Проблемы уставного нормотворчества органов местного

Проблемы уставного нормотворчества органов местного самоуправления
Омской области
На современном этапе развития гражданского общества быстрыми темпами
развивается местное самоуправление, которое является одной из основных
составляющих российской системы народовластия.
Построение современного правового государства и развитие гражданского
общества невозможно без функционирования местного самоуправления - одного из
важнейших элементов конституционного строя Российской Федерации.
Особого внимания заслуживает местное нормотворчество, предполагающее
разработку целого комплекса нормативных правовых актов, касающихся самых
различных сторон организации и функционирования власти на местах, порядка
решения конкретных вопросов местного значения и форм участия самих граждан в
этих процессах. Особая роль в данном нормотворчестве, безусловно, принадлежит
Уставу муниципального образования, который в системе муниципальных актов
обладает высшей юридической силой.
Устав муниципального образования - основной нормативный правовой акт,
определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности
органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансовоэкономические и иные основы местного самоуправления на территории данного
муниципального образования. Таким образом, по своему содержанию и
юридической природе устав муниципального образования - это своего рода
«местная конституция».
Среди наиболее актуальных проблем в настоящее время является проблема
соответствия законодательству Российской Федерации устава муниципального
образования как акта, обладающего высшей юридической силой в системе
муниципальных правовых актов.
Одной из важнейших функций Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Омской области (далее – Управление) является
осуществление государственной регистрации уставов муниципальных образований
и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований.
Учитывая особую значимость устава в системе нормативных правовых актов
муниципальных образований, федеральным законодателем установлена его
обязательная государственная регистрация, правовая природа и суть которой
заключаются в следующем.
Во-первых, государственная регистрация придает уставу муниципального
образования статус официального документа. Во-вторых, государственная
регистрация включает проверку устава муниципального образования на
соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному
законодательству, что позволяет обеспечить его законность. В-третьих,
государственная регистрация уставов муниципальных образований способствует
контролю за соблюдением прав граждан на территории муниципального
образования.
В Омской области расположено 424 муниципальных образования, из которых:
1 городской округ, 32 муниципальных района, 26 городских и 365 сельских
поселений. Уставы всех муниципальных образований Омской области
зарегистрированы в установленном порядке в 2005 году, и все они соответствовали
действовавшему на тот момент законодательству.
Вместе с тем, федеральное законодательство в сфере местного
самоуправления развивается быстрыми темпами и отличается высокой динамикой.
В основополагающий Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
(далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) постоянно вносятся изменения (уже 82
редакции), что обуславливает внесение соответствующих изменений в уставы.
Таким образом, муниципальные образования вынуждены постоянно заниматься
процессом приведения уставов в соответствие с действующим законодательством.
Процедура принятия устава или внесения в него изменений, а также
подготовка пакета документов для государственной регистрации на практике
вызывает сложности у представителей муниципальных образований.
Обусловлено это, во-первых, быстрыми темпами изменения федерального
законодательства, что делает процесс работы над уставами муниципальных
образований практически непрерывным.
Во-вторых, другой немаловажной причиной является отсутствие почти во всех
муниципальных образованиях квалифицированных юристов, имеющих высшее
юридическое образование, тем более специалистов по мониторингу
законодательства. Поэтому зачастую неверно трактуются положения Федерального
закона № 131-ФЗ, в результате чего некоторые нормы ошибочно включаются в текст
муниципального правового акта.
Также, большинство должностных лиц органов местного самоуправления в
качестве основной причины называют отсутствие таких правовых систем, как
«Гарант», «Консультант Плюс».
На оперативность в работе над уставами муниципальных образований также
влияет фактор отдаленности месторасположения муниципальных образований от
города, а также недостаточность финансовых средств на опубликование решений в
средствах массовой информации, невозможность оплатить услуги юристов,
отсутствие необходимой техники - компьютеров, принтеров.
В связи с этим Управлением принимаются следующие меры, направленные на
достижение единой цели - в данном случае это обеспечение соответствия уставов
муниципальных образований, муниципальных правовых актов, подлежащих
государственной
регистрации,
нормам
федерального
законодательства,
законодательства Омской области.
Так, Управлением постоянно отслеживаются все изменения действующего
законодательства и в целях приведения уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным законодательством в адрес глав муниципальных
образований направляются проекты муниципальных правовых актов о внесении
необходимых изменений и дополнений в уставы.
Главам муниципальных образований предлагается направлять проекты
уставов (муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в
уставы муниципальных образований) для согласования в регистрирующий орган.
Такая практика способствует качественному и успешному осуществлению
деятельности по государственной регистрации муниципальных правовых актов о
внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, позволяя
устранить нарушения законодательства до принятия муниципального правового
акта о внесении изменений в устав представительным органом муниципального
образования, и как следствие, по возможности, исключить принятие решений об
отказе в их государственной регистрации.
Действенной формой взаимодействия на сегодняшний день является участие
представителей Управления в рабочих группах по разработке проектов
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований. В рамках таких выездных встреч озвучивается информация о
последних изменениях федерального законодательства, разъясняется порядок
принятия муниципального правового акта о внесении изменений в устав
муниципального образования, а также, предлагаются самостоятельно разработанные
проекты муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы
муниципальных образований. В последующем муниципальные правовые акты о
внесении изменений в уставы муниципальных образований представляются в
регистрирующий орган для прохождения процедуры государственной регистрации.
Кроме того, муниципальным образованиям регулярно направляются письма,
содержащие сведения об изменениях законодательства, регулирующего отношения в
области местного самоуправления, и необходимости приведения уставов в
соответствие с федеральными законами, копии, которых направляются в
прокуратуру Омской области.
В целях более тесного взаимодействия с органами местного самоуправления
Управлением ведется активная работа по информированию данных органов о
состоянии дел в сфере регистрации уставов муниципальных образований с
привлечением средств массовой информации. Так, по наиболее актуальным темам
размещаются статьи в печатных средствах массовой информации и на Интернетсайте Управления.
Также, формой сотрудничества, положительно себя зарекомендовавшей на
практике, является оказание сотрудниками Управления консультативной помощи
главам муниципальных образований и их представителям, как по телефону, так и на
личном приёме.
Следствием организации эффективного взаимодействия Управления с
органами местного самоуправления Омской области, системной методической
работы и оказания правовой помощи является тенденция к уменьшению вынесения
отказов в государственной регистрации.
Несмотря на все предпринимаемые Управлением меры, случаи длительного
неприведения уставов муниципальных образований в соответствие с действующим
законодательством все же имеют место. Связано это, прежде всего, как указывалось
выше, с отсутствием финансовых средств, нехваткой квалифицированных
специалистов с юридическим образованием, отдаленностью месторасположения
муниципальных образований от города и другими причинами. Полагаем –
обозначенные трудности носят временный характер.
Подводя итог сказанному, хочется подчеркнуть, так как регистрационная
деятельность территориальных органов в сфере регистрации уставов
муниципальных образований носит заявительный характер, то только тесное
сотрудничество Управления с органами местного самоуправления позволит
качественно и своевременно решать проблемы уставного нормотворчества в Омской
области и обеспечить единство правового пространства Российской Федерации.
Начальник отдела законодательства
субъекта РФ, ведения федерального регистра
и регистрации уставов муниципальных образований
29 июля 2013 года
О.В. Зарипова