КОНЦЕПЦИЯ СТРАТЕГИИ РАЗВИТИЯ ЛЕСНОГО КОМПЛЕКСА

К вопросу «Проблемы рационального использования
лесных и водных ресурсов»
подготовлено Комиссией Общественной палаты
Российской Федерации по экологической политике
и охране окружающей среды
О рациональном использовании, охране и воспроизводстве лесов
Огромный экологический и экономический потенциал российских лесов,
составляющих около четверти всех мировых лесов, используется
нерационально, уровень их охраны и воспроизводства не достаточен. В местах
интенсивного освоения лесов снижается их ресурсный и экологический
потенциал. Велик ущерб от лесных пожаров, основной причиной
возникновения которых является неосторожное обращение с огнем в лесу.
Масштабы незаконных лесозаготовок сравнимы с официальными.
Основные причины неудовлетворительного состояния дел в этой сфере
коренятся в отсутствии национальной лесной стратегии, недооценке
государством роли лесов в обеспечении устойчивого развития, их глобального
экосистемного значения. Несмотря на принимаемые меры по усилению борьбы
с незаконной рубкой и оборотом древесины, с лесными пожарами, по
совершенствованию законодательства и организационных механизмов
лесопользования, государство еще не стало эффективным собственником
лесного фонда.
Новая организация управления лесами, сложившаяся в рамках
административной реформы, основанная на разделении полномочий по
управлению лесом как имущественным комплексом и по контролю (надзору) за
использованием, охраной, воспроизводством лесов, не во всем себя оправдала.
Для России традиционной формой организации управления является единая
государственная лесная служба, и это характерно для большинства
многолесных стран. Следует возвратиться к обсуждению вопроса о
целесообразности воссоздания такой службы, совмещающей в себе все
полномочия,
необходимые
для
успешного
выполнения
функций
государственного управления лесами, реализации национальной лесной
политики, организации лесной науки и выполнения международных
обязательств Российской Федерации, оказания помощи регионам при
возникновении чрезвычайных ситуаций в лесах.
Новый Лесной кодекс изменил объекты правового регулирования, виды
лесопользования и основания возникновения права пользования лесными
участками, систему государственного управления лесами и порядок ведения
лесного хозяйства. Была проведена линия на либерализацию лесопользования,
уменьшение участия государства в ведении лесного хозяйства, ослабление
административных и усиление договорных методов правового регулирования.
Введены новые инструменты государственного управления лесопользованием:
лесные планы, лесохозяйственные регламенты, проекты освоения лесов, лесные
декларации и др. Одно из наиболее радикальных нововведений заключалось в
отказе от разрешительной системы лесопользования. Весьма существенные
изменения произошли с реорганизацией системы федеральных лесхозов.
Децентрализация управления с передачей ряда наиболее влиятельных
полномочий субъектам Российской Федерации пока не привела к заметному
улучшению ситуации. В значительной степени это произошло потому, что
необходимая нормативно-правовая база создавалась уже после передачи
полномочий регионам. В свою очередь, субъекты Российской Федерации
должны были в короткий срок принять значительный массив документов,
регулирующих их новую компетенцию. Одновременно происходила
реорганизация лесхозов. Однако и к настоящему времени вопросы
осуществления государственного лесного контроля и надзора нельзя считать
решенными. Так, количество государственных лесных инспекторов
недостаточно практически во всех субъектах Российской Федерации.
Учитывая, что 2007 год был переходным к новым механизмам
управления и лесопользования, за прошедший период еще не стали
очевидными все последствия действия новых правил. Однако уже известно о
том, что не во всем оправдал себя, например, аукционный порядок
предоставления лесов в пользование. Так, существуют случаи ограничения
доступа заинтересованных лиц к участию в аукционах, что влечет не только
нарушение антимонопольных требований в части обеспечения равных
стартовых условий лесопользователей, но и недополучение бюджетных средств
от продажи права аренды лесных участков.
В последние годы приоритетным является направление развития лесного
комплекса, связанное с наращиванием объемов выпуска готовой лесной
продукции. Курс на создание условий для глубокой переработки древесины
внутри страны и ограничение экспорта круглого леса сопровождался отменой
импортных пошлин на ввозимое высокотехнологичное оборудование и
экспортных пошлин на всю продукцию переработки древесины с поэтапным
повышением экспортных пошлин на необработанную древесину. Однако
данную ситуацию необходимо постоянно анализировать с учетом
возможностей
действующих
обрабатывающих
мощностей,
чтобы
предотвратить падение рынка сбыта первичной лесопродукции на внутреннем
2
рынке. Кроме мер таможенно-тарифного регулирования, названную задачу
необходимо решать также средствами инвестиционной политики.
Фактором, сдерживающим развитие лесной промышленности, является
недостаточное количество лесных дорог. Это препятствует вовлечению в
эксплуатацию новых, не освоенных лесных территорий, а также повышению
интенсивности использования лесов в освоенных лесах. Существенными
отрицательными факторами являются также истощение эксплуатационных
запасов древесины в зонах расположения действующих лесопромышленных
предприятий и путей транспорта, недостаточная точность учета лесных
ресурсов, высокий уровень нелегального оборота древесины.
Затраты на ведение лесного хозяйства по-прежнему превышают сумму
получаемого лесного дохода, а ущерб от лесных пожаров, вредных организмов
и других неблагоприятных факторов значительно выше общих расходов на
охрану,
защиту
и
воспроизводство
лесов.
Ощущается
дефицит
квалифицированных кадров по разным направлениям лесохозяйственной
деятельности.
Критически важной проблемой лесного хозяйства и управления является
сфера незаконной заготовки и оборота древесины, тесно связанная с
коррупцией в системе органов государственной власти. Свою роль в
предотвращении и пресечении теневого лесного бизнеса может сыграть лесная
сертификация. Косвенное положительное воздействие на ситуацию может
оказать снижение безработицы и повышение уровня жизни населения. Однако
главное направление борьбы с этими явлениями – привлечение к юридической
ответственности. Очевидно, что деятельность правоохранительных органов
здесь недостаточно эффективна. Если существуют какие-либо пробелы в
законодательстве, осложняющие применение мер ответственности, то они
должны быть вскрыты правоприменительной практикой и ликвидированы
законодателем. Можно обсуждать также целесообразность поощрения
работников лесничеств и органов внутренних дел, выявляющих
правонарушения, за счет средств от реализации конфискованной древесины и
взыскиваемых в качестве штрафов, для чего нужны поправки в бюджетное
законодательство.
Задача повышения интенсивности ведения лесного хозяйства должна
решаться с учетом и экономических, и экологических факторов.
Лес – не только как источник древесины и иных древесных и
недревесных растительных ресурсов, но также как важнейший природный
объект, удовлетворяющий экологические, рекреационные и иные потребности
граждан. В этом качестве лесу должен быть возвращен статус самостоятельного
3
объекта правоотношений и правовой охраны, утраченный в связи с введением
Лесным кодексом Российской Федерации новых подходов к организации
лесопользования.
Государству необходима ясная, научно обоснованная, соответствующая
современным потребностям в лесных ресурсах и направленная на сохранение
потенциала лесов в будущем, лесная политика. В рамках этой стратегии
должны быть поставлены и решены задачи совершенствования
государственного управления лесами, повышения эффективности охраны,
использования
и
воспроизводства
лесных
ресурсов,
создания
конкурентоспособного
лесного
сектора
экономики,
сохранения
биоразнообразия, экологических и защитных функций лесов.
4