24-25 марта, 2005 КОНФЕРЕНЦИЯ “Социальный сектор России в условиях децентрализации: вопросы финансирования, результатов работы и управления” Представительство Всемирного банка в Москве ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ ВЫРАВНИВАЮЩИХ ДОТАЦИЙ Хорхе Мартинес-Васкес Университет штата Джорджия Выравнивающие дотации – что это такое? • Безусловные трансферты общего назначения • Общий размер предоставляемых средств обычно определяется тем или иным правилом выделения средств • Совокупная сумма средств, распределяемых между региональными и местными властями, определяется формулой, которая учитывает расходные потребности и (или) местную доходоспособность (бюджетную обеспеченность) Цели выравнивающих дотаций • Восстановить горизонтальное равновесие, выравнивая бюджетные условия местных самоуправлений: в Российской Федерации имеются существенные различия между регионами в уровне бюджетной обеспеченности • Способствовать устранению вертикальных диспропорций (различий в расходных потребностях и наличии дохода у разных уровней управления) • Способствовать «строительству регионов и нации» Необходимо уделить внимание важным проблемам, присутствующим в практике работы с регионами в России • Прекратить практику переговоров и субъективных решений • Стараться избегать сохранения отрицательных стимулов в фактической практике выравнивания (напр., " удержание” доходов или заинтересованность в сохранении простаивающей инфраструктуры • Не оформлять выделение средств из фондов выравнивания выполнением определённых условий • Использовать обусловленные трансферты для решения других целей Положительные моменты в рекомендациях Комиссии Козака • Расширение принципов единообразия совместного участия в налогах (прекращение практики «регулирования») • Для чего требуется внедрить действенную систему выравнивания (однако тут можно предусмотреть несколько вариантов) • Возможность использования «братской» системы (с отрицательными и положительными трансфертами) • Отдельное выравнивание для районов и населённых пунктов • Специальный компенсационный фонд для финансирования делегированных функций Как просто: почему бы не дать местным самоуправлениям «то, что им нужно»? • Почему бы не сделать так? Трансферт регионi = Фактические расходы регионi – Фактические доходы регион i • У региона может не оказаться средств для того, чтобы полностью покрыть всю разницу Как просто: почему бы не дать местным самоуправлениям «то, что им нужно»? (прод.) • Фактические расходы как правило не соответствуют потребностям • Фактические доходы как правило не отражают возможности по сбору доходов (бюджетную обеспеченность) • Возникнут отрицательные стимулы: местные самоуправления собственными силами будут собирать меньше доходов, а расходы будут устанавливаться неосмотрительно. Компоненты механизма выравнивания • Определить точную цель (цели) выравнивания: Что подлежит выравниванию и в какой степени (в основном, это – политический выбор) • Определить источники (доходы региональных бюджетов или «братские» взносы («вклад Робин Гуда») Компоненты механизма выравнивания (прод.) • Определить размер фонд а выравнивания (вертикальное выделение ресурсов): стабильное правило, напр., некий фиксированный процент от доходов регионального бюджета, или бессистемное определение доли в ежегодном бюджете • Определить механизм выравнивания (формулу) Компоненты механизма выравнивания (прод.) • Определить переменные или факторы размещения средств, которые будут использоваться (напр., показатели бюджетной обеспеченности, бюджетных потребностей, интенсивности сбора доходов) • Корректировка фактических выплат с учётом других трансфертов? Общие принципы выравнивающих дотаций • Из фонда должны поступать достаточные ресурсы; региональные приоритеты должны увязываться с региональной независимостью • Фонд должен распределяться так, чтобы обеспечивать выравнивание • Выделение средств должно быть прогнозируемым в перспективе Общие принципы выравнивающих дотаций (прод.) • Механизм должен быть простым и прозрачным • В механизме следует использовать надёжные и общепринятые данные, не подверженные манипуляции со стороны региональных или местных властей • Применяемый подход не должен формировать отрицательных стимулов Общие принципы выравнивающих дотаций (прод.) • Предоставление дотаций не должно быть обусловленным • В ходе реформ следует избегать проведения неожиданных масштабных изменений (либо использовать подход “обезвреживания” или постепенный подход) • Целесообразно использовать разные фонды для разных уровней местного управления Разные варианты расчёта расходных потребностей - ретроспективные методы (данные прежних периодов) - взвешенные индексы (по населению, району, и т.п.) - агрегированные финансовые подушевые нормы - сумма издержек на микроуровне исходя из индивидуальных норм Разные варианты расчёта бюджетной обеспеченности • Данные прежних периодов • Простые индикаторы (подушевой доход, и т.п.) • Средние фактические ставки налогообложения • Репрезентативные системы дохода Важность имитации распределения межбюджетных трансфертов • Модель с использованием электронных таблиц способствует повышению прозрачности • Позволяет анализировать разные сценарии • Позволяет рассматривать бюджетную децентрализацию в качестве целостной системы • Необходимо регулярно обновлять механизм, используемый для достижения выравнивания Важность анализа последствий межбюджетных трансфертов • Какая степень выравнивания достигнута? • Выигравшие и проигравшие? • Изменилось ли горизонтальное и вертикальное равновесие?