Правовые проблемы отнесения сведений к государственной

Правовые проблемы отнесения сведений к государственной
тайне в условиях модернизации экономики
Legal problems of classifying information as state secrets in the conditions of economy modernization.
Фатьянов А.А., заведующий кафедрой "Общая юриспруденция и правовые основы безопасности" Национального исследовательского ядерного университета "МИФИ", академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор
Fatianov AA, Head of the chair "Common Law and the legal basis of security," National Nuclear Research University, "MEPHI", Academician of the Russian
Academy of Natural Sciences, Doctor of Law, Professor
Данная статья посвящена исследованию ряда проблем, связанных с совершенствованием системы отнесения сведений к государственной тайне и их рассекречивания в условиях, когда инновации должны проникать в экономику страны
как можно скорее и как можно в большем объеме в целях ускорения ее развития.
This article is devoted to research several issues related to improving the system
of classifying information as state secrets and their declassification in an environment
where innovation should penetrate into the country as soon as possible, and to a greater
extent in order to accelerate its development.
Ключевые слова: информация, сведения, государственная тайна, засекречивание, рассекречивание, модернизация, экономика.
Key words: information, data, state secret, classification, declassification, modernization, economy.
Институт государственной тайны является достаточно древней системой
правового регулирования, существующей во многих государствах, который не теряет своей актуальности даже в период глобализации, современных мер доверия
между государствами и построения демократического информационного общества.
Государственная тайна – это один из непременных элементов суверенитета современного развитого государства, который будет сохранять свою значимость в самой
длительной перспективе.
Поэтому не следует рассматривать данную систему ограничения в доступе к
информации как неких анахронизм, дань противостоянию социальных систем, которое во-многом определяло абрис мира в ХХ столетии.
Но как и любой набор юридических конструкций, институт государственной
тайны не следует рассматривать в качестве некоей незыблемой системы, созданной
на веки вечные в неизменном состоянии. Реалии жизни неизбежно вносят коррек-
2
тивы в его функционирование, а сама государственная тайна должна являться
средством продвижения страны по пути прогресса, но не средством его торможения.
В рамках данной небольшой статьи автор намерен рассмотреть только одну
проблему из многочисленных правовых проблем действия норм, образующих институт государственной тайны, - проблему отнесения сведений к данной категории
информации ограниченного доступа в связи с последующим ее рассекречиванием.
Система отнесения сведений к государственной тайне, действующая в настоящее время, в основных своих чертах сложилась в 70-80-е гг. ХХ в. и являлась отражением внешней и внутренней политики государства в тот период времени. Засекречивание производилось на основании закрытых (закрытых в том смысле, что
данные акты сами были отнесены к государственным секретам) перечней сведений,
подлежащих засекречиванию. Их формирование производилось кулуарно, некоторыми комиссиями из числа представителей так называемых "заинтересованных"
административных ведомств, либо "заинтересованных" подразделений внутри ведомства.
Нельзя не отдать дань нашим предшественникам – рационализма в отнесении информации к государственным секретам (а именно эта категория в тот период была легальной, она объединяла понятия "государственная тайна" и "служебная
тайна") было достаточно и основу перечней, хотя не без исключений, составляла
информация об обороне страны и безопасности государства.
Однако засекречивая те или иные сведения, мало кто задумывался о том, какие экономические и социальные последствия это за собой влечет, ибо безопасность превыше всего.
Руководствуясь межведомственным либо ведомственным перечнем, исполнитель и лицо, подписывающее документ, легко и просто устанавливали содержащимся в нем сведениям конкретную степень секретности, ни мало не заботясь о
том, что когда-то его будет необходимо рассекретить. Ситуация обострялась тем,
что излишнее засекречивание не считалось правонарушением, в нем был иногда
даже особый лоск. Иное дело – не засекретить то, что необходимо засекретить –
здесь последствия могли быть очень суровыми и наступить незамедлительно.
В несколько модернизированном виде (дань демократическим началась новой российской государственности) данная система перекочевала в современный
нам период времени. Принятие Закона Российской Федерации "О государственной
тайне"1 было для сложившейся к началу 90-х гг. ХХ в. системе отношений в области государственных секретов весьма масштабным, эпохальным событием. Об
этом написано множество хвалебных строк, причем справедливо хвалебных, в чем
принимал участие и автор данной статьи. После десятилетий полной закрытости.
откровенного дефицита нормативного регулирования, открывавшего широчайший
простор административному усмотрению и произволу, установить на законодательном уровне собственно перечень сведений, составляющих государственную
тайну, предусмотреть возможность судебного обжалования решений о засекречивании сведений, а также многое другое, защищающее права гражданина в сфере
государственной тайны, - это было революционно.
1
Российская газета, № 182, 21.09.1993.
3
Но за данными важными новеллами сам административно-правовой механизм засекречивания информации незаметно перекочевал в новое законодательство
без каких-либо существенных потерь для себя.
Попробуем описать его наиболее значимые элементы. Первое, Закон о государственной тайне определил только шесть предметных областей государственной
деятельности, в которых допустимо относить сведения к государственной тайне.
Это хорошо, так как из этой системы исключена культуру, сельское хозяйство, демография. Большое достижение, но для начала 90-х гг. ХХ в, а не для современных
условий.
Чтобы не расползаться по древу рассуждений, автор рассмотрит более подробно только одну из "разрешенных" предметных областей – экономическую деятельность государства. Это можно рассматривать как ограничение сфер для государственной тайны? Конечно же нет. Экономическая деятельность государства
необъятна.
Гипотетический оппонент тут же возразит автору: помимо предметной области, в соответствующих перечнях точно определены категории сведений, которые
уполномоченные государственные органы вправе засекречивать. Так что, все легально и обосновано.
В первом приближении, без детального анализа, так оно и есть. Но только
под таким углом зрения. Рассмотрим в качестве примера лишь один блок сведений
из предметной области, поименованной в ст. 5 Закона о государственной тайне как
"Сведения в области экономики, науки и техники". Это информация "О достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о
проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое
значение, влияющих на безопасность государства".
Даже поверхностный юридико-лингвистический анализ данного законоположения показывает, что эта норма не прямого действия и в рамках существующей
системы принятия решения о засекречивании исполнитель и его непосредственный
руководитель вряд ли могут принять обоснованное решение об относимости конкретного блока сведений к данной категории, степени их секретности и сроке засекречивания.
Требуется конкретизация. В "Перечне сведений, отнесенных к государственной тайне", утвержденном Указом Президента Российской Федерации от
30.11.1995 № 1203 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 08.04.2011
№ 4211) вышеуказанное положение разбито на два самостоятельных пункта:
"П. 54. Сведения о достижениях науки и техники, технологиях, которые могут быть использованы в создании принципиально новых изделий, технологических процессов в различных отраслях экономики.
П. 55. Сведения о достижениях науки и техники, определяющие качественно
новый уровень возможностей вооружения, военной техники, повышения их боевой
эффективности".
Со второй из указанных норм ситуация более или менее проясняется, так как
присутствует причинно-следственная связь между научным достижением и вооружением и военной техникой. В этом случае (но опять же при определенной квалификации уполномоченных лиц) возможно обосновать засекречивание интересами
1
СЗ РФ. 2011. № 39. Ст. 5456.
4
безопасности государства в сфере обороны, так как конкретное достижение, в
принципе, можно связать с конкретным типом вооружения или военной техники.
Однако первый из указанных пунктов остается не только юридической загадкой, но и представляет опасность для модернизации экономики. Прежде чем
приступить к более детальному анализу данных отношений, отметим, что число
государственных органов и организаций, наделенных полномочиями по распоряжению сведениями, отнесенными к государственной тайне, указанными в рассматриваемом пункте, равно пятнадцати. Среди них можно выделить Минобороны России, Минэкономразвития России, Минтранс России, Федеральную таможенную
службу.
Теперь представим себе, что любое из этих административных ведомств
уполномочено отнести к государственной тайне любое научное достижение, если
речь идет о принципиально новом изделии. Причем оно вправе это сделать в одностороннем (императивном) порядке, даже не отягощая себя необходимостью как-то
обосновать свое решение.
При этом автор позволит себе напомнить, что решение о засекречивании будет принимать не руководитель административного ведомства, а некие безликие
исполнитель и руководитель среднего звена, которые, приняв такое решение, быть
может через очень короткий промежуток времени покинут стены этого ведомства
или подчиненной ему организации, тем самым возложив бремя обратного более
ответственного решения на своих преемников, так как рассекретить сведения и
ныне значительно сложнее, чем их засекретить. При этом лица, принявшие решение о засекречивании, будут формально-юридически абсолютно правы, ибо им на
тот момент показалось, что они блюдут государственный интерес.
Учитывая частую реформируемость федеральных органов исполнительной
власти и подчиненных им организаций, характерную для перманентно проводимой
в стране административно реформы, смоделированная автором правовая ситуация
является вполне реалистичной.
Возникает вопрос: можно ли успешно модернизировать экономику, если над
любой новеллой висит такой "дамоклов меч"? Автор полагает, что вряд ли.
Более того, даже если исключить данный пункт из текстов Закона о государственной тайне и Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, то ситуация принципиально не изменится. Проблема в устаревшем административноправовом механизме засекречивания.
Отметим также, что данное правоположение, во-первых, вряд ли исключат
из перечней, так как ситуации с необходимостью засекречивания научных достижений. слишком опередивших свое время, изредка, но могут возникать, а их поспешное обнародование или попытка реализации могут оказать деструктивное воздействие на сложившиеся экономические отношения и вызвать социальное напряжение; во-вторых, его никак не возможно детализовать в перечнях третьего уровня
(ведомственных). Все это усугубляет сложившуюся ситуацию.
Не исключено также и то, что под завесой государственного интереса может
скрываться корысть или зависть успехам других. И против этого в настоящее время
нет адекватной юридической защиты.
Есть ли выход из сложившегося положения? Описание детальной модели
исправления ситуации по понятным причинам не может быть отражено в полностью открытой работе.
5
Но обратим внимание на опыт наших ближайших соседей, с которыми мы
сравнительно недавно имели единую государственность. В 1999 г. на Украине был
принят в новой редакции Закон о государственной тайне, которым введен весьма
примечательный институт – государственные эксперты по вопросам тайн. Как
следует из контекста норм данного акта, государственный эксперт является специально уполномоченным должностным лицом, в обязанности которого входит отнесение информации к государственной тайне. изменение ее степени секретности и
рассекречивание.
Среди довольно многочисленных задач, которые закон определяет для государственных экспертов, можно выделить следующие как наиболее значимые:
1) государственный эксперт определяет:
- основания, по которым информация должна быть отнесена к государственной тайне;
- целесообразность отнесения к государственной тайне информации об изобретениях (полезных моделях) имеющих двойное применение, на основании сравнительного анализа эффективности целевого использования и с согласия автора
(проблема, урегулированная в российском законодательстве крайне слабо);
- степень секретности информации, отнесенной к государственной тайне;
2) дает заключение об ущербе национальной безопасности Украины в случае
разглашения конкретной секретной информации;
3) устанавливает и продлевает срок действия решения об отнесении информации к государственной тайне с указанием даты ее рассекречивания (очень тонкая
правовая проблема);
4) утверждает заключения об осведомленности о государственной тайне
граждан, которые имеют либо имели допуск к государственной тайне (важная задача, затрагивающая на права и свободы сотен тысяч граждан нашего государства).
При этом государственный эксперт по вопросам тайн имеет достаточно высокий и стабильный правовой статус – назначение его в органах исполнительной
власти и организациях осуществляется Президентом Украины, а вмешательство в
деятельность государственного эксперта лица, которому он по должности подчинен, не допускается.
По мнению автора, самое важное в институте государственного эксперта –
наличие конкретного лица, принимающего ответственные решения и имеющего
специальную подготовку. Персонификация ответственности за принятие решений в
области засекречивания и рассекречивания сведений – это то, о чем необходимо
всерьез задуматься российскому законодателю.