Результативное управление в органах исполнительной власти Берездивина Елена Викторовна

ИНСТИТУТ ГОСУПРАВЛЕНИЯ ГУ–ВШЭ
Результативное управление
в органах исполнительной власти
Берездивина Елена Викторовна
доцент факультета государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ,
научный сотрудник института проблем государственного и муниципального управления ГУ-ВШЭ
eberezdivina@hse.ru
Москва, 31 октября 2006 года
www.hse.ru
Результативное управление
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ:
1. целям государственного управления свойственны «органические» проблемы: они
плохо поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер,
на их достижение влияют не только органы исполнительной власти,
ответственность за их достижение размыта.
2. клиенты не предъявляют претензий к качеству услуг государственного управления,
а органы исполнительной власти, как правило, стремятся удовлетворить не
клиента, а финансирующий орган.
причина: в частном секторе производятся продукты и услуги, удовлетворяющие
индивидуальные потребности и предполагающие прямую оплату, а
государственное управление направлено на удовлетворение общественных
интересов, оплата услуг государственного управления опосредована.
3. государство располагает уникальным ресурсом – правом принуждения.
4. деятельность органов исполнительной власти обязательно подлежит внешней
оценке.
www.hse.ru
2
Результативное управление
концепция «НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ (НГУ)» –
перенос управленческих технологий из частного сектора в государственное
управление
•
•
•
•
•
•
приоритет целей при организации деятельности и принятии решений
контроль фокусируется также на результатах деятельности, а не на процессе
внутренний контроль дополняется внешним контролем (обратная связь)
органы исполнительной власти воспринимают граждан как клиентов
децентрализация уровня принятия решений
требование экономного использования ресурсов
Основная часть НГУ – РЕЗУЛЬТАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
www.hse.ru
3
Результативное управление
Результативное управление предполагает:



обеспечение потребности общества в общественных благах
постоянную обратную связь
минимизацию расходов
Составляющие результативного управления:




целеполагание
делегирование полномочий и ответственности
бюджетирование
подготовка кадров
А. Гор («Businesslike Government»):
«все, что давно поняли бизнесмены и только начинают понимать
государственные служащие, можно выразить двумя фразами:
концентрироваться на клиентах и прислушиваться к своим работникам»
www.hse.ru
4
Результативное управление
Теория государственного управления и опыт многих стран:
идеология результативного управления не может быть
внедрена по приказу «сверху».
Результативное управление в органах исполнительной власти возможно
только в том случае, если сами органы проявляют инициативу и готовы
обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом.
Для обеспечения мотивации органа исполнительной власти и его отдельных
сотрудников к повышению эффективности деятельности следует
установить зависимость между тремя элементами управления:
(1) цели и задачи органа, формализованные в виде показателей результативности
(2) текущая работа органа – процедуры, выполняемые подразделениями и
сотрудниками
(3) ресурсы всех видов, которыми располагает орган
www.hse.ru
5
Результативное управление
Состав реформ государственного управления:
Административная реформа
(Задача 1 «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур
управления по результатам»)
Бюджетная реформа
(среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат)
Реформа государственной службы
(должностные регламенты, результативные контракты)



www.hse.ru
Организационные проблемы, вызванные комплексностью реформ и
противостоянием центров инициации и проведения реформ :
дисгармония реформ
замедление темпов, выхолащивание сути
6
Результативное управление
Цели административной реформы (Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. №
1789-р)



повышение качества и доступности государственных услуг;
ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов
предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного
регулирования;
повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Задачи (мероприятия) административной реформы:






внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по
результатам;
разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами
исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной
власти;
оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов
противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского
общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового
обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения
успешного опыта государственного управления.
www.hse.ru
7
Результативное управление
Задача 1 Административной реформы «внедрение в органах
исполнительной власти принципов и процедур управления по
результатам»:
1.
2.
3.
4.
Создание и внедрение комплексной системы ведомственного и
межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам
деятельности, конкурентного распределения ресурсов и контроля достижения
результатов деятельности;
Разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности
деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их
деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;
Внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей
к конкретным исполнителям, выработку показателей результатов, адекватно
оценивающих уровень достижения целей и усилия исполнителей по их достижению;
Разработка и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять
ресурсы по реализуемым задачам, а также обеспечивать контроль за достижением
запланированных результатов и определять персональную ответственность
руководителей и должностных лиц за реализацию запланированных задач,
обеспеченных соответствующими ресурсами;
www.hse.ru
8
Результативное управление
Задача 1 Административной реформы «внедрение в
органах исполнительной власти принципов и
процедур управления по результатам»:
5.
6.
7.
Разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей
оценить эффективность деятельности структурных подразделений и
ответственных за реализацию запланированных задач должностных лиц,
также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
Внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих
достижению намеченных целей на основе результатов мониторинга и
анализа соответствующих вероятностей. Низкая вероятность достижения
целей должна служить сигналом для руководства о необходимости
корректировки проводимой политики;
Внедрение результативных принципов управления подведомственными
организациями.
www.hse.ru
9
Результативное управление
Реформа государственной службы
Организационно-структурное развитие органов исполнительной власти
 Организационно-экономические механизмы функционирования
государственной службы
 Оплата служебной деятельности государственных служащих и служебные
контракты
 Планирование и оценка деятельности государственных органов
 Финансирование деятельности органов исполнительной власти
 Формирование кадрового состава государственной службы
 Подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для
государственной службы
 Материально-техническое обеспечение деятельности федеральных
органов исполнительной власти и условия служебной деятельности
государственных служащих
 Управление реформой государственной службы
www.hse.ru
10
Результативное управление
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе
Российской Федерации»:
Статья 24. Содержание и форма служебного контракта
8) условия оплаты труда (размер должностного оклада гражданского
служащего, надбавки и другие выплаты, в том числе связанные с
результативностью его профессиональной служебной деятельности)…
Статья 47. Должностной регламент
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского
служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных
обязанностей в соответствии с административным регламентом …
8) показатели эффективности и результативности профессиональной
служебной деятельности гражданского служащего.
Статья 50. Оплата труда гражданского служащего
14) по отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться
особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата
труда производится в зависимости от показателей эффективности и
результативности
профессиональной
служебной
деятельности,
определяемых в срочном служебном контракте.
www.hse.ru
11
Результативное управление
Бюджетная реформа (постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года № 249)
Oсновные инструменты:

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов
бюджетного планирования (с 2004 г.)

Новая бюджетная классификация (с 2005 г.)

Перспективный финансовый план РФ на 3 года (с 2005 г.)

Реестр расходных обязательств (с 2006 г.)

Ведомственные целевые программы (формально с 2005 г.)

Эксперименты по внедрению БОР (2005-2006 гг.)
www.hse.ru
12
Результативное управление
Основные направления бюджетной реформы:

«управление результатами» вместо «управления затратами»

жесткие бюджетные ограничения, выделение бюджетов действующих и
принимаемых обязательств

увеличение горизонта бюджетного планирования

расширение использования методов программно-целевого
планирования

расширение полномочий главных распорядителей, распорядителей и
получателей бюджетных средств

стимулирование использования результативного бюджетирования
www.hse.ru
13
Результативное управление
Технологии бюджетирования:
•
•
•
•
Постатейное бюджетирование (line-item budgeting)
Результативное бюджетирование – БОР (performance budgeting)
Планово-программное бюджетирование (PPBS)
Нулевое бюджетирование (zero-based budgeting)
недостатки традиционного постатейного бюджетирования:





отсутствие связи между объемом финансирования органа исполнительной власти и выполняемыми им функциями
планирование расходов бюджета на основе сложившейся структуры органа
выделение ассигнований в строгом соответствии с утвержденной сметой
контроль над используемыми ресурсами (а не результатами деятельности)
отсутствие существенной дифференциации оплаты труда
все это не позволяет органам исполнительной власти оперативно реагировать на изменения внешней среды, корректировать свою
деятельность в зависимости от изменяющихся потребностей в государственных услугах.
результативный бюджет – это бюджет органа исполнительной власти, планируемый и
исполняемый на основе калькуляции расходов на выполнение функций, оказание
услуг с целью достижения определенных заранее результатов.
результативное бюджетирование (БОР) – это технология обоснования направлений
расходования и объема средств, предназначенных для осуществления функций,
оказания услуг, решения задач органа исполнительной власти.
www.hse.ru
14
Результативное управление
Инструмент контроля результата деятельности органа
исполнительной власти – система показателей
результативности
Показатели результативности разных типов используются
•
•
•
•
при постановке целей органа
при планировании деятельности
при обосновании расходов
при проведении оценки результатов деятельности
Показатели результативности обеспечивают возможность контроля со
стороны
•
•
•
•
общества
потребителя услуг
самого органа исполнительной власти
правительства (заказчика)
www.hse.ru
15
Результативное управление
Системе «цели – процедуры – ресурсы» соответствует иерархическая
система показателей результативности трех типов
1. показатель конечного эффекта показатель, отражающий состояние
целевой группы
2. показатель непосредственного результата показатель, отражающий
характеристики выполненной работы
3. показатель использования ресурсов показатель, отражающий
технологию использования ресурсов в процессе создания непосредственного результата
деятельности ОИВ при заданных бюджетных ограничениях и для достижения целевых
значений показателей непосредственного результата
Эти три типа показателей охватывают все разнообразие наименований показателей
результативности и отражают все составляющие управления – объект
управления (целевая группа, сфера воздействия), субъект управления и
стоимость управления.
www.hse.ru
16
Результативное управление
система показателей результативности трех типов



показатель конечного эффекта
показатель непосредственного результата
показатель использования ресурсов
позволяет планировать и проконтролировать:
•
•
•
•
www.hse.ru
влияние ОИВ на целевую группу
объем и качество предоставленных услуг
деловые процессы органа исполнительной власти
стоимость оказания услуги
17
Результативное управление
Показатель конечного эффекта (outcome measure)
должен отражать изменение состояние целевой группы (объекта
управления) вследствие деятельности органа исполнительной
власти.
Пример 1. «доля населения, имеющая постоянный доступ к локальной и
междугородной телефонной связи».
Пример 2. «доля населения, удовлетворенная качеством традиционных
услуг связи (почта, телеграф)».
Пример 3. «доля населения, пользующегося сетью интернет или
электронной почтой не реже одного раза в неделю».
Пример 4. «доля населения, имеющая постоянный доступ к
инфокоммуникационной инфраструктуре».
www.hse.ru
18
Результативное управление
Показатель непосредственного результата (output measure)
отражает характеристики самого органа исполнительной власти:
управленческое воздействие в виде оказанных услуг, произведенных
товаров, выполненных работ, а может заключаться в реализации
установленных процедур, обеспечении деловых процессов.
Пример 5. «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта
дорог в текущем году».
Пример 6. «доля дорожного покрытия, требующая ремонта до истечения
нормативного срока эксплуатации»
Пример 7. «доля населения, имеющего оперативный доступ к подключенному к
сети персональному компьютеру (время в пути к пункту общественного
доступа не более получаса, время ожидания не более 15 минут)».
По сравнению с показателями конечного эффекта показатели непосредственного
результата проще формулируются, их исполнение легче контролируются, и поэтому
высока вероятность вытеснения ими показателей конечного эффекта.
www.hse.ru
19
Результативное управление
Иерархия показателей



Совокупность показателей конечного эффекта и непосредственного
результата представляет собой иерархию, в которой каждому
показателю конечного эффекта соответствует некоторый набор
показателей непосредственного результата.
Один показатель непосредственного результата может соответствовать
разным показателям конечного эффекта.
Иерархия показателей результативности отражает декомпозицию цели в
тактические задачи: показатель непосредственного результата
объясняет, за счет чего обеспечивается показатель конечного эффекта.
www.hse.ru
20
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (1)
В Методических рекомендациях по подготовке ДРОНД названы только два типа
показателей результативности – конечных общественно значимых результатов и
непосредственных результатов.
Данных двух типов показателей результативности недостаточно для обоснования
расходов органа исполнительной власти.
Декомпозиция тактических задач органа исполнительной власти до уровня
бюджетных программ означает необходимость введения показателей
результативности более низкого уровня:
показатели третьего уровня – показатели использования ресурсов (не
путать с показателями входящих ресурсов, input measure).
www.hse.ru
21
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (2)
Показатель использования ресурсов – это показатель, отражающий
технологию использования ресурсов в процессе создания
непосредственного результата деятельности органа исполнительной
власти при заданных бюджетных ограничениях и для достижения
целевых значений показателей непосредственного результата.
ПРИМЕР: на непосредственный результат оказания услуги «обеспечение права
гражданина на получение основного общего образования» будут влиять такие
факторы как количество учеников в классе, нагрузка учителей, наличие
лабораторного оборудования, частота уборки в классах и так далее.
Соответственно, достижение целевого значения показателя
непосредственного результата «доля выпускников со средним баллом не ниже
3,75» будут обеспечивать такие показатели использования ресурсов, как «доля
классов с количеством учеников не более 25», «доля учителей, педагогическая
нагрузка которых соответствует нормативной», «доля учебных занятий,
полностью обеспеченных лабораторным оборудованием» и так далее.
www.hse.ru
22
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (3)
Технология использования ресурсов (или технология
оказания услуги, выполнения функции) включает в себя
количественные и качественные характеристики
ресурсов в натуральном или стоимостном выражении и
порядок (процедуры) оказания услуги, выполнения
функции.
Поскольку стоимость услуги зависит от используемой
технологии оказания услуги, то от целевых значений
показателей использования ресурсов зависит объем
используемых при оказании услуги ресурсов, то есть
размер бюджета органа исполнительной власти.
www.hse.ru
23
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (4)
Показатели использования ресурсов являются базой для планирования расходов.
Ресурсы должны учитываться детально настолько, чтобы обеспечить отдельный
учет каждого ресурса, который является фактором изменения какого-либо
непосредственного результата.
Пример: для обеспечения целевого значения показателя непосредственного
результата «доля отремонтированных дорог в объеме требующих ремонта
дорог в текущем году» единицей ресурса является «инженер» или «прораб», а
для показателей непосредственного результата «доля дорожного покрытия,
требующая ремонта до истечения нормативного срока эксплуатации», «доля
дорожно-транспортных происшествий, обусловленных несоответствием
дорожного полотна нормативам» единицей ресурса является не «инженер» или
«прораб», а «рабочее время, затраченное инженером или прорабом на
обоснование ремонтных работ».
www.hse.ru
24
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (4)


www.hse.ru
Общий перечень наименований показателей
использования ресурсов, рассматриваемых при
планировании деятельности в данном году, может
отражать использование не всех ресурсов, или отражать
использование группы ресурсов в целом.
Перечень ресурсов, учитываемый при бюджетном
планировании в любом случае должен быть полным,
независимо от того, влияют отдельные ресурсы на
ожидаемые результаты или нет, иначе часть расходов не
будет включена в бюджет.
25
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (5)




Показатели третьего уровня (показатели использования ресурсов)
позволяют связать деятельность органа исполнительной власти с его
расходами.
На основе полного набора показателей использования ресурсов можно
рассчитать стоимость оказания услуги (выполнения функции).
Формирование перечня показателей использования ресурсов
предполагает наличие стандарта оказания услуги или регламента
выполнения функции органа исполнительной власти.
Анализ фактических значений показателей использования ресурсов
выявит «узкие места», то есть покажет, недостаток какого ресурса или
нерациональная организация какого процесса не позволила обеспечить
достижение целевого значения показателя непосредственного результата.
www.hse.ru
26
Результативное управление
Показатель использования ресурсов (6)




Принципиальное отличие показателей использования ресурсов от показателей
конечного эффекта и показателей непосредственного результата: они не
являются обязательством субъекта бюджетного планирования.
При оценке результата оказания услуги отклонение фактического значения
показателя использования ресурсов от целевого значения является сигналом к
поиску возможной лучшей технологии оказания услуги.
Возможные перевыполнения плановых значений, так же как и недовыполнение
– это сигнал к реорганизации деловых процессов или к перераспределению
средств.
Показатели использования ресурсов позволяют формализовать и вынести на
обсуждение инициативы организаций, предоставляющих услуги.
www.hse.ru
27
Результативное управление
Типичные проблемы мониторинга показателей результативности.
Проблема 1. Наличие временного лага между возникновением потребности в
информации и ее получением. Ценность отчетности, возможность
использования ее в процессе управления обратно пропорциональна
величине временного лага.
Проблема 2. Учет внешних эффектов при определении значения показателя
результативности.
Проблема 3. Учет эффектов предыдущих расходов на оказание услуги.
Проблема 4. Высокая стоимость получения качественной информации.
Проблема 5. Выбор «контрольных точек».
Проблема 6. Согласование системы мониторинга показателей
результативности с системой учета расходов.
Проблема 7. Обособленность внутриведомственных информационных систем.
www.hse.ru
28
Результативное управление
Негативная часть опыта использования элементов результативного управления:
трудности при формулировании целей и задач органа исполнительной власти, при
определении наименований показателей результативности, при определении
набора показателей результативности для отдельной цели органа
исполнительной власти и для иерархии целей
подготовка и защита ДРОНД практически не интегрированы в традиционный
бюджетный процесс, содержание Доклада не определяет размер бюджета
органа.
преобладание показателей непосредственного результата


Определение из Методических рекомендаций по подготовке ДРОНД: показатель конечного
общественно значимого результата – «характеризующий удовлетворение потребностей внешних
потребителей за счет оказания им субъектом бюджетного планирования … государственных услуг».
Методическими рекомендациями установлено, что использование показателей непосредственных
результатов деятельности, характеризующих объем и качество государственных услуг, допускается
только при обосновании невозможности применения показателей конечных результатов.
www.hse.ru
29
Результативное управление
Типичные проблемы внедрения технологии результативного
бюджетирования (1)
(1) создание, апробация и внедрение новой технологии бюджетного
планирования требует продолжительного времени. Несмотря на наличие
типовых рекомендаций и готовых методологических решений, в развитых
странах внедрение технологии БОР занимало в среднем около десяти лет.
(2) традиционной является проблема определения цели и задач органа
исполнительной власти и соответствующих им наименований показателей
результативности.
(3) при внедрении технологии БОР система контроля расходования
бюджетных средств подлежит реорганизации. Набор показателей
результативности должен обеспечивать возможность двух альтернативных
способов определения их значения – в ходе внутреннего и внешнего
контроля.
(4) для внедрения технологии БОР, как и для реализации любого масштабного
проекта, характерно наличие рисков.
www.hse.ru
30
Результативное управление
Типичные проблемы внедрения технологии результативного
бюджетирования (2)
(5) создание, апробация, внедрение, использование новой технологии
бюджетирования требует наличия кадров с надлежащей управленческой
квалификацией.
(6) отсутствие конкретного оперативного плана-графика внедрения
технологии БОР приводит к затягиванию процесса внедрения..
(7) сроки и масштабы внедрения БОР зависят от выделенного на внедрение
объема финансовых ресурсов..
(8) внедрение технологии БОР вызывает изменение задач, полномочий и
ответственности участников бюджетного процесса. Кроме того, в ряде
случаев возникает необходимость реорганизации или изменения статуса
органа исполнительной власти.
(9) отсутствие информационной поддержки мероприятий по внедрению БОР
вызывает дополнительные финансовые и временные затраты.
www.hse.ru
31
Результативное управление
Состав методологии управления по результатам:






www.hse.ru
методические рекомендации по целеполаганию;
методические рекомендации по определению наименований и
целевых значений показателей результативности;
методические рекомендации по учету расходов;
методические рекомендации по обоснованию расходов;
методические рекомендации по планированию фонда оплаты
труда государственных служащих;
методические рекомендации по оценке эффективности расходов.
32
Результативное управление
Составляющие успеха:
1.
создание культуры результата (децентрализация,
делегирование полномочий, разделение ответственности, доверие)
2.
3.
4.
5.
6.
7.
www.hse.ru
ответственность руководства
наличие политического документа
обучение
квалифицированная поддержка (эксперты)
обмен опытом
качественные формулировки целей
33