Экспертное заключение по изменениям в ГрадКодекс DOCX
реклама
Экспертное заключение общества с ограниченной ответственностью «Институт Территориального Планирования «Град» на проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации в части упрощения процедуры внесения изменений в действующие документы территориального планирования и совершенствования информационного обеспечения градостроительной деятельности» (далее – Законопроект) Обществом с ограниченной ответственностью «Институт территориального Планирования «Град»» (далее – Институт) проведен детальный анализ и правовая экспертиза положений законопроекта по поставленным вопросам, подготовлены замечания и предложения, их правовое обоснование. 1) Поддерживаете ли вы в целом принятие данных поправок. Если не поддерживаете, то почему (привести обоснование). Пунктом 60 Плана законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2015 г., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2014 г. № 2736-р, Минэкономразвития России поручено разработать и внести согласованные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) в части упрощения процедуры внесения изменений в документы территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов). Институт поддерживает идею необходимости таких изменений. Действующим законодательством не предусмотрены случаи, а также специальный порядок внесения изменений в документы территориального планирования. На практике внесение изменений в документы территориального планирования осуществляется по правилам, предусмотренным для разработки такой документации. Мероприятия, предусмотренные для разработки документов территориального планирования, установленные ГрК РФ, включают: 1. принятие решения о подготовке документа территориального планирования уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления; 2. определение исполнителя работ по подготовке проекта документа территориального планирования (как правило, в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»); 3. подготовку проекта документа территориального планирования; 4. согласование проекта документа территориального планирования уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления; 4.1. рассмотрение проекта генерального плана городского округа, сельского поселения на публичных слушаниях (за исключением случая, установленного ч. 18 ст. 24 ГрК РФ – внесение в генеральный план изменений, предусматривающих изменение границ населенных пунктов в целях жилищного строительства или определения зон рекреационного назначения); 5. утверждение документа территориального планирования уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления; 6. размещение документа территориального планирования в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, Федеральной государственной информационной системе территориального планирования. В то же время не все случаи изменения документов территориального планирования требуют прохождения указанной процедуры в полном объеме: например, исправление ошибок технического характера (опечатки, описки, грамматическая или арифметическая ошибка либо другая подобная ошибка), вступление в законную силу судебных постановлений, приведение утвержденных документов территориального планирования в соответствие с требованиями к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс информационных систем и др. Процедура внесения такого рода изменений законодательством о градостроительной деятельности специально не урегулирована. По причине отсутствия специальных норм внесение изменений в документы территориального планирования осуществляется в общем порядке, что неоправданно усложняет и затягивает такую процедуру. Разработанный законопроект содержит положения, направленные на упрощение процедуры внесения изменений в документы территориального планирования. Положительно могут быть оценены нормы, направленные на совершенствование информационного обеспечения в области градостроительной деятельности, обеспечения электронного информационного взаимодействия федерального, регионального и местного уровней. Несмотря на положительный характер предлагаемых законопроектом изменений, представляется необходимой доработка его положений по следующему направлению. В соответствии с ч. 12 ст. 12, ч. 12 ст. 16 ГрК РФ, п. 8 Порядка подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 марта 2008 г. № 198, п. 5 Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. № 178, п. 2.1 Порядка согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состава и порядка работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования муниципальных образований, утвержденного Приказом Минрегиона России от 27 февраля 2012 г. № 69, согласование документов территориального планирования осуществляется с использованием федеральной государственной информационной системы территориального планирования. При этом в соответствии с Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. № 127 «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования» в федеральной государственной информационной системе территориального планирования размещается документация как в векторной, так и в растровой форме. Представляется, что размещение документации для согласования должно осуществляться исключительно в векторной форме. Это позволит оперативно осуществлять согласования документов территориального планирования за счет большей наглядности и технических инструментов сравнения документации, представленной в векторном формате. В детальной доработке нуждаются и иные положения законопроекта. В частности, предусмотренные Законопроектом изменения не носят системного характера, выборочно и зачастую механически (например, сокращение сроков административных процедур) предусматривают упрощение процедур внесения изменений в документы территориального планирования. Такой подход не позволяет рассчитывать на комплексное и системное реформирование института внесения изменений в документы территориального планирования. Также стоит отметить некоторые положения Законопроекта, являющиеся необоснованными, нуждающимися в исключении. Так, документом предусмотрена норма, согласно которой внесение изменений в схему территориального планирования муниципального района, в генеральный план поселения, генеральный план городского округа в целях приведения в соответствие с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации в части указания планируемых в таких документах территориального планирования не линейных объектов федерального значения, не линейных объектов регионального значения (соответственно) и в части отображения местоположения планируемых в указанных документах территориального планирования линейных объектов федерального и регионального значения (соответственно), а также в части учета утвержденных в установленном порядке зон с особыми условиями использования территорий осуществляется без проведения публичных слушаний и процедур согласования. Такая правовая конструкция представляется ошибочной. Во-первых, согласно ч. 5 ст. 10, ч. 4 ст. 14 ГрК РФ местоположение объектов федерального и регионального значения в схемах территориального планирования соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется с точностью до муниципального образования, максимум – до населенного пункта. В схемах территориального планирования муниципальных районов (на межселенной территории), генеральных планах городских округов поселений местоположение объектов федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения определяется с точностью до функциональной зоны – пп. 2 ч. 2 ст. 19, пп. 2 ч. 4 ст. 23 ГрК РФ. Определить зону планируемого размещения вышеуказанных объектов, границы образуемых для их размещения земельных участков возможно только на стадии подготовки документации по планировке территории – согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Таким образом, отсутствие детальной информации о местоположении объектов федерального и регионального значения в документах территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не позволит определить в документах территориального планирования муниципальных образований оптимальные места размещения объектов федерального и регионального значения без учета мнения населения. Также следует учесть, что масштабы, в которых выполняются картографические материалы документов территориального планирования федерального и регионального уровней, препятствуют определению конкретного местоположения объектов федерального и регионального значения экспертным способом. Внесение изменений в документы территориального планирования муниципальных образований может осуществляться в целях размещения таких объектов федерального или регионального значения, как: театры, музеи, кампусы, вокзалы, – определение местоположения таких объектов в связи с их высокой социальной значимостью нужно проводить только с участием жителей. На основании вышеизложенного норму пп. б) п. 5 ст. 1 законопроекта необходимо исключить. Следует отметить, что некоторые виды градостроительной документации все же могут служить основанием для внесения изменений в документы территориального планирования муниципальных образований при отсутствии необходимости проведения публичных слушаний. Речь идет об изменениях, основанием которых является утвержденная документация по планировке территории. Действующее законодательство предусматривает такую правовую конструкцию в Федеральном законе от 7 июня 2013 г. № 108-ФЗ «О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно ч. 11 ст. 27 указанного документа в случае, если размещение объектов инфраструктуры в соответствии с документацией по планировке территории не соответствует ранее утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, утвержденная документация по планировке территории для размещения объектов инфраструктуры является основанием для внесения изменений в соответствующие документы территориального планирования. Безусловно, опыт законодательного регулирования внесения изменений в документы территориального планирования при организации и проведении Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. должен быть рассмотрен и учтен в тексте законопроекта. Поскольку в соответствии с ч. 5 ст. 46 ГрК РФ проекты планировки территории и проекты межевания территории до их утверждения подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, повторное проведение публичных слушаний в рамках внесения изменений в документы территориального планирования по ранее утвержденному в документации по планировке территории градостроительному решению не требуется. Представляется, что предложенный механизм позволит упростить процедуру внесения изменений в документы территориального планирования. На основании вышеизложенного, по мнению Института, законопроект не может быть утвержден в предложенной редакции, требует детальной доработки и внесения системных изменений. 2) Если вы считаете нужным, то предложите поправки в указанный законопроект. Указанные при ответе на вопрос № 1 предложения Института, а также иные рекомендации по доработке законопроекта базируются на разработанной Институтом Концепции законопроекта (является приложением № 1 к настоящей пояснительной записке). Просим ознакомиться с указанной Концепцией, использовать при доработке законопроекта. Особо отметим предложение по совершенствованию механизма утверждения границ населенных пунктов в составе документов территориального планирования муниципальных образований. Согласно п. 1 ст. 84 Земельного кодекса Российской Федерации установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях). Обычно земельные участки, за счет которых необходимо увеличить территорию населенного пункта, значительны по площади и относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, землям иных категорий. Такие крупные по площади земельные участки целиком включать в границы населенного пункта нецелесообразно, так как это избыточно для обеспечения интересов развития территории. В границы требуется включить только часть такого земельного участка. Но в таком случае, граница населенного пункта пересекает границы земельного участка, что после утверждения генерального плана не позволит внести сведения о ней в государственный кадастр недвижимости, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливаемые или измененяемые границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков. До проведения дополнительных работ, которые обеспечат соответствие местоположения границы населенного пункта действующему законодательству (образование (раздел) и постановка на кадастровый учет земельных участков и т.п.) утверждение документов территориального планирования становится невозможным, в то время как официального основания – нормы, предусматривающей право выполнения работ по установлению новой границы населенного пункта до утверждения документов территориального планирования, нет. Таким образом, существующие противоречия приводят не только к трудностям внесения изменений в документы территориального планирования, но и к трудностям утверждения таких документов. Представляется, что в таких случаях основанием для преобразования территории должны стать планируемые административно-территориальные границы. При такой организации работы решения документов территориального планирования последовательно реализовываются через кадастровую деятельность и землеустройство, а внесение сведений о планируемых границах в государственный кадастр недвижимости осуществляется в кратчайшие сроки.
