Бюджетные риски

Бюджетные риски на примере
государственных предприятий
Владимир Кривенков
Департамент по бюджетным вопросам
Лекция на региональном семинаре по вопросам
финансовой отчетности и
управления бюджетными рисками
Астана, Республика Казахстан, 21-23 мая 2014 года
Бюджетные риски и государственные
предприятия (ГП) – содержание сессии
• Определение бюджетных рисков
• ГП и бюджетные риски
• Подход к бюджетным рискам
– выявление;
– раскрытие информации; и
– управление.
2
Бюджетные риски – определение
Субсчет Японии в
МВФ
«Бюджетные риски – это факторы,
которые могут вызвать
значительные расхождения между
прогнозом правительства и
фактическим состоянием бюджета».
МВФ, Обеспечение прозрачности в бюджетно-налоговой
сфере, 2013 год
3
Почему именно государственные
предприятия (ГП)?
• Несмотря на приватизацию, большое количество
предприятий по-прежнему находятся в собственности
государства и играют важную роль в экономике
многих развивающих стран/стран с формирующимся
рынком.
• ГП остаются источником значительного бюджетного
риска для органов государственного управления.
• Хотя развитая система государственной бюджетной
отчетности и предусматривает охват всех учреждений
государственного сектора, во многих странах
фискальные отчеты консолидируют лишь единицы
сектора государственного управления.
• Таким образом, информация о фискальных
операциях ГП и о соответствующих рисках зачастую
не раскрывается.
4
Трехэтапный подход к бюджетным рискам
• Выявление
 Полный список ГП
 Категории бюджетных рисков
• Раскрытие информации
 Прозрачная отчетность о финансовых результатах
ГП
 Интеграция в ежегодный процесс подготовки
бюджета
 Отчет о бюджетных рисках
• Управление
 Четко очерченные роли и обязанности в области
управления рисками
 Меры по смягчению риска
5
5
Полный список ГП
• Общее определение
 ГП – это юридические лица, находящиеся в
собственности или под контролем органов
государственного управления, которые создаются в
целях производства товаров и услуг для рынка по
экономически значимым ценам.
• Резидентная принадлежность
 ГП считаются резидентами тех стран, на территории
которых они осуществляют свою деятельность.
• Анализ и классификация ГП
 Финансовые
 Нефинансовые
 Круг ведения министерства
6
6
Категории бюджетных рисков
• Финансовые результаты ГП
• Явные условные обязательства
• Неявные условные обязательства
7
7
Финансовые результаты ГП
• Сокращение отчислений в государственный
бюджет представляет собой часть того
риска, источником которого служат ГП:
Налоги
Дивиденды
• Чрезмерный долг может повлиять на
финансовую устойчивость ГП и стать
причиной предъявления требований к
государственному бюджету;
• Убытки могут привести к размыванию
уровня участия государства в акционерном
капитале.
8
8
Условные обязательства – определения
• Условные обязательства: Обязательства, которые были
приняты, но их сроки и суммы зависят от возникновения
какого-либо неопределенного события в будущем. Они,
тем самым, пока не являются обязательствами и могут
никогда ими не стать, если не материализуется
конкретное обстоятельство.
• Явные условные обязательства: Правовые или
договорные финансовые соглашения, приводящие к
образованию обусловленных требований об
осуществлении выплат, обладающих экономической
стоимостью.
• Неявные условные обязательства: Потенциальные
обязательства, которые отражают недоговорные
(политические или моральные) обязательства органов
государственного управления.
9
9
Классификация условных обязательств
Явные
Неявные
•Гарантии по кредитам
•Юридические споры
•Неоплаченная часть капитала
• Трансферты в пользу ГП с целью
компенсации операционных убытков
(за исключением трансфертов в связи
с обязательствами по
предоставлению коммунальных услуг)
• Дополнительные взносы в
акционерный капитал
• Погашение или принятие
обязательств по долгу ГП
• Погашение/списание просроченной
задолженности
• Квазифискальные операции
Polackova Brixi H. (2005) “Addressing Contingent Liabilities and Fiscal Risks”. In: Shah A, ed.
Fiscal Management, WB
10
10
Просроченная задолженность
• Общее определение
Суммы, не уплаченные в срок, указанный в
договоре, или в течение обычного
коммерческого периода для подобных
операций.
• Примеры
Налог, подлежащий уплате в бюджет;
Счета поставщиков к оплате;
Задолженность по заработной плате;
Причитающийся платеж в счет обслуживания
долга или погашения основной суммы
11
11
Квазифискальные операции
• Определение
 Операции, совершаемые финансовыми и
нефинансовыми ГП по указанию органов
государственного управления, которые являются
фискальными по своему характеру – то есть, в
принципе, они могут дублироваться специальными
фискальными мерами, такими как налоги, субсидии и
другие прямые расходы.
• Примеры
 Поставка товаров и услуг (например, электроэнергии)
некоторым потребителям по ценам ниже рыночных или
не обеспечивающим возмещение издержек
 Закупка ресурсов по ценам выше рыночных
 Предоставление субсидируемых займов;
 Предоставление некоммерческих или социальных услуг;
12
12
Прозрачная отчетность о финансовых
результатах ГП
• Сами ГП обычно обязаны готовить финансовую отчетность
в соответствии с международными или национальными
стандартами бухгалтерского учета. Примечания к
отчетности должны содержать описание специфических
факторов риска и практики управления ГП.
• Также ожидается, что финансовая отчетность, по крайней
мере крупных ГП, пройдет аудит и будет опубликована.
• Во многих странах созданы специализированные службы
для мониторинга результатов деятельности ГП и
составления соответствующей отчетности.
• В круг задач, выполнение которых возложено на службы
мониторинга, нередко входит составление и публикация
сводного отчета о финансовых результатах ГП.
13
13
Отчет о бюджетных рисках
•
Включение отчета о бюджетных рисках (ОБР) в бюджетную документацию
делает его предметом особого внимания со стороны парламента и усиливает
ответственность правительства за управление рисками. ОБР также помогает
органам законодательной власти принимать более информированные решения
о мерах налогово-бюджетной политики.
•
Необходимо выполнять количественную оценку рисков (там, где это возможно)
•
МВФ рекомендует раскрывать информацию обо всех бюджетных рисках в
одном комплексном ОБР.
•
Некоторые страны (например, Новая Зеландия) предпочитают выпускать
отдельный Отчет о специфических бюджетных рисках, который описывает
риски в связи с возможными решениями о мерах политики, влияющими на
доходы, расходы, капиталовложения, а также условные обязательства и
активы. Информация о наиболее значительных экономических рисках и о
прочих общих рисках, свойственных прогнозам бюджета, раскрывается в
других частях бюджетной документации.
•
В качестве альтернативы бюджетные риски, сопряженные с ГП, можно
представлять в отдельном отчете. 14
14
Возможная структура ОБР для ГП
•
•
•
ОБР может содержать следующие разделы:
 Агрегированная сводная информация о фактических финансовых
результатах и состоянии ГП в сравнении с тем, что заложено в
бюджете, и с предыдущим годом (годами).
 Вклад ГП в государственные доходы (налоги,
дивиденды/эквиваленты дивидендов)
 Государственные субсидии для ГП
 Явные условные обязательства
 Квазифискальные операции
 Просроченная задолженность
 Налогово-бюджетные последствия для результатов исполнения и
состояния бюджета органов государственного управления и ГП,
проявившиеся в отчетном году
Каждый раздел должен сопровождаться примечанием,
объясняющим причины соответствующего уровня и
существования данной разновидности риска.
Как ожидается, раздел примечаний также должен включать
краткое описание мер по смягчению риска,
планируемых/принятых органами государственного управления
для сокращения бюджетного риска.
15
15
Ответственность за управление рисками
• Создание административной/правовой
основы для управления рисками.
• Варианты координации функции
управления рисками в рамках
государственного сектора:
 Создание специализированной службы
управления рисками при Министерстве финансов
 Расширение мандата Службы управления долгом
 Расширение мандата службы мониторинга ГП;
 Распределение ответственности между двумя
службами
16
16
Меры по управлению рисками
• Финансовые результаты ГП
 Введение средневзвешенной стоимости капитала в
качестве главного целевого финансового показателя
 Требование представлять план по управлению
рисками в составе бизнес-плана
• Гарантии по кредитам
 Лимит на гарантии
 Плата за предоставление гарантий
• Квазифискальные операции
 Компенсация ГП за обязательства по предоставлению
общественных (коммунальных) услуг посредством
бюджетных ассигнований
 Пересмотр политики ценообразования
17
17
Меры по управлению рисками
(продолжение)
• Просроченная задолженность
Обеспечить, чтобы просроченная
задолженность имела точное определение
Необходимо выделять бюджетные средства
на сокращение просроченной задолженности
Введение режима санкций (налоговые
недоимки)
Меры по взысканию задолженности
(налоговые недоимки)
Списание безнадежной задолженности
18
18
Спасибо за внимание
19