ВВЕДЕНИЕ - Дипломатическая академия МИД России
реклама
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ Министерство иностранных дел Российской Федерации На правах рукописи ТОРШИНА ОЛЬГА МИХАЙЛОВНА Консульские отношения России и консульское право Специальность 12.00.10 Международное право. Европейское право. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва 2011 2 Диссертация выполнена на кафедре международного права Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации. Научный руководитель: Чрезвычайный и Полномочный Посол РФ, профессор, заслуженный юрист РФ Хлестов Олег Николаевич Официальные оппоненты: 1. Доктор юридических наук, профессор Шумилов Владимир Михайлович 2. Кандидат юридических наук, доцент Бобылев Геннадий Васильевич Ведущая организация: Российский Университет Дружбы Народов Защита состоится ____________2011 года в ____.00 часов на заседании Диссертационного совета Д.209.001.03 при Дипломатической академии МИД России по адресу: 119021, г. Москва, ул. Остоженка, 53/2. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Дипломатической академии МИД России. Автореферат разослан ____сентября 2011 г. Ученый секретарь Диссертационного совета, кандидат юридических наук Б.М. Ашавский 3 Актуальность темы диссертационного исследования. На протяжении последних лет мировое сообщество является свидетелем очевидного развития международных связей Российской Федерации, которые год от года приобретают все более динамичный характер. Актуальность данной темы обусловлена прежде всего тем, что процессы глобализации, имеющие место в настоящее время, приводят к расширению отношений между государствами, юридическими лицами и гражданами различных стран в самых разнообразных сферах общественной жизни, науки, экономики, торговли, культуры и туризма. Cоздание безвизовых зон, активизация процессов миграции и многое другое в условиях стремительно меняющегося мира вынуждают государство вести самый тщательный поиск адекватных решений. Разумеется, это в полной мере относится и к дальнейшему выстраиванию архитектуры консульской службы, ее качественной модернизации на перспективу. Российская Федерация продолжает осуществлять консульские отношения, установленные еще Советским Союзом1. Однако изменения, происходящие в настоящий момент, как во внутренней, так и во внешней политике нашего государства, не могли не затронуть консульское право и консульскую службу Российской Федерации. Консульское право, являясь частью международного права, развивалось непосредственно под влиянием мировых экономических связей. Нормы консульского права по своему назначению являются средствами установления, поддержания и укрепления широких политических, экономических, культурных отношений между государствами, основанных на уважении суверенитета, принципе невмешательства во внутренние дела друг друга и взаимной выгоде. В последние годы в России было принято множество нормативных актов, призванных создать прочную основу функционирования консульских отношений. Теория международного права: Старые и новые теоретические проблемы. В 2 т. Т.2 / Черниченко С.В. М.: НИМП, 1999. 531 с. 1 4 Масштабы деятельности консульской службы, несомненно, возрастают. Ежегодно число россиян, выезжающих за рубеж, увеличивается и достигло в 2010 г., по данным Консульского департамента МИД России, 30 миллионов человек. В настоящее время на территории Российской Федерации действуют более 80 консульств иностранных государств, консульские функции выполняют и 147 консульских отделов посольств, а также 80 почетных консулов иностранных государств, среди которых более половины консулов имеют гражданство Российской Федерации. Российская дипломатическая служба представлена за границей 247 отделениями (генеральные консульства, консульства и консульские отделы посольств). Кроме того, Россия начала активно использовать институт почетного консула. В настоящее время Российская Федерация представлена за рубежом уже 84 почетными консулами. Консульской службой решаются сегодня принципиально новые задачи, такие как участие в мероприятиях по противодействию нелегальной миграции, координация усилий российской стороны в рамках диалога с Европейским союзом по переходу к безвизовому режиму поездок граждан России и ЕС, подготовка к Олимпиаде-2014 в Сочи и т.д. Кроме того, наблюдается устойчивая тенденция расширения консульских функций, появления новых (оказание материальной помощи, обеспечение сохранности воинских захоронений, проведение собеседования при процедуре реадмиссии и т.д.). Степень разработанности темы. В настоящее время отсутствует комплексное историко-правовое исследование, посвященное развитию консульской службы в России. Так, в научной литературе, изданной в России в 90-е годы XX в., существует пробел в области исследования проблем консульских отношений и консульского права, лишь отчасти восполненный книгами Г.В. Бобылева, О.В. Плотниковой и Ю.М.Смирнова. Объединение консульского права с дипломатическим в общую отрасль «Дипломатическое и консульское право» привело к тому, что консульское право не получило полного и детального исследования, которое свойственно дипломатическому праву. Между тем исследование международно-правовых и 5 национально-правовых аспектов консульской деятельности, правового положения консульских учреждений России, их персонала, институтов почетных консулов и реадмиссии становится все более актуальным в связи с развитием разнообразных международных отношений. Объект исследования. Объектом настоящего исследования являются: консульские отношения, предпосылки их возникновения и этапы исторического развития с древних времен и до наших дней, тенденции развития консульского права, международно-правовые аспекты в деятельности консульской службы, консульских учреждений, их персонала, развитие института почетного консула, появление новых институтов (реадмиссии, консульского учета, материальной помощи), современное состояние консульских привилегий и иммунитетов и тенденции их развития. Предметом исследования являются: правовые нормы многосторонних, двусторонних соглашений (которые относятся к консульской деятельности), внутреннее законодательство России и ряда государств, которое регламентирует деятельность консульских учреждений; анализ норм и предложения об их совершенствовании; обычные нормы, доктринальные разработки по консульской тематике. Цели и задачи исследования. Основными целями диссертационной работы являются: определение места и роли консульского института на современном этапе, анализ основных направлений и проблем в деятельности консульской службы Российской Федерации в свете нового законодательства и международных соглашений по консульскому праву, а также раскрытие тенденций развития консульских привилегий и иммунитетов и изучение возможностей многостороннего и двустороннего переговорного механизма для их дальнейшего совершенствования. В данной работе поставлены задачи показать, как развивались консульские отношения после распада СССР, обозначить возрастающую роль и огромный вклад консульской службы Российской Федерации на современном этапе развития межгосударственных отношений, сопоставить консульские привилегии и иммунитеты с дипломатическими привилегиями и иммунитетами 6 и выявить перспективы их развития, а также проанализировать проблемы, с которыми сталкивается консульская служба на современном этапе, и найти приемлемые пути их решения. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды крупнейших советских, российских и зарубежных ученых, юристов, которые занимаются проблемами международного права, в том числе консульского, и дипломатов. Большую роль в написании данной работы сыграли научные работы и статьи таких советских и российских ученых, как: И.П. Блищенко, Г.В. Бобылева, Н.А. Воскресенского, Б.В. Ганюшкина, Ю.Г. Демина, И.П. Дурденевского, Н.Г.Зубкова, Ю.Д. Ильина, Э.С. Кривчиковой, А.А. Ковалева, Ю.М. Колосова, О.В. Плотниковой, Ю.М. Смирнова, О.Н. Хлестова, С.В. Черниченко и многих других. Из зарубежных авторов особо хотелось бы отметить Колемана Филлипсона, Карлоса Вилосара, Грэхема Стюарта и др. Эмпирическую основу исследования составляют международно- правовые соглашения, действующие в сфере консульских отношений, внутренние нормативные акты по консульским вопросам работе данной Российской Федерации и ряда государств. Методы исследования. руководствовался следующими При методами над и темой приемами автор познания: диалектическим, формально-логическим, сравнительно-правовым и методом системного анализа. Научная новизна исследования. Автором предпринята попытка впервые в научной литературе проанализировать основные направления и проблемы деятельности консульской службы Российской Федерации в свете нового внутреннего законодательства по консульским вопросам и международных соглашений по консульскому праву, заключенных в последние годы. В работе показаны основные тенденции развития современного консульского права, международных аспектов консульской деятельности, проанализирована действующая система норм консульского права Российской Федерации и ряда других стран. 7 Теоретическая и практическая значимость исследования. Предложения и результаты, полученные автором в ходе исследования, могут быть использованы в дальнейшей научной разработке различных вопросов и проблем, касающихся консульского права. Данное исследование представляет интерес как для научных работников, занимающихся проблемами консульских отношений и консульского права, так и для сотрудников консульских учреждений. Некоторые основные положения диссертации, отражающие главные тенденции развития современного консульского права, могут применяться в процессе преподавания курса международного публичного права и организации специального курса по консульскому праву. Результаты научного исследования могут найти практическое применение в деятельности консульских служб государств и послужат основой для дальнейшего совершенствования ряда институтов консульского права, разработки соответствующих пособий. Положения, выносимые на защиту: В результате исследования эволюционного развития консульских отношений России после распада СССР, автор выносит на защиту следующие положения: 1. В консульской договорной практике государств, регулирующих статус консульских учреждений и их сотрудников, произошли заметные изменения, вызывающие необходимость дальнейшей кодификации и прогрессивного развития консульского права. В частности, набирает силу тенденция к приравниванию объема привилегий и иммунитетов консульских учреждений к объему привилегий и иммунитетов дипломатических представительств. В этой связи автор диссертации полагает, что назрела необходимость внесения изменений в Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 г. и двусторонние консульские конвенции. В частности, эти изменения должны касаться: - обеспечения более эффективной охраны консульских помещений и жилых помещений консульских работников, включая резиденцию главы консульского 8 учреждения, в том числе при чрезвычайных обстоятельствах (вооруженный конфликт, массовые беспорядки); - обеспечения абсолютной неприкосновенности консульских помещений, включая отказ от использования «пожарной оговорки»; - обеспечения максимальных возможностей для осуществления консульских функций почетными консулами (неприкосновенность помещений, личная неприкосновенность); - установления более гибкого порядка определения государством численности консульского персонала, связанного с возложением на консульские учреждения выполнения новых консульских функций; - полного изъятия консульских должностных лиц из местной юрисдикции, в том числе и уголовной, обусловленного отсутствием универсальных критериев, позволяющих однозначно судить о том, находилось ли консульское должностное лицо при выполнении своих обязанностей в момент совершения правонарушения; - уточнения правового статуса консульского курьера, в частности положения об изъятии его из уголовной и административной юрисдикции. 2. В целях расширения контактов российских граждан в различных сферах жизни и решения проблем с Европейским союзом, США и другими государствами по вопросам перехода к безвизовым поездкам граждан и беспрепятственного проведения процедуры реадмиссии предлагается привести законодательство Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами в сфере реадмиссии. 3. Российская установленные Федерация, Советским развивая Союзом, консульские продолжает отношения, активно расширять консульские связи и вносить значительный вклад в развитие консульского права. Особая роль в этом отношении отводится новому Консульскому уставу России, принятие которого в 2010 году внесло существенный вклад в науку международного права в целом, стало важным этапом в развитии законодательства в консульской сфере, а также открыло новые возможности для расширения консульских функций и развития консульских отношений 9 России. Практика применения данного Устава, хотя и незначительная, свидетельствует о хорошо разработанном документе, адекватно отвечающем всем возникающим вопросам в консульской деятельности. 4. Современное состояние науки консульского права свидетельствует о серьезных обеспечения пробелах, которые эффективного требуют адекватного осуществления восполнения государствами для консульских функций. В частности, необходимо уделить должное внимание разработке научных аспектов новых для отечественной правовой практики институтов (реадмиссии, консульского учета, почетного консула, материальной помощи), разработать соответствующую нормативно-правовую базу. Апробация результатов исследования. Автор данной диссертации принимал участие в межведомственных рабочих группах по разработке проекта нового Консульского устава России, внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты по консульской тематике, участвовал в межгосударственных консультациях экспертов по разработке соглашений о визовых упрощениях и о реадмиссии, а также по определению процедуры безвизового диалога Россия — ЕС; читал лекционный курс в Консульском департаменте по теме «Нормативно-правовая база деятельности консульской службы Российской Федерации» и принимал участие в подготовке спецкурса в ДА МИД России по теме: «Интеграция внешних сношений в межгосударственном общении». Кроме того, участвовал в разработке буклета МИД России, соответствующей посвященного тематической 200-летию выставки в консульской МИД России. службы, и Материалы исследования нашли свое отражение в публикациях автора. Диссертация выполнена на кафедре международного права Дипломатической Академии МИД России. Основное содержание работы. Структура данной работы обусловлена целями и задачами, которые были поставлены автором в начале исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы. 10 Во Введении диссертации обосновывается актуальность темы, формулируются цели и основные задачи работы, указываются объект и предмет исследования, устанавливается его методологическая основа, обосновывается новизна, практическая и юридическая значимость результатов, приводятся сведения об апробации работы. Также во Введении автор формулирует основные положения, выносимые на защиту. Глава I «История становления и развития консульских отношений и консульского права» посвящена историческому формированию и развитию консульских отношений и консульского права, анализу содержания норм Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.2 и ее современной роли в дальнейшем развитии консульского права. В параграфе 1.1 «История развития консульских отношений и консульского права» начиная с Древней Греции, Древнего Рима и до XX в. (до Венской конференции 1963 г.) автором анализируются древнейшие консульские институты — институт проксении, римские преторы, консульские законы и кодексы — Закон Визиготов, кодекс Lex Rhodia, первый кодекс Таблицы Амальфи, известное собрание морских обычаев — Roles, или Judgements of Oleron, кодекс Consolato del Mare; упоминаются и первые международные договоры, положившие начало кодификации консульского права (франко-испанская конвенция 1769 г. и франко-американская конвенция 1788 г.). В результате историко-правового исследования диссертант приходит к выводам, что консульский институт развивался в тесной связи с изменениями, происходившими в политике государств. Становление института консульства было связано с ростом международной торговли и мореплавания. Таким образом, исторически функции консулов были ограничены представительством интересов купцов и мореплавателей своего государства на территориях иностранных государств. В более развитых формах институт консульского представительства сложился в эпоху Средневековья вследствие развития Венская конвенция о консульских сношениях (Вена, 24 апреля 1963 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 2004 г. № 7. Ст. 452. 2 11 торгово-экономических связей государств Средиземноморья. Широкое распространение институт консулов получил под воздействием крестовых походов в XI–XII вв. В исследовании особо подчеркивается, что нередко на консулов возлагались и дипломатические функции. Так, во многих странах Средиземноморья они поддерживали непосредственные контакты с главами государств, выполняли дипломатические поручения, например вели дипломатические переговоры. Бурное обусловили развитие капитализма, необходимость великие поддержания географические и развития открытия разнообразных международных отношений, которые привели к созданию постоянных дипломатических и консульских представительств. Роль консульских учреждений невероятно возросла. В XIX в. в практике государств сформировались дипломатическая и консульская службы. Однако существовали многочисленные различия консульской практики государств, что и вызвало необходимость в унификации норм международного консульской положений, практики которых консульского права, большинства государств не было ранее в обобщении и существующей закреплении консульской новых практике либо регулировались обычными нормами. Параграф 1.2 «Анализ содержания норм Венской конвенции 1963 г. о консульских сношениях и ее современная роль в дальнейшем развитии консульского права» посвящен анализу Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.3 и оценке ее современной роли в развитии консульского права. Конвенцию принято считать первым международным многосторонним соглашением, консульских устанавливающим отношений. Однако универсальные правила в области в договорной практике консульской государств, регулирующих статус консульских учреждений и их сотрудников, произошли заметные изменения, вызывающие необходимость дальнейшей кодификации и прогрессивного развития консульского права. В частности, Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. М.: МИД РФ, 1997. 3 12 набирает силу тенденция к приравниванию объема привилегий и иммунитетов консульских учреждений к объему привилегий и иммунитетов дипломатических представительств. Исходя из этого автор диссертации полагает, что назрела необходимость внесения изменений в Венскую конвенцию о консульских сношениях 1963 г. В этой связи автором рассматриваются положения, имеющие существенное значение для развития консульских отношений в настоящее время, которые необходимо дополнить: обеспечение более эффективной охраны консульских помещений, абсолютной неприкосновенности консульских помещений, определение более гибкого порядка численности правового статуса персонала консульского консульского курьера, учреждения, обеспечение уточнение максимальных возможностей для осуществления консульских функций почетным консулом и др. В работе указано, что поскольку не все положения удалось предусмотреть в Венской конвенции 1963 г., то СССР, а потом и Россия проводили линию на заключение двусторонних консульских конвенций, которые предоставляли бы консульским учреждениям и их должностным лицам более широкие привилегии и иммунитеты по сравнению с Венской конвенцией 1963 г., приближающиеся к дипломатическим иммунитетам и привилегиям. Это объяснялось тем, что деятельность консульских учреждений, по сравнению с традиционной, со временем расширилась и даже в ст. 17 Венской конвенции о консульских сношениях содержится положение, согласно которому если в государстве нет дипломатического представительства, то консульское должностное лицо может, с согласия государства пребывания, быть уполномочено на совершение дипломатических актов. На практике подобные ситуации случались довольно часто. Так, например, ГДР в 1970-е годы, не имея дипломатических отношений с отдельными странами Северной Африки, для решения ряда вопросов активно использовала свои консульские учреждения в Египте. 13 Диссертантом отмечается, что данная Конвенция стала основной моделью для всех государств при заключении международных договоров. Для стран, не ратифицировавших Конвенцию, ее положения стали нормами общего международного права. Однако со времени принятия Венской конвенции о консульских сношениях прошло почти 50 лет. Ряд ее положений значительно устарел и не отвечает потребностям дальнейшего развития консульских отношений между государствами. В этой связи автором предлагается в рамках ООН принять резолюцию, которая предусматривала бы разработку Комиссией международного права соответствующих дополнений к положениям Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. В Главе II «История развития консульских отношений России (СССР). Правовое регулирование деятельности консульской службы в России» рассматриваются вопросы, имеющие непосредственное отношение к деятельности консульской службы Российской Федерации, как на современном историческом этапе развития консульских отношений, так и в процессе их становления. Параграф 2.1 «История развития консульских отношений и консульского права в России (СССР)» посвящен историческому развитию консульских отношений в России. Автором исследования отмечается, что Россия была одним из последних европейских государств, которые установили консульскую практику, тем не менее консульский институт начал активно развиваться уже при Петре I. С приходом к власти Александра I в России была начата реформа центрального управления. Коллегиальную систему, принятую еще при Петре I, должна была сменить министерская, основанная на единоначалии. 8 (20) сентября 1802 г. был издан Манифест об учреждении министерств, в том числе МИД. 3 (15) мая 1809 г. по представлению министра иностранных дел Николая Петровича Румянцева императору Александру I была создана в рамках МИД «Экспедиция консульских дел». Так, в мае 2009 г. в рамках МИД России уже отмечался 200-летний юбилей консульской службы МИД России. 14 Автор приводит статистические данные, позволяющие сделать вывод, что у России традиционно существовали широко развитые консульские отношения. Уже в начале XX в. Россия обладала в достаточной степени развитой консульской службой. Консульские представители играли важную роль в расширении российской внешней торговли. Принимаемые в разное время документы отвечали внутренним потребностям России в развитии торгово-экономических и политических отношений с развитыми странами мира. В работе проанализированы положения консульских уставов 1820, 1853 и 1893, 1903, 1926 и 1976 г. СССР, а затем и Россия старались последовательно придерживаться выработанной консульской практикой позиции при заключении международных документов, в частности расширения консульских связей и функций консульских учреждений. Так, одним из первых документов в СССР было Положение о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза ССР4, в котором, например, был закреплен принцип абсолютной неприкосновенности помещений дипломатического представительства и консульского представительства (на основе принципа взаимности). Кроме того, консульскому учреждению в соответствии с данным документом предоставляются такие же льготы в отношении таможенных пошлин, что и дипломатическому представительству. Принятие данного документа имело большое политическое и практическое значение в осуществлении консульских связей СССР с другими государствами. Более того, предусмотренная в Положении возможность применения этих норм в отношении способствовала государств, в то не время являющихся внедрению в участниками соглашений, международную практику прогрессивных норм международного права. Что касается Консульского устава СССР 1976 г., то этот документ долгое время оставался единственным сводом правил, регулирующим организацию и Закон СССР от 3 августа 1966 г. № 11-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении Положения о дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на территории Союза Советских Социалистических Республик» // Ведомости Верховного Совета СССР от 10 августа 1966 г. № 32. Ст. 701. 4 15 работу консульских учреждений, а также определяющим функции и порядок их отправления консульскими должностными лицами. Однако в связи с динамичным развитием консульских отношений возникла необходимость в разработке нового, отвечающего современному развитию международных связей, Консульского устава Российской Федерации. Параграф 2.2 «Консульская служба России: понятие и принципы» посвящен проблемам определения места консульского института в международном публичном праве. Консульский институт нашел отражение в каждой из доктринальных систем международного права, предлагаемых русскими учеными в XIX–XX вв. Однако отечественные исследователи поразному смотрели на значение консульских органов в системе международного права. В отношении консульской службы в советский период высказывались мнения не только о ее сохранении, но и о придании другого значения, прежде всего административного. международных отношений Однако с многие учетом развития исследователи стали различных отмечать политический характер консульской службы и настаивать на признании представительного характера консульских органов. Некоторые отечественные исследователи (Н.Ш. Блинков, Н.Г. Зубков, Ю.Д. Ильин и др.) отмечали тенденцию сближения и даже слияния консульской и дипломатической служб. В исследовании приводятся различные точки зрения ученых на определение консульских отношений, консульской службы, консульского права. В частности, диссертантом предлагается свое определение консульской службы как профессиональной деятельности консульских и дипломатических работников Министерства иностранных дел России, направленной на обеспечение, в рамках выполнения своих задач и функций, защиты прав и интересов граждан и юридических лиц, государства в соответствии с Конституцией, законодательством и международными договорами России. Общепризнано, что консульские отношения являются одним из видов межгосударственных отношений, развитие и поддержание которых входит в основном в компетенцию консульской службы на основе норм консульского 16 права. Консульское право является отраслью международного публичного права, имеет свой предмет и объект регулирования и базируется на общепризнанных принципах международного права, которые распространяются на деятельность консульских учреждений. К ним относится: всеобщее уважение прав человека, суверенное равенство государств, принцип невмешательства во внутренние дела государств, сотрудничество между государствами, добросовестное выполнение международных обязательств, принцип взаимности и недискриминации. Некоторые авторы выделяют и специальные принципы консульского права, регулирующие консульские отношения, которые отражают их специфику (самостоятельность консульских отношений, при этом тесная связь с дипломатическими отношениями, функциональный характер консульских иммунитетов и т.д.)5. Параграф 2.3 «Нормативно-правовое регулирование консульской службы в России. Новый Консульский устав России: основы и правоприменение» посвящен рассмотрению регламентирующих деятельность консульских Федерации. значительная Автором отмечается, нормотворческая что работа, за нормативных учреждений последние которая в актов, Российской годы проделана очередной раз свидетельствует о повышении роли консульской службы, и о расширении ее функций. Диссертантом рассматриваются недавно принятые документы, содержащие основополагающие положения для деятельности консульской службы: Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации»; постановление Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право. М.: НОРМА – ИНФРА, 1998.; Смирнов Ю.М. Консульская практика применения. Курс лекций. М.: НИМП, 2001. 5 17 гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию» 6 и т.д. Автором проводится сравнительный анализ основных положений нового Консульского устава Российской Федерации 2010 г. Закон состоит из 6 глав и 41 статьи, содержащих положения об основных задачах и организации консульской деятельности, о совершаемых консульских действиях, о статусе и функциях почетного консула Российской Федерации. Теоретически обосновывается правовая форма рассматриваемого документа. По сравнению с положениями Устава 1976 г. в п. 1 ст. 1 Консульского устава России закрепляются основные задачи консульской деятельности, в которой в первую очередь консульские учреждения России должны обеспечивать защиту прав и интересов своих граждан и юридических лиц, а через них — прав и интересов Российской Федерации. В результате исследования автором делается вывод, что консульские функции активно расширяются, появляются новые — оказание материальной помощи, обеспечение сохранности воинских захоронений и т.д., некоторые сокращаются, в частности, перечень нотариальных действий, которые могут совершать консульские должностные лица, поскольку часть из них утратила социальное значение в современных условиях. В процессе исследования положений Консульского устава России диссертант сделал следующие выводы: при четком законодательном закреплении задач, которые стоят перед консульскими должностными лицами, будет исключена возможность ссылки на отсутствие полномочий для осуществления того или иного действия или же превышения полномочий, что будет способствовать не только оптимизации процесса приема посетителей, более рациональному использованию кадровых ресурсов, но и позволит Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 июля 2010 г. № 28. Ст. 3554; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 31. Ст. 4174; Постановление Правительства РФ от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 июня 2010 г. № 23. Ст. 2832. 6 18 избежать в будущем неправомерных действий в отношении граждан Российской Федерации в иностранных государствах. В Главе III «Международно-правовые аспекты развития консульских отношений России с другими государствами в последние два десятилетия» отражаются тенденции консульской практики России, других государств, раскрывается потенциал использования института почетного консула и обозначаются новые задачи, стоящие перед консульской службой России. В параграфе 3.1 «Развитие консульских отношений России и правовой анализ двусторонних консульских конвенций, заключенных Россией с иностранными государствами в последние два десятилетия» анализируются двусторонние консульские отношения России с иностранными государствами. За последнее время договорно-правовая база, касающаяся консульских отношений, значительно расширилась. В настоящее время между Российской Федерацией и иностранными государствами действует свыше 80 двусторонних консульских конвенций. Основное содержание данного параграфа — сравнительно-правовой анализ консульских конвенций. Несмотря на то что структура, как отмечается диссертантом, практически одинакова (как правило, они состоят из преамбулы, дефиниций, порядка открытия консульских учреждений и назначения их глав, установления привилегий и иммунитетов, функций консулов, заключительных положений), безусловно, консульские конвенции имеют свои характерные особенности. Анализ ряда положений консульских конвенций, заключенных не только Российской Федерацией, но и иными государствами, позволяет автору сделать вывод, что приближение консульских иммунитетов и привилегий к дипломатическим представляет собой устойчивую тенденцию в консульской договорной практике. Статьи многих консульских конвенций, заключенных Российской Федерацией (например, неприкосновенности с консульских Венгрией, помещений Украиной), при касающиеся «форс-мажорных» обстоятельствах (пожар, стихийное бедствие), содержат более благоприятные 19 положения для защиты консульств, чем это предусмотрено ч. 2 п. 2 ст. 31 Венской конвенции о консульских сношениях, так как они требуют, так или иначе, согласия консула на вступление властей государства пребывания в консульские помещения7. Кроме того, в некоторых консульских конвенциях предусматривается неприкосновенность не только консульских помещений, но и жилых помещений консульских должностных лиц (например, в Конвенции с Великобританией). Автором подчеркивается, что включение этих положений в двусторонние консульские конвенции является продолжением политики, которую вел СССР на Венской конференции в 1963г., и свидетельствует о том, что такой подход находит поддержку со стороны все большего количества государств. Кроме того, консульская практика других стран имеет аналогичные тенденции развития консульских отношений, что отражено в диссертации. Договорная практика развивается в отношении личной неприкосновенности консулов. В двусторонних консульских конвенциях последнего времени личная неприкосновенность и иммунитет консульских должностных лиц от юрисдикции государства пребывания весьма часто практически совпадают с аналогичными иммунитетами дипломатических агентов, что свидетельствует, по мнению автора, о расширении привилегий и иммунитетов консульских должностных лиц. Так, в частности, в Конвенциях России с Азербайджаном8 и Казахстаном9 указывается, что консульские должностные лица и члены их семей пользуются личной неприкосновенностью и не подлежат аресту или задержанию в какой бы ни было форме. Кроме того, аналогичные положения содержатся и в консульской практике других государств. Консульские конвенции, действующие между Российской Федерацией и иностранными государствами, создают благоприятные условия для Консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с иностранными государствами в 1992–2003 гг. Т. I и II. М.: Дипакадемия МИД России, 2004. 8 Консульская конвенция между Российской Федерацией и Азербайджанской Республикой (Баку, 6 июня 1995 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 мая 1999 г. № 20. Ст. 2412. Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 28 марта 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 августа 1997 г. № 34. Ст. 3949. 9 Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Казахстан от 28 марта 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 25 августа 1997 г. № 34. Ст. 3949. 7 20 становления и развития консульских отношений, осуществления и совершенствования консульских функций в целях содействия развитию и укреплению дружественных отношений и сотрудничества между странами. Параграф 3.2 «Институт почетного консула в консульском праве и практике России, его значение» посвящен вопросам, касающимся института почетного консула. В последние годы институт почетного консула получает широкое развитие в консульской практике Российской Федерации и других государств. Автор подчеркивает, что почетный консул способен оказать действенную помощь штатным сотрудникам посольств и консульств. Особенно важен этот институт для тех государств, которые не имеют своих посольств на территории той или иной страны. Почетный консул в этом случае является фактически единственным связующим звеном между представляемым государством и государством пребывания. В исследовании отмечается, что в настоящее время нормативными актами, определяющими назначение и деятельность почетного консула Российской Федерации, являются: Консульский устав Российской Федерации 2010 г.10, Приказ МИД России № 2774 «Положение о Почетном консуле Российской Федерации»11, а также Распоряжение «О порядке назначения почетного консула Российской Федерации и порядке рассмотрения обращений иностранных государств о назначении почетных консулов в Российской Федерации»12. Однако до сих пор в российском законодательстве нет определения понятия «почетный консул». В этой связи автором предлагается следующее определение: почетный консул — это лицо, не состоящее на государственной, дипломатической или консульской службе, но выполняющее ряд консульских функций по поручению представляемого государства и с согласия государства пребывания. Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ «Консульский устав Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 июля 2010 г. № 28. Ст. 3554. 11 Приказ МИД России 13 октября 1998 г. № 2774 «Положение о Почетном консуле Российской Федерации» // Дипломатический вестник. 1998. № 12. 12 Распоряжение МИД России от 10 октября 2007 г. № 36667/гс. «О порядке назначения почетного консула Российской Федерации и порядке рассмотрения обращений иностранных государств о назначении почетных консулов в Российской Федерации» 10 21 Среди консульских функций почетного консула весьма актуальными становятся услуги гражданам по следующим вопросам: оказание консультационных и информационных услуг в вопросах установления контактов и развития делового сотрудничества с партнерами государства пребывания, знакомство с законами государства пребывания в области экономической деятельности; помощь в получении виз, разрешений на работу и вида на жительство и т.д. Автором особо подчеркивается, что в связи с развитием института почетного консула намечается тенденция расширения привилегий и иммунитетов почетных консулов. Так, например, в Консульской конвенции с Румынией13 есть ряд положений, относящихся к привилегиям и иммунитетам почетных консулов, которые идут дальше по сравнению с Венской конвенцией о консульских сношениях. В ст. 20 данного документа предусмотрены положения «защита интересов и оказание содействия гражданам представляемого государства в случае ареста и судебного разбирательства», в ст. 26 содержатся нормы, регламентирующие ряд функций в отношении наследства, и т.д. При рассмотрении правового статуса почетного консула автором был сделан вывод, что имеются все основания говорить о наличии определенной тенденции, направленной в целом на укрепление института почетных консулов, на признание его роли и необходимости, в том числе в экономическом общении между государствами. Параграф 3.3 «Основные задачи консульских учреждений России в современных условиях» посвящен новым направлениям деятельности консульской службы (расширение контактов граждан — упрощение выдачи виз, отказ от визовых требований; противодействие нелегальной миграции — проведение собеседований консулами при реадмиссии; обеспечение сохранности советских (российских) воинских захоронений, налаживание Консульская конвенция между Российской Федерацией и Румынией (Москва, 4 июля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 6 февраля 2006 г. № 6. Ст. 642. 13 22 международного сотрудничества, направленного на защиту экономических интересов Российской Федерации за рубежом, и т.д.). Автором отмечается, что в последние годы наблюдается тенденция заключения Россией договоров об упрощении выдачи виз либо об отказе от визовых требований. Важнейшим событием в области либерализации режима поездок граждан стало подписание 25 мая 2006 г. Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза14. Соглашение закрепляет, в частности, упрощенный порядок оформления виз отдельным категориям граждан предпринимателям (например, и членам представителям официальных коммерческих делегаций, организаций, осуществляющим международные пассажирские и грузовые перевозки, водителям и членам поездных бригад, журналистам, деятелям науки, культуры и образования, студентам и школьникам, участвующим в программах обменов). Диссертантом подчеркивается, что упрощение процедуры выдачи разрешений для указанных категорий граждан состоит в том, что для подтверждения цели поездки в Европейский союз достаточно прямого письменного обращения принимающей организации или приглашающих граждан без предъявления какого-либо подтверждения, приглашения или обоснования цели поездки, предусмотренного законодательством сторон. Аналогичные соглашения недавно вступили в силу с Исландией, Норвегией, Данией и со Швейцарией. Ведутся предметные переговоры и с США. На сегодняшний день действует безвизовый режим въезда по общегражданским загранпаспортам более чем с 30 странами15. В общей же сложности соглашения, как о безвизовых поездках, так и об упрощении порядка оформления виз по предусмотренным законом категориям паспортов (дипломатические, служебные, общегражданские), заключены с более чем 90 государствами. Наметившаяся тенденция, по мнению автора, свидетельствует о Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз гражданам Российской Федерации и Европейского союза (Сочи, 25 мая 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июня 2007 г. № 23. Ст. 2694. 15 www.mid.ru 14 23 взаимном стремлении Российской Федерации и государств-партнеров развивать и расширять контакты граждан своих стран в различных сферах политической, социальной, экономической, научно-технической и культурной жизни. В результате рассмотрения нового института реадмиссии автором выявляется ряд вопросов, на которые стоит обратить внимание при приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с международными обязательствами в сфере реадмиссии (целесообразность создания единой информационной базы, содержащей общие для государств, с которыми заключены соглашения о реадмиссии, данные о нелегальных мигрантах, их пособниках, о средствах и методах, используемых для пересечения границы, и др). Особая роль на современном этапе в области борьбы с незаконной миграцией отводится соглашению с Европейским сообществом о реадмиссии16. В соответствии с положениями документа под реадмиссией понимается передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями соглашения. Под действие соглашения подпадают две категории лиц. Первая — это граждане России и стран Европейского союза, вторая — граждане третьих государств и лица без гражданства. Данный международноправовой документ призван обеспечить условия и основания для возвращения в государства происхождения лиц, находящихся на территории государствсторон с нарушением действующего законодательства о въезде, выезде и пребывании иностранцев. Автор отмечает, что данный документ является серьезным подтверждением ключевой роли Российской Федерации в международных усилиях по борьбе с нелегальной миграцией, а также обеспечит дополнительные предпосылки для результативности диалога с Евросоюзом о переходе к безвизовому режиму взаимных поездок граждан. Соглашение между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии (Сочи, 25 мая 2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июня 2007 г. № 23 ст. 2693. 16 24 Самое пристальное внимание в последнее время уделяется вебтехнологиям и, в частности, идее так называемого электронного консульства. К примеру, разрабатывается электронная визовая анкета, модули действующих автоматизированных информационных систем, позволяющих российским гражданам вставать на консульский учет в российские консульские заграничные учреждения, заполнять анкеты на получение загранпаспортов, регистрацию гражданства и пр. в режиме реального времени. Подобные разработки ускоряют процесс административной обработки заявок, делают соответствующие процедуры более комфортными для граждан, повышают качество обслуживания и скорость принятия решений. В этой связи в процессе активной информатизации общества автор отмечает, что необходимо разработать соответствующую нормативно-правовую базу, регламентирующую использование веб-технологий в консульском обслуживании, что позволит повысить качество предоставления и доступности государственных услуг. В результате анализа основных направлений консульской деятельности на данном этапе автором были сделаны выводы, что в консульской деятельности наблюдается тенденция к заметному смещению акцентов: от решения преимущественно прикладных задач к участию в крупномасштабных проектах, причем в таких разнообразных областях, как совершенствование нормативной правовой базы консульской, а также миграционной и смежной областях, с одной стороны, и обеспечение стратегических задач — с другой. Заключение содержит основные выводы, которые сформулированы автором в ходе диссертационного исследования, а также некоторые практические рекомендации. Список авторских публикаций по теме диссертационной работы (общий объем публикаций более 2,31 п.л.) 1.Тенденции развития консульского права // Московский международного права. 2009. апрель-июнь. № 2 (74) (0,98 а. л.). журнал 25 2. История становления и развития консульской службы // Вестник Российского Университета Дружбы Народов. 2009. № 3 (0,68 а. л.). 3. Новый Консульский устав и консульские отношения Российской Федерации, в том числе проблемы правового регулирования института почетных консулов // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2011. № 2(27) (0,65 а. л.).
