Нотариат – особый публично-правовой институт, призванный
реклама
Основные направления нотариальной реформы в современных условиях. Латинский нотариат – особый публично-правовой институт, получивший признание в большинстве государств. Как справедливо было отмечено одним политическим деятелем «нотариус выступает в обществе в роли своего рода гражданского священника. В силу своего положения и должности нотариус призван давать советы всем участникам сделки, разъясняя им их подлинные интересы и, благодаря этому, устранять существующие разногласия и предупреждать возникновение новых».1 Именно такой статус утвердился за данным институтом во многих зарубежных странах, в которых нотариус играет активную роль, являясь не просто оформителем соглашений сторон, но и их советником, помогая тем самым в предупреждении возможных конфликтов в будущем. Таким мог бы быть и российский нотариат, однако он не в полной мере реализует имеющейся потенциал. Более того, в России на протяжении долгих лет, да и порой до сих пор обращение к нотариусу воспринимается гражданами как обременительный этап, который сводится исключительно к проставлению удостоверительной надписи на договоре, подписи и печати, и, кроме того, связан еще и с дополнительными финансовыми затратами. Необходимость посещения нотариуса у многих граждан ассоциируется с медлительностью, низким качеством услуг, бюрократическими проволочками. Полагаем, что такое отношение связано с недостатками в работе и организации нотариата в России, что во многом обусловлено пробелами в законодательстве, регулирующем его деятельность. Иными словами нужна серьёзная реформа всей системы нотариата и заключаться она должна в совершенствовании данного института путем комплексного изменения законодательства о нотариальной деятельности, включая внесение изменений в отдельные положения гражданского, гражданского процессуального, арбитражного, налогового и бюджетного законодательства. Однако, прежде всего, речь должна идти о концептуальной переработке действующих Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, принятых 11 февраля 1993 года. Полагаем, что основными направлениями реформирования должны быть следующие: - обеспечение реальной доступности нотариальной помощи на всей территории Российской Федерации; Развитие небюджетного нотариата в России: квалифицированная юридическая помощь, защита прав граждан и юридических лиц. Москва, 2000. С.7 1 2 - переход на единую организационно-правовую форму института нотариата (частнопрактикующий) либо сохранение смешанной модели (бюджетный и частнопрактикующий); - конкретизация правового статуса нотариуса, включая необходимость законодательного закрепления особого порядка приобретения и прекращения его полномочий, а также вопросов его компетенции; - повышение статуса нотариально удостоверенных документов, придание исполнительной силы отдельным нотариальным актам; детальное регулирование вопросов страхования риска профессиональной ответственности нотариуса; - более четкая регламентация вопросов организации и построения нотариального сообщества, органов его управления, государственного контроля за нотариальной деятельностью; - установление четкой процедуры совершения всех нотариальных действий. По нашему мнению, основополагающим при подготовке концепции реформирования нотариата должен стать вопрос перехода на единую небюджетную организационную модель. Представляется, что переход Российской Федерации на такую систему построения нотариата является сегодня наиболее оправданным. Однако реализация этого предложения на практике должна быть осуществлена с учетом обеспечения доступности нотариальной помощи на всей территории страны, в том числе в отдаленных и экономически нерентабельных районах. В этой связи можно предложить следующие направления решения данной проблемы. По нашему мнению, в новом федеральном законе необходимо предусмотреть не только обязательное введение должности нотариуса в каждом нотариальном округе, но и ее обязательное фактическое заполнение. Прежде всего, следует внести ясность в вопрос установления критериев для определения численности нотариусов. В настоящее время законодательство РФ не содержит единых критериев, позволяющих уполномоченным на то федеральным законом органам однозначно определять необходимое количество нотариусов в нотариальном округе. Считаем, что наиболее весомыми критериями должны стать: численность населения в нотариальном округе (например, один нотариус на 15000 человек), количество нотариальных действий, совершаемых одним нотариусом, возможность финансового обеспечения нотариусом затрат, связанных с нотариальной деятельностью, в том числе его имущественной ответственностью. В качестве еще одного критерия следует рассматривать и особенности административно-территориального деления РФ, т.е. при определении общего количества нотариусов в сельских и малонаселенных местностях расчет следует производить исходя из соотношения один нотариус на десять тысяч человек. В особых случаях, в труднодоступных и малонаселенных 3 местностях, указанный расчет может производиться из меньшего соотношения, но не менее, чем один нотариус на пять тысяч человек. При этом дополнительное количество нотариусов в нотариальном округе должно определяться органом государственной власти субъекта Российской Федерации по совместному представлению территориального органа федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю в сфере нотариата, и нотариальной палаты. Во-вторых, существенный вклад в решение данной проблемы может быть внесен силами самого нотариального сообщества путем создания правовых, экономических и организационных механизмов, стимулирующих нотариальные палаты, самих нотариусов занимать вакантные должности, прежде всего, в малонаселенных и экономически непривлекательных районах, как на постоянной, так и временной основе. В этой связи заслуживающими внимание представляются следующие предложения: установить обязанность нотариальной палаты в субъектах Российской Федерации и Федеральной нотариальной палаты оказывать финансовую помощь в обеспечении нотариальной деятельности нотариусов, работающих в указанных выше районах; установить преимущественное право нотариусов, отработавших не менее трех лет в указанных регионах, на замещение вакантной должности нотариуса в экономически развитых районах в пределах одного нотариального округа и ряд других мер. Кроме того, полагаем также необходимым в целях обеспечения доступности нотариальной помощи законодательно закрепить отдельные меры поддержки нотариата со стороны государства, например, установления обязанности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по бесвозмездному предоставлению в пользование помещений для размещения нотариальных контор или по предоставлению льгот по взиманию арендной платы за аренду указанных помещений; Существует и другой подход к решению вопроса обеспечения доступности нотариальных услуг - расширить перечень нотариальных действий, подлежащих дальнейшей передаче должностным лицам, уже уполномоченным федеральными законами, совершать отдельные нотариальные действия. Речь идет, прежде всего, об органах местного самоуправления, которые максимально приближены к населению. Однако реализация на практике данного подхода должна предусматривать оказание не просто некоторого комплекса нотариальных услуг, а осуществление не нотариусами квалифицированной нотариальной деятельности. Это неизбежно потребует значительных финансовых затрат со стороны государства и законодательного урегулирования на федеральном уровне таких вопросов, как имущественная ответственность уполномоченных федеральными законами должностных лиц, организация их обучения и проведения аттестации, ежегодного (а может быть и чаще) подтверждения их 4 квалификации, создание единого реестра всех уполномоченных должностных лиц, имеющих право совершать нотариальные действия и т.д. Следует подчеркнуть, что решение проблемы оказания квалифицированной нотариальной помощи только силами нотариального сообщества также потребует некоторых финансовых затрат, и может возникнуть необходимость пересмотра размера нотариального тарифа, при этом, видимо, следует применить иной поход к формированию ставки нотариального тарифа: ввести коэффициент, учитывающий инфляцию, для ежегодной корректировки размера тарифа. Для рассмотрения всех вопросов финансирования нотариальной деятельности при переходе на единую небюджетную модель необходимо провести экономический анализ, определив в нем такие категории, как себестоимость нотариального действия, доходность нотариальной деятельности в зависимости от нотариального округа и т.д. Также законодательного урегулирования требует вопрос оказания нотариусами услуг правового и технического характера. Плата, за эти услуги должна корректироваться ежегодно вместе с изменением размера нотариального тарифа. Открытым остается вопрос предоставления нотариусами льгот при совершении нотариальных действий. Согласно статистическим данным ФНП в 2006 г. сумма неполученных денежных средств из-за применения льгот составила 87082982 руб., в 2005 г. 81469684 руб. Возможные пути решения этой проблемы ранее уже предлагались нами2. Немаловажным для повышения авторитета нотариальной системы является и конкретизация статуса самого нотариуса. В настоящее время в законодательстве отсутствует определение нотариуса как публичного должностного лица, хотя такое понимание непосредственно вытекает из основополагающих принципов его деятельности. Полагаем, что такое определение обязательно должно быть закреплено в законодательстве. Заслуживающим внимание представляется предложение Федеральной нотариальной палаты, в соответствии с которым вводится определение «нотариуса как публичной должности, к которой может быть допущен гражданин Российской Федерации, отвечающий установленным федеральным законом требованиям, для выполнения переданных ему государством полномочий по совершению нотариальных действий…». Необходимо также предусмотреть выдачу нотариусу должностного удостоверения. В этой связи потребуется корректировка процедуры наделения полномочиями нотариуса, при этом следует сохранить конкурсный порядок при условии усиления его прозрачности и публичности. Считаем целесообразным расширить состав конкурсной комиссии путем включения в нее представителей законодательной либо исполнительной власти субъекта Российской Федерации наряду с представителями Федеральной 2 Налоговая политика и практика, №6, июнь 2006. 5 регистрационной службы и нотариальной палаты; заменить лицензирование на квалификационное свидетельство, установить обязанность прохождения стажировки в течение двух лет у нотариуса, имеющего стаж работы не менее пяти лет для получения квалификационного свидетельства и допуска к экзамену, установить обязанность работы в качестве помощника нотариуса в течение трех лет для получения права участвовать в конкурсе на занятие должности нотариуса, установить обязанность нотариальной палаты публиковать в средствах массовой информации результаты конкурса на занятие должности нотариуса; возложить обязанность информирования о проведении такого конкурса на Федеральную регистрационную службу, в том числе с использованием Интернет-сайта, а также установить, по аналогии с судебной системой, возрастной ценз для занятия должности нотариуса, например от 25 до 70 лет. Существенным моментом в реформировании системы нотариата является повышение значения нотариальной деятельности в целом. Полагаем, недопустимым сведение ее исключительно к проставлению удостоверительной надписи на документах, как это, например, делается в Гражданском кодексе Российской Федерации в статье 163, в которой закреплено, что нотариальное удостоверение сделки осуществляется путем совершения на документе, соответствующем требованиям статьи 160 ГК РФ, удостоверительной надписи нотариусом или другим должностным лицом, имеющим право совершать такое нотариальное действие. По нашему мнению, основной целью реформирования нотариального законодательства должно стать создание активной небюджетной модели нотариата, осуществляющей комплексное юридическое обслуживание всех заинтересованных участников гражданского оборота. Нотариус-профессионал должен стремиться не просто зафиксировать определенный результат волеизъявления, но и направлять его. Технологически это означает необходимость выполнения нотариусами функций по сбору, анализу и оформлению всей необходимой для совершения нотариальных действий информации, консультирование клиентов с точки зрения предпочтительности для последних того или иного варианта поведения, а также управление их имуществом. Однако осуществление данных функций возможно только при обеспечении соразмерности принадлежащих нотариусам прав и возложенных на них обязанностей. В настоящее время вряд ли возможно говорить о наличии таких возможностей у нотариусов. Так, например, при проверке условий и обстоятельств совершения нотариальных действий нотариус вправе при необходимости истребовать дополнительные сведения от физических и юридических лиц (ст. 41 Основ законодательства о нотариате). К сожалению, такое право нотариуса не увязано с обязанностями других органов и должностных лиц по предоставлению нотариусам сведений, необходимых 6 для совершения нотариального действия. Например, Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» исключил нотариусов из числа лиц, имеющих право делать запросы в архивах загсов. Применительно к сделкам с недвижимостью нотариус может получить выписку из ЕГРП, где будут указаны только лишь основные сведения об объекте недвижимости (ст. 7 Федерального закона № 122-ФЗ). Получение нотариусом сведений о содержании правоустанавливающих документов на объект недвижимости возможно только в связи с открытием наследства (п.3 ст.7 Федерального закона № 122-ФЗ). Другие случаи получения сведений на объект недвижимости законодательством не предусмотрены. Необходимо, чтобы сам нотариус обладал властными полномочиями (например, на истребование информации для проверки предоставленных ему документов) и корреспондирующимися им обязанностями по ее предоставлению. Ситуация, когда нотариус исключительно своими силами и средствами должен обеспечивать законность совершаемых им нотариальных действий является недопустимой. Кроме того, при проведении реформы нотариата следует предусмотреть расширение перечня нотариальных актов, имеющих исполнительную силу. Данные рекомендации исходят из опыта зарубежной практики. Почти все имеющие латинский нотариат гражданские правопорядки допускают – осуществление в принудительном порядке на основе нотариального документа не только требований выплаты денежных сумм, но и всех без исключения других требований; по социально-политическим мотивам частично из этого правила исключается выселение из снимаемой квартиры. Так, во Франции по любому нотариально удостоверенному договору нотариус выдает по заявлению кредитора так называемую исполнительную копию, которая является исполнительным документом и может быть предъявлена затем судебному исполнителю для принудительного взыскания.3 Заслуживает поддержки предложение ведущих специалистов в области нотариального права о законодательном закреплении доказательственной силы и публичного признания нотариально оформленных документов в виде нормы об освобождении от доказывания обстоятельств, содержащихся в нотариально удостоверенном документе, если эти обстоятельства и (или) данное нотариальное действие нотариуса не подлежат оспариванию или обжалованию при рассмотрении другого гражданского дела. Считаем также необходимым при подготовке проекта нового федерального закона использовать положения Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе, которая уже была одобрена Советом при Президенте России по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства в части реализации предложений по разделению компетенции органов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и нотариата. Пиепу Ж.-Ф., Ягр Ж. Профессиональное нотариальное право / Пер. с фр. И.Г. Медведева. М., 2001. С.119120. 3 7 На необходимость реализации положений указанной Концепции обратил внимание первый заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев в своем выступлении на научно-практической конференции «Гражданский кодекс России в действии», посвященной 15летию образования арбитражных судов Российской Федерации и созданию Исследовательского центра частного права при Президенте Российской Федерации. В этой связи нельзя также не учитывать и мнение Председателя комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству П. Крашенинникова, который полагает возможным вернуться к обязательному нотариальному удостоверению договоров, в первую очередь заключаемых гражданами (при условии изменения финансовой ситуации и подходов к государственной пошлине).4 Надо отметить, что на протяжении последних лет, когда устойчиво наблюдалась тенденция по вытеснению нотариата из области оборота недвижимого имущества, подобные предложения фактически являются важным признанием значения и необходимости института нотариата для стабильности и законности оборота недвижимого имущества. По нашему мнению, предлагаемое «возвращение» нотариуса в сферу оборота недвижимости во многом следует рассматривать как закономерный шаг, особенно после того как ему было предоставлено право по желанию правообладателей (сторон сделки) выступать, после совершения им нотариальных действий в качестве заявителя в органах государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а также получать все необходимые документы после осуществления государственной регистрации для их последующей передачи "новым" правообладателям (ст. ст. 1, 3 Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»). Решение вопроса по расширению компетенции нотариуса неразрывно связано с проблемой страхования риска его профессиональной ответственности. В связи с этим считаем, что данные вопросы требуют более детальной регламентации в проекте нового федерального закона о нотариальной деятельности. Прежде всего, это может выражаться в законодательном закреплении положений Концепции развитии гражданского законодательства о недвижимом имуществе, в части касающейся ответственности нотариуса, а также в повышении минимального уровня страхования ответственности (по нашему мнению, договоры индивидуального страхования должны заключаться на сумму не менее 4 Политический журнал, Архив №7-8 (150-151) 05.03.2007 8 2.000.000 рублей), в создании коллективных гарантийных касс (фондов), которые обеспечивали бы возмещение ущерба от действий нотариуса. Очевидно, что реализация этих положений повлечет за собой внесение изменений в Налоговый кодекс и в законодательство о страховании в РФ. С целью обеспечения более высоких гарантий для участников сделок считаем необходимым на законодательном уровне закрепить норму, запрещающую нотариусу удостоверять подлежащие оценке сделки, превышающие суммарный размер страхования его профессиональной ответственности (индивидуального и коллективного). Не менее важным является также и детальная регламентация в новом проекте федерального закона о нотариате и нотариальной деятельности правил совершения нотариальных действий, утверждение формы защищенного бланка нотариального документа, определение тайны совершения нотариального действия и порядка хранения и обслуживания нотариальных архивов, создание Единого реестра нотариально удостоверенных завещаний, завещательных распоряжений и завещаний, приравненных к нотариально удостоверенным завещаниям, усиление контроля за деятельностью нотариата как со стороны нотариальных палат, так и со стороны органов регистрационной службы. Таким образом, полагаем, что только в случае комплексного реформирования законодательства о нотариате возможно усиление роли и значения данного института в Российской Федерации как механизма превентивного правосудия, обеспечивающего стабильность и законность в сфере гражданского оборота, и тем самым повышающего уровень правовой защищенности граждан и юридических лиц.
