Государственное управление:

Информационный эффект реализации концепции
участия
Концепция участия зародилась в конце 40х, начале
50х годов прошлого века в связи с первыми
попытками оказания помощи слаборазвитым
странам, оказавшимися в значительной степени
неэффективными.
В 60-е годы концепция участия стала применяться и
в самих развитых странах, прежде всего на уровне
местных
сообществ.
Ее
элементы
распространились на процесс принятия решений,
определение целей и ресурсов, систему контроля
и ответственности
Участие предполагает постоянное общение и сотрудничество власти и
гражданского общества в различных формах – консультирования,
формирования
консенсуса,
совместного
принятия
решений,
самоуправления.
Концепция участия исходит из того, что появление человека лишь на
"пункте раздачи" общих благ, как бы хорошо он ни был организован,
снимает с него ответственность, воспитывает безынициативность,
привычку к государственному патернализму, и в свою очередь,
культивирует худшие образцы бюрократического управления. Поэтому
участие рассматривается как средство повышения эффективности
государственного управления. В том числе и потому, что позволяет
получить информацию, которую нельзя сформировать никаким иным
образом. Это информация о приоритетах, инициативах, возможностях
людей, их навыках и жизненном опыте. Ее использование может
улучшить решения, принимаемые в рамках общественного сектора.
По аналогии с утверждением Ф. Хайека о том, что конкуренция на рынке
порождает информацию, можно сказать, что процедуры общественного
выбора и реализация концепции участия порождают информацию в рамках
общественного сектора. В тоже время, в отличии от процедур
общественного выбора, которые дают информацию лишь периодически и по
крайне ограниченному кругу вопросов, реализация концепции участия
позволяет сформировать менее формализованный, но зато более
разнообразный и постоянный информационный поток. Так, привлечение
общественных организаций, комиссий, ассоциаций, групп добровольных
экспертов, граждан к самоуправлению дает массу новых вариантов решений
традиционных проблем.
В тоже время, внедрение элементов участия требует определенных затрат
(финансовых и интеллектуальных), институциональных изменение. Эти
затраты и усилия могут быть далеко не всегда оправданными. Если
государство и общество не готовы к сотрудничеству, то эти затраты не будут
компенсированы за счет качества принимаемых в общественном секторе
решений. Однако положение о том, что участие является наиболее
перспективным направлением повышения качества и эффективности
общественного сектора, получает все большее признание
Значение информации для государственной службы
Очевидно, что информационное обеспечение является необходимым
условием эффективной государственной службы. Достоверная и
достаточно подробная информация, во-первых, является
предпосылкой
разработки
обоснованных
вариантов
управленческих
решений.
Во-вторых,
неискаженные
информационные потоки позволяют реализовать механизмы
ответственности государственной бюрократии.
Говоря о первом значении информации, как основы выработки вариантов
решений, нужно отметить, что содержательные требования к ней
широки и разнообразны. Она должна содержать не только
статистические данные и законодательно-правовую базу, но и обзоры
общественного мнения, иные виды информационных сообщений,
способные повлиять на разработку и выбор вариантов решений. Чем
более полная информация используется при подготовке вариантов
решений, тем они, очевидно, будут реальнее.
Информация не бывает бесплатной. В связи с этим возникает вопрос об
определении оптимального объема информации для разработки вариантов
того или иного решения. Ответ на него зависит от важности
подготавливаемого решения.
Наиболее важные и масштабные задачи решаются на более высоких уровнях
государственного управления. Именно там возникает потребность в самой
разнообразной информации, в мета-информации (информации об
информации).
Что касается среднего и нижнего уровней государственного управления, то
информационные потребности здесь гораздо скромнее. Круг решаемых на
этих уровнях задач достаточно четко очерчен, определены и стандартизованы
процедуры работы (правила, инструкции, формы отчетов и проч.). Это
означает, что чиновник работает по определенным правилам с более или
менее специализированными информационными потоками.
Задача высших менеджеров заключается в определении этих потоков в
соответствии с функциями, возлагаемыми на подчиненных. На этих уровнях
управления объективно имеются широкие возможности автоматизации,
внедрения информационных технологий и сокращения на этой основе
количества государственных служащих.
Поскольку в подготовке одних и тех же решений зачастую участвуют несколько
государственных учреждений (или правительств разного уровня), то вполне актуальной
является проблема унификации (стандартизации) информационных баз. Примером такой
стандартизации является руководство по Статистике Государственных Финансов (СГФ),
разработанное и поддерживаемое МВФ (Government Finance Statistics (GFS) Manual).
Главной целью СГФ является определение принципов и методов построения
информационной базы для анализа состояния государственного и в более широком
смысле общественного сектора. В СГФ дается определение общественного сектора в
соответствии с СНС и отражаются трансакции всех подразделений правительства, а
также неправительственных организаций, которые выполняют или участвуют в
выполнении общественных функций.
Базируясь на достаточно универсальных принципах, СГФ может быть применена к любому
типу экономики, вне зависимости от особенностей ее государственного и
институционального устройства. Конечно, некоторые страны из-за неразвитости и
специфичности национальной статистики на первых порах могут использовать лишь
отдельные блоки СГФ. Это указывает направления развития национальных баз
информации по общественному сектору.
Внедрение СГФ позволяет не только проводить международные сравнения состояния,
динамики и структуры общественного сектора, но и применять уже разработанные и
проверенные методики его анализа для обоснования решений, принимаемых
национальным правительством.
Другой функцией информации на государственной службе является
обеспечение
механизмов
ответственности
и
контроля
государственных служащих при выполнении уже принятых решений.
Информация, используемая для этих целей, отличается от
информации, необходимой для подготовки вариантов решений.
Дело в том, что показатели развития общественного сектора не
трансформируются в результирующие показатели деятельности
отдельных государственных учреждений, их подразделений и
чиновников. Последние в большей степени носят качественный
характер,
отражают
частные,
промежуточные
результаты
деятельности государственных институтов.
В тоже время качественные требования к информации и в том и в другом
случае, зачастую совпадают. Это, например, относится к
информационной прозрачности.
Информационная прозрачность (transparency) общественного
сектора, т.е. полный и понятный поток информации о его
деятельности является важной предпосылкой обосновании вариантов
правительственных
решений.
Прозрачность является условием контроля и механизмом
ответственности
государственной
службы.
Информация о деятельности правительства должна быть
доступна и понятна всем заинтересованным лицам – не только
экспертам, но и рядовым гражданам, т.е. быть разнообразной. Она
должна касаться не только результатов деятельности тех или иных
учреждений, но и порядка принятия решений (если он установлен),
процедур их исполнения, содержать региональные и международные
сравнения
состояния
общественного
сектора.
Доступная и понятная информация о порядке и результатах работы
государственных учреждений позволяет общественности оценивать
полезность и эффективность их деятельности, предъявлять претензии и
подавать предложения по улучшению государственной службы. Кроме того,
информация о состоянии государственной службы косвенным образом
характеризует политических лидеров, ответственных за кадровый состав и
структуру
государственных
учреждений.
В
обеспечении
информационной
прозрачности
велика
роль
негосударственных информационных провайдеров, которые создают
конкурентный информационный рынок. Одно лишь правительство не может,
даже при всем его желании, гарантировать неискаженной информации о
состоянии общественного сектора. Оно всегда будет стремиться приукрасить
истинное положение, защищая свой политический имидж. Наличие
конкурирующих информационных источников способствует раннему
выявлению проблем и менее затратному их решению.
Информационная прозрачность правительства, обеспечивающая внешний контроль за его
деятельностью, является необходимым, но не достаточным условием эффективного
государственного управления. Руководители государственных учреждений должны
иметь возможность контролировать своих подчиненных и стимулировать их хорошую
работу.Причем этот контроль и стимулирование должны в максимальной степени
исключать личностные отношения, быть формализованными. Это означает, что
контракты заключаемые с государственными учреждениями и их служащими должны
содержать конкретные показатели или нормативы, по которым будет оцениваться их
работа. Современные теории и практика "нового" государственного управления,
предлагающие использовать в рамках общественного сектора принципы бизнес
менеджмента, также указывают на целесообразность такого подхода и важность оценки
состояния государственных учреждений.
Оценка состояния основывается на системе количественных и качественных
индикаторов объема, качества, эффективности, полезности услуг институтов
общественного (государственного) сектора. Такие индикаторы призваны как можно
более полно и всесторонне отражать затраты и результаты работы государственных
учреждений, их подразделений, отдельных чиновников. Эти индикаторы не сводятся к
показателям Системы Государственных Финансов, которые включают лишь
стоимостные оценки затрат и результатов. Измерение результатов и усилий зачастую
требует использования натуральных показателей, относительных величин. Поэтому
система таких показателей образует отдельный пласт информации, применяемой в
государственном управлении.
Оценки состояния государственных учреждений подразделяются на три группы –
индикаторы
усилий
(затрат),
индикаторы
результатов,
индикаторы
эффективности (соотношения результатов и затрат (усилий).
Индикаторы усилий (затрат) включают показатели расходов
финансовых и нефинансовых ресурсов в денежном и натуральном
измерении, а также показатели контингента, на который
распространяются услуги того или иного государственного института
и его подразделений (обслуживаемое население, сеть подконтрольных
учреждений, объектов общественного сектора и проч.).
Индикаторы результатов делятся на две категории – показатели
выпуска и показатели конечных результатов. Показатели выпуска
отражают объем оказанных услуг в натуральном и стоимостном
выражении (число студентов; пассажиров общественного транспорта;
раскрытых преступлений; километраж отремонтированных дорог и
проч.). К этой категории относятся также показатели объемов
оказанных услуг, соответствующих определенным качественным
требованиям (число отличников среди студентов; километраж дорог
отремонтированных в соответствии с определенным стандартом и
т.д.).
Показатели конечных результатов акцентируют внимание на прямых последствиях
достижения того или иного объема выпуска (число выпускников ВУЗов, работающих по
специальности; образовательный уровень населения; удельный вес дорог отличного и
хорошего качества; обеспеченность населения услугами общественного транспорта;
сокращение транспортных расходов в результате улучшения качества дорог; уровень
преступности в расчете душу населения). Анализ динамики таких показателей
позволяет сделать вывод об улучшении или ухудшении обеспечения общественными
благами и услугами, достижении или не достижении определенных социальных
стандартов, выполнении обязательств правительства. Кроме того, эти показатели дают
возможность сравнений состояния общественного сектора различных стран или
регионов.
Имеются также показатели побочных (положительных и отрицательных) эффектов. Эти
эффекты косвенным образом (с большей или меньшей степенью вероятности) связаны с
показателями выпуска. Примерами таких показателей являются - уменьшение
аварийности благодаря улучшению качества дорог; сокращение безработицы в
результате увеличения числа студентов; рост цен на недвижимость при снижении
уровня преступности. Отрицательными последствиями роста показателей выпуска
могут быть – ухудшение успеваемости студентов в результате роста их численности;
рост загрязнения из-за расширения парка общественного транспорта
Индикаторы эффективности представляют собой отношение
индикаторов выпуска или конечных результатов к индикаторам
усилий. Они характеризуют затратоёмкость выпуска и результатов
деятельности институтов общественного сектора и позволяют
оценивать их эффективность, ее динамику, соответствие некоторым
стандартам, а также проводить сравнительный анализ.
Важность разработки системы индикаторов состоит в том, что с их
помощью можно формально отслеживать выполнение обязанностей,
давать оценки государственным учреждениям и их служащим.
Включение тех или иных индикаторов в договоры позволяет
фиксировать меру ответственности за их соблюдение, увязывать с
ними систему стимулирования
Важной
дополнительной
информацией
являются
пояснения,
методические указания о том, как такие индикаторы
рассчитываются и что они означают. Содержательные пояснения
позволяют ранжировать индикаторы по их значимости, а также
определить, возможно ли оказать на них прямое воздействие.
Последнее зависит от характера факторов, влияющий на индикатор.
Эти факторы можно разделить на подконтрольные и не
подконтрольные
государственному
учреждению,
его
подразделению или конкретному чиновнику в соответствии с
возможностями и обязанностями возложенными на них. Так,
показатель количества студентов, приходящихся на одного
преподавателя,
определяется
подконтрольными
факторами,
численность студентов в семьях с низкими доходами
Понятно, что в систему ответственности и стимулирования можно
включать лишь индикаторы, зависимые от подконтрольных
факторов.
Еще одним существенным пластом информации в государственном управлении является
так называемая лучшая практика (best practice) – свод организационных и
управленческих технологий, эффективных методов и процедур принятия решений,
инноваций и эталонов государственного управления (Matyas Gasper, 2000). Основанием
существования систем лучшей практики является то, что собирать и распространять
лучшие управленческие решения дешевле, чем каждый раз изобретать их заново.
Сбором и подготовкой такой информации занимаются подразделения правительства (для
тиражирования в подведомственных учреждениях), национальные негосударственные и
международные организации. Часть данной информации является общедоступной,
другая - имеет ограниченный доступ (для членов профессиональных ассоциаций), либо
предоставляется за плату, например, консалтинговыми фирмами.
Распространением лучшей практики государственного управления занимаются
муниципальные ассоциации (Australian Local Government Association, the American
National Governors' Association Center for Best Practice, Community Futures Development
Corporations (Canada), фонды и другие некоммерческие организации (Soros foundation,
Ford foundation, Together foundation), частные консалтинговые фирмы (Arthur Andersen
Global Best Practices). Большое внимание этой тематике уделяют университеты и
исследовательские институты (JFK School of Government, Harvard University;
Innovations in American Government; University of Albany; Center of Technology in
Government, State University of New York), прежде всего те, которые занимаются
подготовкой специалистов государственного управления. Тиражирование лучшей
практики входит в обязанности правительств различного уровня. Международные
организации и их специализированные подразделения также дают значительную часть
такой информации. Наконец, большую роль в распространении управленческих
инноваций играю средства массовой информации – специализированные журналы,
интернет сайты, тематические телевизионные и радио программы