4. Возможность участия муниципальных образований в

Семинар на тему:
«Возможность участия муниципальных образований в реализации
государственных программ и подпрограмм»
Муниципальное образование как сложная социально-экономическая
система должно одновременно обладать и устойчивостью к неблагоприятным
внешним воздействиям, и нацеленностью на благоприятные изменения, т.е. на
развитие, причем устойчивое. Управление состоянием муниципального
образования позволяет поддерживать на достигнутом уровне все системы его
жизнеобеспечения, объемы и качество муниципальных услуг. Управление
развитием нацелено на повышение этого уровня при заданной генеральной
цели муниципальной деятельности: повышение качества жизни населения.
Однако к настоящему времени надежда только на рыночные силы
иссякла, а в странах с развитой рыночной экономикой стратегическое
планирование
уже
давно
выступает
действенным
инструментом
государственного регулирования экономики и социального развития.
Планомерное развитие общества одно из основных достижений человеческой
цивилизации. С помощью стратегического планирования и программноцелевого подхода обеспечивается комплексность развития всех звеньев
хозяйственной системы.
Здесь
рассматривается
стратегический
выбор
муниципального
образования.
Две крайних позиции в этом вопросе могут быть следующими:

сохранение существующего направления развития (инерционная
стратегия);

полная смена приоритетов и структурная перестройка экономики
муниципального образования (инновационная стратегия).
В действительности, скорее всего, потребуется сочетание обеих этих
стратегий в разных пропорциях, в зависимости от конкретных условий
данного муниципального образования. С учетом этого должны быть
определены и основные цели, и задачи перспективного развития. Они должны
носить вариантный характер и учитывать возможные сценарии развития
государства в целом, его экономической политики и политики субъекта РФ.
Чаще
всего
рассматриваются
три
сценария:
оптимистический,
пессимистический и средний.
Стратегический выбор — самый ответственный момент в разработке
концепции и стратегического плана, поскольку он предопределяет все
остальные решения.
3. Основные направления реализации стратегических целей
включают следующие подразделы:

развитие и структурная перестройка промышленного потенциала
территории;

формирование и развитие элементов инфраструктуры рыночной
экономики;

социальная политика;

обустройство территории: градостроительство, благоустройство,
развитие инженерной инфраструктуры и всех отраслей городского хозяйства;

экологическая политика;

развитие человеческого потенциала территории;

совершенствование организации и деятельности муниципальной
власти.
4. Подпрограммы
В составе концепции или стратегического плана могут быть выделены
подпрограммы (целевые программы) по отдельным проблемам, например
«Жилье», «Социальная защита», «Здравоохранение» и т. п.
На основе общей концепции развития органы местного самоуправления
принимают ряд других программных документов: программы приватизации,
концепции генеральных планов, планы планировки и застройки населенных
пунктов и др.
5. Механизм реализации концепции социально-экономического
развития
Здесь должны быть рассмотрены:

механизмы
государственной
и
муниципальной
поддержки
выполнения намеченной стратегии, в т. ч. нормативно-правовой;

источники и финансовые механизмы реализации намеченной
стратегии (оценить сводный баланс финансовых ресурсов территории,
рассмотреть варианты финансирования предстоящих расходов, включая
самофинансирование, внутренние и внешние инвестиции, привлечение
средств вышестоящих бюджетов, средств населения, займы, кредиты и т. д.);

механизмы
совершенствования
системы
муниципального
управления (привлечение граждан к принятию управленческих решений,
развитие
информационных
технологий
управления,
переподготовка
муниципальных кадров и т. д.).
Реализация текущих и перспективных планов комплексного социальноэкономического
развития
муниципального
образования
предполагает
разбивку их на отдельные мероприятия. Муниципальные целевые программы
представляют
собой
взаимоувязанные
блоки
таких
мероприятий,
позволяющие комплексно и системно решать отдельные проблемы социальноэкономического развития муниципального образования. Муниципальные
целевые программы могут быть текущими и перспективными и входят
составными частями в соответствующие планы. Расходы на реализацию
целевых
программ
формируют
бюджет
развития
муниципального
образования.
Муниципальная целевая программа представляет собой увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социальноэкономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий,
обеспечивающих эффективное решение задач в области экономического,
экологического, социального, культурного и иного развития территорий.
Существует множество видов целевых программ, которые можно
классифицировать
по
статусу,
назначению,
срокам
реализации,
направленности и механизмам реализации:
По
статусу:
федеральные,
межрегиональные,
региональные,
муниципальные.
По срокам реализации: краткосрочные (1 год), среднесрочные (3-5 лет)
и долгосрочные (10-15 лет) целевые программы. Муниципальные целевые
программы чаще всего бывают краткосрочными, входя в состав текущих
планов, и реже — среднесрочными.
По механизмам реализации: заказные целевые программы с заранее
определенными исполнителями и конкурсные целевые программы, когда
исполнители мероприятий определяются по конкурсу после утверждения
программы и объемов ее финансирования.
По
назначению:
комплексные,
обеспечивающие
социально-
экономическое развитие страны, региона или муниципального образования, и
проблемные
целевые
программы,
обеспечивающие
решение
одной
определенной проблемы. Среди муниципальных программ преобладают
проблемные программы.
По направленности: социальные, экономические, экологические,
научно-технические, специальные и иные целевые программы.
Проблемы
социально-экономического
развития
муниципальных
образований могут решаться целевыми программами всех трех уровней:
федеральными, региональными и муниципальными. Поэтому органы
местного самоуправления должны одинаково хорошо владеть технологией
разработки, утверждения и реализации целевых программ, имеющих
различный статус. Это важно еще и потому, что наиболее полно технология
разработки, утверждения и реализации целевых программ разработана на
федеральном уровне. На муниципальный уровень переносятся лишь ее
отдельные положения, приспособленные к соответствующим условиям
реализации.
Основная цель муниципальной целевой программы социальноэкономического развития — решение ключевых социально-экономических
проблем территории рамках текущего или перспективного плана.
Муниципальная
целевая
программа
социально-экономического
развития в общем случае должна включать следующие разделы:

социально-экономическое положение и основные направления
развития муниципального образования, обосновывающие необходимость
осуществления данной программы;

цели, задачи, сроки и этапы реализации программы; перечень
программных мероприятий;

механизм реализации программы;

ресурсное обеспечение программы;

оценка эффективности программы;

организация управления программой и контроль за ходом ее
реализации.
Проблемные
муниципальные
целевые
программы
могут
разрабатываться по
разным направлениям:

создание
благоприятного
инвестиционного
и
предпринимательского климата;

нормативно-правовые преобразования;

формирование
благоприятного
социального
климата
для
деятельности и здорового образа жизни населения;

оздоровление
окружающей
среды
и
предупреждение
чрезвычайных ситуаций;

содействие реформированию промышленности;

развитие инфраструктуры транспорта, связи и обеспечение
бесперебойной работы жилищно-коммунального хозяйства;

развитие
межрегиональных
и
международных
связей
муниципального образования и т. п.
Программа
создания
благоприятного
инвестиционного
и
предпринимательского климата предполагает проведение институциональных
преобразований, направленных на развитие финансовой инфраструктуры:
создание муниципальных или привлечение на территорию филиалов бизнесцентров, консалтинговых фирм, страховых компаний, залоговых фондов;
упрощение процедуры регистрации и лицензирования (реализация принципа
одного окна, создание условий для развития малых и средних предприятий).
Программы
нормативно-правовых
преобразований
включают
урегулирование специфики трудовых отношений, создание прозрачных и
стабильных
правил
стимулирующих
осуществления
развитие
экономической
деятельности,
предпринимательской
инициативы,
дебюрократизацию экономики — упорядочение регулирующих, контрольноревизионных функций органов местного самоуправления, сокращение
административного вмешательства в предпринимательскую деятельность,
повышение эффективности управления муниципальной собственностью.
Социальные
упорядочиванию
переоснащение
программы
миграционных
объектов
могут
включать:
процессов;
здравоохранения;
мероприятия
развитие
развитие
и
по
техническое
службы
охраны
материнства и детства; проведение мероприятий по борьбе с социально
опасными заболеваниями; развитие материальной базы и техническое
переоснащение объектов образования; создание эффективной системы
обучения в школах, включая использование современных информационных
технологий; строительство и техническое переоснащение объектов культуры,
физкультуры и спорта; развитие сети домов-интернатов для престарелых и
инвалидов, детей-сирот и т. д.
Экологические
программы
могут
предусматривать
проведение
мероприятий по оздоровлению окружающей среды и предупреждению
чрезвычайных ситуаций, мониторинг зон кризисного состояния, оценку
экологического состояния территории и его влияния на здоровье населения,
стимулирование инвестиций, направленных на снижение негативной нагрузки
на окружающую среду муниципального образования.
Программы содействия реформированию промышленности включают
разработку мер содействия техническому перевооружению и модернизации
предприятий, находящихся на территории муниципального образования.
Программы развития инфраструктуры предусматривают мероприятия по
развитию городского транспорта, связи, обеспечению бесперебойной работы
жилищно-коммунального
хозяйства,
внедрению
энергосберегающих
технологий, повышению эффективности работы систем жизнеобеспечения,
предотвращению аварий техногенного характера.
При разработке муниципальных целевых программ необходимо
оценивать каждое программное мероприятие по ряду критериев: цель и
решаемая проблема, планируемые объемы производства продукции или услуг
(для инвестиционных проектов), сроки реализации, объемы и источники
финансирования, показатели эффективности (чистая прибыль, платежи в
бюджеты всех уровней, сроки окупаемости, количество новых рабочих мест)
и т. д.
Механизмы реализации муниципальных целевых программ
Поскольку
принимают
в
участие
собственности
большинстве
предприятия
и субъекты
муниципальных
и
целевых
организации
управления различного
программ
различных
форм
уровня, базовым
принципом построения механизма реализации программы служит принцип
«баланса интересов», подразумевающий обеспечение соблюдения интересов
всех участников программы.
Важнейшей составляющей механизма реализации программы является
определение
возможных
источников
и
способов
финансирования
мероприятий. При реализации муниципальных целевых программ могут
использоваться:

средства вышестоящих бюджетов;

средства местного бюджета;

собственные источники финансирования заявителя проекта
(нераспределенная прибыль, амортизационные отчисления, акционерный
капитал, работы, выполненные собственными силами в рамках реализации
проекта и т. п.);

средства российского Банка развития, российских и иностранных
кредитных учреждений, привлекаемые под гарантии Правительства РФ, а
также под гарантии бюджета субъекта РФ и местного бюджета;

другие внебюджетные источники финансирования.
Участие в разработке и реализации целевых программ многих
муниципальных структур требует наделения каждой из них определенными
правами и обязанностями и четкой координации работы. Возможная схема
такого распределения обязанностей внутри местной администрации может
быть следующей.
Экономическая служба вносит предложения по перечню целевых
программ, предлагаемых к финансированию из местного бюджета на
очередной финансовый год, по определению приоритетности программ,
контролирует исполнение федеральных, региональных и муниципальных
целевых программ на территории муниципального образования.
Отраслевые структурные подразделения осуществляют планирование
разработки,
разработку,
текущее
управление
отраслевыми
целевыми
программами, составляют бюджетные заявки на финансирование из средств
местного бюджета, а также из региональных и федеральных программ.
Ответственный заместитель главы администрации определяет формы и
методы управления программой, вносит при необходимости коррективы в
распределение средств между мероприятиями в течение финансового года,
отвечает за целевое использование бюджетных средств.
Финансовая служба отвечает за финансирование муниципальных
программ, контроль за ходом финансирования федеральных и региональных
программ.
Коллегия администрации одобряет целевые программы и изменения к
ним по представлениям руководителей программ. Одобренные коллегией
целевые программы вносятся главой администрации на утверждение
представительного органа муниципального образования.
Представительный
орган
рассматривает
и
утверждает
целевые
программы, а также санкционирует в случае необходимости гарантии
местного бюджета по кредитам коммерческих банков для предприятий и
организаций, участвующих в реализации целевых программ.
Такая
система
управления
целевыми
программами
имеет
ряд
преимуществ:

высокий уровень специализации, глубокое знание проблем
отдельных отраслей муниципального хозяйства и социальной сферы;

четкое обозначение ответственности за реализацию программных
мероприятий;

ответственность за целевое использование бюджетных средств;

постоянный
контроль
за
ходом
реализации
программных
мероприятий;

контроль за перераспределением средств между программными
мероприятиями, за введением дополнительных программных мероприятий в
течение финансового года.
Вместе с тем эта схема имеет и определенные недостатки:

зависимость
от
инициативности
и
активности
отдельных
структурных подразделений администрации;

недостаточная квалификация кадров, занимающихся разработкой
целевых программ в структурных подразделениях администраций;

ориентация
большинства
руководителей
и
разработчиков
программ на бюджетное финансирование как основной источник получения
средств на реализацию программных мероприятий.
Для устранения перечисленных недостатков при реализации крупных
муниципальных целевых программ может создаваться дирекция программы
из представителей органов местного самоуправления и исполнителей ведущих
мероприятий программы. Дирекция может создаваться как с образованием,
так и без образования юридического лица. Она действует на основании
положения, утверждаемого главой администрации. К основным функциям
дирекции относятся: координация исполнения программных мероприятий,
включая мониторинг их реализации, оценка результативности, содействие
решению спорных (конфликтных) ситуаций, непосредственный контроль за
ходом реализации мероприятий и подготовка отчетов о реализации
программы. Функции директора такой программы могут быть возложены на
соответствующего заместителя главы администрации.
По завершении каждого этапа и программы в целом представляются
количественные и качественные результаты ее выполнения согласно
изложенным выше критериям.