Перспектива развития системы федерального регистра

Перспектива развития
системы федерального регистра муниципальных нормативных правовых
актов (с учетом практики ведения регистра Забайкальского края)
При введении с 01.01.2009 года государственного полномочия по
ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации как составной части федерального регистра, в
Забайкальском крае проведены организационные, материально-технические
мероприятия, а также мероприятия по созданию необходимой правовых баз
регионального уровня и уровня муниципальных образований.
За более чем 2,5-годовый период особо актуальными вопросами
остаются организационные и программно-технические вопросы, в том числе
уровня края и муниципальных образований.
За прошедший год нами решены значительные задачи в области
регистра, которые, на первый взгляд, казались недостижимыми. Передача
полномочий по сбору информации от поселений, необходимой для ведения
краевого регистра, на уровень муниципальных районов. Первые шаги по
передаче были связаны с разработкой и расчетами фактических затрат. Так, с
учетом дефицита краевого бюджета был выбран путь доплат служащим
района за выполнение данной функции, основанный на методике расчета
субвенций в зависимости от количества поселений, входящий в состав
каждого района. В первый год передачи полномочий, просчитывая
перспективу развития регистра и в целях значительного облегчения работы по
сбору информации, потребовалось предусмотреть финансы на приобретение
программы районного уровня и соответствующего компьютерного
оборудования. В частности, в 2010 году потребовалось около 2 млн. рублей
для доплат исполнителям и на технику. В 2011 году предусмотрено 1,5 млн.
для доплат и канцелярских расходов.
Интеграция баз данных районного уровня и краевого произведена
постепенно во втором квартале 2011 года. На сегодня в районах имеются
собственные базы данных регистра, включающие актуальные редакции
уставов поселений и районов, и их нормативные акты, которые были
включены в регистр за период с 01 января 2009 года до момента интеграции
баз.
Переход исключительно на электронный вид ведения регистра будет
осуществлен уже с 01 ноября этого года. Проблемы передачи полномочия,
конечно, имеются, в частности первоначально пришлось бороться с низкой
исполнительской дисциплиной муниципальных районов. Безынициативность
в сборе информации прослеживается, но для стимулирования процессов
направления актов используется не только механизм наложения
административного наказания на глав муниципальных образований, но и
проведение выездных семинаров-совещаний для глав и специалистов
поселений, а также непосредственное практическое разъяснение в ходе
проводимых проверок по различным отраслям права. Результат за последние
три года работы в данном направлении наглядно виден на уровне поселений:
2
подготовка и составление нормативных актов, ведение их учета, юридическая
техника, значительно улучшили прежнюю ситуацию.
Кроме того, в рамках методического сопровождения в настоящее время
разрабатывается сборник модельных муниципальных нормативных правовых
актов по всем сферам права, который охватывает практически всё
нормативное регулирование муниципалитетов. Завершение этой работы
запланировано на март 2012 года. Основными исполнителями по разработке
модельных актов являются исполнительные органы государственной власти
края, а Администрация Губернатора края занимается правовой экспертизой
данных модельных актов, после детальной проработки каждого акта, будет
сформирован и направлен в муниципалитеты единый сборник актов.
На базе Забайкальского края в мае 2011 года проводился
Межрегиональный семинар-совещание по вопросам организации и ведения
регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации Восточно-Сибирского округа. В нем приняли участие
представители Республик Алтая и Бурятии, Кемеровской области. Проведя
ряд заседаний и выезда в один муниципальный район для ознакомления
практики ведения регистра, совместно были разработаны предложения о
необходимости изменения действующего федерального законодательства в
сфере регистра и доработки программного комплекса.
Кроме того, проблемы ведения регистра связаны не только с
недоработкой программного комплекса, но, в первую очередь, с той
существующей системой взаимоотношений между органами местного
самоуправления и органами государственной власти. Так, в настоящее время
безучастными остаются самые, на мой взгляд, заинтересованные в этой
систематизации актов органы – это органы местного самоуправления.
Согласно действующему законодательству они не обладают полномочиями и
соответственно обязанностями
по ведению регистра. Методы
«назидательного тона» со стороны органов государственной власти
расценивается муниципалитетами как предписание о выполнении
государственных задач. Поэтому считаю, что существующий подход к
установлению указанной системы взаимодействия не достаточно проработан,
именно со стороны местного уровня.
В связи с чем, исходя из целей и задач, поставленных перед регистром,
предлагается существенный пересмотр как правовых основ законодательства о
регистре, так и выстраивание новой системы взаимодействия и оперативного
обмена информацией между уровнями публичной власти.
Суть данных предложений сводится к введению усовершенствованной
системы обмена правовой информацией.
Принципами системы регистра являются актуальность, достоверность,
общедоступность и удобопользование информации.
Любая информация может быть интересна, если она актуальна.
Актуальность особо остро стоит в регулярно изменяющемся пространстве
законодательства. Поэтому периодичность обновления информации регистра
является основным и качественным показателем всей системы.
3
Следовательно, система должна работать значительно оперативнее, в том
числе с помощью разграничения полномочий, или определение ролей для
каждого.
Ролевые механизмы должны быть ключевыми в определении
обязанностей каждого элемента (уровня) системы регистра, в том числе для
достижения целей достоверности информации и оперативности сбора
информации о муниципальных актах. Например, в настоящее время в
Забайкальском крае с помощью передачи полномочий на уровень
муниципальных районов, казалось бы, решен вопрос о сборе информации от
поселений, которая необходима для ведения регистра. Но, по-моему, мнению
и этот механизм имеет следующие недостатки. Во-первых, требуется
дополнительный материальный и технический ресурс со стороны субъекта РФ
для постоянного выполнения этой обязанности районами. Во-вторых,
передача полномочий увеличивает время сбора необходимой информации.
Безусловно, он также имеет собственные преимущества перед системой
прямого взаимодействия органов государственной власти с органами местного
самоуправления всех уровней муниципалитетов. В первую очередь, в связи с
объемом информации (около 30 тысяч актов ежегодно), количеством
муниципальных образований (412 образований), с учетом в среднем двух
органов местного самоуправления в каждом муниципалитете, имеющих право
издавать нормативные акты, промежуточный уровень муниципальных
районов выглядит достаточно обоснованным и даже закономерным. Во
вторую очередь, в пределах круга управляемости (до 30 единиц) остаются все
уровни муниципальных образований.
Поэтому для реализации указанных позиций представляется возможным
разграничить роли каждого звена предлагаемой системы, а именно, для
муниципальных
образований
любого
уровня
отводится
роль
«систематизатора», издаваемых на территории муниципального образования
актов, в том числе с учетом их заинтересованности в пользовании собственной
информацией. Беря во внимание уровень обеспеченности поселеченского
уровня кадрами, муниципальным районам дополнительно к роли
«систематизатора» предоставляется роль «помощника». Субъекту Российской
Федерации отводится роль «эксперта», а Российской Федерации – роль
«аналитика».
Для соблюдения принципа достоверности информации, по-моему
мнению, необходимо соблюдение принципа первоисточника. Достоверность
информации должна подтверждаться теми лицами, которые данную
информацию создали. Например, только уполномоченное лицо органа
местного самоуправления поселения вправе размещать в регистре акты
поселений, а дополнительная информация для включения в регистр должна
исходить от органов прокуратуры, судов и других органов, принимающих
решения в отношении нормативных актов.
При реализации предлагаемой схемы решиться ряд существующих на
сегодня проблем. Это, прежде всего, актуальность и достоверность
информации регистра. Так, довольно необоснованно выглядит позиция, при
4
которой для подтверждения подлинности дополнительных сведений (актов
прокурорского реагирования или судебных решений) требуется заверка этих
документов подписями уполномоченных лиц муниципалитета.
Очевидно, что указанное выше является «точечными набросками»,
более детальную проработку вопросов предлагается осуществить по всем
уровням (элементам) системы. Для выполнения предлагаемой схемы
потребуется изменения нормативных актов, прежде всего, в части полномочий
органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной
власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а
также потребуется доработка программного обеспечения каждого уровня.
Заместитель начальника отдела
управления организационной
работы и развития местного самоуправления
Губернатора Забайкальского края
21 октября 2011 года
Н.В. Куземская