область
Красноярский
край
Приморский
край
Хабаровский
край
Владимирская
область
«Незаконной является рубка …насаждений с
нарушением требований
законодательства,…» Из постановления Верховного суда РФ
от 18.10.2012 № 21
 Серьезные расхождения в оценках нелегальных рубок
ставят под сомнение единообразие (корректность)
применяемых методов, вероятно оценивают не одно и
тоже явление.
 К нелегальным рубкам при желании можно отнести весь
объем заготовленной древесины, при заготовке которой
было нарушено страновое законодательство, не только
экологическое и лесное (налоговое, трудовое, и пр.)
 Российская система регламентации лесопользования
является одной из самых жестких в мире.
Регламент (ЕС) № 995/2010
Европейского парламента и Совета от 20 октября 2010 года
об обязанностях операторов, размещающих лесоматериалы
и продукцию из древесины на рынке
Статья 2.Определения
(f) заготовленный легально — заготовленный без
нарушения применимого законодательства страны
заготовки;
(g) заготовленный нелегально — заготовленный с
нарушением применимого законодательства страны
заготовки;
(h) применимое законодательство — действующее
законодательство страны заготовки, включающее (помимо
прочего ) экологическое и лесное законодательство.
Если, гипотетически , применить российскую систему
регламентации лесопользования к заготовкам древесины в ряде
странах ЕС – результат могут быть неожиданными.
Структура рекомендаций
(векторы государственных и общественных усилий)
1. Совершенствование лесного законодательства и создание
правовых основ противодействию незаконной заготовке и
нелегальному обороту древесины
2. Совершенствование методов государственной инвентаризации и
коммерческой оценки товарных лесных ресурсов передаваемых в
пользование
3. Государственный контроль (надзор): организация системы
выявления нелегального лесопользования в натуре
4. Государственный контроль над грузопотоками лесной продукции
6. Механизмы стимулирования цивилизованного (легального)
лесопользования и оборота древесины
7. Развитие механизмов независимого мониторинга
лесопользования
8. Механизмы и процедуры межведомственного взаимодействия в
области предотвращения и снижения масштабов незаконной
заготовки и нелегального оборота древесины на федеральном и
региональном уровнях.
9. Место и роль общественности в контроле над лесопользованием и
грузопотоками лесной продукции
10. Борьба с бедностью в лесных поселках.
11. Пропаганда и экологическое воспитание, в том числе
пропаганда
процесса ФЛЕГ
Реализация процесса ФЛЕГ
Лесные пожары и ФЛЕГ
Оценка лесопожарного потенциала на
территории массивов усыхающих лесов в
лесном фонде России
Основные меры профилактики и
предупреждения лесных пожаров в
массивах усыхающих лесов
Оценка степени пожарной опасности
социальных групп населения при
нахождении на территории лесничества
Направление включено
в Лесной проект - 2
Основные причины высокой
горимости лесов в стране
– Несовершенство лесного законодательства, а в некоторых аспектах и
полное отсутствие законодательных актов в части обеспечения
профилактики лесных пожаров, а также правоприменительной практики.
– Разрушение прежней и отсутствие полной действующей нормативнотехнологической и кадровой базы обеспечения пожарной безопасности в
лесах.
– Невыстроенность государственной системы управления лесными
пожарами на федеральном и региональном уровнях.
– Недостаточность координации и системного межведомственного
взаимодействия.
– Недостаточность финансового и материального обеспечения борьбы с
лесными
– Менталитет местного населения.
– Отсутствие целенаправленной профилактической работы
Повышение эффективности государственного планирования
и управления в области борьбы с лесными пожарами
Переход к системному управлению лесными пожарами или горимостью территории
требует разработки:
 допустимых норм горимости основных лесных формаций, исходя из особенностей их
реакции на
воздействие огня и пирогенной восстановительной динамики;

районирования территории по социально-экономической и экологической значимости
потенциальных лесных пожаров и уровням потребных затрат на их предупреждение и
ликвидацию;

методов обнаружения, оперативного прогноза и оценки угроз потенциала пожарной
опасности и эколого-экономического ущерба возникших загораний;

юридических оснований (норм) установления ответственности лесопользователей и
собственников лесов за сохранность переданного в аренду или нераспределенного
лесного фонда;

механизмов межведомственного взаимодействия и распределения компетенции и
ответственности за охрану от пожаров различных категорий лесных земель и объектов;

институциональной структуры и правовых основ лесопожарного мониторинга и
принятия оперативных решений по ликвидации лесных пожаров.
03.14.2014
12
Проект «Диагностика управления в лесном секторе»
http://www.enpi-fleg.org/ru/docs/report-guidelines-on-assessing-the-quality-offorest-governance-in-russian-regions/
.
Комплексная аналитическая основа для
диагностики, оценки и мониторинга
качества управления в лесном секторе :
• Системное выявление проблемных
звеньев в системе управления.
• Определение первоочередных
преобразований для его оздоровления.
• Мониторинг результатов
реформирования.
• Адаптация и извлечение уроков.
• Методика оценки качества управления
лесами в субъектах РФ
Совершенствование инструментов реализации лесной
политики: методология разработки программ развития
лесного сектора
Цель: на основе анализа применяемой практики по разработке федеральной и
региональных целевых программ в пилотных регионах выявить частные и
системные пробелы и несоответствия и определить пути развития системы
стратегического планирования развития лесного сектора.
• На региональном уровне отсутствуют нормативные правовые акты, утверждающие
перечень показателей эффективности, определенный исходя из специфики
региональных условий, оценки современного состояния и прогнозах развития
лесного комплекса и приоритетные направления или мероприятия в сфере
управления лесным комплексом
• Не определен механизм межведомственного взаимодействия и взаимного учета
вопросов развития смежных отраслей
• отсутствует порядок проведения профессиональной внешней, в том числе
общественной, экспертизы проектов целевых программ.
• вовлечения органов местного самоуправления и населения в управление лесами
остается за рамкаит правовой регламентации
Выводы
http://www.enpi-fleg.org/ru/docs/napravleniia-sovershenstvovaniia-metodologii-programmno-tcelevogo-podkhoda-vlesnom-sektore-s-tcel-iu-povysheniia-effektivnosti
/
Отсутствие единого методического подхода при разработке целевых
программ развития лесного сектора на федеральном уровне и в субъектах
Российской Федерации не способствует повышению эффективности
бюджетных расходов.
Планирование и распределение федеральных субвенций на исполнение
субъектами РФ переданных полномочий в области лесных отношений не
опирается на нормативы затрат на лесохозяйственные мероприятия,
учитывающие региональную специфику.
В условиях дефицита бюджета необходимо правильно определить
экономические, экологические и социальные приоритеты развития лесного
сектора в каждом субъекте в форме лесной политики субъекта или иного
документа.
В программах развития необходимо уделять внимание вопросам
многоцелевого использования лесных ресурсов и земель лесного фонда.
Развитие лесной промышленности не должно оставаться за рамками
целевых программ. Необходимо предусматривать меры, способствующие
увеличению лесного дохода, за счет повышения интенсивности и
эффективности лесопользования.
Анализ законодательства и
правоприменительной практики по защите леса и
обеспечению санитарной безопасности в лесах
• Масштабы повреждения и гибели
лесов в Российской Федерации
• Законодательное и нормативное
регулирование государственного
управления лесами в области
защиты и обеспечения санитарной
безопасности
• Нормативы защиты лесов и
санитарной безопасности в лесах в
документах лесного планирования .
• Проблемы применения
установленных норм по защите
леса и санитарной безопасности в
лесах
Анализ и совершенствование управления и
правоприменения в области лесовосстановления
1.Воспроизводство лесов и лесоразведение в текущих лесных планах субъектов Российской
Федерации.
2.Реализация планов по воспроизводству лесов.
3.Значение воспроизводства и лесоразведения в совокупности лесных отношений
4. Воспроизводство лесов и лесоразведение в прогнозных оценках развития лесного сектора
Российской Федерации
5. Нормативно-правовое обеспечение и организация лесовосстановительных работ.
5.1. Вопросы воспроизводства лесов и лесоразведения в лесном кодексе
5.2. Правила лесовосстановления
5.3. Правила лесоразведения
5.4. Правила ухода за лесами
5.5 Порядок отнесения участков лесовосстановления, к землям, занятым лесными
насаждениями
5.6. Лесное семеноводство
2.7. Государственный мониторинг воспроизводства лесов
6. Проблемы применения отдельных норм лесного законодательства при осуществлении
работ по воспроизводству лесов
Повышение эффективности планирования и
реализации межведомственного и
межгосударственного взаимодействия по
противодействию нелегальному использованию лесов
• Лесная политика Российской Федерации и процесс
ФЛЕГ
• Лесная политика и гармонизация лесного
законодательства Российской
Федерации с
международным лесным и экологическим
законодательством
• Последствия вступления в ВТО для предприятий
лесного сектора. Осведомленность участников лесных
отношений о последствиях вступления Российской
Федерации в ВТО.
• Разработка юридически обязательного документа по
лесам
МЕТОДИКА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 августа 2011 г. N 694
Методика определяет показатели осуществления мониторинга
правоприменения в РФ федеральными органами исполнительной
власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Включает : сбор, обобщение, анализ и оценку практики
применения в т.ч. :
• Конституции Российской Федерации;
• федеральных конституционных законов;
• федеральных законов;
• указов Президента Российской Федерации;
• постановлений Правительства Российской Федерации;
• нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов и
организаций,
И др.
МЕТОДИКА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МОНИТОРИНГА ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
При осуществлении мониторинга правоприменения
используется в т.ч.:
а) практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
б) практика деятельности федеральных органов исполнительной
власти, органов государственной власти субъектов РФ ;
в) информация о практике применения нормативных правовых актов
Российской Федерации, поступившая в т.ч. от :
• общественных, научных, правозащитных и иных организаций;
• из средств массовой информации;
• от граждан;
• из иных источников.
Может быть использована в т.ч. :
а) статистическая информация, получаемая на основе статистических
показателей и дополняемая отраслевой статистикой органов
государственной власти и иных государственных органов;
б) социологическая информация, формируемая на основе
социологических исследований.
Показатели оценки в т.ч. включают:












несоответствие нормативного правового акта международным
обязательствам;
наличие в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов;
неполнота в правовом регулировании;
наличие ошибок юридико-технического характера;
искажение смысла положений нормативного правового акта при его
применении;
использование норм, позволяющих расширительно толковать
компетенцию органов государственной власти и органов местного
самоуправления;
наличие (отсутствие) единообразной практики применения
нормативных правовых актов;
количество и характер зафиксированных правонарушений в сфере
действия нормативного правового акта, а также количество случаев
привлечения виновных лиц к ответственности.
наличие противоречий между нормативными правовыми актами
общего характера и нормативными правовыми актами специального
характера, регулирующими однородные отношения;
наличие единой понятийно-терминологической системы в
нормативных правовых актах;
наличие дублирующих норм права в нормативных правовых актах;
наличие противоречий в нормативных правовых актах,
регулирующих однородные отношения, принятых в разные периоды
Анализ нормативного правового обеспечения деятельности по
заготовке древесины
• Цель: определение и обоснование основных направлений
либерализации нормативно-правового обеспечения управления
пользованием лесными ресурсами, осуществляемого в целях заготовки
древесины
• Задачи:
– Выявление «узких мест» в регламентации и правоприменительной
практике деятельности по коммерческой заготовке древесины.
– Разработка предложений по основным направлениям
совершенствования нормативно-правового обеспечения управления
пользованием лесными ресурсами, осуществляемого в целях
заготовки древесины.
• Метод проведения исследования: опрос предприятий – арендаторов
лесного фонда
опрошено 38 респондентов, 27 лесопромышленных предприятий –
арендаторов лесного фонда, ведущих деятельность в 7-ми субъектах
Российской Федерации (Воронежская, Архангельская, Амурская и
Сахалинская области, Красноярский, Хабаровский и Приморский края).
3
Блок 1: Изыскание лесосечного фонда и
отвод лесосек
№
п/п
1
I. Наименование
акта с указанием
конкретных норм
(статьи, части,
пункты и т.п.)
Правила заготовки
древесины в лесах
РФ (пункты 21, 22,
24, 25 части II).
II. Описание проблемы правоприменения (в чём проявляется
проблема)
Уровни выраженности
показателя,
III. Ваши предложения о
характеризующего
необходимости принятия,
проблемы применения
отмены или изменения акта
конкретного акта
Показатели, характеризующие
(отдельных норм),
проблемы применения
существ
желательно с указанием
конкретного акта – индекс
критич
енно
осложн
конкретной редакции
(номер) варианта
еский
осложн
яющий
изменений
для
яющий
ведени
бизне
ведени
е
са
е
бизнеса
бизнеса
Блок 1: Изыскание лесосечного фонда и отвод лесосек
13. Данные требования
достались в наследство от
системы разрешительного
лесопользования (лесорубочные
билеты), не соответствуют по
своей сути заявительному
порядку (декларирование) и
являются чрезмерными с точки
зрения наличия и широкого
применения навигационных
приборов и других ИКТ
(например, ГИС) в лесном
секторе. Это приводит к
увеличению издержек при
ведении лесопользования и
лесного хозяйства.
Х
Предусмотреть
использование
альтернативных способов
обозначения контура
лесосеки в натуре
(например, пластиковые
маркеры, ленты,
информативные таблички и
т. п.)
IV. Обоснование предложений
В условиях напряженного горного
рельефа (например, ДВ,
Восточная Сибирь, Кавказ), или
деконцентрированного лесного
фонда (Северо-Запад, зоны
интенсивного лесопользования),
где контур лесосеки бывает
очень сложным, количество
столбов на одной деляне может
быть более 10. Как правило,
столбы изготавливаются на
месте из живорастущих
деревьев, что приводит к их
гибели. При этом, функция
столба состоит лишь в том,
чтобы обозначить угол поворота
и вектор границы отвода. Если
есть цифровые карты, визир и
GPS, определить угол поворота
не составляет никакого труда.
Поэтому, для обозначения
границ лесосек можно
использовать альтернативные и
более технологичные и не
затратные способы.
Правила заготовки древесины в лесах
РФ П.18.
При отводе лесосек…
отмечаются деревья,
предназначенные для
рубки при проведении
выборочных рубок.
Целесообразность клеймения
при назначении ряда видов
рубок ухода сомнительна. При
выборочных рубках клеймение
зачастую не нужно, достаточно
указать отпускной диаметр и
породы, предназначенные для
рубки.
Наследство от разрешительной системы лесопользования.
Мероприятие проводилось силами работников лесхозов. В
настоящее время у лесничеств нет возможности осуществлять
и контролировать эту затратную по ресурсам и времени
операцию.
Проект освоения лесов и порядок его
разработки (пункт 33)
Действующие требования
допускают внесение изменений в
ПОЛ только при условии
изменения лесохозяйственного
регламента лесничества,
лесопарка. В свою очередь
внесение изменений в регламент
лесничества производится на
основании материалов
лесоустройства, которое может
быть проведено на всей площади
лесничества или арендного
участка.
Существенно упростить
процедуру разработки ПОЛ и
внесения в него изменений, в том
числе в случаях выявления
несоответствий данных натурных
отводов с лесоустроительными
данными.
Б) Упростить процедуру внесения
изменений в данные
лесоустройства
процедура делает практически невозможным (из-за высокой
стоимости работ) внесение изменений в ПОЛ, который, наряду с
лесной декларацией, является основным документом лесного
планирования, разрешающим ведение деятельности арендатору
лесного фонда.
Блок II: Организация и проведение лесосечных работ.
Правила заготовки древесины в лесах РФ (пункт 58).
1. Приведены не все виды
современных технологий заготовки и
машин. (т.е. фактически не
разрешены) действующими правилами
рубок.
На склонах крутизной свыше 20
градусов правилами допускается
трелевка только канатными
установками и летательными
аппаратами. На практике на таких
склонах успешно работают скидеры и
форвардеры.
2. Запрет устройства волоков - террас
на склонах крутизной свыше 20
градусов
При разработке Правил
заготовки по
лесорастительным зонам
учесть почвенно-грунтовые и
лесорастительные
особенности данных зон и
успешную практику
применения современной
лесозаготовительной техники
Положение устарело и, при использовании новых технологий не
имеет лесохозяйственного обоснования
Правила санитарной безопасности (пункт 6)
Оставление ключевых элементов
древостоя при проведении
сплошных рубок (например, сухостойных и фаутных деревьев,
ключевых биотопов и т.п.) ,
сохранение которых
предусмотрено пунктом 17 Правил
заготовки.
В ряде случаев становится
причиной штрафных санкций со
стороны лесничеств за нарушение
Правил санитарной безопасности в
лесах (п. 6).
Нормативное уточнение
списка объектов
биоразнообразия, которые
могут (или должны)
сохраняться на лесосеках
сплошных рубок.
продиктовано требованиями добровольных международных стандартов лесной
сертификации (FSC, PEFC). несоответствие международным нормам;
противоречивость актов
Правила пожарной безопасности в лесах (пункт 21)
Действующая норма не допускает
складирования древесины в штабелях
вдоль лесовозных дорог и/или усов,
Отменить данную норму
В условиях горного рельефа иногда единственно возможный способ организации
верхнего склада. Норма не определяет даже сезон складирования - какие пожары
могут быть, например, зимой?
Правила заготовки древесины в лесах РФ (пункт 13 б)).
Нарушение границ отвода в
арендной базе (не выходя за
основные границы аренды)
в большинстве случаев
квалифицируют как
незаконная рубка, хотя по
сути таковой не является
Для сплошных рубок в
эксплуатационных лесах
несоблюдение границ лесосеки не
должно квалифицироваться как
незаконная рубка, если при этом не
превышена максимальнодопустимая площадь лесосеки и
задекларированный объем заготовки
древесины.
Для выборочных рубок низкой
интенсивности, требование
соблюдения границ отвода можно
считать избыточным для всех
целевых категорий лесов.
Не имеет экологического обоснования, препятствует ведению
бизнеса.
Правила заготовки древесины в лесах РФ (пункт 61)
требования:
- сбор порубочных остатков в кучи
и валы с последующим сжиганием
их в пожаробезопасный период;
- сбор порубочных остатков в кучи
и валы с оставлением их на месте
для перегнивания и для
подкормки диких животных в
зимний период;
И др.
Сжигание порубочных остатков
необходимо исключить , так как это
ведет к задымлению и может служить
источником лесных пожаров.
Достаточно просто «приземлить»
порубочные остатки.
Требования сбора порубочных остатков
в кучи и валы является анахронизмом,
так как при использовании
сортиментной технологии заготовки и
использовании агрегатной техники его
выполнение связано с большими
дополнительными издержками.
Не обосновано лесоводственно и экологически, ведет к ненужным
затратам. Требования одинаковы для всех регионов
Выводы
• Отдельные производственные процессы, связанные с
деятельностью по заготовке древесины, регламентируются целым
рядом противоречивых норм лесного, водного, земельного,
природоохранного и других законодательств
• Ряд норм являются излишне жесткими и не имеют под собой
лесоводственно-экологического и/или экономического
обоснования.
• Ряд норм в разных субъектах РФ понимается и трактуется органами
управления лесами по-разному по причине отсутствия
официальных и четких разъяснений их применения.
• Нормы, которые устанавливают применение конкретных методов,
технологии, техники для выполнения работ, сдерживают развитие
и внедрение инновационных направлений производственных
процессов, связанных с деятельностью по заготовке древесины,
которые являются менее затратными и более эффективными.
• Отсутствие в действующей нормативной правовой базе прямых
норм, регламентирующих строительство лесных дорог на землях
лесного фонда не переданных в аренду, сдерживает развитие
лесной инфраструктуры и ведет к дополнительным издержкам
хозяйствующих субъектов.
Ке Ду,
Глобальный
экологический институт
(Китай),
“Законное” не всегда
означает “устойчивое”,
а “устойчивое” не всегда
означает “законное”.
Бюллетень ФЛЕГ для Европы и Северной Азии
HTTP://WWW.IISD.CA/YMB/ENAFLEG/ Всемирный банк ТОМ 110, NО 5,
ВОСКРЕСЕНЬЕ 27 НОЯБРЯ 2005 Г.
СПАСИБО ЗА
ВНИМАНИЕ
ekuzmichev@gmail.com