Управление городскими агломерациями в России: проблемы и

Управление городскими
агломерациями в
России: проблемы и
возможности
Лекция 8
Темы лекции
Специфика российских ГА
 Возможные формы организации
управления ГА в России
 Оптимальный путь организации
управления ГА в России
 Опыт управления ГА в России

Особенности, определяющие
специфику российских ГА






Влияние эпохи плановой экономики
Депопуляция
Низкая мобильность населения
Специфика российской субурбанизации
Незавершённость системообразующих
федеральных реформ
Неразвитость договорной культуры местных
элит
Влияние эпохи плановой
экономики
Однобокость урбанизации (рост городов
опережал развитие)
 Неэффективное использование
территории (отсутствие рынка земли)
 Моногорода как советский феномен

Депопуляция и ГА
Истощение человеческого
(трудоресурсного) потенциала
 Ослабление внутриагломерационных
связей (вплоть до фактического
«распада» ГА)
 Ставка на мигрантов:
сложнореализуема и не всегда
срабатывает

Низкая мобильность населения



Ч.Тибо: концепция «голосования ногами»
У нас – не работает
Причины:




экономические (средства на переезд, приобретение жилья)
административные (институт регистрации)
ментальные (отсутствие привычки к перемене мест
жительства)
Следствия:


относительно низкая фактическая развитость
«номинальных» ГА
ограниченные возможности для оптимизации функций
муниципальных образований в рамках ГА
Специфика субурбанизации пороссийски


Субурбанизация – повышение роли пригородов в той
или иной форме
На Западе:



В России:



постоянное жилище в пригородах
чередуется с процессами джентрификации
сезонность (дачи)
одновременность с процессами джентрификации
Следствие: сезонность как фактор гибкости
управления ГА
Незавершённость федеральных
реформ

Ситуация:






не завершена бюджетная реформа
не завершён процесс разграничения собственности
не все муниципалитеты перешли на новые принципы
градорегулирования
нет концепции взаимоувязки различных видов
муниципального планирования
положения муниципальной реформ постоянно
корректируются поправками в ФЗ-131
Следствия:


нестабильность, невозможность заключения долгосрочных
соглашений
обострение межмуниципальных отношений, возникновение
конфликтов
Неразвитость договорной
культуры местных элит
Приоритет вертикальных связей над
горизонтальными, привычка решать
проблемы «наверху»
 Слабая информированность о ситуации
у соседей
 Неумение находить баланс между
конкуренцией и сотрудничеством

Теоретически возможные формы
управления ГА в России
Административное объединение
муниципальных образований в рамках
ГА (к унитарной модели)
 Формирование «надагломерационного»
уровня управления (к двухуровневой
модели)
 Стимулирование межмуниципального
сотрудничества (к договорной модели)

Проекты объединения городов в
рамках ГА
Барнаул и Новоалтайск – в город
Новобарнаульск (губернатор Алтайского
края А.Карлин, 2007 г.)
 Саратов и Энгельс – в город Путин
(Гагарин) (депутаты Саратовской думы,
2008 г.)

Объективные минусы унитарной
модели
Монополизация управления
 Рост издержек управления в силу
эффекта масштаба
 Расширение «теневой» зоны в
управлении
 Неучёт динамики агломерационных
процессов («ускользающая
реальность»)

Кто может выступать против
административного объединения





Население города-ядра – придётся
«делиться»
Население агломерационной зоны –
отдаление от органов власти, потеря
самоидентификации
Элита агломерационной зоны – потеря
статуса
Региональная элита – опасения политической
конкуренции
Бюрократия – изменение сложившейся
ситуации
Правовое оформление
унитарной модели



Единственный путь – добровольное
объединение муниципальных образований
Ст. 13 п. 3 закона 131-ФЗ: «Объединение двух
и более поселений, не влекущее изменения
границ иных муниципальных образований,
осуществляется с согласия населения
каждого из поселений, выраженного путем
голосования»
Процедура затратна, результат неочевиден
(пример Чебоксар)
Города как агломерации
Санкт-Петербург
 Самара
 Пермь
 Оренбург
 Архангельск
 Брянск
 и др.

Аргумент против
административного слияния
муниципальных образований в
рамках ГА!
Унитарная модель – вывод

Унитарная модель:
 объективно
неэффективна (в т.ч.
эмпирически)
 практически труднодостижима
 субъективно мало кому выгодна

Распространение данной модели в
России неприемлемо и маловероятно
Двухуровневая модель
управления ГА в России
Чисто муниципальная форма
(«французская модель») – невозможна
(нет правовых оснований)
 Государственно-муниципальная форма
– через создание административных
округов (ст. 5 ФЗ-184)

Государственно-муниципальная
форма управления ГА в России
Популярность у региональных
руководителей – высока
 Опасность фактического
огосударствления местного
самоуправления
 Проблема внедрения модели –
отсутствие законодательно
закреплённых механизмов

Договорная модель управления
ГА в России


Законодательно допускается, но нормативноправовая база не проработана
Потенциально возможные формы:
 Создание
межмуниципальных хозяйственных
обществ в форме ООО (ст. 68 131-ФЗ)
 Заключение межмуниципальных соглашений
 Покупка услуг одними муниципалитетами у других


Модель – оптимальная
Магистральная идея – развитие
межмуниципальной кооперации (ММК)
Проблемы развития ММК в России


Внешние факторы:
 Противоречия в законодательстве, регламентирующем
хозяйственную деятельность органов публичной власти в
рамках ММК
 Отсутствие стимулов к сотрудничеству вследствие
приоритета модели бюджетного выравнивания
муниципалитетов перед бюджетной автономией
 Отсутствие методического сопровождения ММК со стороны
как государства, так и экспертного сообщества
 Недостаточное стимулирование данного процесса
государством
 Ограниченная эффективность Советов и ассоциаций
муниципальных образований
Внутренние факторы:
 Отсутствие у муниципалитетов острой необходимости
объединения ресурсов (предпочитают передавать
полномочия на верхний уровень)
 Недостаток квалификации у муниципальных служащих
Что требуется для развития
ММК?

Государству:





смягчить идеологию разграничения полномочий
повысить самостоятельность местного самоуправления и
межмуниципальных ассоциаций
обеспечить методическую поддержку ММК
создать систему стимулов и устранить правовые барьеры
для ММК
Муниципальным образованиям:


учиться договариваться
ориентироваться на решение конкретных проблем
Опыт формирования систем
управления ГА в России

Основной фактор – позиция субъекта РФ:
 Чебоксарская
ГА: провал попытки
административного решения – поиск «мягких»
путей
 Челябинская ГА: конфликт интересов с
разработчиками проекта – срыв проекта
 Иркутская ГА: смена администрации – потеря
интереса к проекту
 Красноярская ГА: руководство процессом с самого
начала
Чебоксарский опыт

Референдум 2008 г. об административном
объединении Чебоксар и Новочебоксарска




Чебоксары: 75% – за
Новочебоксарск: 61% – против
«Лобовой» административный путь – провалился
Выход – не инспирирование административного
объединения, а стимулирование фактической
интеграции:



развитие территории между городами
инвестиции в инфраструктуру
работа с населением
Челябинский опыт
Определение границ Челябинской ГА с
учетом сети муниципальных
образований
 Определение потенциальных
направлений межмуниципального
сотрудничества в рамках ГА
 Формирование Совета агломерации

Функции Совета агломерации




Выявление потенциально конфликтных вопросов
межмуниципального взаимодействия и поиск вариантов их
решения
Выявление наиболее благоприятных сфер для ММК в рамках ГА
Достижение договорённостей о реализации совместных
межмуниципальных проектов
Обеспечение ММК в рамках ГА по следующим направлениям:
формирование общего стратегического видения муниципальных
образований
 формирование и продвижение благоприятного имиджа ГА
 участие муниципальных образований в федеральных и областных
целевых программах

По В.Глазычеву и И.Стародубровской
Иркутский опыт


Тщательная теоретическая подготовка, активная
раскрутка
Предполагаемые направления кооперации в рамках
ГА:





согласование программ и стратегий развития городов
создание единой коммунальной и транспортной
инфраструктуры
реализация ряда инвестиционных проектов
общеагломерационного значения
Неопределённость с организационно-правовой
формой управления
Роль субъективных факторов: меняются
губернаторы, меняется отношение к проекту
ЕЖЕДНЕВНАЯ
МАЯТНИКОВАЯ
МИГРАЦИЯ 28-30 тыс. чел.
ЕЖЕДНЕВНАЯ
МАЯТНИКОВАЯ
МИГРАЦИЯ – 8-10 тыс. чел.
ТРИ ГОРОДА ФОРМИРУЮТ:
40% ПРОМЫШЛЕННОГО ОБОРОТА ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
56% РОЗНИЧНОЙ ТОРГОВЛИ
37% ЧИСЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ
СТРОИТЕЛЬСТВО И ВВОД
СКОРОСТНОГО ТРАМВАЯ
ФОРМИРОВАНИЕ ТРАНСПОРТНОГО
КАРКАСА
СТРОИТЕЛЬСТВО
АВИАТРАНСПОРТНОГО УЗЛА
И
Ж
СТРОИТЕЛЬСТВО ЖИЛЬЯ
А
АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛОВОЙ РАЙОН
ИНДУСТРИАЛЬНЫЕ ПАРКИ
Ж
А Л
И
Т
СТРОИТЕЛЬСТВО ТРАНСПОРТНОЛОГИСТИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА
Л
К
Ж
Т
Ж
К
А Ц
Ж
Ж
И
СТРОИТЕЛЬСТВО ЗАВОДА ТБО
ТОРГОВО-РАЗВЛЕКАТЕЛЬНЫЙ
КОМПЛЕКС
РЕКОНСТРУКЦИЯ ИСТОРИЧЕСКОГО
ЦЕНТРА
Отношение населения к проекту
Иркутской ГА
Иркутск
Ангарск
Шелехов
положительное
34,6
28,1
15,9
скорее
положительное
40,6
29,6
31,8
скорее
отрицательное
6,6
13,0
14,3
отрицательное
6,5
15,1
24,1
по данным Фонда развития Иркутской области
Красноярский опыт
Губернатор края и главы
администраций 7 муниципалитетов
ГА подписали соглашение о
совместной реализации инвестпроекта
«Комплексное развитие Красноярской агломерации до
2020 года»:



Создание госпредприятия – корпорации «Красноярск –
2020»
Разработка и общественное обсуждение «Стратегии
социально-экономического развития Красноярской
агломерации до 2020 года»
Выбор формы управления ГА (запланирован в 2009 г.)
Задачи Красноярской ГА



Оптимизация использования преимуществ
каждой конкретной территории
Формирование общей транспортной,
инженерной, культурной инфраструктуры
Реализация крупных инвестпроектов в
рамках общей инвестиционной программы:
 Сибирский федеральный университет
 портовая особая экономическая зона
 международный авиатранспортный узел
базе аэропорта «Емельяново»
(хаб) на