Некоторые проблемы размещения государственного заказа в

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА
В ГОРОДЕ МОСКВЕ (2010-2012 ГОДЫ)
Атауллина Лилия Рафаэлевна,
магистрант Московского городского университета управления
Правительства Москвы
(lilraf@bk.ru)
Согласно ч. 1 ст. 10 Закона № 94-ФЗ, размещение заказа может осуществляться
следующими способами:

Путем проведения торгов;

Без проведения торгов.
При этом общим правилом является размещение заказа путем проведения торгов в
виде закрытого и открытого конкурса, закрытого и открытого аукциона, в том числе
аукциона в электронной форме, и только в специально указанных законом случаях без
проведения торгов путем запроса котировок или у единственного поставщика.
В 2011 году торги в соответствии с законодательством переведены на
преимущественно электронную форму аукционов. Данные нововведения были введены
для обеспечения открытости процедур государственного заказа, защиты от сговоров
между участниками, но таким образом государственные органы натолкнулись на
проблемы иного толка – осложнение процедур уменьшило, в свою очередь, количество
участников торгов, вход на площадки практически стал труднодоступен для малого и
среднего бизнеса, что с точки зрения экономики является весьма негативной тенденцией,
при том, что количество сговоров не уменьшилось, были созданы новые коррупционные
схемы (к числу участников прибавились электронные торговые площадки).
Электронная форма проведения процедур закупок повлекла за собой развитие
такого института как электронно-цифровая подпись, который в силу своей дороговизны
также недоступен многим субъектам предпринимательства.
В городе Москве торги осуществляются на двух уровнях:
1)
первый уровень (городские заказы на сумму свыше 20 млн руб) – наряду с
государственным заказчиком организацией заказа занимается уполномоченный орган –
Департамент по конкурентной политике города Москвы (Тендерный комитет);
2)
второй уровень – организация государственного заказа непосредственно
государственным заказчиком.
Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных
учреждений, урегулированы большим количеством нормативных актов, но тем не менее
пробелы законодательства очевидны.
Целями размещения заказа являются эффективное использование средств
бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для
участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого
участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов,
обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращение коррупции и
других злоупотреблений в сфере размещения заказов.
На сегодняшний день не существует общепринятого понятия эффективности,
поэтому использование данного термина недопустимо в законодательных источниках.
Должны быть разработаны типовые методики определения эффективности использования
средств бюджета.
Анализ законов1 о бюджете города Москвы 2010-2012 показал, что в 2011 сумма
расходов, осуществляемых путем размещения государственного заказа города Москвы,
заложенная в бюджет, выросла на 77,8 % по сравнению с 2010 годом, а уже в 2012 году
данная статья расходов понизится на 77, 1 %.(рис.1) Хотя в средствах массовой
информации и на официальном сайте государственных закупок постоянно вносят
информацию о все более широком распространении государственных закупок.
Тыс. руб 800000000
700000000
600000000
500000000
400000000
300000000
200000000
100000000
0
2010
2011
2012
годы
Рис. 1 Динамика суммы расходов, осуществляемых путем размещения государственного
заказа города Москвы.
Как показывает практика, сфера заключения государственных контрактов
посредством торгов до сих пор остается проблемной в первую очередь в силу
недостаточной квалификации работников государственного заказчика в сфере размещения
государственного заказа. Существуют программы обучения по размещению заказа путем
торгов при Департаменте по конкурентной политике, но они весьма дорогостоящие.
Зачастую в отделах по размещению государственного заказа вакантны должности, что
лишний раз показывает сложность данной работы. Недостаточность членов конкурсной
(аукционной, котировочной) комиссии (менее 5 человек) в свою очередь может привести
к признанию торгов недействительными, а это потери для бюджета города Москвы.
Особенно хотелось бы выделить то, что государственный заказчик защищен в
меньшей степени, нежели участники торгов. Согласно проведенному анализу штрафов,
возлагаемых в данной сфере, 90 % из них выплачивает государственный заказчик и
только 10 % - участники. Также анализ показал, что в отношении участников размещения
государственного заказа не заводятся уголовные дела (мошенничество, подделка
официальных документов и т.д.), так как конкурсная (аукционная, котировочная)
комиссия не обладает полномочиями проверять документы на их достоверность и даже
запросы в иные органы не дают результата в силу того, что ответ должен придти в течение
месяца, а процедура торгов должна быть закончена гораздо раньше.
Несмотря на огромный список заказчиков (более 140 организаций) в городе
Москве, на федеральном уровне действуют только 5 площадок. Город Москва на данный
момент работает только с одной из них, т.к. остальные показали свою некомпетентность
(наличие сговоров и правонарушений).
1
Закон г. Москвы от 29 июня 2011 г. N 31 "Об исполнении бюджета города Москвы за 2010 год" // Вестник
Мэра и Правительства Москвы, N 42, 27.07.2010; Закон города Москвы от 08.12.2010 года № 53 «О бюджете
города Москвы на 2011 год»// Тверская, 13 от 23 декабря 2010 г. N 153; Законопроект «О бюджете города
Москвы на 2012-2014 годы»// http://www.mos.ru
Заказчики, за исключением случаев размещения заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства,
обязаны осуществлять размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в
размере не менее чем десять и не более чем двадцать процентов общего годового объема
поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Но на практике данная цифра не
учитывается. Зачастую субъекты малого предпринимательства не имеют сведений о
проведении торгов или запроса котировок.
Одна из новых обязанностей государственных заказчиков – это формирование
плана закупок. Согласно официальным данным Департамента экономической политики и
развития города Москвы итоговые данные реестра продукции показывают следующее
(Рис.2):
Рис.2 Итоговые данные по реестру продукции в городе Москве
В то время как в Закон города Москвы о бюджете на 2010 год, Закон о бюджете
города Москвы на 2011 год, Закон о бюджете города Москвы на 2012 год заложены
совершенно другие цифры: 399 787 705,30 тысяч рублей, 710 675 218 тысяч рублей, 203
800 000 тысяч рублей соответственно (Рис.3).
700000000
Реестр продукции (план)
Бюджет
600000000
500000000
400000000
300000000
200000000
100000000
0
2010
2011
Рис. 3 Расходы: прогноз и факт (бюджет)
2012
Что свидетельствует о низком качестве финансового прогнозирования, качестве
бюджетного менеджмента, то есть управления бюджетными ресурсами в процессе их
формирования и использования. Так как недофинансирование в 2010 году составило 27 %,
однако в
2011 году в бюджет было заложена сумма большая, нежели было
спрогнозировано на 54,9%, а в 2012 году доля недофинансирования составляет 59,6%
(Таблица 1).
Таблица 1
Финансирование государственных расходов на размещение государственного заказа
товаров, работ, услуг для государственных нужд города Москвы.
годы
Реестр
продукции
(план)
Тыс. руб
Бюджет
(факт)
тыс. руб
Удельный
вес факта
от плана
%
2010
2011
547637300,4
458713690,3
399787705,3
710 675 218
73,00228
154,9278
2012
492055477,8
203 800 000
41,41809
В последние годы наметилась политика городских властей планировать дефицит
больше, чем он оказывается в итоге. Данная тенденция является негативной, т.к.
свидетельствует о некомпетентности менеджмента и умышленном завышении начальной
цены торгов, что в свою очередь косвенно показывает коррумпированность данной
системы.
Один из основных принципов бюджетной системы - принцип результативности и
эффективности использования бюджетных средств базируется на том, что при
составлении и исполнении бюджета публично-правовые образования обязаны
предусматривать достижения заданных результатов с использованием наименьшего
объема средств или достижение наилучшего результата с использованием определенного
бюджетом объема средств.
В исследуемый период
расходы, осуществляемые путем размещения
государственного заказа составили 399,8 млрд в 2010 году, или 36, 15 % от общей суммы
расходов, 710,6 млрд в 2011, или 46,2 % от общей суммы расходов 203,8 млрд – в 2012
году, или 11,3 % от общей суммы расходов.
То есть в 2011 году данная статья расходов выросла на 77,6 %, а в 2012 году в
законе города Москвы о бюджете на 2012 год планируется снижение на 71,3 %. Это
связано с тем, что внедряется новая система, в соответствии с которой программные
расходы будут с 2012 составлять около 90 %, в то время как в 2011 году они составляли
лишь 14 %.
Общий объем закупок товаров (работ, услуг) для государственных и
муниципальных нужд Москвы в 2010 году достиг 349,78 млрд руб, в 2011 за 11 месяцев
этот показатель достиг – 675,6 млрд рублей. Т.е. за исследуемый период процент
экономии снизился.
Наибольший удельный вес среди расходов, осуществляемых путем размещения
заказа на поставку товаров, работ и услуг занимают расходы в сфере жилищнокоммунального хозяйства - 33,67%, национальной экономики - 26,72 %, здравоохранения 14,84 % в 2010 году. В 2011 году структура выглядит следующим образом: национальная
экономика имеет наибольший удельный вес - 36,89 % (или 262,2 млрд рублей),
жилищно-коммунальное хозяйство - 27,54% (или 195,7 млрд рублей), образование 12,74% (или 90,5 млрд рублей). Положительная тенденция проявляется в том, что город
Москва увеличил расходы на реальный сектор экономики города на 145 % по сравнению с
2010 годом.
На финансирование жилищно-коммунального хозяйства расходуется менее 20 %
средств бюджета города Москвы, хотя по прогнозам удельный вес в структуре расходов
должен был достигнуть 65 %.
При исследовании данной темы автор столкнулся с рядом проблем, которые
наглядно показывают, что принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы не
соблюдается. Данный принцип предусматривает обязательное опубликование в средствах
массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении,
предоставление полной информации о ходе исполнения бюджета, обеспечение
доступности иных сведений о бюджете.
Каждый государственный или муниципальный заказчик по результатам
проведенного конкурса на госзакупки должен проводить оценку экономического эффекта,
которая предполагает расчет индикативной и монетарной эффективности проведения
государственных и муниципальных закупок. Как показал мониторинг средств массовой
информации, такая оценка проводится в ряде субъектов (например, Костромская область,
Омская область, республика Бурятия и т.д.). В Москве ни на одном официальном сайте, ни
в одной официальной газете или журнале не дана статистика по проведенным торгам, по
количеству контрактов, по суммам размещения заказа. В некоторых неофициальных
источниках даются косвенные цифры экономии бюджетных средств в сфере размещения
государственного заказа, но ссылок на суммы нигде нет. Не хотелось бы делать
поспешных выводов, но данная ситуация заставляет задуматься.