ПЕРМСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ
реклама
Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет» Ю.В. Дубровская БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Утверждено Редакционно-издательским советом университета в качестве учебного пособия Издательство Пермского национального исследовательского политехнического университета 2011 УДК 336.145.1(072.8) ББК У26(2)131.1я7 Д79 Рецензенты: кандидат экономических наук, доцент Н.П. Паздникова (Пермский национальный исследовательский политехнический университет); кандидат экономических наук, доцент Е.В. Базуева (Пермский государственный национальный исследовательский университет) Дубровская, Ю.В. Д79 Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / Ю.В. Дубровская. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2011. – 224 с. ISBN 978-5-398-00656-8 Изложены основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации с учетом происходящих в стране процессов реформирования общественных финансов. Наряду с рассмотрением основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ (доходы бюджетов, расходы бюджетов, источники финансирования дефицитов бюджетов), внимание уделено таким важнейшим вопросам, как проблемы функционирования системы межбюджетных отношений, осуществления программно-целевого бюджетного финансирования, рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы. Предназначено для студентов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Маркетинг», а также практических работников сферы государственного и муниципального управления. УДК 336.145.1(072.8) ББК У26(2)131.1я7 2 ISBN 978-5-398-00656-8 © ПНИПУ, 2011 ОГЛАВЛЕНИЕ Введение ............................................................................................ 5 Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов ................................................................................. 8 1.1. Экономическая сущность финансов .............................. 8 1.2. Структура финансовой системы России ..................... 15 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами ........................................................ 22 Контрольные вопросы к главе 1 ......................................... 38 Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны ..................................................................... 39 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России ................................................................................. 39 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны.................................................................................... 48 2.3. Основы современного бюджетного устройства в России ................................................................................. 58 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений .................................................................... 74 2.5. Государственные внебюджетные фонды .................... 79 Контрольные вопросы к главе 2 ......................................... 81 Глава 3. Межбюджетные отношения............................................ 83 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм............................................................................ 83 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России ................................................................................ 89 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России ..... 94 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов ........... 98 Контрольные вопросы к главе 3. ...................................... 111 Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ ............... 113 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов ........................ 113 4.2. Доходы федерального бюджета ................................. 121 3 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. ....................................................................... 123 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ .................................................... 127 Контрольные вопросы к главе 4. ...................................... 131 Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ .............. 132 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании ............................ 132 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ ........................................................................................ 135 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования ........................................... 151 Контрольные вопросы к главе 5. ...................................... 156 Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ ......................................................................... 157 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита ............................................................................. 157 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России ............................................................................... 160 6.3. Государственный и муниципальный долг ................ 164 Контрольные вопросы к главе 6 ....................................... 168 Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации .......... 170 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия ......................................................................... 170 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ ......................................................................... 174 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ ......................................................................... 178 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ...... 182 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности .............. 189 Контрольные вопросы к главе 7 ....................................... 191 Список литературы....................................................................... 193 Приложения .................................................................................. 201 4 ВВЕДЕНИЕ «Бюджетная система Российской Федерации» – одна из важнейших учебных дисциплин в системе подготовки студентов по экономическим специальностям, позволяющая расширить область знаний будущих специалистов, сформировать у них практические навыки решения различных проблем в сфере государственных финансов. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему страны, обеспечивают органам власти выполнение возложенных на них функций, регулирование экономических и социальных процессов в интересах общества. Вместе с тем, чтобы добиться успешного решения социально-экономических задач в обществе, необходимо иметь четкое представление о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы страны, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной политики государства. Дисциплина «Бюджетная система РФ» выступает логическим продолжением анализа системы экономических отношений, начатого в рамках изучения основ экономической теории, финансов и совместно с другими учебными дисциплинами призвана сформировать у будущих экономистов общее представление о сущности, роли и механизмах функционирования государственных финансов. Содержащийся в настоящем учебном пособии материал может быть полезен в рамках таких дисциплин, как «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Бюджетная политика и бюджетный процесс», «Финансы, денежное обращение и кредит», 5 «Государственные и муниципальные финансы», «Муниципальный бюджет». Поскольку бюджетная система базируется на функционировании финансовой системы, в главе 1 «Содержание финансов и основы управления системой финансов» представлен основной понятийный аппарат, отражающий содержание финансов как основной экономической категории, структура финансовой системы. В главе 2 «Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны» раскрыта роль бюджета в социально-экономическом развитии страны, детально характеризуются основные принципы построения бюджетной системы РФ. Глава 3 «Межбюджетные отношения» посвящена рассмотрению важнейшего вопроса финансового обеспечения полномочий органов власти различных уровней. В главе описаны основные инструменты бюджетного выравнивания, направленного на достижение баланса интересов государственных органов власти и органов местного самоуправления. Глава 4 «Доходы бюджетов бюджетной системы РФ» посвящена рассмотрению основных видов доходов бюджетов бюджетной системы России. Особое внимание здесь уделено вопросам формирования доходов на разных уровнях бюджетной системы, обосновывается необходимость рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. В главе 5 «Расходы бюджетов бюджетной системы РФ» раскрывается сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. Кратко излагаются вопросы финансового обеспечения основных направлений расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ. Глава 6 посвящена проблемам сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. Наряду с раскрытием 6 сущности и причин возникновения дефицита бюджетов рассмотрены источники финансирования дефицита, а также содержание и виды государственного и муниципального долга. В главе 7 излагаются основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации. В главе описаны полномочия участников бюджетного процесса, при этом особое внимание уделено органам Федерального казначейства. Раскрываются основные этапы бюджетного процесса: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, проведение внешней проверки. При изучении студентами вопросов, связанных с функционированием бюджетной системы РФ, автор рекомендует помимо настоящего учебно-методического пособия воспользоваться бюджетным законодательством. Действующее законодательство учтено нами по состоянию на 1 июня 2011 года. 7 ГЛАВА 1 СОДЕРЖАНИЕ ФИНАНСОВ И ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ФИНАНСОВ 1.1. Экономическая сущность финансов У большинства людей термин «финансы» ассоциируется с денежными средствами. Однако с экономической точки зрения деньги и финансы – два различных экономических понятия. Для того чтобы понять сущность экономического понятия «финансы», необходимо, в первую очередь, выявить его отличия от понятия «деньги». Первой исторически возникла бартерная экономическая система, предполагавшая прямой обмен различных товаров (Т) напрямую, без использования денег: Т1 – Т2. В такой экономической системе субъекты товарообмена неизбежно сталкивались с проблемой определения эквивалентности различных товаров, заключающейся в оценке объема труда, затраченного теми или иными производителями. В результате возникла потребность в появлении универсального товара, способного измерить стоимость всех товаров. Таким образом появились деньги – особый товар, играющий роль всеобщего эквивалента и измеряющий затраты труда и других ресурсов производителя: Т1 – Деньги – Т2. Деньги прошли длительную эволюцию от металлических до электронных, но, несмотря на различную форму, продолжают выполнять функцию единицы счета товаров (меры стоимости). Именно деньги утвердились в роли посредника между товарами в денежной экономике, пришедшей на смену бартерной. Это 8 значительно облегчило и ускорило обменные операции, а следовательно, стимулировало предпринимателей к производству товаров, максимально ориентированных на запросы потребителей. В то же время появление денег не разрешило всех проблем, возникающих у производителей и потребителей в процессе товарооборота. Так, например, вопросы качества продукции, своевременности поставок, регулирования цен, как известно, могут разрешить только определенные структуры, воплощенные в институтах законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Все эти проблемы явились своеобразной предпосылкой появления властных структур и, в итоге, государства. Действительно, исторически система государственной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между личными и групповыми (общественными) интересами. Кроме того, государство призвано выполнять ряд общественных функций – содержание войска для охраны границ и ведения войн, охрана общественного порядка, постройка общественных зданий, дорог и т.д. Однако выполнение данных функций требует определенных ресурсов. Поэтому появление государственных властных структур неразрывно связано с возникновением налогов – вначале в натуральной (подати), а затем и в денежной форме. Производитель (потребитель), заинтересованный в защите своих прав государством, отдает определенный процент от полученных доходов в виде налогов в централизованный фонд государства (бюджет). Кроме того, непрерывное воспроизводство требует определенных расходов (например, амортизация оборудования, с помощью которого производится товар), в результате чего создаются децентрализованные фонды хозяйствующих субъектов (фонд амортизации, резервный фонд, фонд непредвиденных расходов и др.). Распределение полученных производителем средств от продажи товара показано на рис. 1. 9 Т1 – Деньги – Т2 Рис. 1. Распределение средств производителем Возникающие между различными субъектами (государство, хозяйствующие субъекты и др.) отношения, связанные с распределением стоимости в ее денежной форме и образованием на данной основе фондов, которые в дальнейшем используются по строго целевому назначению, и называются финансами. Реальная причина появления финансов заключается в потребности государства в ресурсах, необходимых для выполнения его задач, а наличие денег является всего лишь достаточным условием функционирования финансов. Появление термина «финансы», как правило, связывают с отделением государственной казны от собственности монарха (в Европе в XVI–XVII веках) и переходе в основном к денежной (стоимостной) форме взимания налогов [72, c. 48]. Этимологически термин «финансы» берет свое начало от латинских слов finic – конец и financia – наличность, доход. В средневековой латыни их употребляли для обозначения срока платежа и документов, доказывающих погашение долга по окончании сделки. Сначала во Франции, а с конца XVII века и в других европейских государствах под словом «финансы» стали понимать всю совокупность денежного хозяйства государства (его доходы, расходы, долги). В XVIII веке этот термин стали применять и в России. Следует отметить, что вплоть до начала XX века его употребляли в сравнительно узком смысле – именно в значении государственных финансов. Это связано с тем, что собранные с подданных 10 централизованные средства присваивались самим правителем и его приближенными и об общественных благах для всего населения речи еще не было. Основные расходы бюджета с XVII по XIX век носили военно-политический характер, социальные расходы были весьма ограниченны, вмешательство государства в экономику не носило существенного и системного характера. В ХХ веке участие государства в развитии социальноэкономической системы значительно расширилось, что было обусловлено, прежде всего, необходимостью ограничения власти монополий и необходимостью смягчения и профилактики экономических кризисов. Также в этот период резко увеличиваются расходы государства на развитие инфраструктуры, милитаризацию экономики, содержание растущего государственного аппарата. Начиная со второй половины ХХ века развивается экономика общественного сектора [72, с. 49] – в этот период государственные финансы принимают развитую форму, способствующую перераспределению денежных ресурсов, необходимых всему обществу для достижения поставленных стратегических целей – обеспечения благосостояния населения страны на основе социально-экономического развития. В табл. 1 представлены показатели динамики доли государственных расходов в объеме ВВП индустриальных стран. Таблица 1 Динамика доли государственных расходов в объеме ВВП индустриальных стран (%) Страна США Япония Англия Германия Франция Швеция 1880 г. 1929 г. 1960 г. 1970 г. 1980 г. 1990 г. 1998 г. 8,0 10,0 27,8 32,2 31,4 32,8 33,1 11,0 19,0 18,3 19,3 32,0 31,3 35,5 10,0 24,0 32,6 39,3 43,0 39,9 39,7 10,0 31,0 32,0 37,6 47,9 45,1 47,4 15,0 19,0 34,6 38,9 46,1 49,8 53,2 6,0 8,0 31,1 43,8 60,1 59,1 60,8 11 С развитием капитализма, акционерных (корпоративных) форм предпринимательства, сращиванием промышленного и банковского капитала, появлением разнообразных финансовых институтов, занимающихся аккумуляцией и перераспределением свободных денежных средств (финансовых посредников), термин «финансы» выходит за рамки его узкого понимания (только как государственные финансы). Его начали использовать в более широком смысле, включая в это понятие и финансы хозяйствующих субъектов. В результате формируются две относительно самостоятельные науки о финансах – наука о государственных финансах и наука о финансах хозяйствующих субъектов. Несмотря на то что объекты изучения данных наук различны: первая изучает наиболее рациональные способы формирования и использования централизованных денежных фондов в целях выполнения функций государства; вторая – наиболее рациональные формы создания и использования денежных потоков, фондов и капитала в рамках кругооборота средств отдельного предприятия в целях обеспечения интересов учредителей, – объединяет эти науки их общая основа – поиск способов наиболее эффективного управления процессами поступления и расходования дефицитных денежных ресурсов на протяжении определенного периода времени. Придерживаясь изложенного, дадим более полное определение термина «финансы». Финансы – это регламентируемые экономические отношения, связанные с распределением стоимости в ее денежной форме и образованием на данной основе доходов, накоплений и фондов, используемых по целевому назначению. Таким образом, финансы – это не просто деньги, это совокупность денежных отношений, порождаемых и регламентируемых государством, связанная с распределением и перераспределением валового внутреннего продукта (объем товаров конечного потребления и услуги, выраженные в стоимостном эквиваленте и произведенные в экономике в 12 отчетном году). Финансовые отношения всегда опосредуются определенными правовыми актами, рекомендациями, стандартами, в той или иной степени регламентирующими их. Из определения финансов можно выделить основные признаки финансов, выступающих как: – отношения экономические, – отношения распределительные, – отношения стоимостные (денежные), – отношения регламентируемые, – отношения по формированию целевых фондов. Определим финансовые отношения, возникающие в сфере государственных финансов и в сфере финансов хозяйствующих субъектов. 1. Отношения в сфере государственных финансов: – между государством и хозяйствующими субъектами, населением по поводу уплаты в бюджеты налогов, сборов, пошлин, оплаты услуг, оказываемых бюджетными учреждениями; – между государством и хозяйствующими субъектами, населением по поводу внесения добровольных платежей в бюджет; – между государством и хозяйствующими субъектами по поводу внесения последними страховых взносов во внебюджетные фонды; – между государством и хозяйствующими субъектами в процессе выполнения хозяйствующими субъектами государственного заказа; – между государством и хозяйствующими субъектами по поводу финансирования органами власти части расходов хозяйствующих субъектов (в виде предоставления субсидий, налоговых льгот, льготных кредитов и т.д.); – между государством и хозяйствующими субъектами по поводу предоставления государственных гарантий последним; – между государством и населением по поводу получения населением социальных выплат из внебюджетных фондов (пособий, 13 пенсий) и выплаты государством трансфертных платежей населению (пособий, социальных льгот, стипендий и т.д.); – между отдельными звеньями бюджетной системы в процессе передачи межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов из одних бюджетов бюджетной системы в другие; – между государством и центральным банком по поводу регулирования кредитно-денежной системы и финансового рынка; – между государством и кредитными организациями по поводу привлечения заемных средств, выплате процентов по ним; – между государством и хозяйствующими субъектами, населением в процессе размещения государством облигационных и других займов. 2. Отношения в сфере финансов хозяйствующих субъектов (предприятий) [72, с. 236]: – между предприятием и его инвесторами (акционерами, участниками, собственниками) по поводу формирования и эффективного использования собственного капитала, а также выплаты дивидендов и процентов; – между предприятием, поставщиками и покупателями по поводу форм, способов и сроков расчетов, а также способов обеспечения исполнения обязательств (уплаты неустойки, передачи залога); – между предприятием-инвестором и другими предприятиями и организациями по поводу его кратко- и долгосрочных финансовых инвестиций и выплаты по ним дивидендов и процентов; – между предприятием, финансовыми (кредитными) институтами и другими предприятиями по поводу привлечения и размещения свободных денежных средств (получения и погашения займов, кредитов, страховых платежей и страховых возмещений, платежей в негосударственные пенсионные фонды и т.д.); – между дочерними и материнскими предприятиями по поводу внутрикорпоративного перераспределения средств; 14 – между предприятиями и его наемными работниками по поводу оплаты труда и выплат из фонда потребления; – между предприятиями и его работниками при удержании налога на доходы физических лиц, других удержаний и вычетов. Весь процесс перераспределения обслуживается государственными финансами на основе формирования и использования централизованных (общественных) фондов денежных средств. К централизованным фондам относят бюджеты всех уровней и целевые внебюджетные фонды. Однако следует отметить, что основная часть доходов, которые распределяются и перераспределяются государством с целью социальноэкономического развития общества, формируется именно в сфере финансов предприятий. Процесс распределения и перераспределения сопровождается движением финансовых ресурсов, которые являются материальной основой финансов. В широком смысле ресурсы – это средства, запасы, источники чего-либо. Под финансовыми ресурсами понимают совокупность целевых фондов денежных средств. Данные фонды формируются у государства и хозяйствующих субъектов и могут использоваться для различных целей (воспроизводства, социального потребления, выплаты зарплаты и пр.). Здесь следует отметить основные отличия финансовых ресурсов от денежных [64]: 1. Финансовые ресурсы возникают только в результате распределения, тогда как денежные возникают как в результате обмена, так и в результате распределения. 2. Финансовые ресурсы каждый год создаются заново (действуют определенный период времени), денежные – совершают постоянный кругооборот. 3. Финансовые ресурсы, в отличие от денежных, всегда имеют строго целевое назначение, что связано со строгой регламентацией их использования. 1.2. Структура финансовой системы России 15 Роль финансов реализуется через финансовую систему, с помощью которой осуществляется распределение и перераспределение денежных средств в экономике страны. В отечественной литературе преобладает функциональный подход к содержанию финансовой системы [72, с. 55]. В соответствии с этим подходом финансовая система определяется как совокупность взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе взаимодействия которых образуются и используются фонды денежных средств. При этом необходимость выделения отдельных звеньев финансовой системы обусловлена различным участием субъектов экономических отношений в образовании, распределении и перераспределении ВВП, формировании и использовании денежных фондов и доходов. В соответствии с рассматриваемой точкой зрения финансовая система России в целом состоит из двух укрупненных подсистем – государственных и муниципальных финансов и финансов хозяйствующих субъектов. В зависимости от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов они, в свою очередь, делятся на ряд звеньев (рис. 2). 16 Рис. 2. Структура финансовой системы России Государственные и муниципальные финансы. Добавление слова «муниципальные» связано с особенностями государственного устройства России. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и формируют собственные бюджеты за счет закрепленных за ними доходных источников, будучи наделены собственными расходными полномочиями. В результате, к государственным органам власти относятся федеральные и региональные органы власти, а к муниципальным – органы местного самоуправления. Таким образом, в условиях российской экономики говорят о государственных-муниципальных органах власти, государственных-муниципальных служащих, государственныхмуниципальных бюджетах, государственных-муниципальных финансах, государственных-муниципальных кредитах. Рассмотрим элементы подсистемы «Государственные и муниципальные финансы». Бюджетная система РФ – включает в себя не только бюджеты различных уровней (федеральный, региональные и местные), но и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования). Более подробно бюджетная система РФ будет рассмотрена в последующих главах. Государственный и муниципальный кредит – выделяется в самостоятельное звено государственных и муниципальных финансов, так как ему присущи специфические формы финансово-кредитных отношений по привлечению средств в централизованные фонды. Государственный и муниципальный кредит представляет собой особую форму денежных отношений между государством (муниципальным образованием) и юридическими (физическими) лицами по 17 поводу получения займов, предоставления кредита или гарантии. Поэтому государство (муниципальное образование) одновременно может выступать в качестве заемщика средств, кредитора или гаранта. Наиболее широко в настоящее время деятельность государства проявляется в качестве заемщика средств [72, с. 57]. Государственные (муниципальные) заимствования необходимы для преодоления временного разрыва в формировании доходов и расходов бюджетов всех уровней. В качестве заемщика государство (муниципальное образование) привлекает средства кредиторов – населения, предприятий, банков (как правило, путем выпуска государственных (муниципальных) облигаций), в результате чего возникает государственный (муниципальный) долг. Любое государство при выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны, а не иностранных государств, поскольку зависимость от иностранных кредиторов ослабляет экономическую самостоятельность страны, ее суверенитет. В качестве кредитора государство предоставляет ссуды юридическим или физическим лицам. В качестве гаранта государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых раннее юридическими или физическими лицами. Выступая в роли кредитора или гаранта, государство может оказывать положительное воздействие на развитие экономики, ее отдельных отраслей и регионов страны. Как уже было сказано, основная часть доходов, которые распределяются и перераспределяются государством с целью социально-экономического развития общества, формируется в сфере финансов предприятий. Охарактеризуем основные звенья подсистемы «Финансы хозяйствующих субъектов». Финансы коммерческих предприятий и организаций – совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе образования и использования финансовых ресурсов 18 хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм с целью получения прибыли (хозяйственные товарищества, хозяйственные общества, производственные кооперативы, унитарные предприятия). Данное звено образуют предприятия материальной сферы производства и финансовые посредники. К предприятиям материальной сферы производства относятся предприятия, занимающиеся производственной деятельностью и создающие материальные блага, удовлетворяющие определенные потребности человека, личные или общественные. Советская статистика в состав сферы материального производства включала промышленность, сельское и лесное хозяйство, строительство, транспорт и связь (по обслуживанию материального производства), торговлю и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки и прочие отрасли материального производства. К финансовым посредникам относятся финансовые организации, которые производят накопление денежных средств владельцев и предоставляют их впоследствии на коммерческой основе нуждающимся в денежном капитале. Как правило, это кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, финансовые фонды, инвестиционные компании, дилерские финансовые фирмы и ряд других финансовых институтов. Финансы некоммерческих организаций – совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе образования и использования финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, не имеющих в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющих полученную прибыль между участниками (потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации, фонды, учреждения и пр.). В связи с широкомасштабным реформированием сети бюджетных учреждений, происходящим в настоящее время, 19 поясним особенности функционирования ряда некоммерческих учреждений, создаваемых в форме «учреждение». В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальнокультурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 года типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные. Казенным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Автономным учреждением является некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры 20 и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами [10]. В настоящее время трансформация бюджетных учреждений в автономные наблюдается в сфере здравоохранения и образования (детские сады, школы, больницы). Основными преимуществами функционирования автономных учреждений по сравнению с бюджетными являются: самостоятельность автономных учреждений в использовании полученных средств, проведении кадровой политики (самостоятельное определение количества сотрудников и средств на выплату им заработной платы), право автономных учреждений привлекать займы и т.д. Считается, что переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в сферах образования, здравоохранения и, следовательно, повышению качества предоставляемых бюджетных услуг. Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством России полномочий в социальной сфере соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления. Таким образом, Закон № 83-ФЗ создает условия для оптимизации работы учреждений, предоставляющих услуги населению. Его положения направлены на решение следующих задач [52]: – создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг; – внедрение элементов рыночных отношений в их деятельность; – переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и дальнейшего их освоения на максимальный учет интересов потребителей услуг; 21 – ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях; – развитие материальной базы за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования; – привлечение и удержание в бюджетной сфере высококвалифицированых кадров; – создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений. 1.3. Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами В широком смысле слова управление представляет собой сознательное воздействие субъекта на объект с целью развития и совершенствования объекта. Наличие двух подсистем финансовой системы предполагает наличие двух различных субъектов (государство, хозяйствующий субъект), оказывающих воздействие на два различных объекта. Вместе с тем в обоих случаях управляющей системой (субъектом) будет являться совокупность каких-либо учреждений, а управляемым объектом – совокупность денежных отношений и финансовых потоков. Важно отметить, что конечные цели управления в различных сферах финансовой системы также будут различны. Целью управления финансами хозяйствующих субъектов будет являться достижение положительных результатов его деятельности (необязательно получение прибыли). Цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Мы не будем подробно останавливаться на рассмотрении процесса управления 22 финансами хозяйствующих субъектов, а осветим вопросы управления государственными и муниципальными финансами. Рассмотрим высшие органы власти и управления, осуществляющие общее управление системой финансов. 1. Президент Российской Федерации (Администрация Президента РФ) – регламентирует деятельность финансовой системы, имеет право вето на финансовое законодательство, принятое Федеральным собранием РФ. 2. Федеральное собрание Российской Федерации (Парламент РФ), состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы – принимает финансовое законодательство (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.). 3. Правительство Российской Федерации – выступает как единый координирующий центр управления финансами. Состоит из федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств [23]. Указанные ведомства наделены различными функциями: федеральные министерства (Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ и др.) выполняют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральные службы (Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) выполняют функции контроля и надзора; федеральные агентства (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное архивное агентство и др.) выполняют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. В составе Правительства необходимо выделить Министерство финансов РФ, как центральный орган, осуществляющий реализацию финансовой политики. Минфин 23 РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, финансового обеспечения государственной службы и пр. Таким образом, Минфин РФ обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики России. Кроме того, в ведении Минфина РФ находятся: – Федеральная налоговая служба (ФНС), осуществляющая функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов. Кроме того, ФНС осуществляет государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств; – Федеральная служба страхового надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела); – Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля; – Федеральное казначейство (федеральная служба), осуществляющее бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; 24 Отметим те ведомства, которые непосредственно участвуют в реализации финансовой политики на высшем уровне управления: – Федеральная служба по финансовым рынкам, осуществляющая принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор на финансовых рынках, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и деятельности бирж; – Федеральная служба по финансовому мониторингу, уполномоченная принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; – Федеральная служба по тарифам, осуществляющая правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов естественных монополий; – Федеральная антимонопольная служба (ФАС), осуществляющая функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций; – Федеральная таможенная служба, осуществляющая в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и 25 специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями. – Министерство регионального развития Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, административнотерриториального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, министерство осуществляет функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации – Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства; – Министерство экономического развития Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социальноэкономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней 26 торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В его ведении находятся: – Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, осуществляющее функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом РФ; осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника – федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства; – Федеральная служба государственной статистики, осуществляющая функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных 27 процессах в РФ, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности. 4. Система Центрального банка Российской Федерации – совместно с Правительством РФ разрабатывает и реализует единую государственную денежно-кредитную политику. Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов – именно здесь Федеральным казначейством открывается единый счет бюджета, необходимый для учета бюджетных средств и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из него. 5. Счетная палата Российской Федерации – орган государственного финансового контроля. Она независима от Правительства РФ, так как образуется Федеральным собранием РФ и ему подотчетна. Основное назначение счетной палаты – организация и осуществление контроля за исполнением бюджета, определение эффективности расходов бюджетных средств и использования государственной собственности, финансовая экспертиза законопроектов и нормативно-правовых актов органов исполнительной власти [7]. Следует отметить, что реализация финансовой политики в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляется соответствующими финансовыми учреждениями. Существует определенное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в России. Компетенция органов государственной власти и местных органов управления муниципальным образованием распределяется следующим образом: органы государственной власти ведают теми вопросами, которые касаются интересов государства (оборона, безопасность, внешняя политика и т.д.); местные органы власти выражают интересы населения в отдельном муниципальном образовании. В задачи федерального уровня власти входит установление основ государственной политики (в том числе финансовой), разработка федеральных программ развития 28 страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации. Субъекты РФ разрабатывают основы региональной политики с учетом исторических и культурных традиций; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики. Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования. Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения основных жизненных нужд: состояние продовольственного рынка, жилищные условия (наличие в домах тепла, электроэнергии, водоснабжения, газификации), уровень благоустройства территорий, наличие общественного порядка. По словам российского юриста М. Краснова, 29 «государство имеет дело с гражданами, местное самоуправление имеет дело с жителями» [56]. Итак, цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Финансовая политика является составной частью экономической политики государства и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношениях. Осуществление финансовой политики происходит с помощью бюджетно-налоговых и других финансовых инструментов и институтов. На практике финансовая политика реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий по сбору части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному использованию для выполнения государством своих функций. Таким образом, в широком смысле слова под финансовой политикой понимается законодательно оформленная пропорция распределения финансовых ресурсов в стране. Конечной целью финансовой политики любой страны является повышение уровня и качества жизни населения на основе обеспечения финансовой и социальной стабильности государства. Содержание финансовой политики, ее основные направления зависят от научного представления о роли государства в жизни общества и соответствующих теоретических концепций, определяющих степень участия государства в управлении экономикой и использовании отдельных инструментов реализации финансовой политики. В экономической теории известны три основных типа финансовой политики государства в зависимости от степени участия государства в управлении экономикой. 1. Классическая политика (основатели А. Смит, Д. Рикардо, середина XVIII в.). Суть данной финансовой политики – невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. 30 Теоретически доказано, что, если рыночную стихию не ограничивать механизмами регулирования, это приводит к увеличению неравенства и обнищанию абсолютной массы населения. Так, если в 2006 году среднедушевой доход 10 % наиболее обеспеченной части населения России оказался в 15,3 раза выше среднедушевого дохода 10 % наименее обеспеченной части населения, то по итогам 2008 года данный показатель вырос до 17, а в столице – до 43 [78]. Макроэкономическая теория объясняет подобную тенденцию, с одной стороны, провалами рынка, т.е. невозможностью обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой – неравенством, т.е. несправедливостью и социальной неэффективностью рыночного распределения доходов. Важнейшей проблемой любого государства является поддержание социального мира, а для этого необходимо преодоление социальной несправедливости – в любом обществе есть больные и пожилые люди, инвалиды, многодетные семьи, безработные. Демократическое государство, ориентированное на концепцию «государства благосостояния», должно принимать заботу о таких гражданах на себя и нести соответствующие социальные расходы. Основные положения классической политики являлись доминирующими на протяжении достаточно продолжительного периода времени, но Великая депрессия 1929–1933 годов сильно дискредитировала популярную теорию «всесильности рынка». Учение периода свободной конкуренции сменилось учениями периода государственного регулирования рыночного хозяйства. Новое учение называлось кейнсианством – это макроэкономическое течение, сложившееся как реакция экономической теории на Великую депрессию в Соединенных штатах Америки. 2. Регулирующая политика (основатель Дж.М. Кейнс, работа «Общая теория занятости, процента и денег», 1936 г.). 31 Суть данной финансовой политики – необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики с помощью определенных финансовокредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.), а также изменения направления государственных расходов с целью формирования дополнительного спроса. Таким образом, кейнсианство основано на экспансионистской финансовой политике, включающей расширение государственных расходов и снижение уровня процентной ставки по кредитам (рис. 3). Рис. 3. Концепция Дж.М. Кейнса: пути стимулирования спроса По мнению представителей данного течения, увеличение государственных расходов стимулирует рост производства, вследствие чего расширяется покупательная способность населения и совокупный спрос на товары, работы, услуги. В результате увеличивается ВВП, привлекаются дополнительные работники, возрастает занятость [60, с. 40]. Следует отметить, что кейнсианская теория развивалась в эпоху относительно закрытых экономик. В связи с ускорением процессов глобализации, прежде всего в финансовой сфере, усиливались позиции сторонников денежно-кредитного регулирования экономики – представителей монетаризма 32 (середина XX века). Рестриктивная (сдерживающая) политика монетаристов (М. Фридман и др.) предполагала необходимость снижения темпов роста государственных расходов и понижения государственной задолженности. Основной целью данной финансовой политики явилось уменьшение бюджетного дефицита и снижение уровня инфляции. Однако вследствие отсутствия желаемых результатов в процессе реализации монетаристская политика также была подвергнута критике. 3. Планово-директивная политика – применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой. Суть данной финансовой политики – прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизнью, в том числе финансами. Данная финансовая политика в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Такая система ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала. Следует отметить, что любая из перечисленных видов финансовой политики в чистом виде в мировой финансовой практике применяется редко – на современном этапе развития от государства требуется разработка твердой законодательной базы для соблюдения рамок вмешательства в предпринимательскую деятельность. В этой связи доминирующая роль государства и необходимость реализации его функций на основе мобилизации финансовых ресурсов и их эффективного перераспределения общепризнана современными экономистами. Своеобразным индикатором уровня государственного регулирования является процент ВВП, перераспределяемый через бюджетную систему страны. Данное перераспределение средств играет важную роль в обеспечении устойчивого развития любой страны. В различных государствах данный показатель колеблется от 10 до 50 % ВВП. Вместе с тем вопрос, каковы должны быть границы государственного перераспределения и как найти ту критическую 33 процентную долю перераспределения ВВП, превысив которую правительство будет угнетающе действовать на экономику, негативно влиять на уровень частных инвестиций, создаст социальную напряженность, до сих пор не нашел ответа в финансовой науке [71, с. 15]. Однако совершенно ясно, что процент перераспределения, обеспечивающий процветание конкретного государства, будет индивидуален для каждой страны в зависимости от многих факторов: уровня развития, правовой культуры населения, географического положения и т.д. Большинство решений правительствами разных стран в данной сфере пока принимается интуитивно или под влиянием лоббирования отдельных корпораций или элит. Отметим, что в России данный процент составляет около 35 %, что является средним показателем при сопоставлении с аналогичными показателями других стран. Финансовая политика в широком смысле включает бюджетную, налоговую и денежно-кредитную. Рассмотрим их основные задачи. Задачи бюджетной политики в зависимости от экономической конъюнктуры и положения страны могут изменяться, что находит свое отражение в бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на соответствующий год и, конечно, при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Так, задачами бюджетной политики России на 2011–2013 годы [25] стали: 1. Обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает, в том числе, сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции. 2. Координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования. Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении 34 поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных обязательств. 3. Обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений. 4. Разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций. Нужно начинать работу по постепенному сворачиванию вынужденных антикризисных мер. Однако государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства. 4.1. В ближайшие три года необходимо обеспечить комплексный подход к формированию инновационной системы и инвестиционной среды в целом, создать условия для полного цикла развития инноваций, в том числе путем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и прав собственности, устранения административных барьеров. 4.2. Одновременно необходимо разработать и реализовать на практике конкретные механизмы внедрения и поддержки инновационных технологий, прежде всего в рамках проектов в таких областях, как энергоэффективность, медицинская техника и фармацевтика, космос и телекоммуникации, ядерные 35 технологии, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение. 4.3. Следует активнее проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний. Цель состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики. 4.4. Для повышения конкурентоспособности российской продукции на внешнем рынке необходимо активно использовать потенциал торговых представительств, совершенствовать систему предоставления экспортного кредитования, экспортного страхования и государственных гарантий. В первую очередь это касается экспорта продукции высокотехнологичных отраслей, атомного и энергетического машиностроения, а также военной техники. 5. Повышение качества человеческого капитала. Никакая модернизация не возможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессионального обучения. Необходимо стремиться к росту научного потенциала нашей страны, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и технологических разработок, привлечения и закрепления в ней молодежи. Серьезнейшее внимание должно быть уделено как образованию, так и улучшению здоровья граждан, формированию здорового образа жизни, созданию условий для повышения трудовой и творческой активности. Таким образом, бюджетная политика непосредственно связана с государственным регулированием бюджетных ресурсов с целью повышения реального уровня жизни граждан. 36 Указанные задачи бюджетной политики решаются в результате реализации бюджетных реформ по следующим основным направлениям: – создание эффективной системы управления государственными (муниципальными) финансами, включающей реструктуризацию и оптимизацию доходной и расходной частей бюджетов; – проведение целенаправленной политики управления государственным долгом; – совершенствование межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма; – совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом. Одним из важнейших документов, содержание которого необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, являются «Основные направления налоговой политики» [31]. В настоящее время налоговая политика в нашей стране направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам экономического кризиса, а с другой – на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. Поэтому к основным задачам современной налоговой политики относятся следующие [72, с. 65]: 1. Снижение и структурное выравнивание налогового бремени. 2. Упрощение налоговой системы. 3. Создание условий для легализации прибылей предприятий. 4. Совершенствование налогового администрирования. 5. Налоговое стимулирование инновационной деятельности. В ближайшие годы российской экономике необходимо преодолеть последствия мирового финансово-экономического кризиса и выйти на траекторию устойчивого роста. В этой связи главной целью денежно-кредитной политики в предстоящий трехлетний период является удержание инфляции в границах 5–7 % в год [32]. Обеспечение контроля над инфляцией и поддержание ее 37 на стабильном уровне будет способствовать формированию низких инфляционных ожиданий, оживлению деловой активности. К основным задачам денежно-кредитной политики на ближайшие годы относятся следующие [72, с. 66]: 1. Снижение инфляции до 5–6 % к 2012 году и до 4,5–5,5 % к 2013 году, что обеспечит уменьшение процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики. 2. Создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального времени; развитие безналичных расчетов. 3. Достижение реальной конвертируемости рубля. 4. Стабильность национальной валюты. Кроме того, в план важнейших мероприятий Банка России на 2011 год входят мероприятия по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы России. Контрольные вопросы к главе 1 1. Каков предмет изучения науки о государственных финансах? 2. Назовите основные признаки экономической категории «финансы». 3. В чем заключается отличие финансовых ресурсов от денежных? 4. В чем заключается отличие финансов предприятий материальной сферы производства от финансов финансовых посредников? 5. Какие типы государственных, муниципальных учреждений вы знаете? 6. Охарактеризуйте функции министерства, агентства и службы. 7. Какие службы находятся в ведении Минфина РФ? 8. Каково основное назначение Счетной палаты РФ? 9. Объясните, в чем заключается суть регулирующей финансовой политики. 38 10. Назовите основные задачи бюджетной политики на современном этапе. ГЛАВА 2 МЕСТО И РОЛЬ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЕ СТРАНЫ 2.1. Становление и развитие бюджетной системы в России В гл. 1 были рассмотрены основы финансов и финансовой системы. Это базовые знания, необходимые для изучения и понимания сущности и роли бюджетной системы РФ как важнейшего звена подсистемы «Государственные и муниципальные финансы». Как нам уже известно, целевой фонд, образуемый в данном звене в результате распределения ВВП, называется бюджетом. В настоящее время роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы страны существенно возрастает, а на бюджетную систему возлагаются ответственные задачи по регулированию темпов и пропорций экономического развития, финансированию приоритетных национальных проектов, различных целевых программ. Бюджетная система и бюджет как важнейший финансовый документ страны претерпели длительную историческую эволюцию. Поэтому знакомство с современной бюджетной системой России следует начать с изучения истории ее становления. Рассмотрим основные этапы развития бюджетной системы нашей страны [76]. Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных ему земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде 39 скота, мехов, меда, воска, продовольствия. С XIII века начинает складываться система посошного обложения (единица обложения – соха, двор, тягло). В XV веке с образованием централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу московского князя. Доходами казны на тот период были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы. Кроме того, в XV веке в Русском государстве были введены местные налоги в виде денежных и натуральных сборов. Именно в этот период в России зарождается двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов. В 1551 году Иван IV провел земскую реформу, а Стоглавый собор утвердил Уставную земскую грамоту. В результате в стране было введено земское самоуправление. Вместо царских наместников на местах назначались земские старосты, осуществлявшие судебные функции и собиравшие налоги. Средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий поступали из великокняжеской казны, куда в свою очередь поступал налог «посошный окуп», заменивший взимаемые с населения наместничьи сборы. В XVI веке сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы – чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI века винных откупов. После проведения переписи населения в 1722 году подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать стала одним из главных источников доходов государственного бюджета – в 1796 году на ее долю приходилось около 34 % всех доходов. 40 Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1722 году на 1723 год. С 1803 года эти росписи стали составляться ежегодно, но лишь с 1811 года начинается составление бюджетов России. Заслуга в разработке документа «План финансов» принадлежит государственному секретарю М.М. Сперанскому – он выступал за придание бюджету силы закона путем ежегодного утверждения, объединение всех доходов и расходов в рамках одного бюджета [71, с. 27]. Следует отметить, что вплоть до XIX века бюджет оставался частноправовым: в нем смешивались доходы государства и самого государя, а также расходы на государственные нужды и расходы царской семьи. С созданием в 1802 году функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения. В результате образуется вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном – казначейства. В 1864 году вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления – земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и 41 медицинского обслуживания населения. Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов. Крупным источником земских бюджетов (до 25 % общих доходов) были пособия из государственного бюджета. В соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года, когда было объявлено, что «никакой закон не может воспринять силу без одобрения Государственной думы», бюджет впервые принимает публично-правовой характер. Бюджетное право становится более определенным после утверждения 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных [71, с. 29]. В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 года вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы». До ноября 1918 года в 57 губерниях в виде контрибуций было собрано в бюджет 816,5 млн руб. В ситуации тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР. Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 года в первой Конституции РСФСР. 42 Конституция 1918 года провозгласила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно. С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 году Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения. При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения – в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения. 43 Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930– 1932 годов. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи – налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий. Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 года. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Такая схема бюджетной системы существовала вплоть до 1991 года. В начале 1990-х годов Россия переходит к рыночной экономике. Реформирование бюджетной системы началось в условиях неэффективного производства, дефицитности бюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства. Таким образом, переход России к рынку сопровождался глубоким кризисом всех сфер экономики. К концу 1991 года государство практически утратило контроль над финансовокредитной системой, резко возрос дефицит бюджета и государственный долг, прогрессировала инфляция. 44 Формирование налоговой системы, рост налогообложения и усложнение законодательной базы обусловили необходимость создания в марте 1991 года Государственной налоговой службы РСФСР. К 1992 году начала давать серьезные сбои система зачисления налогов на счета Минфина. Несвоевременность зачисления была характерна для многих банков, включая Центральный Банк РФ. Последний потерял контроль над финансами бюджетных учреждений, переводивших свои счета в коммерческие банки. Закрепление принципа самостоятельности региональных бюджетов освободило соответствующие финансовые органы от обязанности контролировать процесс зачисления доходов в федеральный бюджет, а также правильность и целевой характер использования федеральных расходов на территориях субъектов РФ. В декабре 1992 года была создана принципиально новая система контроля за движением бюджетных средств в лице органов федерального казначейства. К 2001 году уже 100 % федеральных средств, выделяемых субъектам РФ, проходили через счета органов федерального казначейства, что обеспечивало полный контроль за их целевым использованием. Следует отметить, что до 1995 года региональные финансовые отделы входили в структуру Минфина, а финансовые отделы муниципальных образований – в структуру региональных финансовых отделов. Таким образом, региональные финансы были частью федеральных, а местные – частью областных. С началом в 1995 году реформы местного самоуправления финансовые органы городов и районов стали выходить из состава региональных финансовых управлений (этот процесс продолжался более двух лет и в 1997 году полностью завершился). 45 В целом, в период с 1991 года по 1997 год произошел высокий спад промышленного и сельскохозяйственного производства (более чем в два раза), значительный рост инфляции (по данным Госкомстата РФ по статистике, инфляция на потребительском рынке России составила в 1993 году 840 %, в 1994 году – 215 %, в 1995 году – 131 %; в 1996 году – 21,8 %; в 1997 году – 11 %; в 1998 году – 84,4 %; в 1999 году – 36,5 % [71, с. 41]), снижение реальных доходов населения, сокращение объема ВВП (почти в два раза), снижение рентабельности продукции в национальном хозяйстве. График годового изменения реального ВВП России за 1991–2009 годы [93] представлен на рис. 4. Рис. 4. График годового изменения реального ВВП России 1991–2009 годов (желтая линия – прогноз) Именно в эти годы (до 1994 года) впервые в истории финансовых органов Пермский областной бюджет утверждался не на год, а поквартально. К концу 90-х годов долги большинства региональных и местных бюджетов превысили все пределы, дефицит рос и приобретал хронический характер, 46 значительная часть операций совершалась в неденежной форме (путем зачетов и векселей). Предприятия проводили с бюджетом зачеты по налогам через выпуск продукции, а также через сельскохозяйственную продукцию, которую поставляли в социальные учреждения. Цепочка из долгов предприятий друг другу могла представлять собой шестиступенчатые взаимозачеты, когда все друг другу перезачитывали, и на каждом этапе накручивалась цена. Бюджет покупал сахар, чай, другие продукты питания, технику, моющие средства, компьютеры [61]. Самый массовый характер зачеты приобрели в 1996 и 1997 годах. Все это, конечно же, приводило к непрозрачности системы и огромному росту затрат бюджета, так как цена зачетных денег была несопоставима с их реальной стоимостью. К концу 1996 года накопилась огромная переходящая задолженность по оплате труда как у органов власти (задолженность бюджета), так и у предприятий (задолженность хозяйствующих субъектов). Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджета за счет резкого снижения поступлений по налогу на прибыль, поступлений от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, сокращения неналоговых поступлений. Оживление экономики в 1997 году в значительной степени было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 году из-за мирового фондового кризиса. К середине 1998 году объем государственных краткосрочных облигаций составил свыше 300 млрд руб. при денежной массе около 370 млрд руб. Отчаянные усилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договориться с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовый кризис августа 1998 года и девальвация рубля вызвали отток иностранного капитала из России и привели к 47 существенному росту нагрузки на бюджет и экономику в целом по обслуживанию внешних обязательств. 1999 год стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. [71, с. 42]. Так закончился большой этап структурной перестройки финансовой системы страны. Бюджетная система была разделена на три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако это деление не сопровождалось четким распределением доходных и расходных полномочий, что, впрочем, в те годы было невозможно сделать из-за глубокого системного кризиса, в котором находились региональные и местные бюджеты. Характерной особенностью бюджетной политики в 2003 году является масштабное развертывание новой реформы местного самоуправления [8], а в 2004 году и в начале 2005 года реализуется реформа федеративных отношений [23]. 2.2. Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны Возникновение и развитие бюджета связано с зарождением государства и формированием его финансовой системы. На современном этапе развития бюджетная система является важнейшим звеном финансовой системы и отражает основные качественные признаки своей первоосновы – финансов. Сущностная сторона финансов характеризуется тем, что это система экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта в связи с формированием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и накоплений, использованием их на расширенное воспроизводство в целях удовлетворения социальных и других потребностей общества. Объективный характер бюджетных 48 отношений определяется необходимостью концентрации в руках государства определенной доли ВВП для расширенного воспроизводства на нужды всего общества. Основной признак финансов – наличие денежных отношений, выступающих материальной основой существования и функционирования финансовых отношений. Напомним, наличие денег является лишь достаточным условием функционирования финансов, причина же их появления – потребность органов власти в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения государством возложенных на него экономических, политических, социальных и других задач. Таким образом, именно бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенных слоев населения. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Несмотря на длительный период существования понятия «бюджет», его толкование до настоящего времени носит дискуссионный характер. В специальной и учебной российской литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная экономико-правовая категория. Как экономическая категория бюджет выражает определенные экономические отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанные с перераспределением ВВП в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан. Таким образом, данные отношения имеют две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу образования бюджетного фонда (поступление доходов) и по поводу его использования 49 (расходы бюджетов). Следует отметить, что в рамках экономических отношений система денежных отношений является применительно к финансовым отношениям более общей системой, а последняя – более общей применительно к бюджетным отношениям. Как правовая (юридическая) категория бюджет является основным финансовым планом (смета доходов и расходов государства (муниципального образования), принимаемым законодательным (представительным) органом власти в рамках строгой регламентации. Следует отметить, что родоначальником законодательного закрепления финансового плана поступающих и использующихся на нужды всего общества денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686– 1689 годов парламент лишил короля права самостоятельно устанавливать налоги. Напомним, что в России первая роспись государственных доходов и расходов была принята на 1723 год, с 1802 года эти росписи стали носить постоянный характер, а с 1811 года приняли формат бюджета России. Сложность трактовки понятия «бюджет» обусловлена прежде всего тем, что данный термин употребляется для обозначения различных по своей природе явлений [72, с. 86]. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений (бюджет как экономическая категория), другое связано с законодательным оформлением соответствующего финансового документа (бюджет как правовая категория). Кроме того, практическая реализация бюджетных правоотношений находит свое отражение в трактовке бюджета, закрепленной Бюджетным кодексом РФ (ст. 6), где под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основные подходы к определению бюджета 50 можно проиллюстрировать схемой (рис. 5), где один термин соответствует трем понятиям. БЮДЖЕТ Бюджет как экономическая категория (бюджетные отношения возникают в ходе формирования и распределения бюджета) Бюджет как правовая категория (бюджетный план – нормативный акт, принимаемый уполномоченным органом власти) Практическая реализация категории «бюджет» (бюджетный фонд – финансовые ресурсы для выполнения функций государства) Рис. 5. Значения термина «бюджет» Сущность и значение любой экономической категории, в том числе бюджета, проявляется в ее функциях. Пока в экономической науке нет единой устоявшейся точки зрения на функциональную классификацию бюджета. На наш взгляд, наиболее полно отражает внутреннее свойство бюджета, его признаки и черты, а также показывает, каким образом реализуется его общественное назначение, следующая классификация функций бюджета [71, с. 21]: 1. Макроэкономическая (распределительная и перераспределительная) функция. Содержание макроэкономического регулирования в широком смысле заключается в возможности воздействия государства на воспроизводственный процесс, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, определяемые необходимостью использования финансовых ресурсов для выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т.е. оказанию тех государственных услуг, которые на него возложены обществом. Государство в этом аспекте выступает как выразитель 51 общественных целей, интересов и потребностей. Данное макроэкономического регулирование осуществляется на основе распределения – процессе формирования и использования денежных доходов. Объектом первичного распределения является ВВП. ВВП формируется в сфере финансов предприятий, а впоследствии распределяется и перераспределяется государством через бюджет и его инструменты (налоги) с целью социально-экономического развития общества. В ходе распределения стоимости произведенных товаров (ВВП) происходит формирование денежных доходов у экономических субъектов (прибыль, заработная плата, доходы от собственности и т.д.). Распределение указанных доходов происходит с помощью бюджетных инструментов (налогов и сборов). В результате формируются государственные финансовые ресурсы в виде бюджетного фонда, представляющего собой часть стоимости ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления) для выполнения функций, отнесенных к его компетенции, в интересах всего общества. Перераспределение происходит между производительными и непроизводительными сферами народного хозяйства, в результате чего суммы налоговых отчислений хозяйствующих субъектов перераспределяются государством в интересах общества. Следует отметить, что пропорции распределения и перераспределения ВВП устанавливаются государственными органами власти в зависимости от реального состояния экономики страны с целью реализации социально-экономической политики, проводимой государством. В общем плане к таким целям можно отнести: – содействие развитию приоритетных отраслей экономики; – поддержку убыточных и низкорентабельных секторов экономики, имеющих высокую социальную значимость; 52 – выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны; – поддержку отдельных групп населения. Проводя определенную политику доходов и расходов, правительства добиваются устойчивого развития всех секторов экономики, социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», неравенство в распределении доходов населения и отдельных территорий. Так, часть доходов более прибыльных отраслей (сырьевые отрасли) направляется в отрасли с низкой рентабельностью (сельское хозяйство). Любая созданная производительным трудом стоимость объективно должна обеспечивать решение воспроизводственных задач: способствовать и экономическому росту, и решению производственных задач, и обеспечивать функционирование государственных институтов, и гарантировать конституционные права и свободы граждан. Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. И наоборот, бюджетное финансирование предоставляет дополнительные возможности для развития приоритетных отраслей в соответствии с потребностями общества. Таким образом, бюджетные отношения могут либо тормозить процесс производства, либо способствовать ему, т.е. быть фактором экономического роста. Осуществляя смешанное государственно-частное финансирование крупных проектов, государство инициирует инвестирование частного капитала в приоритетные отрасли экономики, депрессивные регионы, проводит антиинфляционные мероприятия и обеспечивает эффективное использование ограниченных бюджетных ресурсов. Таким образом, перераспределение бюджетных средств позволяет: 53 1) создавать фонды денежных средств на уровне органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) осуществлять внутриотраслевое, межотраслевое, межтерриториальное перераспределение национального дохода; Именно с помощью бюджетных отношений происходит межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых и денежных ресурсов, что обеспечивает сбалансированность и пропорциональность развития экономики и высокие темпы экономического роста. Объем бюджетного фонда в сопоставлении с ВВП характеризует степень централизации финансовых ресурсов государством для решения социально-экономических и политических задач. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия государства на экономику. Наоборот, снижение этой доли является индикатором более либеральной экономической политики. Мировая статистика отчетливо свидетельствует о возрастании роли государственных финансов и бюджета в экономике развитых стран как составной части воспроизводственного процесса на интенсивной основе. Социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат основой повышения качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах (Германия, Италия и Франция) через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП. Основные бюджетные характеристики России за 2004–2010 годы представлены в табл. 2 [86]. Таблица 2 Основные бюджетные характеристики России за 2004–2010 гг., млрд руб. Консолидированный бюджет РФ 54 Год Объем ВВП 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 (план) 17 048,1 21 625,4 26 879,8 32 987,4 41 428,6 39 100,7 Дефицит/ Доходы % ВВП Расходы % ВВП профицит (–/+) 5 429,9 31,9 4 669,7 27,4 760,2 8 579,6 39,7 6 820,6 31,6 1 759,0 10 625,8 39,5 8 375,2 31,1 2 250,6 13 368,3 40,5 11 378,6 34,5 1 989,7 16 169,1 39,0 14 157,0 34,2 2 012,1 13 599,7 34,8 16 048,3 41,0 –2448, 6 44 957,0 16 031,9 35,7 17 616,7 39,2 –1584,7 Таблица показывает, что в России в 2004–2010 годах через консолидированный бюджет перераспределялось более одной трети ВВП. Кроме того, наблюдается возрастание роли государственных финансов и бюджета в воспроизводственном процессе. Подробное рассмотрение макроэкономической функции бюджета позволило определить, что она характеризует способность бюджета к целенаправленному воздействию на воспроизводственные процессы: ускорение научнотехнического прогресса, обновление основного капитала, формирование наукоемкой конкурентной продукции, поддержание соответствующего уровня благосостояния граждан, – обеспечивающие, в конечном счете, высокие темпы социально-экономического роста страны. Таким образом, бюджет действительно является основой финансовой базы государственного регулирования рыночной экономики. 2. Контрольная функция. Контрольная функция бюджета позволяет отслеживать движение денежных и финансовых потоков в части поступления доходов в бюджеты всех уровней, создает общественные условия для проведения 55 государственного контроля за своевременным и эффективным выполнением всех расходных обязательств. Контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении функционирования государства. Процесс распределения и перераспределения ВВП постоянно контролируется органами государственной власти, чтобы пропорции распределения соответствовали интересам всего общества. В широком смысле финансовый контроль – это контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов государства, предприятий, учреждений, населения. Объектом финансового контроля являются денежные отношения при распределении, перераспределении, формировании финансовых ресурсов и их дальнейшем использовании. Бюджетный контроль в системе управления государственными финансами призван способствовать нормальному ходу воспроизводственного процесса, минимизировать отрицательные отклонения от заданных параметров развития экономики. Непосредственным предметом контроля являются бюджетные показатели на всех этапах бюджетного процесса. Таким образом, бюджетный контроль – это форма реализации контрольной функции бюджета. Отметим основные формы бюджетного контроля: Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов различных уровней, бюджетов внебюджетных фондов, смет доходов и расходов бюджетных учреждений, целевых программ и т.д. Он носит предупредительный характер, способствует предотвращению неэффективного расходования бюджетных средств, выявлению роста доходов, позволяет выбрать наиболее экономичные решения при планировании бюджетных ассигнований. 56 Текущий контроль реализуется при исполнении бюджетов различных уровней, бюджетов внебюджетных фондов, смет доходов и расходов бюджетных учреждений с целью предупреждения и выявления нарушений бюджетной дисциплины. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под нарушением бюджетного законодательства РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения, среди которых могут быть: – предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, – блокировка расходов, – изъятие бюджетных средств, – приостановление операций по счетам в кредитных организациях, – наложение штрафа, – начисление пени и иные меры. Последующий контроль реализуется после завершения отчетного периода и финансового года. Предназначен для оценки количественного выполнения намеченных показателей по каждому виду доходов и расходов, налоговым и неналоговым поступлениям в бюджеты различных уровней, расходованию бюджетных средств, исполнению расходов внебюджетных фондов и смет бюджетных учреждений. Данный контроль позволяет выявить недостатки предварительного и текущего контроля. Отличительной особенностью контрольной функции бюджета является то, что среди огромного количества денежных отношений, выраженных в финансовой форме, нет ни одного, которое не было 57 бы связано с контролем формирования и использования денежных фондов; в то же время нет ни одного финансового отношения, которому была бы присуща только функция контроля. Таким образом, самостоятельно, вне органической связи с макроэкономической функцией бюджета, контрольная функция не существует. 3. Информационная функция. Бюджет несет огромную информационную нагрузку, является своеобразным индикатором текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики, формирующих в обществе определенные ожидания и учитываемых субъектами экономических отношений при планировании своей хозяйственной деятельности. Кроме основных параметров бюджета (доходы, расходы), значимым информационным сигналом для принятия экономическими агентами различных финансовых решений являются прогнозные значения инфляции, ВВП, принятые к бюджетному финансированию программы всех уровней, объем предоставляемых гарантий и т.д., в значительной степени определяющие деловую активность и социальное поведение граждан. Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. 2.3. Основы современного бюджетного устройства России Основы бюджетного устройства России были заложены первой Конституцией РСФСР в 1918 году. Современное бюджетное устройство в Российской 58 Федерации представляет собой организацию бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентированными Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, для понимания сущности бюджетного устройства РФ необходимо последовательно рассмотреть: 1. Структуру бюджетной системы РФ. 2. Бюджетную классификацию РФ. 3. Принципы построения бюджетной системы РФ. Структура бюджетной системы РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) бюджетная система Российской Федерации – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Раскроем понятия «экономические отношения» и «государственное устройство Российской Федерации». Так, под экономическими отношениями в данном случае понимаются отношения, возникающие между государством, гражданами и организациями в процессе формирования бюджетного фонда (поступление доходов в бюджеты бюджетной системы РФ) и его дальнейшего распределения и использования для удовлетворения различных потребностей (расходование бюджетных средств). В свою очередь, форма государственного устройства – это элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обусловливающий определенные взаимоотношения всего 59 государства с органами его составных частей. Различают две основные формы государственного устройства: – унитарное государство (лат. unus – один) – единое государство, не разделенное на более мелкие государственные образования; – федерация (лат. союз, объединение) – сложное государство, состоящее из государственный образований, обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом. Следует отметить, что в настоящее время большинство стран мира имеют унитарное государственное устройство, основанное на двухуровневой бюджетной системе (168 государств с унитарным устройством, 26 – с федеративным [93]). Это объясняется тем, что федеративное устройство, как правило, имеет место в больших по площади странах, что само по себе значительно усложняет общее управление развитием (например: Аргентина, Австралия, Канада, США, Германия и др.). Вместе с тем прямой зависимости между размерами территории страны и ее федеративным устройством нет – в мире есть и крупные унитарные государства (Китай, Япония, Великобритания), и мелкие федеративные (Федеративные штаты Микронезии, Федерация Боснии и Герцеговины). Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам, напротив, присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Основные отличия федеративных и унитарных бюджетных систем приведены ниже. 60 Унитарные бюджетные Федеративные бюджетные системы системы Включают два уровня Включают три уровня: бюджетной системы – центральный (федеральный) центральный бюджет и бюджет, бюджеты регионов местные бюджеты (субъектов Федерации), местные бюджеты Бюджеты нижних по Бюджет каждого уровня отношению к центральному является самостоятельным фондом бюджету уровней зависят от финансовых ресурсов, центрального правительства, мобилизующим и распределяющим которое несет ответственность их. Кроме того, бюджеты нижних по по их задолженности, а также отношению к центральному устанавливает ограничения на бюджету уровней обладают объем и сроки заимствований самостоятельностью в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов Характерно единообразие Основные элементы налогов, платежей и налогообложения, организация бюджетного процесса на всей бюджетного процесса и другие территории страны параметры бюджетной системы могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства Характерна высокая (более Основной объем доходных 50 %) доля средств поступлений в бюджеты центрального бюджета в нижестоящих по отношению к доходах бюджетов центральному бюджету уровней нижестоящих уровней составляют собственные средства Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа [1]. Так, в состав 61 Российской Федерации входит 83 равноправных субъекта (21 республика, 9 краев, 1 автономная область, 46 областей, 2 города федерального значения, 4 автономных округа). Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ). Из этого положения (а также из бюджетных полномочий Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ) следует, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, создавать свою бюджетную систему, определять свой бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство. В Конституции (ст. 5) указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Практически российская бюджетная система состоит из трех уровней (центральный бюджет, региональные бюджеты и местные) – в отличие от бюджетной системы унитарных государств, имеющих два уровня (центральный бюджет и местные бюджеты). Структура бюджетной системы РФ закреплена законодательно Бюджетным кодексом РФ (ст. 10), в соответствии с которым к бюджетам бюджетной системы России относятся: – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 62 – местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений. В России ежегодно утверждается федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (в форме федеральных законов), бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в форме законов субъектов РФ), местные бюджеты (в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований). С правовой точки зрения федеральный бюджет является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательства РФ; бюджеты субъектов – для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта; местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) – для исполнения расходных обязательства соответствующего муниципального образования. Кроме перечисленных выше бюджетов (федеральный, региональные, местные), в структуру бюджетной системы РФ входят бюджеты государственных внебюджетных фондов, роль и назначение которых будут рассмотрены в подразд. 2.5. Как бюджетное устройство страны базируется на государственном устройстве, так и бюджеты соответствующих иерархических уровней утверждаются и исполняются определенными уполномоченными органами власти. В России существует три ветви власти: судебная, исполнительная, законодательная. В табл. 3 представлены органы исполнительной и законодательной (представительной) власти основных уровней экономической системы. 63 Таблица 3 Органы власти, регулирующие бюджетные правоотношения Уровень власти Российская Федерация Субъект РФ (Пермский край) Муниципальное образование: – 1-го уровня – городской округ (г. Пермь), муниципальный район (Кунгурский муниципальный район) – 2-го уровня – городское поселение (Чайковское городское поселение), сельское поселение (Шадейское сельское поселение) 64 Ветвь власти Законодательная Исполнительная (представительная) власть власть Федеральное Правительство РФ собрание (Парламент (включает агентства, РФ), состоящее из министерства, Государственной службы) Думы РФ и Совета Федерации РФ Законодательное Правительство собрание Пермского края Пермского края (включает министерства, агентства, инспекции) Пермская городская Дума Земское собрание Кунгурского муниципального района Администрация г. Перми Администрация Кунгурского муниципального района Чайковская городская дума Администрация Чайковского городского поселения Администрация Шадейского сельского Совет депутатов поселения Важную роль в бюджетной системе играет местное самоуправление. Напомним, что в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они самостоятельны в решении вопросов местного значения (охрана порядка, благоустройство территории, организация досуга населения и пр.), осуществлении бюджетного процесса, управлении муниципальной собственностью. Заметим, что основоположник теории муниципального хозяйства в России, профессор Л. Велихов определял местный бюджет как «составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса» [5]. Важнейшей задачей местного бюджета является финансовое обеспечение решения вопросов местного значения. Именно из средств местных бюджетов осуществляется финансирование учреждений народного образования (школ, детских садов), здравоохранения (поликлиники, больницы), культуры (клубы, музеи, театры). После вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» система местного самоуправления в сельской местности кардинальным образом изменилась: указанный закон ввел двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления. Поэтому на современном этапе развития в России предусмотрено разделение местных бюджетов на два уровня: бюджеты городских округов и муниципальных районов (1-й уровень) бюджеты сельских и городских поселений (2-й уровень). Вследствие этого вместо 12 тысяч муниципальных образований, существовавших в России до начала реформы местного самоуправления, в процессе реализации реформы было создано 24 151 муниципальное образование (по данным на 1 января 2008 года). 65 Из них 19 861 муниципальное образование – сельские поселения, 1734 – городские поселения. Все они объединены в 1799 муниципальных районов. Статус городского округа получило 521 муниципальное образование [50]. Все это предопределяет достаточно сложную систему взаимоотношений. Разделение муниципальных бюджетов на два уровня позволило упорядочить бюджетное устройство на местном уровне на основе законодательного закрепления ресурсных прав и разделения расходных полномочий между поселенческими и районными органами власти (прил. 1). Для планирования и анализа бюджетных ресурсов составляются консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами. Консолидированный бюджет муниципального района = бюджет муниципального района + свод бюджетов поселений, входящих в состав данного муниципального района. Консолидированный бюджет субъекта РФ = бюджет субъекта РФ + консолидированные бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов на территории данного субъекта. Консолидированный бюджет РФ = федеральный бюджет + свод консолидированных бюджетов субъектов РФ. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах или расходах всей страны, отдельного региона или муниципального района в целом и служат для аналитических и статистических целей. На практике консолидированный бюджет составляется с целью прогноза и анализа складывающихся бюджетных пропорций. В обязательном порядке он представляется в органы 66 законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о бюджете, но в отличие от бюджета законодательно не утверждается. Структура бюджетной системы РФ и консолидированных бюджетов представлены на рис. 6. Структура бюджетной системы не включает показатели государственных внебюджетных фондов. Рис. 6. Структура бюджетной системы РФ и изображение консолидированных бюджетов До 1991 года десятки лет консолидированный бюджет в стране был сбалансирован и не имел дефицита. С 1991 до 2000 года, в процессе реформирования экономики, приватизации государственной собственности, либерализации цен бюджет был дефицитным. С 2000 года до 2008 года – профицитным. В связи с мировым финансовым кризисом консолидированный бюджет на 2009 и 2010 годы исполнен с дефицитом. Бюджетная классификация Российской Федерации – группировка доходов, расходов и источников финансирования 67 дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная классификация представляет собой необходимый инструмент управления бюджетным процессом в любом государстве. Бюджетная классификация современной России неоднократно реформировалась и до 2008 года была закреплена отдельным федеральным законом. С 1 января 2008 года коды бюджетной классификации закреплены Бюджетным кодексом РФ. Состав бюджетной классификации, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ, соответствует целям экономического развития государства и представляет распределение доходной и расходной частей бюджетов всех уровней по функциональному, экономическому и ведомственному критериям. Следовательно, все доходы и расходы, образующиеся на территории РФ, разделяются не только между бюджетами различных уровней, но и внутри каждого уровня в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией. Бюджетная классификация РФ включает: – классификацию доходов бюджетов; – классификацию расходов бюджетов; – классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов; – классификацию операций публично-правовых образований (далее – классификация операций сектора государственного управления, или КОСГУ). С целью соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации применяется единый 20-значный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации: 68 Администраторы Экономическая бюджетных Функционально-программная часть классификация средств 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 1 2 3 Первые три разряда унифицированного кода составляют коды администраторов бюджетных средств, соответствующие номерам главных распорядителей в перечне главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации. Вторая часть (с 4-го по 17-й разряд) унифицированного кода представляет собой функциональную структуру, в которую включены коды программ, отражающие разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы и элементы программы соответствующей бюджетной классификации. Последние три разряда (с 18-го по 20-й разряд) представляют собой экономическую классификацию доходов, экономическую классификацию расходов или экономическую классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, определяемые соответствующим кодом КОСГУ. В целом КОСГУ группирует операции не только исходя из их экономического содержания, но и их воздействия на чистую стоимость активов сектора государственного управления. Активы Нефинансовые активы Финансовые активы Пассивы Обязательства Чистая стоимость активов В соответствии с КОСГУ все операции можно группировать следующим образом: – текущие операции – доходы и расходы: доходы увеличивают чистую стоимость активов, расходы уменьшают ее; – операции с нефинансовыми активами; 69 – операции с финансовыми активами и обязательствами. При этом важно отметить, что КОСГУ в составе кодов бюджетной классификации, применяемых администраторами бюджетных средств при формировании расчетных документов, показывают только экономическое содержание проводимых администратором бюджетных средств кассовых операций. Поэтому полную картину о воздействии указанных операций на чистую стоимость активов можно увидеть только в сочетании кодов бюджетной классификации и счетов бюджетного учета. Новая система бюджетного учета построена таким образом, что данные, показывающие изменение чистой стоимости активов, аккумулируются на одних счетах бюджетного учета, в то время как данные, показывающие экономическое содержание проводимых администратором бюджетных средств кассовых операций, аккумулируются на других отдельных счетах бюджетного учета. Соответственно, для определения величины изменения чистой стоимости активов за счет каждой конкретной операции необходимо выявить, на каких счетах бюджетного учета отражаются соответствующие расходы. Таким образом, в ходе реформирования бюджетной классификации достигнуты следующие основные результаты [69]: – введен унифицированный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, соотнесенный с номером счета плана счетов бюджетного учета; – обеспечено применение кода администратора бюджетных средств к операциям по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов, предусмотрена идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов; – введена экономическая классификация доходов и экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; 70 – обеспечено согласование экономической классификации доходов, экономической классификации расходов, экономической классификации источников финансирования дефицитов бюджетов с КОСГУ; – предусмотрено больше возможностей детализации классификаций на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; – положено начало формированию программной классификации как одного из инструментов бюджетирования, ориентированного на результат; – частично учтены требования международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора. Принципы построения бюджетной системы РФ. Перечень принципов построения бюджетной системы РФ установлен Бюджетным кодексом РФ (ст. 28): 1. Принцип единства бюджетной системы РФ, предполагающий единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ и т.д. 2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, предполагающий закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публичноправовых образований. 71 3. Принцип самостоятельности бюджетов, предполагающий для органов государственной власти и органов местного самоуправления: – самостоятельное обеспечение сбалансированности соответствующих бюджетов и эффективности использования бюджетных средств; – самостоятельное осуществление бюджетного процесса; – установление в пределах своей компетенции налогов и сборов; – самостоятельное определение форм и направлений расходования средств бюджетов. 4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагающий применение единых принципов и требований для региональных органов власти и органов местного самоуправления: – при определении бюджетных полномочий, – установлении и исполнение расходных обязательств, – формировании налоговых и неналоговых доходов соответствующих бюджетов, – определении объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов. 5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, предполагающий, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. 6. Принцип сбалансированности бюджета, предполагающий, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита. Кроме того, при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны 72 исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. 7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предполагающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (умеренные расходы не всегда являются благом, так как зачастую они означают низкое качество). 8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, предполагающий, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете (например, субвенций, субсидий и других целевых средств). 9. Принцип прозрачности (открытости), предполагающий: – обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; – обязательную открытость для общества проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов; – обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года; – утверждение секретных статьей только в составе федерального бюджета. 10. Принцип достоверности бюджета, предполагающий надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. 11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, предполагающий, что бюджетные ассигнования и лимиты 73 бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. 12. Принцип подведомственности расходов бюджетов, предполагающий, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. 13. Принцип единства кассы, предполагающий зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета. 2.4. Законодательное регулирование бюджетных правоотношений С 2000 года основой Бюджетного законодательства нашей страны стал принятый 31 июля 1998 года Бюджетный кодекс РФ. Как установлено Бюджетным Кодексом (ст. 1), к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие в процессе: – формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; – составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений, который называется бюджетным правом. Бюджетное право – 74 совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, т.е. порядок бюджетного планирования, рассмотрения, утверждения и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере. Иерархически построенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом [71, с. 51]: 1. Конституция Российской Федерации. В ней заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федеративного устройства государства. 2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации. 3. Решения Конституционного суда РФ. 4. Бюджетное законодательство, которое включает в себя следующие элементы: – федеральное бюджетное законодательство, представленное Бюджетным кодексом РФ. Нормами данного кодекса установлены общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации; – ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете; – региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе о бюджете); 75 – муниципальные правовые акты, в том числе о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления. 5. Подзаконные нормативно-правовые акты по бюджетноправовым вопросам: – акты органов общей компетенции (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; подзаконные нормативноправовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными органами местного самоуправления); – акты органов специальной компетенции – ведомственные подзаконные нормативные правовые акты. Зарубежный опыт свидетельствует о том, что бюджетное законодательство должно быть направлено не только на установление процессуальных моментов, включая распределение полномочий, но и на определение условий для проведения эффективной макроэкономической политики. В связи с этим создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами является основной целью проводимой в настоящее время в России бюджетной реформы. Суть данной реформы состоит в смещении акцентов от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами. В основе нового подхода к управлению бюджетными ресурсами лежит хорошо известная в мировой экономической практике модель бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования. 26 апреля 2007 года был принят федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ» № 63ФЗ. Поправки более чем фундаментальны: кроме того, что они 76 затронули примерно две трети норм Бюджетного кодекса РФ, половина статей была представлена в новой редакции. Вносимые поправки в Бюджетный кодекс можно сгруппировать по следующим основным направлениям: 1. Переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию – формированию бюджетов на трехлетний период. Таким образом, первый год плана является бюджетом на очередной год, а остальные проектировки задают параметры расходов и доходов на следующие два. Конечно, при меняющихся внешнеэкономических условиях возникают риски, связанные с долгосрочным планированием. Соответственно, необходимо повышение качества и обоснованности экономического прогноза, что будет обеспечиваться Министерством экономического развития. Преимуществом среднесрочного бюджетного планирования является то, что оно создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, при переходе на трехлетний бюджет бюджетополучателем создается правовая основа для принятия многолетних (в данном случае трехлетних) бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных ассигнований. А это, в свою очередь, создает устойчивую базу для реализации бюджетной политики. 2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Основной задачей бюджетной политики на современном этапе является проведение анализа эффективности расходов бюджета, т.е. соизмерение эффективности произведенных расходов с достигнутыми результатами. В связи с этим в новой редакции Бюджетного кодекса РФ значительно изменены полномочия главного распорядителя: до получателей бюджетных средств доводятся государственные (муниципальные) задания, которые должны быть ими выполнены в процессе исполнения бюджета. 77 3. Усиление стимулов к ответственности и дисциплине региональных и муниципальных органов власти. Речь идет о том, чтобы дифференцировать ограничения по долгу и дефициту для регионов и муниципалитетов с разной дотационностью. Для субъектов Федерации с 60 %-ной и для муниципалитетов с 70%-ной дотационностью эти ограничения были ужесточены. 4. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета. Таким образом Закон № 63-ФЗ обеспечил приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов. 5. Внедрение внутреннего финансового аудита. Органы исполнительной власти стали вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля). Необходимо отметить, что система внешнего контроля в России развита хорошо: внешний контроль осуществляют органы Федерального казначейства, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Счетная палата РФ, субъектные и муниципальные органы контроля, парламентского контроля, МВД, прокуратура. В то же время не создана полноценная система внутреннего контроля. Реформа бюджетного процесса смещает акценты на внутренний контроль и аудит этих систем внутри бюджетных учреждений. Предлагаемая Законом № 63-ФЗ система поправок создала правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и, в конечном счете, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами. 78 2.5. Государственные внебюджетные фонды Бюджеты государственных внебюджетных фондов наряду с федеральным, региональными и местными бюджетами составляют основу бюджетной системы РФ. Как и бюджеты публично-правовых образований, государственные внебюджетные фонды реализуют процессы мобилизации и использования средств бюджетных фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. В отличие от федерального, региональных или местных бюджетов, государственные внебюджетные фонды создаются для финансирования конкретных расходов общества, что обусловлено, прежде всего, теми негативными явлениями, которыми сопровождался перевод экономики страны на рыночные отношения в 90-е годы: спадом промышленного и сельскохозяйственного производства, инфляцией, снижением реальных доходов населения. Важнейшей задачей общества является поддержка существования граждан, нуждающихся в помощи. Существует реальная потребность в целевых финансовых ресурсах и целесообразность их концентрации на государственном и территориальных уровнях. Правовой основой образования государственных внебюджетных фондов является Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и не подлежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, государственные внебюджетные фонды – это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственными внебюджетными фондами в настоящее время являются: 79 1. Пенсионный фонд РФ. Средства ПФ предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, пенсии военным, инвалидам и целевые выплаты государственных пенсий и пособий отдельным группам граждан (например, пособия пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС). 2. Фонд социального страхования РФ. Средства ФСС предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и других предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении случаях. Кроме обеспечения гарантированных государством пособий, к основным задачам фонда относятся участие в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования. Так, например, с 2006 года ФСС реализует программу родовых сертификатов в рамках национального проекта «Здоровье». 3. Фонды обязательного медицинского страхования (федеральный – ФФОМС и территориальный – ТФОМС). Средства ФОМС предназначены для реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Обязательное медицинское страхование – составная часть государственного социального страхования, оно обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного медицинского страхования. Основной программой ОМС является Базовая программа ОМС, которая разрабатывается Министерством здравоохранения РФ, согласовывается Министерством финансов РФ, ФФОМС и утверждается Правительством РФ. Базовая программа включает в себя первичную медикосанитарную помощь, стационарное и восстановительное лечение. Осуществляется она за счет средств обязательного 80 медицинского страхования и реализуется на основе договоров, заключаемых между субъектами обязательного медицинского страхования. Медицинская помощь в рамках базовой программы предоставляется гражданам на всей территории Российской Федерации в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования. Бюджеты внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов (ПФ, ФСС, ФФОМС) и законов субъектов (ТФОМС). Формируются внебюджетные фонды в основном за счет средств предприятий и иных хозяйствующих субъектов, перечисляющих обязательные страховые взносы, начисляемые на заработную плату работников. Так, с 2011 года общая ставка страховых взносов составляет 34 %, в том числе в ПФ – 26 %; в ФСС – 2,9 %; в ФОМСы – 5,1 %. Здесь следует отметить, что наибольший объем внебюджетных средств аккумулируется в ПФ: его доходы на 2011 год запланированы в объеме 5 137,4 млрд руб., расходы – 4 822,4 млрд руб. [14]. Для сравнения, объем доходов ФСС на 2011 году составил всего лишь 458,8 млрд руб. (расходы – 456,9 млрд руб.) [15], а объем доходов ФФОМС – 336,0 млрд руб. (расходы – 336,0 млрд руб.) [13]. Контрольные вопросы к главе 2 1. Какова роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы? 2. С какого года в России началось составление бюджетов? 3. В чем заключается отличие в понимании категории «бюджет» с экономической и правовой точек зрения? 4. Как связаны между собой функции бюджета? 5. В чем заключаются отличия федеративных и унитарных бюджетных систем? 81 6. В чем заключается специфика бюджетного устройства на уровне муниципальных образований? 7. В какой правовой форме утверждаются бюджеты бюджетной системы РФ? 8. Перечислите бюджеты, входящие в состав консолидированного бюджета РФ. 9. Для чего нужна бюджетная классификация РФ? 10. В каких случаях возникают бюджетные правоотношения? 11. Какова причина создания внебюджетных фондов? 82 ГЛАВА 3 МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ 3.1. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм В соответствии и Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ является трехуровневой. Бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений, осуществляющихся не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями. Согласно Бюджетному кодексу РФ, межбюджетные отношения – это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Следует отметить, что межбюджетные отношения – это целый комплекс финансово-правовых норм [71, с. 363], в круг которых включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу: – разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение, – разграничения налоговых полномочий и доходных источников, – бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи. Межбюджетные отношения существуют в экономических системах всех государств, имеющих административно-правовое деление. В гл. 2 были описаны особенности унитарного и 83 федеративного бюджетных устройств. Напомним, что для стран с унитарным государственным устройством характерен высокий уровень централизации бюджетных средств и незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. И наоборот, в странах с федеративным государственным устройством, к которым относится Россия, бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, а органы власти каждого уровня обладают определенным уровнем самостоятельности в области установления налоговых ставок, введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называются принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм – форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает совокупность отношений между различными уровнями бюджетной системы, самостоятельно функционирующих на основе закрепленных Конституцией страны бюджетных прав и полномочий. Термин «федерализм» происходит от лат. foedus – союз, договор. Таким образом, федерализм – понятие одновременно политическое и экономическое. В политическом контексте и с точки зрения государственного права федерализм – форма государственного устройства. В экономическом – система децентрализованного использования государственных финансов, основанная на рыночном принципе «эффективной аллокации» ресурсов при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества. Отметим, что межбюджетные отношения, присущие унитарным странам, не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый 84 государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме. Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма [71, с. 364]: 1. Сосуществование нескольких уровней бюджетноналоговой системы, соответствующих уровням территориальнополитического и территориально-административного устройства страны. 2. Законодательное или договорное распределение полномочий или ответственности каждого из указанных уровней за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории. 3. Наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности. 4. Использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки вышеуказанных расходов. 5. Сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы налоговых и неналоговых доходных источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание). 6. Установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое 85 горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.д. Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма могут видоизменяться в процессе адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ независимо от места проживания и рода деятельности. Так, в России всем гражданам в соответствии с Конституцией РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом. Таким образом, бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны. На сегодняшний день общепризнанными являются две модели бюджетного федерализма: децентрализованная (конкурентная) и кооперативная. Рассмотрим их более подробно. 1. Децентрализованная модель бюджетного федерализма. Для данной модели бюджетного федерализма характерным признаком является отстраненность региональных властей от участия в макроэкономическом регулировании и перераспределении национального дохода наряду с их высокой степенью независимости и самостоятельности в осуществлении бюджетного процесса на своих территориях, что подкрепляется 86 наделением их определенными полномочиями в области налогообложения. Иногда они получают право вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать процесс товарооборота внутри и за пределами страны. Например, отличительной чертой налоговой системы Соединенных Штатов Америки, в которых реализуется децентрализованная модель бюджетного федерализма, является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами. Также необходимо отметить, что для бюджетной системы США характерна практика наделения органов власти на каждом ее уровне правом администрирования только тех налогов и платежей, которые они могут вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль над базой и ставкой налогов, закрепленных к поступлению в бюджет их уровня. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается путем выделения целевых грантов, как правило, в форме прямых трансфертов определенным категориям населения. Например, в Соединенных Штатах Америки бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип – блок-гранты – выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп. Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые 87 категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, т.е. выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта. В целом, для децентрализованной модели бюджетного федерализма характерен отказ центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов власти. 2. Кооперативная модель бюджетного федерализма. Данная модель получила более широкое распространение. Она предполагает более активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, ведущее к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей, активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социальноэкономического развития территорий. Например, отличительной чертой бюджетной системы Германии, в которой реализуется кооперативная модель бюджетного федерализма, является реальная возможность субнациональных властей оказывать влияние на формирование политики федерального центра через партийную систему и Бундесрат. Кроме того, характерной чертой кооперативного федерализма немецкого типа является широкое применение как вертикального, так и горизонтального выравнивания доходов. В результате, высокодоходные земли (Бавария, Вюртемберг, Северный Рейн-Вестфалия) перечисляют часть своих 88 финансовых ресурсов менее развитым землям (Саксония, Шлезвиг-Голштейн). Философия немецкого подхода к выстраиванию бюджетного федерализму заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни ценит выше разнообразия. Все это неизбежно приводит к усилению контроля со стороны центрального правительства за бюджетной деятельностью региональных органов власти и некоторому ограничению самостоятельности последних. 3.2. Формирование системы межбюджетных отношений в России Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Вместе с тем Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие [59]. Но, как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся. Более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации, ярким представителем которых является Россия. Российская Федерация относится к так называемым ассиметричным 89 федерациям, в субъектах которой наблюдаются значительные различия как по уровню доходной обеспеченности на душу населения, так и по уровню привлекаемых инвестиционных ресурсов. Для России характерно наличие высокой дифференциации в показателях общего уровня развития регионов-доноров и регионовреципиентов, что обуславливает необходимость высокой централизации средств на уровне федерального бюджета (табл. 4). Таблица 4 Уровень Формирование консолидированного бюджета Российской Федерации, % [75] Годы 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2008 Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р Д Р ФБ 44 53 48 51 52 50 55 50 57 55 57 54 59 53 63 54 66 51 66 51 РБ 56 47 52 49 48 50 45 50 43 45 43 46 41 47 37 46 34 49 34 49 Примечание. Д – доходы; Р – расходы; ФБ – федеральный бюджет; РБ – региональный бюджет. Согласно табл. 4, уровень доходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета страны неуклонно растет, в то же время аналогичный показатель расходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета снижается. Согласно официальным данным [86], наибольший удельный вес в консолидированном бюджете России в настоящее время занимает федеральный бюджет (60 %), в то время как удельный вес консолидированных бюджетов всех субъектов страны составляет примерно 40 %. В консолидированные бюджеты субъектов РФ входят собственно региональные бюджеты РФ и бюджеты муниципальных образований на их территориях. 90 Такая ассиметричность вызвана объективной необходимостью – необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности различных публично-правовых образований с целью обеспечения сбалансированности интересов различных экономических субъектов и сохранения единства федеративного государства. Формирование системы межбюджетных отношений в России прошло несколько этапов (табл. 5). Таблица 5 Основные этапы формирования системы межбюджетных отношений в России (по [71, с. 367]) Нормативноправовой акт, Сущность проводимых Период регламентирующий преобразований межбюджетные отношения 1991–1993 гг. «Стихийная Бюджетное выравнивание децентрализация проводилось с применением межбюджетных дифференцированных и постоянно отношений» [c. 367] изменяющихся нормативов отчислений от основных федеральных налогов, в результате чего процесс выравнивания проходил на основе индивидуальных согласований 1994–1998 гг. Указ Президента РФ Для подавляющего большинства от 22.12.1993 г. субъектов РФ были установлены № 2268 «О единые нормативы отчислений от формировании федеральных налогов. Кроме того, республиканского был создан Фонд финансовой бюджета РФ и поддержки субъектов РФ, средства взаимоотношениях с которого впервые стали бюджетами распределяться на основе единой субъектов РФ в 1994 методики выравнивания. г.» Одновременно указ предоставил 91 право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов, что породило многочисленные случаи ущемления прав налогоплательщиков, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. В результате в 1997 году было утверждено, что установление налогов является прерогативой федеральных органов власти Продолжение табл. 5 Период 2001–2005 гг. 92 Нормативноправовой акт, регламентирующий межбюджетные отношения Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, принятая Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 Сущность проводимых преобразований Целью программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющим органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней 2006–2008 гг. Концепция Целью концепции явилось повышения повышение эффективности эффективности деятельности органов власти межбюджетных всех уровней по реализации их отношений полномочий; повышение каи качества чества управления управления государственными и государственными муниципальными финансами на и муниципальными всех уровнях бюджетной финансами в РФ системы в 2006–2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467р Окончание табл. 5 Нормативноправовой акт, Сущность проводимых Период регламентирующий преобразований межбюджетные отношения 2009 г. – Концепция Основными задачами концепции настоящее межбюджетных явились: время отношений и – установление организации особенностей организации бюджетного процесса бюджетного процесса в субъектах в субъектах РФ и РФ и муниципальных муниципальных образованиях в условиях образованиях до 2013 экономического кризиса; года, принятая – создание стимулов распоряжением повышения качества управления Правительства РФ от бюджетным процессом в субъектах 08.08.2009 г. № 1123-р РФ и муниципальных образованиях; 93 – корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; – совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления; – дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований К настоящему времени в России сформировалась национальная модель федерализма, в которой сочетаются принципы кооперации и конкуренции с административным контролем федерального центра [60, с. 226]. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на своей территории наиболее прибыльных предприятий, получение финансовой помощи из центра и государственных инвестиционных ресурсов. С другой стороны – важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который устанавливает единое законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивая единство налоговой системы для всей федерации. 3.3. Основы межбюджетного выравнивания в России Под межбюджетным выравниванием понимаются, как правило, отношения, связанные с передачей финансовых ресурсов из одного бюджета бюджетной системы другому с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и 94 потреблении гарантированных общественных услуг на всей территории страны. Несмотря на то что бюджеты различного уровня обладают определенной самостоятельностью, они не изолированы друг от друга. Между ними циркулируют финансовые потоки – межбюджетные трансферты, – целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне, и др. Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика – с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций. Таким образом, межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) – это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий. Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях современной российской экономики складывается на трех уровнях: между федеральным бюджетом и бюджетами 95 субъектов Федерации; между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами первого уровня (городскими округами и муниципальными районами); между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой – на корректирование горизонтальных диспропорций, т.е. на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах [70]. Наглядно направления межбюджетного выравнивания представлены на рис. 7. Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Направления межбюджетного выравнивания в России Вертикальное выравнивание путем: – закрепления доходных источников по уровням Бюджетной системы РФ, – распределения расходных полномочий по уровням Бюджетной системы РФ 96 Горизонтальное выравнивание путем передачи межбюджетных трансфертов в форме: – дотаций, – субвенций, – субсидий, – иных межбюджетных трансфертов Рис. 7. Направления межбюджетного выравнивания в России Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета). Таким образом, вертикальная сбалансированность предполагает наряду с разумным распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за органами власти соответствующих уровней выравнивание их финансовых возможностей путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций. Конкретные методы вертикального выравнивания в России мы осветим в гл. 4, 5 при рассмотрении доходов и расходов бюджетов. В данной главе мы остановимся на методах горизонтального выравнивания. Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой – в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Соответственно, целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов 97 распределения бюджетной финансовой помощи. В то же время горизонтальное выравнивание предполагает достижение экономического эффекта, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала. 3.4. Характеристика межбюджетных трансфертов В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовая помощь бюджетам передается в виде межбюджетных трансфертов – средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Сам термин «межбюджетные отношения» был введен в бюджетное законодательство в 2004 году До 2004 года в законодательстве и практике применялся термин «финансовая поддержка» или «финансовая помощь» [71]. Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные трансферты в России предоставляются в форме: – дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований; – субсидий бюджетам территориальных образований; – субвенций бюджетам территориальных образований; – иных межбюджетных трансфертов; – межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Здесь следует пояснить, что под территориальными образованиями мы понимаем не только субъекты РФ, получающие вышеуказанные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, но и муниципальные образования, получающие аналогичные по сути трансферты из бюджетов субъектов РФ. Остановимся на каждой форме межбюджетных трансфертов более подробно. 98 Дотации – межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования. Совокупность дотаций бюджетам территориальных образований (субъектам РФ и муниципальным образованиям) из вышестоящих бюджетов образует фонд финансовой поддержки (формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 года на основе Федерального закона № 9-ФЗ от 01.07.1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год»). В зависимости от субъектов межбюджетных отношений указанный фонд может быть образован в расходной части федерального бюджета, регионального бюджета или бюджета муниципального района. Основное назначение дотации – выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, связанное с различием имеющихся финансовых возможностей по выполнению их расходных обязательств. Указанные различия обусловлены различием размеров территорий, географического положения, количества проживающего населения, развитости инфраструктуры и, как следствие, экономического потенциала. В территориальных образованиях-донорах собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, территориальные образования-реципиенты нуждаются в бюджетных дотациях. Следует отметить, что понятие «донор» не раскрывается в Бюджетном кодексе РФ. На практике к территориямдонорам, как правило, относят те субъекты РФ, в которых разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и суммой финансовой помощи и прямых расходов федерального бюджета на территории региона положительна. У регионов-реципиентов эта разность отрицательна. Таким образом, считается, что регионами-донорами являются те регионы, которые не получают помощь из федерального бюджета [68]. Донорами в основном являются крупные промышленные регионы или города с эффективно работающими предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. 99 Подавляющее большинство территориальных образований в России в настоящее время являются реципиентами. Так, например, в 2008 году в нашей стране было 11 регионов-доноров, которые формировали около 70 % всего федерального бюджета [51]. В настоящее время восемь устойчивых регионов-доноров в Российской Федерации имеют значительный запас средств, 31 субъект РФ имеет превышение собственных налоговых доходов над первоочередными расходами, у 36 субъектов РФ собственные налоговые доходы позволяют покрыть только первоочередные расходы, а у восьми регионов не хватает собственных доходов даже на это. Таким образом, в 2011 году дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности получают 69 субъектов РФ, причем для этих регионов будет обеспечен уровень бюджетной обеспеченности 63 % от среднего по России, что составляет в абсолютных показателях 21,3 тыс. руб./чел. [63]. Поскольку получателями трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки является большинство субъектов РФ (приблизительно 90 % от их общего числа), наблюдаются массовые и трудно прогнозируемые финансовые потоки из федерального бюджета в региональные, а из региональных – в местные. В связи с этим проблема финансовой поддержки государством экономически слабых территориальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у сильных не теряет актуальности. До 2009 года эта задача решалась с помощью так называемых регулирующих налогов. Так, например, если говорить о межбюджетных отношениях между регионами и муниципальными образованиями, дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться (например, по налогу на доходы физических лиц). Такое бюджетное регулирование чаще всего сводилось к 100 выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались доноры, которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, поскольку это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году. На сегодняшний день законодательством (Федеральным законом № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ) предусмотрено установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его 101 консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета. В целях финансовой поддержки субъектов РФ в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме 113 млрд руб. Однако при этом увеличивается плата за пользование бюджетными кредитами с четверти ставки рефинансирования ЦБ РФ до половины ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ [63]. Субсидии – межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Под софинансированием в широком смысле понимается финансирование из нескольких различных источников, причем не обязательно из бюджетных. Как правило, при софинансировании одна часть расходов финансируется из бюджета, которому предоставляется финансовая помощь в виде субсидии, а другая часть – из бюджета, предоставляющего субсидию. Совокупность субсидий бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд софинансирования расходов (действует с 2008 года). Данный фонд образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов. Следует отметить, что федеральный фонд софинансирования расходов объединил в себе средства действовавших в 2001–2007 годах федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой 102 методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов [71, с. 375]. Средства территориальным образованиям из фонда софинансирования расходов предоставляются на условиях софинансирования приоритетных расходов вне зависимости от их характера (например, бюджетные инвестиции в объекты социального назначения, инфраструктуру и т.д., находящиеся на территории соответствующего территориального образования), с едиными принципами распределения указанных средств. Например, на 2011 году в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субсидий бюджетам субъектов РФ на следующие цели: – капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации; – бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований); – бюджетные инвестиции для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры; – закупка автотранспортных средств и коммунальной техники; – реализация федеральных целевых программ. В федеральном бюджете на 2011 год субсидии бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 423,8 млрд руб. (на 4 % больше по сравнению с 2010 годом). При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6 %), жилищнокоммунальное хозяйство (на 30,4 %), господдержка сельского 103 хозяйства (на 16,3 %), культура и кинематография (на 9,3 %), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2 %) [74]. Субвенции – межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд компенсаций (создан в 2001 году). Фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов для финансового обеспечения передаваемых полномочий. В основном фонд формируется за счет средств, направляемых на реализацию социальных законов, связанных с денежными выплатами отдельным категориям граждан (пособия). Субвенции из фонда компенсаций распределяются между всеми территориальными образованиями по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, с учетом определенных коэффициентов и объективных условий, влияющих на удорожание стоимости государственных (муниципальных) услуг в конкретном территориальном образовании. Например, на 2011–2013 годы в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на следующие цели: – осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий; 104 – осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан; – оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан; – осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей; – государственная регистрация актов гражданского состояния. В федеральном бюджете на 2011 год субвенции бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 246,2 млрд руб. (67,5 % от уровня 2010 года). Снижение общего объема субвенций обусловлено сокращением на 102,2 млрд руб. субвенции, представляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем [74]. Отдельно следует остановиться на взаимоотношениях, возникающих между государственными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов: 1) это требование принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления. В переводе с латинского «субсидиарный» (subsidiarius) означает резервный, вспомогательный, т.е. дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает необходимость передачи полномочий более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно; 2) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов; 105 3) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления: – наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только при принятии соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ; – переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов; – наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий; – финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов; – органы государственной власти производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Здесь следует отметить, что после перехода к «двухтиповой» модели местного самоуправления (уровень муниципального района и уровень поселений) стала возможна передача полномочий по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. В соответствии с законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, 106 предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2 % муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10 %, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы иногда более чем в пять раз. Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6 % всех поселений [56]. Например, между органами местного самоуправления Кунгурского муниципального района и органами местного самоуправления сельских поселений, находящимися на его территории, в 2009 году были заключены годовые соглашения по передаче полномочий по формированию и исполнению бюджетов поселений, а также по подготовке генеральных планов поселений. Почти 90 % всех заключенных соглашений – это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. В результате большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как освещение улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, благоустройство и озеленение территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. К сожалению, данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время. 107 Обратимся к данным о межбюджетных трансфертах, направляемых из федерального бюджета в 2010 году, млн руб.: Направление расходования средств Объем финансирования Расходы федерального бюджета всего, в том 8 846 973,5 числе Межбюджетные трансферты: 3 725 402,0 Удельный вес в общем объеме расходов 42,1 % Дотации 496 693,3 Удельный вес в общем объеме межбюджетных 13,3 % трансфертов Субсидии 346 415,4 Удельный вес в общем объеме межбюджетных 9,3 % трансфертов Субвенции 232 795,8 Удельный вес в общем объеме межбюджетных 6,2 % трансфертов Иные межбюджетные трансферты 53 136,7 Удельный вес в общем объеме межбюджетных 1,4 % трансфертов Межбюджетные трансферты бюджетам 2 596 360,8 государственных внебюджетных фондов Удельный вес в общем объеме межбюджетных 69,8 % трансфертов В заключение отметим, что Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения на получение межбюджетных трансфертов. Существует так называемый уровень дотационности, под которым понимается: для субъекта РФ – процент межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; для муниципальных образований – доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам 108 отчислений от собственных доходов местного бюджета. Причем по всем территориальным образованиям уровень дотационности рассчитывается на основе двух из трех последних отчетных финансовых лет. Приведем условия предоставления межбюджетных трансфертов территориальным образованиям: Уровень дотационности Свыше 5 % Свыше 20 % Свыше 60 % Ограничения в получении межбюджетных трансфертов Для субъектов РФ Не имеет права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ 1) не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; 2) не имеет права превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и/или содержание органов государственной власти субъекта РФ 1) обязан подписывать соглашения с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; 2) обязан организовывать исполнение бюджета 109 Свыше 10 % Свыше 30 % Свыше 70 % 110 субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) обязан предоставлять в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); 4) обязан предоставлять ежегодный годовой отчет об исполнении бюджета на внешнюю проверку Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора Для муниципального образования Не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления Не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления 1) обязано подписывать соглашения с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) обязано представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); 3) обязано представлять не реже одного раза в два года на внешнюю проверку годовой отчет об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ Помимо этого, для территориальных образований в зависимости от уровня дотационности установлены разные ограничения на размер дефицита бюджета, предельный объем государственного долга и расходов на его обслуживание (более подробно – гл. 6.) Контрольные вопросы к главе 3 1. Что такое межбюджетные отношения? 2. Какие модели бюджетного федерализма вы знаете и в чем заключается различие между ними? 3. Перечислите основные задачи концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года? 4. В чем заключаются отличия горизонтального направления межбюджетного выравнивания от вертикального? 5. Перечислите формы, в которых предоставляются межбюджетные трансферты. 111 6. Перечислите фонды, образуемые совокупностью сумм дотаций, субвенций, субсидий. 7. Объясните, для чего необходима дотация? 8. На какие цели могут быть выделены субсидии и субвенции территориальным образованиям? 9. Чем вызвана необходимость передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления? 10. С какой целью могут передаваться субвенции из бюджета поселения в бюджет муниципального района? 11. Для чего законодателем введены ограничения на получение межбюджетных трансфертов? 112 ГЛАВА 4 ДОХОДЫ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ 4.1. Сущность и виды доходов бюджетов В широком смысле доходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств. Формой проявления указанных отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджеты бюджетной системы РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ под доходами понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Бюджетный кодекс РФ разделяет все бюджетные доходы на три вида: 1. Налоговые доходы бюджетов, к которым относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним. Согласно Бюджетному кодексу РФ к налоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ относятся: – налоги на прибыль, доходы; – налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации; – налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; – налоги на совокупный доход; – налоги на имущество; 113 – налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами; – государственная пошлина; – задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам; – страховые взносы на обязательное социальное страхование; Мировая практика давно показала, что главным инструментом мобилизации денежных средств в бюджет являются именно налоги. Конечно, государство для покрытия своих расходов может использовать займы и производить дополнительную эмиссию денежных средств, но по займам нужно платить проценты, а эмиссия неизбежно приведет к инфляции. Понятие налога и сбора дается в Налоговом кодексе: под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований; под сбором – обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения. Рассмотрим элементы налогообложения на примере транспортного налога: 114 – налогоплательщик – лицо, на которое зарегистрировано транспортное средство; – объект налогообложения – автомобили, мотоциклы, автобусы, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, снегоходы и другие водные и воздушные транспортные средства; – налоговая база – мощность двигателя транспортного средства в лошадиных силах (в отношении транспортных средств, имеющих двигатели), паспортная статическая тяга реактивного двигателя (в отношении воздушных транспортных средств) и пр.; – налоговый период – календарный год; – налоговая ставка – дифференцированная, в зависимости от мощности двигателя, тяги реактивного двигателя или валовой вместимости транспортного средства; – порядок исчисления налога – исчисляется самостоятельно (организациями) либо налоговыми органами на основании сведений органов, осуществляющих государственную регистрацию транспортных средств (физическим лицам), как произведение соответствующей налоговой базы и налоговой ставки; – порядок и сроки уплаты налога – уплата налога и авансовых платежей по налогу производится налогоплательщиками в бюджет по месту нахождения транспортных средств в порядке и сроки, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. При этом срок уплаты налога для налогоплательщиков, являющихся физическими лицами, не может быть установлен ранее 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом. Налоговым кодексом РФ установлен перечень налогов, поступающих в различные бюджеты бюджетной системы РФ: К федеральным налогам и сборам относятся: 1) налог на добавленную стоимость, 2) акцизы, 3) налог на доходы физических лиц, 115 4) налог на прибыль организаций, 5) налог на добычу полезных ископаемых, 6) водный налог, 7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов, 8) государственная пошлина. К региональным налогам относятся: 1) налог на имущество организаций, 2) транспортный налог. К местным налогам относятся: 1) земельный налог, 2) налог на имущество физических лиц. К специальным налоговым режимам относятся: 1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог), 2) упрощенная система налогообложения, 3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, 4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции. Здесь следует отметить, что принадлежность налога к группе федеральных не означает, что данный налог поступает исключительно в федеральный бюджет. В нашей стране действует веерная модель распределения доходов между уровнями бюджетной системы, суть которой заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного уровня бюджетной системы налогов существует механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Использование данной модели обусловлено резкой дифференциацией уровней экономического и социального развития территорий, а также тем, что при использовании схемы «один бюджет – один налог» территории неизбежно ослабляют 116 внимание к собираемости всего спектра налогов и акцентируются на собираемости «своего» налога [66]. Например, налог на доходы физических лиц, отнесенный Налоговым кодексом РФ к федеральным, поступает исключительно в бюджеты субъектов (70 %) и местные бюджеты (30 %) [4, ст. 56, 61.2]; налог на прибыль организаций, взимаемый по ставке 20 % и отнесенный Налоговым кодексом РФ к федеральным, поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в пропорции 2:18 соответственно [4, ст. 284]. Распределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ представлено в табл. 6. Таблица 6 Распределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, % Бюджет Бюджет Федера Бюджет Бюджет Наименование городско муниципа льный субъекта поселени налога (ставка) го льного бюджет РФ я округа района Федеральные налоги Налог на добавленную 100 – – – – стоимость (0, 10, 18 %) Акцизы (дифференцирова нные в зависимости от 50–100 50–100 – – – вида подакцизного товара) НДФЛ 20 – 70 30 10 (9, 13, 30, 35 %) 30* Налог на прибыль 2 18 – – – организаций 117 (20 %) Налог на добычу полезных ископаемых (дифференцирова 40–100 нные в зависимости от вида полезных ископаемых) 5–100 – – – Окончание табл. 6 Бюджет Бюджет Федера Бюджет Бюджет Наименование городско муниципа льный субъекта поселени налога (ставка) го льного бюджет РФ я округа района Федеральные налоги Водный налог 100 – – – – Сбор за пользование 20 80 – – – объектами животного мира Государственная пошлина (по 100 100 100 100 100 месту гос. регистрации) Региональные налоги Налог на имущество – 100 – – – организаций Транспортный – 100 – – – налог Местные налоги Земельный налог – – 100 100* 100 Налог на имущество – – 100 100* 100 физических лиц 118 Специальные налоговые режимы – 100 – – – – 100 100 35 – 30 70 70* * Налог, взимаемый на межселенных территориях. УСН ЕНВД ЕСхН – – 35 2. Неналоговые доходы бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу РФ к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ относятся: – доходы от внешнеэкономической деятельности; – доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; – платежи при пользовании природными ресурсами; – доходы от оказания платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; – доходы от продажи имущества; – административные платежи и сборы; – штрафы, санкции, конфискации, компенсации, возмещение ущерба; – прочие неналоговые доходы. 3. Безвозмездные поступления в бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу РФ к безвозмездным поступлениям относятся: – безвозмездные поступления от нерезидентов; – безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ; – безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций; – безвозмездные поступления от негосударственных организаций; – безвозмездные поступления от наднациональных организаций; – прочие безвозмездные поступления. 119 Индикатором устойчивости финансового состояния бюджетов различных уровней бюджетной системы является объем их собственных доходов. Согласно Бюджетному кодексу в России к собственным доходам бюджетов относятся: 1. Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах. 2. Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. 3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций. Важно отметить, что все доходы, поступающие в бюджеты бюджетной системы РФ, подлежат администрированию, т.е. контролю со стороны соответствующих ведомств, называемых администраторами доходов бюджетов. Под администратором доходов бюджета понимается орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ. Например, Федеральная налоговая служба является администратором большинства налоговых доходов, т.е. администрирует их путем осуществления в соответствии с законодательством РФ контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, 120 взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) налогов и штрафов по ним. Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, а также закрепляемые за ними виды доходов бюджета утверждаются отдельным приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете. В последующих параграфах будут представлены фрагменты перечней администраторов доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. 4.2. Доходы федерального бюджета Формирование доходов федерального бюджета осуществляется на основе ежегодного Бюджетного послания Президента РФ, направляемого Федеральному собранию РФ. Доходы федерального бюджета на 2011 год утверждены в объеме 8 844,6 млрд руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 50 389,0 млрд руб. и уровня инфляции, не превышающего 6,5 % (декабрь 2011 года к декабрю 2010 года). Поступления в федеральный бюджет обеспечиваются в основном за счет налоговых доходов и неналоговых доходов в части поступлений от внешнеэкономической деятельности. В табл. 7 представлена структура фактического исполнения федерального бюджета за 2009 год. Таблица 7 Структура фактического исполнения федерального бюджета за 2009 г. № п/п 1 2 Наименование вида дохода Налог на прибыль организаций Единый социальный налог Объем Удельный вес поступлений в общем объеме доходов, млн руб. 195 419,8 2,6 509 774,7 6,9 121 3 4 5 6 7 8 Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги) Акцизы по подакцизным товарам (продукции) Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами Доходы от внешнеэкономической деятельности Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности Прочие доходы Итого доходов 2 049 963,2 101 541,7 27,9 1,4 1 006 261,3 13,7 2 683 298,5 36,6 421 339,6 5,7 337 470,6 7 337 750,5 5,2 100 Согласно табл. 7, можно выделить два вида доходов, занимающих наибольший удельный вес в общем объеме доходов (более 25 %). Это доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, представляющие собой обязательные взносы, взимаемые таможенными органами РФ при ввозе или вывозе товаров на таможенную территорию РФ) и налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории страны, совокупные поступления от которых формируют большую часть доходов федерального бюджета. Таким образом, доходы федерального бюджета формируются как за счет налоговых доходов, так и за счет неналоговых (доходы от внешнеэкономической деятельности). Следует отметить, что основной целью введения таможенного обложения является не получение дохода, а поддержание отечественных производителей и охрана внутренних рынков путем выравнивания цен на импортные и аналогичные национальные товары. 122 Ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете устанавливаются главные администраторы доходов федерального бюджета. Это далеко не формальный акт. Жесткая регламентация администрируемых доходов призвана усилить контроль за полнотой и своевременностью их мобилизации [71, с. 76]. В прил. 2 приведен пример администрирования конкретных видов доходов федерального бюджета. 4.3. Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований Доходы бюджетов субъектов РФ формируются прежде всего за счет налоговых доходов, установленных для бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ. Так, бюджетом Пермского края запланированы следующие поступления в 2011 году: НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., в том числе 50 232 754,2 Удельный вес в общем объеме доходов 84,2 % Налог на прибыль организаций 23 674 851,7 Налог на доходы физических лиц 14 470 232,4 Акцизы по подакцизным товарам 7 346 738,2 (продукции) Налог, взимаемый в связи с применением 2 090 482,6 упрощенной системы налогообложения Налог на имущество организаций 2 261 699,3 Налог на добычу полезных ископаемых 369 170,0 Сборы за пользование объектами животного мира и пользование объектами водных 4 300,0 биологических ресурсов Государственная пошлина 15 280,0 НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., 1 377 713.9 в том числе Удельный вес в общем объеме доходов 2,3 % 123 Доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной собственности Платежи при пользовании природными ресурсами Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства Доходы от продажи материальных и нематериальных активов Штрафы, санкции, возмещение ущерба БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ, тыс. руб., в том числе Удельный вес в общем объеме доходов Дотации бюджетам субъектов РФ Субсидии бюджетам субъектов РФ (межбюджетные субсидии) Субвенции бюджетам субъектов РФ Иные межбюджетные трансферты Итого доходов 271 953,0 296 422,9 115,0 788 063,0 21 160,0 8 079 594,6 13,5 % 543 582,4 1 579 586,1 4 657 585,3 1 298 840,8 59 690 062,7 Согласно плану большая часть доходных поступлений действительно формируется за счет налоговых доходов – 84,2 % от общего объема планируемых поступлений. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) местные бюджеты аналогично федеральному бюджету и бюджетам субъектов формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений (прил. 3). В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15–20 % доходов местных бюджетов, а в отдельных городах – до 30–40 %. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2–5 % [48]. В результате проведения муниципальной реформы (2003– 2004 годы) произошли значительные изменение в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, в налоговом и бюджетном законодательстве. Так, до проведения 124 муниципальной реформы в состав местных налогов и сборов входили: 1) местные налоги (налог на землю, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы); 2) местные регистрационные и лицензионные сборы (регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками, лицензионный сбор за право проведения аукционов и лотерей); 3) прочие сборы (сбор за право торговли, целевые сборы на содержание милиции, благоустройства, образование и другие цели) [6]. В 2005 году (и до настоящего времени) местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Таким образом, количество местных налогов сократилось в несколько раз [48]. Кроме того, были снижены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (табл. 8). Таблица 8 Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (сборов), а также от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, % Налоги и сборы Налог на прибыль Налог на доходы физических лиц Налог на игорный бизнес До реформы (2004 г.) 7 50 50 После реформы (2005–2007 гг.) – 30 – 125 Акцизы: – на водку и ликероводочные изделия – на прочую алкогольную продукцию Единый сельскохозяйственный налог Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности Налог на имущество организаций Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых Государственная пошлина 35 10 – – – 60 75 90 50 – 45 – 100 – 100 100 Структуры доходов местных бюджетов в зависимости от типа муниципального образования могут существенно отличаться. Общей тенденцией в последние годы является то, что муниципальные образования в большинстве случаев зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения (передачи межбюджетных трансфертов), причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает. Доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2006 год – 30,7 %, 2007 год – 29,7 %, 2008 год – 29,9 %), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы повышается (2006 год – 58,0 %, 2007 год – 58,0 %, 2008 год – 58,6 %). При этом в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2006 год – 9,9 %, 2007 год – 12,2 %), превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов. Особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (доля НДФЛ в налоговых доходах муниципалитетов: 2006 год – 56,4 %, 2007 год – 67,1 %, 2008 год – 68,6 %, 2009 год – 68,7 %). 126 Доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика (9,95 % – 2007 год, 11,5 % – 2008 год). Учитывая, что 80,4 % таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов [48]. Следует отметить отдельный вид неналоговых доходов местных бюджетов – средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. В соответствии в 131-ФЗ (ст. 56) размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования, для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан). В плане безвозмездных поступлений в структуре доходов муниципальных бюджетов наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми. 4.4. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ Наиболее актуальным вопросом при формировании доходов бюджетов является их распределение по уровням бюджетной системы, которое является основным инструментом 127 вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности. Напомним, что основным принципом бюджетного федерализма является соответствие расходных полномочий доходным поступлениям. Выполнение данного принципа является залогом устойчивого развития всей страны. Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высокую финансовую зависимость от федерального и регионального бюджетов. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюджетная политика государства должна быть направлена на укрепление и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная. Первая заключается в том, что за каждым уровнем бюджета были закреплены свои налоги и сборы, соответственно, размер бюджетных доходов определял размер бюджетных расходов. С 1931 года в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между уровнями бюджетной системы – веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного уровня бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В результате появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территорий. Необходимость использования веерной модели обусловлена резкой дифференциацией уровней экономического и социального развития территорий, а также тем, что при использовании схемы «один бюджет – один налог» территории 128 ослабляют внимание к собираемости всего спектра налогов и акцентируются на собираемости «своего» налога. В связи с этим одним из перспективных направлений повышения собираемости бюджетных налогов является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов доходных отчислений и расщеплении налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории, стимулировать их органы власти в развитии налоговой базы всех налогов. Часть общей бюджетной политики в области налоговых доходов называется налоговой (фискальной) политикой. Налоговая политика осуществляется через воздействие государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повышения общего уровня налогообложения, разных налоговых льгот, поощряющих деловую активность в отдельных сферах или регионах. Величина налоговой нагрузки в Российской Федерации, рассчитанная как соотношение поступления налогов, иных обязательных платежей и валового внутреннего продукта, в 2000–2008 годах находилась на уровне 35–36 % ВВП [31]. По расчетов экономистов, занимающихся вопросами оптимизации налогового бремени в России [49], оптимальная величина доли налоговых начислений в добавленной стоимости составляет 27–28 %. Вместе с тем общее налоговое давление на денежные доходы населения, с учетом косвенных налогов, составляет сейчас в России около 40 %, а уровень начисления на заработную плату в подавляющем большинстве составляет 47 %, в том числе 13 % – основная ставка подоходного налога и 34 % – общая ставка страховых взносов (с 1 января 2011 года). Налоговая политика осуществляется органами власти через налоговый механизм, представляющий собой совокупность организационно-правовых норм и методов 129 управления налогообложением. Юридической формой налогового механизма является Налоговый кодекс РФ. Основными элементами налогового механизма являются: – налоговое планирование – экономически обоснованный расчет поступления сумм налогов на заданный временной период; – организация налогообложения – организация процесса взимания налогов и сборов; – налоговое регулирование – используется государством для сглаживания циклических колебаний, поддержки прогрессивных структурных изменений, НИОКР, экологии, внешнеэкономических связей. Налоговое регулирование может быть как стимулирующим, так и сдерживающим, что определяется целями бюджетной политики государства. Основным инструментом налогового регулирования является система налоговых льгот (частичное или полное освобождение лиц от налогообложения). По своему назначению льготы делятся на стимулирующие (создают экономическую заинтересованность субъектов в ресурсосбережении, привлечении инвестиций и т.д.) и адаптационные (сближают условия деятельности предприятий, служат выравниванию уровня жизни населения); – налоговый контроль – часть финансового контроля. Играет важную роль в исполнении доходной части бюджетов разного уровня. Таким образом, основной задачей налоговой политики является создание благоприятных условий для развития бизнеса, роста его финансовых результатов, как базы налогообложения, способствующей росту доходов бюджетов. С помощью фискальной политики государство может в период спада экономики проводить политику стимулирования хозяйственной деятельности (фискальная экспансия) путем повышения государственных расходов и снижения налогов. При «перегреве» экономики в условиях слишком быстрого роста ВВП возможно проведение политики фискальной рестрикции, 130 направленной, наоборот, на снижение государственных расходов и повышение налогов. Следует отметить, что основная задача бюджетной политики в области неналоговых доходов заключается в создании оптимальной системы управления государственным (муниципальным) имуществом для получения максимально возможного объема неналоговых доходов. Контрольные вопросы к главе 4 1. Перечислите виды доходов бюджетов бюджетной системы РФ. 2. В чем заключается смысл налоговой и неналоговой политики в области доходов? 3. Перечислите основные элементы налогообложения. 4. Приведите примеры неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты. 5. Дайте определение собственных доходов бюджетов. 6. Приведите примеры администраторов доходов федерального бюджета с указанием конкретного вида администрируемого дохода. 7. За счет каких доходов в основном формируется федеральный бюджет? 8. В чем заключается суть веерной модели распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ? 9. Перечислите и опишите основные элементы налогового механизма. 131 ГЛАВА 5 РАСХОДЫ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ 5.1. Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании В широком смысле расходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе распределения основного общегосударственного фонда денежных средств и его последующего использования. Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов. Средства расходов бюджетов, за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок страны и оказывают воздействие на повышение совокупного спроса (например, содержание бюджетников, стипендии, прочие социальные трансферты населению), на все факторы производства и конечную продукцию (например, государственный и муниципальный заказ, целевые программы и пр.), стимулируя, таким образом, экономический рост. К началу XXI века уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне – от 20 до 50 % общего объема ВВП, имея незначительный общий тренд к снижению [71, с. 177]. В социально ориентированных экономиках он, как правило, значительно выше среднего уровня, например: в Швеции – 57,2, Австрии – 52,1, Франции – 52,5, Финляндии – 49,0 %. В экономиках либерального типа эта доля значительно ниже: в США – 34,9, Австралии – 37,2, Великобритании – 40,2 % (данные по консолидированным бюджетам за 2005 год). В целом бюджетная политика в области государственных расходов ориентирована на содействие социальному и 132 экономическому развитию страны при безусловном повышении эффективности и результативности бюджетных расходов. Государство путем изменения направления бюджетного финансирования может влиять на различные стороны хозяйствования, а также на совокупный спрос населения, поднимая его доходы (например, путем повышения пенсий, заработной платы бюджетникам, увеличения финансирования на содержание армии и т.д.). Однако повышение непроизводительных расходов, как правило, в условиях неустойчивой экономики приводит к росту инфляции. Следует отметить две принципиально важные макроэкономические особенности государственных расходов [71, с. 180]. Во-первых они, по своей сути, более инерционны, чем государственные доходы. Так, незначительное увеличение налогового бремени (например, путем повышения акцизов или отмены отдельных налоговых льгот) проходит относительно незаметно для гражданского общества в целом – оно касается, в основном, отдельных групп представителей бизнеса. Сокращение же социальных расходов (жилищных субсидий, пособий по безработице, объемов финансирования социальных отраслей) затрагивает широкие слои населения, приводя к нарастанию социальной напряженности и другим отрицательным последствиям. Поэтому практически во всех странах происходит постоянный рост расходов, даже если имеет место конъюнктурное снижение доходов. Во-вторых, государственные расходы обладают мультипликационным эффектом: финансовые расходные потоки приводят в движение и частный капитал (например, государственные закупки, государственно-частное финансирование приоритетных инвестиционных проектов и т.п.). Кроме того, даже целевые пособия, жилищные субсидии, создание «материнского капитала», как, например, в России с 2007 года, в дальнейшем способствует росту покупательной активности граждан и инвестиций в жилищную сферу, частное образование и т.д. Иначе говоря, каждый выплаченный рубль за 133 счет государственных расходов прямо или косвенно способствует росту ВВП. Согласно Бюджетному кодексу РФ под расходами понимаются поступающие выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. В соответствии с бюджетным кодексом РФ, код классификации расходов бюджетов состоит из: 1) кода главного распорядителя бюджетных средств; 2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов; 3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. В соответствии с бюджетным кодексом РФ главный распорядитель бюджетных средств – орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства между подведомственными распорядителями и получателями бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, местного бюджета устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете в составе ведомственной структуры расходов. Распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов законом (решением) о бюджете. Пример ведомственной структуры расходов бюджета представлен в прил. 4. По своему материально-вещественному воплощению бюджетные расходы представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций 134 государства и местного самоуправления. Основные направления расходования средств закреплены Бюджетным кодексом РФ в виде единых для всех бюджетов бюджетной системы разделов классификации расходов: Разделы классификации расходов 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 Наименование разделов Общегосударственные вопросы Национальная оборона Национальная безопасность правоохранительная деятельность Национальная экономика Жилищно-коммунальное хозяйство Охрана окружающей среды Образование Культура, кинематография Здравоохранение Социальная политика Физическая культура и спорт Средства массовой информации Обслуживание государственного и муниципального долга Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований и 5.2. Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ В данном подразделе охарактеризованы разделы расходов бюджетов и рассмотрена структура расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. 1. Общегосударственные вопросы. Общегосударственные вопросы представляют собой 135 совокупность функций, отражающих различные аспекты деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Полный перечень данных функций представляет собой совокупность подразделов раздела 01 «Общегосударственные вопросы» (прил. 5) и финансируется из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ: – функционирование Президента Российской Федерации; – функционирование высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования; – функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; – функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций; – судебная система; – обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансовобюджетного) надзора и прочие вопросы в данной сфере. В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Общегосударственные вопросы» составляет около 8 % в общем объеме расходов. Основной удельный вес расходов по данному разделу приходится на подраздел «Судебная система» (15 %) и «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора и т.д.» (27 %). Отметим, что часть расходов на данные подразделы финансируется в рамках Федеральных целевых программ «Развитие судебной системы России» на 2007–2012 годы», «Государственная граница Российской Федерации (2003–2011 годы)». 136 2. Национальная оборона. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам: – Вооруженные Силы Российской Федерации, – мобилизационная и вневойсковая подготовка, – подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, – прикладные научные исследования в области национальной обороны и прочие вопросы в данной сфере. В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная оборона» составляет около 8,5 % в общем объеме расходов. Отметим, что часть расходов по данным подразделам финансируется в рамках федеральных целевых программ «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007–2010 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009–2013 годы)» и т.д. 3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность. Правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства – это система органов государственной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность и интересы государства от противоправных посягательств. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам: – органы прокуратуры, – органы внутренних дел, – внутренние войска, – органы юстиции, – система исполнения наказаний, – органы безопасности, – органы пограничной службы, 137 – органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и прочие вопросы в данной сфере. В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» составляет около 8,8 % в общем объеме расходов. Значительный уровень расходов по распорядителям бюджетных средств в области правоохранительной деятельности, обеспечении безопасности государства объясняется необходимостью укрепления законности и правопорядка в стране, усилению борьбы с терроризмом. 4. Национальная экономика. В данном направлении расходов бюджета присутствует целый ряд различных отраслей экономики, таких как: – топливно-энергетический комплекс, – исследование и использование космического пространства, – воспроизводство минерально-сырьевой базы, – сельское хозяйство и рыболовство, – водное хозяйство, – лесное хозяйство, – транспорт, – дорожное хозяйство (дорожные фонды), – связь и информатика и прочие вопросы в данной сфере. Расходы на национальную экономику в общем объеме бюджетных ассигнований имеют достаточно высокий удельный вес – запланированные расходы по разделу «Национальная экономика» составляют в федеральном бюджете порядка 3,5 % ВВП. 5. Жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из «болевых точек» экономики страны: итоги реформирования в данной сфере за последние десятилетия оказались неудовлетворительными – три 138 четверти существующего жилищного фонда городов России составляют самые энергозатратные в мире дома, а фактическое водопотребление в 2–3 раза превышает нормативы самых благополучных стран в мира [71, с. 267]. Кроме того, актуальной остается проблема недоступности приобретения жилья для большинства россиян. Так, в 2009 году приобрести жилье могли позволить себе лишь 12 % российских семей [73]. Конкретные расходы на содержание и обеспечение деятельности жилищно-коммунальной отрасли распределяются по следующим подразделам: 1) жилищное хозяйство, включающее в себя расходы на мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилого фонда, сносу и реконструкции аварийных домов, по установке коллективных (общедомовых) приборов учета коммунальных ресурсов в многоквартирных домах и т.д.; 2) коммунальное хозяйство, включающее в себя расходы на строительство газопроводов и газификацию жилых домов, мероприятия по повышению энергетической эффективности, строительству водопроводных сетей, реконструкции системы очистки сточных вод, реконструкции системы водоснабжения, строительству и реконструкции системы канализации и т.д.; 3) благоустройство, включающее расходы на мероприятия по уличному освещению, строительству и модернизации автомобильных дорог общего пользования, обустройству подходов к объектам социальной сферы, обустройству остановочных павильонов, благоустройству мест массового отдыха, организации содержания мест захоронения и т.д. Следует отметить, что большая часть мероприятий в данной сфере ложится на плечи муниципальных образований. Так, в бюджете г. Перми расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 23,6 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году. 139 Часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Жилище», принятой в рамках национального проекта «Жилье» и нацеленной на комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Общий объем финансирования программы в 2011–2015 годах составит 620,69 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета – 291,15 млрд руб.; за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 109,96 млрд руб., за счет средств внебюджетных источников – 219,58 млрд руб., в том числе за счет средств инвесторов – 0,39 млрд руб., молодых семей – 219,19 млрд руб. Структура расходов федерального бюджета на 2011–2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище» представлена в табл. 8. Таблица 8 Структура расходов федерального бюджета на 2011–2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище» № п/п Мероприятия 1 Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» Подпрограмма «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» 2 3 4 140 Объем финансирован ия, млн руб. 28 181,42 15 615,51 175 203,85 21 066,75 5 6 7 Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан Научно-исследовательские работы Расходы на управление реализацией программы Всего 50 524,46 99,3 457,5 291 148,79 В соответствии с планами Правительства РФ [73] к 2015 году на каждого россиянина должно приходиться 24,2 м2 жилья против 22,4 в 2009 году. А средняя стоимость квартиры площадью 54 м2 должна равняться среднему годовому доходу семьи из трех человек за четыре года (в 2009 году этот же показатель равнялся 4,8 года). 6. Охрана окружающей среды. Расходы по данному разделу являются сравнительно незначительными во всех бюджетах бюджетной системы: удельный вес расходов на охрану окружающей среды не превышает 1 % в общем объеме расходов по всем бюджетам. Конкретные расходы на охрану окружающей среды распределяются по следующим подразделам: – экологический контроль, – сбор, удаление отходов и очистка сточных вод, – природоохранные мероприятия и прочие вопросы в данной сфере. 7. Образование. Развитие всех отраслей экономики напрямую связано с уровнем образованности общества. Это обстоятельство наряду с участием российской высшей школы в европейском пространстве высшего образования, предлагаемом Болонским процессом, в ближайшем будущем потребует внесения в сложившуюся систему высшего образования значительных перемен. Расходы бюджетов на образование распределяются по следующим подразделам: – дошкольное образование, – общее образование, – начальное профессиональное образование, 141 – среднее профессиональное образование, – профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации, – высшее и послевузовское профессиональное образование, – молодежная политика, оздоровление детей и прочие вопросы в данной сфере. Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: так, например, профессиональное образование финансируется преимущественно из федерального бюджета, а дошкольное и общее образование – из местных бюджетов (частично за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ на реализацию основных общеобразовательных программ). Следует также отметить, что раздел «Образование» занимает наибольший удельный вес в местных бюджетах – так, в бюджете г. Перми расходы на образование составляют 33,3 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году. Кроме того, часть расходов в сфере образования финансируется за счет средств Федеральной целевой программы «Развитие образования на 2011–2015 годы», принятой в рамках национального проекта «Образование». Общий объем финансирования по программе составляет 54,2 млрд руб. (средства федерального бюджета). Основными задачами реализации программы являются модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития; приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие потребностям рынка труда; развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг. 8. Культура, кинематография. Отрасль хозяйства «культура» представляет собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по созданию условий для организации досуга населения, развитию и самореализации личности, сохранению 142 национальной культуры, патриотическому воспитанию молодежи [54]. Несмотря на важность и бесспорную необходимость осуществления мероприятий по данному разделу, объем расходов всех бюджетов здесь остается незначительным. Расходы на культуру и кинематографию распределяются по следующим подразделам: 1. Культура. Здесь планируются расходы на финансирование дворцов и домов культуры, библиотек, театров, цирков, музеев; строительство и реконструкцию памятников истории и культуры; популяризацию объектов культурного наследия и пр. 2. Кинематография и прочие вопросы в данной сфере. Следует отметить, что часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Культура России (2006–2011 годы)», основными целями которой является сохранение культурного наследия РФ, формирование единого культурного пространства, укрепление мировых культурных связей, обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям. 9. Здравоохранение. Предоставление каждому человеку доступности медико-социальной помощи и социальной защищенности в случае утраты здоровья является одним из важнейших конституционных прав граждан России. Основной перечень заболеваний и видов медицинской помощи, гарантированных населению бесплатно за счет средств бюджета и обязательного медицинского страхования (см. подразд. 2.5), следующий [71, с. 302]: – скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина, травмах, отравлениях и пр.; – амбулаторно-поликлиническая помощь, включая мероприятия по проведению, диагностике и лечению заболеваний в поликлинике, на дому и в дневных стационарах; 143 – стационарная помощь при острых заболеваниях, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям, при родах и новорожденным. Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ учитываются по разделу 09 «Здравоохранение» в рамках следующих подразделов: – стационарная медицинская помощь, – амбулаторная помощь, – скорая медицинская помощь, – санаторно-оздоровительная помощь, – заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов, – санитарно-эпидемиологическое благополучие и прочие вопросы в данной сфере. Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: за счет федерального бюджета предоставляется высокотехнологичная медицинская помощь (оказывается в федеральных специализированных центрах), обеспечивается государственный санитарноэпидемиологический надзор и пр. В бюджетах субъектов РФ значительный вес имеют средства, направляемые на страхование неработающего населения (например, в бюджете Пермского края на 2011 год удельный вес данных расходов в общем объеме расходов на «Здравоохранение» составляет 50,1 %). Кроме того, за счет бюджетов субъектов РФ финансируется обеспечение медицинских организаций донорской кровью и ее компонентами, а также изделиями медицинского назначения. За счет средств местных бюджетов оплачивается скорая медицинская помощь, первичная медико-санитарная помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных организациях. Здесь следует отметить, что в рамках эксперимента все средства на обеспечение деятельности медицинских 144 учреждений поступают в учреждения одноканальным путем, т.е. от территориальных фондов обязательного медицинского страхования. Значительную часть расходов по разделу «Здравоохранение» занимают инвестиционные ресурсы – средства на строительство и реконструкцию объектов медицинской инфраструктуры. Часть расходов на все эти подразделы финансируется за счет средств федеральных целевых программ в сфере здравоохранения, принятых в рамках национального проекта «Здоровье». В качестве первоочередных проблем российского здравоохранения при утверждении проекта были выделены: профилактика, кадровая политика, состояние материальнотехнической базы, развитие первичной и высокотехнологичной медицинской помощи. Конкретные направления приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2011–2013 годах представлены в табл. 9. Таблица 9 № п/п 1 2 3 4 Основные направления приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2011–2013 гг. Объем финансирования, млрд руб. Направление 2011 г. 2012 г. 2013 г. Формирование здорового образа жизни Развитие первичной медикосанитарной помощи и совершенствование профилактики заболеваний Повышение доступности и качества специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи Совершенствование медицинской помощи матерям и детям 0,8 1,0 1,0 71,2 71,9 76,8 58,5 62 49,3 26,6 32,2 31,8 145 5 Информационная поддержка управление проектом Итого и 0,2 0,2 0,2 157,3 167,3 159,1 10. Социальная политика. Любой гражданин, оказавшийся в сложной жизненной ситуации, имеет право на социальную защиту, которая реализуется по двум направлениям: социальное обслуживание и предоставление мер социальной поддержки. Расходы на социальную политику предусматриваются в бюджетах бюджетной системы РФ по следующим подразделам: – пенсионное обеспечение, – социальное обслуживание населения, – социальное обеспечение населения, – охрана семьи и детства и прочие вопросы в данной сфере. Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на социальную политику занимают расходы на пенсионное обеспечение – 71 %. В них, наряду с трансфертами Пенсионному фонду РФ, направляемыми на покрытие дефицита его бюджета, входят ресурсы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных (федеральных) служащих и военнослужащих. Следует отметить, что, несмотря на то что основным источником пенсионного обеспечения граждан является Пенсионный фонд, бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ включают расходы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных и муниципальных служащих (из соответствующих бюджетов). Кроме того, в федеральном бюджете предусмотрены расходы на реализацию государственной политики занятости населения (подраздел «Социальное обеспечение населения»), в том числе выплата им пособий по безработице и расходы на социальные выплаты (пособия отдельным категориям граждан – военнослужащим, гражданам, подвергшимся воздействию радиации, ветеранам труда и т.д.). В подразделе «Охрана семьи и детства» основной удельный вес занимают средства на 146 выплату материнского капитала (88 %), которые передаются в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде трансфертов. 11. Физическая культура и спорт. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на мероприятия в области физической культуры и спорта. В зависимости от характера услуг физической культуры и спорта все субъекты деятельности в данной сфере могут быть условно разделены на две группы: 1. Учреждения и организации, предоставляющие физкультурно-спортивные услуги различным группам населения – спортивные клубы, детско-юношеские спортивные школы, центры спортивной подготовки, образовательные учреждения и пр. 2. Общественные организации, управляющие мероприятиями в данной сфере, – общероссийские физкультурно-спортивные объединения, Олимпийский комитет России, общественная организация «Паралимпийский комитет России» и пр. [71, с. 312]. Конкретные расходы в данной сфере распределяются по следующим подразделам: – физическая культура, – массовый спорт, – спорт высших достижений и прочие вопросы в данной сфере. Следует отметить, что до 2011 года расходы на мероприятия в области физической культуры и спорта планировались по разделу 08 «Здравоохранение и спорт», но в связи со значительным ростом бюджетных ассигнований в сфере спорта были выделены в отдельный раздел. Часть данных расходов финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006–2015 годы», включающей подпрограмму «Развитие футбола в РФ на 2008–2015 годы», а также бюджетные инвестиции, осуществляемые в рамках организации и 147 проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи. 12. Средства массовой информации. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в области: – телевидения и радиовещания, – периодической печати, издательства и прочих вопросов. 13. Обслуживание государственного и муниципального долга. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на обслуживание долговых обязательств, связанных, прежде всего, с выплатой процентных платежей. 14. Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. На основе изменений, введенных Федеральным законом от 30.09.2010 г. № 245-ФЗ (п. 14 БК РФ), начиная с 1 января 2011 года суммы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии) планируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ по соответствующим подразделам. Так, например: субсидии, предусмотренные в федеральном бюджете на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство, в 2010 году планировались по разделу «Межбюджетные трансферты», подразделу «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». С 2011 года эти же средства предусматриваются по разделу 07 «Образование», подразделу 0702 «Общее образование». В этой связи по разделу «Межбюджетные трансферты» с 2011 года планируются лишь объемы дотаций и прочих межбюджетных трансфертов общего характера. Объем дотаций бюджетам субъектов РФ запланирован в федеральном бюджете на 2011 год в сумме 523,3 млрд руб., что на 4 % превышает уровень 2010 года. Прирост (21,7 % от уровня 2010 года) обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по 148 обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд руб. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2011 году планируются примерно на уровне 2010 года – 407 млрд руб. Надо отметить, что бюджетная обеспеченность 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов РФ до выравнивания различалась в 5,8 раза (до кризиса 2008 года бюджетная обеспеченность различалась в 13 раз). Сейчас в результате принятого решения о централизации налога на добычу полезных ископаемых в федеральном бюджете удалось добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, разница составляет 2,4 раза, что меньше, чем в Евросоюзе [74]. Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд руб. (79,1 % от уровня 2010 года). Это сокращение обусловлено уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках. Ранжирование расходов по удельным весам на 2011 год в бюджетах разных уровней представлено в табл. 10. Таблица 10 Раздел Ранжирование расходов по удельным весам в бюджетах бюджетной системы РФ на 2011 г. Наименование разделов расходов Бюджет Федеральны субъекта й бюджет, РФ млн руб. (Пермски й край), млн руб. Общегосударственные 777 600, 87 вопросы Удельный вес в общем объеме 8% расходов 02 Национальная оборона 793 001, 14 01 Бюджет городск ого округа (г. Кунгур) , млн руб. 3 327,28 102,11 4,9 % 11,4 % 85,22 – 149 03 04 05 06 07 Удельный вес в общем объеме расходов Национальная безопасность и правоохранительная деятельность Удельный вес в общем объеме расходов Национальная экономика Удельный вес в общем объеме расходов Жилищно-коммунальное хозяйство Удельный вес в общем объеме расходов Охрана окружающей среды Удельный вес в общем объеме расходов Образование Удельный вес в общем объеме расходов 8,5 % 0,1 % – 819 804, 18 2 041,31 77,57 8,8 % 3,0 % 8,7 % 1 702 272, 79 8 901,44 8,89 18,2 % 13,1 % 1,0 % 196 468, 20 968,93 100,63 2,1 % 1,4 % 11,3 % 16 824,00 39,68 – 0,2 % 0,1 % – 495 825, 43 11 720,78 427,67 5,3 % 17,3 % 47,9 % Раздел Окончание табл. 10 Наименование разделов расходов Бюджет Федеральны субъекта й бюджет, РФ млн руб. (Пермски й край), млн руб. 08 Культура, кинематография 81 908,61 Удельный вес в общем объеме 0,9 % расходов 09 Здравоохранение 453 760, 65 Удельный вес в общем объеме 4,9 % расходов 10 Социальная политика 2 951 785,39 Удельный вес в общем объеме 31,6 % расходов 11 Физическая культура и спорт 42 386,71 150 1 870,76 Бюджет городск ого округа (г. Кунгур) , млн руб. 44,62 2,8 % 5,0 % 13 354,46 51,39 19,7 % 5,8 % 15 726,66 40,52 23,2 % 4,5 % 675,86 39,98 Раздел Наименование разделов расходов Бюджет Федеральны субъекта й бюджет, РФ млн руб. (Пермски й край), млн руб. Удельный вес в общем объеме 0,5 % 1,0 % расходов Средства массовой 12 61 078,06 – информации Удельный вес в общем объеме 0,7 % – расходов Обслуживание 13 государственного и 389 906, 10 25,64 муниципального долга Удельный вес в общем объеме 4,2 % 0,1 % расходов Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам 14 569 741, 62 9 001,56 субъектов РФ и муниципальных образований Удельный вес в общем объеме 6,1 % 13,3 % расходов Итого 9 352 363, 78 67 739,59 Бюджет городск ого округа (г. Кунгур) , млн руб. 4,5 % 0,13 0,01 % – – – – 893,52 5.3. Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования Государственная политика должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое донесение до граждан того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета. С этой точки зрения в нашей стране назрела необходимость «перестройки» в области организации финансирования бюджетных расходов. Сложившаяся годами система бюджетно-сметного 151 планирования и финансирования бюджетных учреждений имеет существенные недостатки. Главный заключается в том, что объемы передаваемого финансирования не увязаны с результатами деятельности учреждения. Особое значение в настоящее время имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому «бюджетированию по результатам». Следует отметить, что наиболее успешно реформы в данной сфере прошли в 1980–1990-е годы в странах с англо-саксонской системой права – Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах (Швеция, Финляндия). Основными целями внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются: – повышение качества бюджетных услуг, – усиление связи между приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов, – повышение эффективности бюджетных расходов, – повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти. В рамках данной модели финансирования бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение какихто заданных целей на основе программно-целевого финансирования. Таким образом, распорядитель бюджетных средств должен обосновать объем и структуру своих расходных потребностей, формулируя: 1. Стратегические цели своей деятельности, поставленные исходя из функционального назначения соответствующего ведомства на основе утвержденной 152 среднесрочной и долгосрочной стратегии правительства на перспективу. 2. Тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели. Данные задачи направлены на решение конкретных проблем посредством производства услуг определенного качества и достижения определенного эффекта от их предоставления. 3. Целевые программы, посредством которых обеспечивается решение тактических задач путем достижения заданных в программе целей. В общем смысле целевая программа – это скоординированный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационнохозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития территории. Например, на территории г. Перми на 2011 год утверждены следующие целевые (долгосрочные и ведомственные) программы (прил. 6): – организация и обустройство мест массового отдыха жителей г. Перми; – «Безопасный город»; – развитие физической культуры и спорта в г. Перми; – обеспечение первичных мер пожарной безопасности на территории г. Перми; – сокращение очередности в детские сады; – планировка территорий и благоустройство центральных улиц г. Перми. – обустройство подходов к объектам социальной сферы; – развитие малого и среднего предпринимательства в г. Перми; – переселение граждан г. Перми из аварийного жилищного фонда; – обеспечение жильем молодых семей г. Перми и т.д. 153 Решаемые за счет финансирования данных программ проблемы имеют приоритетное значение для развития муниципального образования. Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются: 1. Четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам государственной политики и полномочиям соответствующего ведомства. 2. Описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы. 3. Наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей. 4. Обоснование потребности в ресурсах для достижения цели и результатов программы. 5. Определение системы управления реализацией программы, включая разграничение полномочий и ответственности субъектов управления. Кроме того, целевая программа должна включать следующие разделы: – описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа; – социально-экономическое положение и основные направления развития территории, обосновывающие необходимость осуществления данной программы; – цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов; – система программных мероприятий; – механизм реализации программы; – ресурсное обеспечение программы; – оценка социально-экономической и экологической эффективности программы; 154 – организация управления программой и контроль хода ее реализации. Пример, иллюстрирующий основные разделы целевой программы, представлен в прил. 7. Перечень целевых программ и объемы бюджетного финансирования закрепляются отдельным приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Расходы на реализацию мероприятий, предусмотренных программой, финансируются по соответствующему разделу, подразделу классификации расходов. Например, мероприятия по ведомственной целевой программе г. Перми «Обустройство подходов к объектам социальной сферы» планируются по подразделу 0503 «Благоустройство». Сложностью внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования (вместо сметного) является необходимость разработки социальных норм и финансовых нормативов, позволяющих оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей. Это могут быть следующие показатели: 1. Показатель выпуска – непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ. Например, целевым показателем выпуска экологической программы может быть обустройство не менее 30 мест отдыха в соответствии с материалами лесоустройства с установкой скамеек, ограждений, шлагбаумов, обработка не менее 300 га ежегодно. 2. Показатели конечных результатов деятельности – последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают индикаторы социальной эффективности (степень достижения поставленной цели), экономической эффективности (стоимость затрат на единицу выпуска продукции) и др. Например, целевой показатель конечных результатов 155 деятельности программы, связанной с борьбой с социально значимыми заболеваниями может быть сформулирован как «снижение к 2012 году смертности от туберкулеза до 25 человек из 100 000». Международный опыт свидетельствует о том, что применение бюджетирования, ориентированного на результат, повышает эффективность и прозрачность управления государственными финансовыми ресурсами, поскольку распределение бюджетных средств происходит не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов. Контрольные вопросы к главе 5 1. Каким образом государство может влиять на развитие экономики с помощью изменения направлений бюджетного финансирования? 2. В чем заключается суть мультипликационного эффекта государственных расходов? 3. Перечислите основные направления расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ. 4. Какова основная цель перехода к бюджетированию, ориентированному на результат? 5. На что расходуется большая часть средств федерального бюджета? 6. Что представляет собой ведомственная структура расходов бюджета? 7. Дайте определение целевой программы. 8. В чем заключается сложность внедрения программноцелевых методов бюджетного планирования? 156 ГЛАВА 6 СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РФ 6.1. Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита С началом планирования доходов и расходов государственной казны объективно возникла проблема сбалансирования параметров бюджета. Являясь производной финансовых отношений, дефицит бюджета выступает компонентой бюджета и с экономической точки зрения отражает систему отношений, связанных с привлечением дополнительных доходов с целью финансирования расходов, не обеспеченных имеющимися бюджетными доходами. Наличие бюджетного дефицита может вызываться достаточно широким комплексом причин финансового, экономического, политического характера, а именно [60, с. 161]: 1) кризисными явлениями в экономике и финансах реального сектора, 2) неустойчивостью денежно-кредитной системы, 3) колебаниями на финансовом рынке, 4) неэффективностью курса реформ и политики правительства, 5) нестабильностью цен на мировом рынке, 6) чрезвычайными обстоятельствами и необходимостью увеличения оборонных расходов, 7) финансовой зависимостью от иностранных государств и необходимостью высоких затрат на обслуживание и погашение внешнего государственного долга. 157 Действительно, причины возникновения бюджетного дефицита могут иметь разную природу, вместе с тем практика показывает, что в периоды депрессии, когда ВВП снижается, бюджет сводится с дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное бюджетное сальдо. Причина таких изменений проста: во время спада экономики налоговые поступления уменьшаются (прежде всего это касается налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и пр.) в связи с уменьшением базы налогообложения. В то же время социальные расходы не только не снижаются, но, как правило, увеличиваются (выплаты пособий по безработице, поддержка социально значимых отраслей и пр.). В результате растет дефицит бюджета, представляющий собой превышение расходов бюджета над его доходами. В современной экономической науке существуют две различные точки зрения на проблему бюджетного дефицита, государственного долга и их макроэкономических последствий: 1. Традиционная точка зрения, согласно которой рост бюджетного дефицита и государственного долга влекут за собой реальные негативные последствия. Так считали и известные экономисты царской России – М.М. Сперанский, Н.С. Мордвинов, С.Ю. Витте [71, с. 328]. По их мнению, бюджет должен быть полностью сбалансированным. Традиционной точки зрения придерживались многие экономисты вплоть до экономического кризиса 1929–1933 годов. Однако было доказано, что ежегодно балансируемый бюджет в значительной степени снижает эффективность фискальной политики государства, имеющей стабилизирующую направленность. Более того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла. Так, например, при росте общего уровня безработицы в экономике доходы населения сокращаются. Поэтому, стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно 158 либо повысить ставки налогообложения, либо сократить государственные расходы. Однако указанные действия приведут к еще более сильному сокращению совокупного спроса. 2. Точка зрения «рикардианской школы» – противоположная традиционной. В соответствии с данной точкой зрения, государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала. Рикардианская точка зрения, известная как рикардианское равенство (или тезис об эквивалентности финансирования данного уровня государственных расходов посредством налогов), названа так в честь выдающегося экономиста XXI века Давида Рикардо (1772–1823), обратившего внимание на логику поведения потребителя, учитывающего интересы будущего. Кейнсианская теория государственных финансов изменила отношение к государственным расходам и к идее ежегодного балансирования бюджета. Противники ежегодного балансирования бюджета считали, что такая политика вызывает ускорение инфляции, так как правительство при этом не использует налоговые инструменты для стабилизации экономики. Для стимулирования занятости и спроса Дж. Кейнсом было предложено использование бюджетных инструментов регулирования экономики: увеличение расходов, приводящее к дефициту бюджета, но вместе с тем решающее социальные и экономические проблемы. Последователи данной теории считали, что бюджет должен быть сбалансирован на циклической основе, т.е. не ежегодно, а в течение всего экономического цикла. Это подразумевает, что в периоды экономического спада правительство должно снижать налоги и увеличивать расходы, создавая дефицит бюджета, в периоды же подъема, наоборот, повышать налоги и сокращать расходы, а профицит использовать на погашение долга. Известно, что бюджетный дефицит имеет краткосрочные и долгосрочные последствия, к тому же периоды подъема и спада не одинаковы по продолжительности, поэтому 159 государство не может точно выбрать время такого балансирования. В долгосрочном периоде он приводит к накоплению долгов, а бремя бюджетного дефицита ложится на следующие поколения. В настоящее время господствуют экономические концепции, предполагающие балансирование экономики в целом, а не бюджета. В частности, для достижения целей макроэкономической стабилизации странами Европейского союза были введены бюджетные ограничения, получившие закрепление в Маастрихтских соглашениях (1992), а затем в Пакте о стабильности (1999). Данные ограничения устанавливают предельный объем бюджетного дефицита – 3 % ВНП [71, с. 328]. 6.2. Источники финансирования дефицита бюджета в России За период 1945–1991 годов консолидированный бюджет в России был сбалансированным и не имел дефицита. С 1991 года в процессе реформирования экономики, приватизации государственной собственности, либерализации цен бюджет исполнялся с дефицитом, причем наибольший дефицит консолидированного бюджета в России наблюдался в 1994 году, составив 10,7 % ВВП, или более 28 % расходов бюджетной системы [72, с. 115]. Начиная с 2000 года по 2008 год включительно консолидированный бюджет исполнялся с профицитом, но в связи с финансовым кризисом 2008 года бюджеты в 2009, 2010 годах были исполнены с дефицитом. На современном этапе одним из принципов формирования бюджетной системы РФ, закрепленным Бюджетным кодексом РФ, является принцип сбалансированности бюджета. Данный принцип означает, что 160 объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (рис. 9). Рис. 9. Реализация принципа сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. ИФДБ – источники финансирования дефицита бюджета В результате бюджет любого уровня бюджетной системы РФ должен приниматься к исполнению сбалансированным. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом, соответствующим законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета (прил. 8), в состав которых согласно Бюджетному кодексу РФ могут включаться: – государственные (муниципальные) ценные бумаги, – кредиты кредитных организаций, – бюджетные кредиты других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, 161 – кредиты международных финансовых организаций, – кредиты иностранных государств, – изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов, – поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной (муниципальной) собственности, – поступления от реализации запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, – курсовая разница по бюджетным средствам, – иные источники. В таблице приведены источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ, тыс. руб.) Пермского края (плановые показатели) на 2011 год, за счет которых планируется покрытие превышения расходов над доходами в объеме 8 049,5 млн руб.: Источники финансирования дефицита (тыс. руб.) – всего, в том числе: 1. Кредиты, полученные в валюте РФ от кредитных организаций привлечение погашение 2. Бюджетные кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы РФ привлечение погашение 3. Остатки средств бюджетов 4. Иные источники внутреннего финансирования дефицита Продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности Исполнение государственных гарантий Возврат бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам Предоставление бюджетных кредитов бюджетам других уровней БС РФ 162 8 049 527,7 7 606 230,2 7 606 230,2 – –77 931,0 – –77 931,0 398 520,0 122 708,5 – –1 830 413,2 1 277,5 –250 000,0 Возврат бюджетных кредитов, предоставленных 371 431,0 бюджетам других уровней БС РФ Средства, получаемые в порядке регресса (гарантии) 1 830 413,2 Согласно Бюджетному кодексу РФ не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их размещении. Здесь следует отметить, что разделение понятий «доходы бюджета» и «источники формирования дефицита бюджета» (ИФДБ) весьма условно. Обе категории являются доходными источниками, только часть из них определена законодателем как доходы, а часть – как источники финансирования дефицита. Подтверждением условности разделения понятий «доходы» и «ИФДБ» является исключение из состава ИФДБ в 2007 году средств от продажи земельных участков и учет данных поступлений с 2008 года как неналоговых доходов. Условность разделения доходных источников связана с тем, что ИФДБ могут быть как собственными, так и заемными. К собственным (именно данный вид ИФДБ наиболее приближен к категории «доходы») относятся поступления денежных средств от продажи имущества, находящегося в собственности государства и местного самоуправления. Данные поступления носят безвозвратный характер (продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности). Заемные источники привлекаются как временно свободные средства финансового рынка и носят возвратный характер, они образуют в совокупности государственный долг и требуют процентных расходов по обслуживанию [60, с. 163]. Кроме того, все ИФДБ можно разделить на внутренние (привлекаемые в национальной валюте) и внешние (привлекаемые в иностранной валюте). Объем привлекаемых 163 заемных источников ограничивается законодательством. Так, Бюджетным кодексом РФ установлен предельный размер дефицита для каждого уровня бюджета РФ: дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета; дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. По высокодотационным территориальным образованиям БК РФ предусмотрены несколько иные параметры: 10 % для субъектов и 5 % для муниципальных образований (ст. 92.1 БК РФ). Согласно Бюджетному кодексу РФ дефицит бюджета субъекта РФ (муниципального образования) может превышать указанные ограничения в пределах суммы поступлений следующих источников финансирования дефицита бюджета: продажа акций и иных форм участия в капитале и снижение остатков средств на счетах бюджета. 6.3. Государственный и муниципальный долг Как было сказано, для финансирования бюджетного дефицита, органы государственной власти и органы местного самоуправления прибегают к заимствованиям, в результате чего формируется государственный (муниципальный) долг. Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко – на сегодняшний день не осталось практически ни одного государства, которое не прибегало бы к инструментам заимствования – выпуску государственных (муниципальных) 164 ценных бумаг и привлечению кредитов. Это обусловлено тем, что заимствования могут служить эффективным способом финансирования развития капитальной инфраструктуры в любом государстве и способствуют гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов [60, с. 182]. Согласно Бюджетному кодексу РФ, под государственным (или муниципальным) долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. В зависимости от срока размещения долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно для РФ и субъектов РФ, от пяти до 10 лет для муниципальных образований). В зависимости от места размещения долг может быть внешний и внутренний: внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации. Причем если дефициты федерального бюджета и бюджетов субъектов могут покрываться как за счет внешних, так и за счет внутренних поступлений, то муниципальные органы власти могут привлекать заемные средства исключительно внутри страны. Как следует из определения долга, в его объем включаются суммы предоставленных гарантий, представляющих собой вид долгового обязательства, при наступлении которых государство (муниципальное образование) в качестве гаранта берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых раннее юридическими или физическими лицами. Предоставление гарантий нашло широкое применение в период финансового кризиса 2008 года, актуализировавшего 165 проблему денежной ликвидности. Выступая в роли гаранта, государство оказало положительное воздействие на стабилизацию и подъем экономики, ее отдельных отраслей. В табл. 11 представлен перечень государственных гарантий, запрошенных застройщиками и производителями цемента в 2009 году [90]. Таблица 11 Перечень государственных гарантий, запрошенных застройщиками и производителями цемента в 2009 г. № Компания Сумма Статус заявки п/п госгарантии , млрд руб. ЗАО «ИНТЕКО» 8,44 Госгарантии получены 1 2 ЗАО «Евроцемент груп» 3 ОАО «Главстрой» 1,12 Госгарантии одобрены 4 ЗАО СУ-155 9,6 Госгарантии одобрены 5 ОАО ГК ПИК 14 Госгарантии получены 6 ОАО «Группа ЛСР» 7,5 Отказ от госгарантий 7 ОАО ДСК-1 5 Отказ от госгарантий 8 ООО «РАТМ Холдинг» 9 Цемент 9 Отказ от госгарантий 4,3 Госгарантии одобрены ОАО «Новоросцемент» 3,5 Заморожена 10 ОАО ХК «Сибцемент» 3,5 Отказ от госгарантий 11 ОАО «Серебряков цемент» Нет данных Отказ от госгарантий Следует отметить, что пик российского государственного долга пришелся на 1998 год (146,4 % ВВП). В 2004–2008 годах в результате роста доходов России от экспорта нефти, что было вызвано стремительным подъемом мировых цен на это сырье, 166 государственный долг России стремительно сокращался. В результате длительных переговоров к концу августа 2006 года Россия осуществила досрочные выплаты в объеме 22,5 млрд долл. по кредитам Парижского клуба, после чего ее государственный долг составил 53 млрд долл. (9 % ВВП). На начало 2010 года объем внешнего долга России составил 37,5 млрд долл. и 26,9 млрд евро (2206,9 млрд руб.), а объем внутреннего долга – 3030,9 млрд руб., в том числе: долг Российской Федерации – 2094,7 млрд руб. (в том числе гарантии 251 млрд руб.), долг субъектов РФ – 818,5 млрд руб. (в том числе Пермский край – менее 0,5 млрд руб.), долг муниципальных образований – 117,7 млрд руб. Таким образом, общий консолидированный объем долга России на начало 2010 года составлял порядка 5237,8 млрд руб., или 12 % ВВП. Для сравнения, по данным международного валютного фонда за 2009 год, государственный долг Великобритании составлял 68,2 % ВВП, Германии – 72,5 %, Франции – 77,4 %, Канады – 81,6 %, США – 83,2 %, Италии – 115,8 %, Японии – 217,6 %. Бюджетным кодексом РФ определен предельный объем заимствований субъектов РФ и муниципальных заимствований в текущем финансовом году: он не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. (По высокодотационным территориальным образованиям БК РФ предусмотрены иные параметры, подробнее см. ст. 107 БК РФ). 167 Также законодатель наложил ограничения на предельный объем бюджетных расходов по обслуживанию государственного (муниципального) долга для региональных и муниципальных бюджетов – данный показатель не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Важное значение в управлении долгом имеет реструктуризация долга, под которой понимается погашение долговых обязательств с согласия кредиторов с рассрочкой платежа (пересмотр сроков платежей, списание части долга и т.д.). Кроме того, в целях управления государственным долгом и его снижения Министерством финансов ежегодно разрабатываются программы государственных внешних и внутренних заимствований, ведутся государственные долговые книги внутреннего и внешнего долга РФ. В государственную (муниципальную) долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация. Ведение государственной долговой книги субъекта Российской Федерации, муниципальной долговой книги осуществляется соответственно финансовым органом субъекта Российской Федерации, финансовым органом муниципального образования. Структура государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации представлена в прил. 9, 10. Контрольные вопросы к главе 6 1. Что означает принцип сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ? 2. Назовите причины возникновения дефицита бюджета. 168 3. Перечислите виды источников финансирования дефицита бюджета. 4. Какие из видов источников финансирования дефицита бюджета не будут включены в общую сумму государственного (муниципального) долга? 5. Дайте определение понятия «муниципальный долг». 6. Какие поступления в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не могут являться источниками финансирования дефицита бюджета? 7. Дайте определение понятия «гарантия». 169 ГЛАВА 7 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 7.1. Участники бюджетного процесса и их полномочия Бюджетная политика как совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой, осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, бюджетный процесс – регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Согласно Бюджетному кодексу РФ участниками бюджетного процесса являются: – Президент Российской Федерации; – высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования; – законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; 170 – исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); – Центральный банк Российской Федерации; – органы государственного (муниципального) финансового контроля; – органы управления государственными внебюджетными фондами; – главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; – главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; – главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; – получатели бюджетных средств. Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса устанавливаются Бюджетным кодексом РФ (гл. 18) и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами: 1. Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов. Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, контролирующих исполнение соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия. 2. Бюджетные полномочия исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований). Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с 171 необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядок предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия. 3. Бюджетные полномочия Центрального банка Российской Федерации. Центральный банк Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации. В случае отсутствия учреждений Центрального банка Российской Федерации на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций их выполняют кредитные организации. 4. Бюджетные полномочия органов государственного и муниципального финансового контроля. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключение на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Органы государственного, муниципального финансового контроля вправе проводить проверки получателей бюджетных средств. 5. Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Главный распорядитель бюджетных 172 средств обладает следующими бюджетными полномочиями: формирует перечень подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; обеспечивает результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств получателями; ведет реестр расходных обязательств; осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета, формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; осуществляет иные бюджетные полномочия. 6. Бюджетные полномочия главного администратора доходов бюджета. Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями: формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета; представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета; осуществляет иные бюджетные полномочия. Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями: осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов; осуществляет иные бюджетные полномочия. 7. Бюджетные полномочия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями: формирует перечни подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет планирование (прогнозирование) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета; обеспечивает адресность и целевой характер использования выделенных в его распоряжение ассигнований; распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным администраторам 173 источников финансирования дефицита бюджета; организует и осуществляет ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; формирует бюджетную отчетность. 8. Бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. Получатель бюджетных средств обладает следующими бюджетными полномочиями: составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; исполняет иные бюджетные полномочия. 7.2. Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ Проект бюджета составляется в целях финансового обеспечения расходных обязательств органов власти. Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти 174 субъекта РФ, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов РФ (пример соответствующего закона, регламентирующего бюджетный процесс на территории Пермского края, см. [36]). Проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ и принимаемыми с соблюдением его требований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пример соответствующего закона, регламентирующего бюджетный процесс на территории города Перми, см. [40]). Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период. Составление проекта бюджета основывается на следующих документах: 1. Бюджетном послании Президента РФ, в котором определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год и плановый период (направляется Федеральному Собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году). 2. Прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории (прогноз социальноэкономического развития РФ, субъекта РФ, муниципального района разрабатывается на период не менее трех лет). 3. Основных направлениях бюджетной и налоговой политики. Доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства РФ, а также соответствующих 175 законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Планирование бюджетных ассигнований, представляющих собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств, осуществляется в порядке и в соответствии с методикой, устанавливаемой соответствующим финансовым органом. Планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам осуществляется с учетом государственного (муниципального) задания на очередной финансовый год, а также его выполнения в отчетном финансовом году и текущем финансовом году. Правительство РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ не позднее 1 октября текущего года, проект закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и проект закона субъекта РФ о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта РФ, но не позднее 1 ноября текущего года, проект решения о местном бюджете в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Центральный банк Российской Федерации не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежнокредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. В законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий 176 объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы: – основные направления бюджетной и налоговой политики; – предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социальноэкономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; – прогноз социально-экономического развития соответствующей территории; – прогноз основных характеристик консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год; – пояснительная записка к проекту бюджета; – методики и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; – верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года; – проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год; – проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год; – проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год; – проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год; – оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; – проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов; – иные документы и материалы. 177 В течение суток со дня внесения проекта федерального бюджета в Государственную Думу Совет Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов установленным требованиям. Проект федерального бюджета, внесенный с соблюдением требований Бюджетного кодекса РФ, направляется Советом Государственной Думы в Совет Федерации, а также в Счетную палату РФ на заключение. 7.3. Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – Бюджетным кодексом РФ; бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов – законом субъекта РФ (пример соответствующего закона, регламентирующего бюджетный процесс на территории Пермского края, см. [35]); местного бюджета – муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования (пример соответствующего закона, регламентирующего бюджетный процесс на территории города Перми, см. [44]). Рассмотрим процесс утверждения бюджета на примере федерального бюджета. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в трех чтениях. I чтение. Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджете в первом чтении в течение 20 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ. Предметом рассмотрения проекта федерального закона о 178 федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в первом чтении являются основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся: – прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета; – нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены БК РФ; – общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; – объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде; – верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга РФ на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; – нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде; – дефицит (профицит) федерального бюджета. В течение 10 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете комитеты Государственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. При рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства РФ, содоклады Комитета по бюджету, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Государственной Думой 179 указанного законопроекта в первом чтении утверждаются основные характеристики федерального бюджета. В случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума может: – передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, представителей Совета Федерации и представителей Правительства РФ; – вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку; – поставить вопрос о доверии Правительству РФ. II чтение. Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета во втором чтении в течение 25 дней со дня его принятия в первом чтении. Предметом рассмотрения проекта федерального бюджета во втором чтении являются: – перечень главных администраторов доходов федерального бюджета; – перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; – бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета; – распределение между субъектами Российской Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период; – программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; 180 – программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации; – программа государственных внешних заимствований Российской Федерации; – программа государственных гарантий Российской Федерации; – долгосрочные целевые программы с указанием бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ; – текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок субъектов права законодательной инициативы по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство РФ. Рассмотрение поправок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов РФ проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. III чтение. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении проект федерального бюджета в течение 10 дней со дня его принятия во втором чтении. При рассмотрении в третьем чтении утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. 181 Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой. Одобренный Советом Федерации федеральный закон о федеральном бюджете в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете Советом Федерации указанный федеральный закон передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. 7.4. Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казначейством. Содержание процесса исполнения бюджета более подробно раскрывают его задачи: – обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей, выявление резервов для мобилизации дополнительных доходов бюджета; – распределение всех поступающих доходов по уровням бюджетной системы согласно существующему законодательству; – распределение доходных источников по утвержденным бюджетным ассигнованиям в календарном разрезе (целевое перераспределение бюджетных ресурсов по статьям расходов бюджетной классификации); – финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм в течение финансового года; 182 – хранение временно свободных финансовых ресурсов государства; – осуществление оперативного учета и контроля за движением бюджетных средств, определение степени эффективности расходования государственных средств. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ устанавливает обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая местные. Ранее существовавшая в России банковская система исполнения бюджетов (с 1925 года) предусматривала последовательное перечисление бюджетных средств на оплату закупаемой продукции и бюджетных услуг со счета финансового органа на расчетные счета заказчиков продукции и услуг (получателей бюджетных средств), а затем с их счетов – на расчетные счета поставщиков и исполнителей. Отрицательными последствиями банковской схемы исполнения бюджета являлись: – отсутствие прозрачности в исполнении бюджетов; – неэффективный контроль целевого использования бюджетных средств; – отсутствие оперативной информации о произведенных расходах, что затрудняло расчет необходимых заемных средств; – нерационально большой уровень средних остатков бюджетных средств на счетах коммерческих банков и т.п. Казначейское исполнение бюджета характеризуется тем, что все расчеты с поставщиками продукции и исполнителями услуг производятся на основе принципа единства кассы с единого счета, на который поступают все доходы бюджета. Порядок осуществления операций по кассовым выплатам на основе казначейской схемы исполнения бюджета представлен на рис. 10. 183 Рис. 10. Порядок осуществления операций по кассовым выплатам Главная цель перехода на казначейское исполнение бюджета – установление оперативного контроля над целевым использованием средств и ходом исполнения бюджета, сокращение сроков прохождения платежей. Например, выписка банка, получаемая УФК по Пермскому краю (по состоянию на 2009 год), содержит до 100 тысяч расчетных документов и обрабатывается в первой половине дня. Перечисление в бюджеты, внебюджетные фонды и все информационное взаимодействие с участниками бюджетного процесса осуществляется в день получения выписки банка [55]. В соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса РФ органы исполнительной власти муниципальных образований являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. 184 Опыт показал, что с введением казначейского исполнения бюджета исключается возможность нецелевого использования средств, а их экономия за счет ускорения оборота составляет до 10–15 %. На сегодняшний день Федеральное казначейство является федеральной службой и находится в ведении Министерства финансов РФ [82]. Федеральное казначейство имеет иерархическую структуру: Главное управление федерального казначейства – управления федерального казначейства по субъектам РФ – отделения федерального казначейства в муниципальных образованиях. Федеральное казначейство обладает следующими бюджетными полномочиями: – производит распределение доходов от налогов, сборов и иных поступлений между бюджетами бюджетной системы РФ по нормативам, действующим в текущем финансовом году; – открывает в Центральном банке Российской Федерации и кредитных организациях счета по учету средств бюджетов бюджетной системы РФ, кассовое обслуживание исполнения которых осуществляется Федеральным казначейством; – направляет в учреждения Центрального банка Российской Федерации и кредитные организации представления о приостановлении операций в валюте РФ по счетам учреждений, допустивших нарушение бюджетного законодательства РФ; – осуществляет управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета; – осуществляет в установленном им порядке открытие и ведение лицевых счетов для учета операций; – ведет сводный реестр главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; 185 – доводит до главных распорядителей средств федерального бюджета представленные Министерством финансов РФ бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств; – осуществляет составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета; – доводит до главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, представленные Министерством финансов РФ бюджетные ассигнования; – составляет и представляет в Министерство финансов РФ отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов; – обеспечивает в пределах остатков средств на счетах бюджетов бюджетной системы РФ проведение кассовых выплат из бюджетов от имени и по поручению органов, лицевые счета которых открыты в казначействе; – осуществляет санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе; – осуществляет иные бюджетные полномочия. Именно на органы казначейства возложено исполнение бюджетов бюджетной системы как по доходам, так и по расходам. Рассмотрим порядок поступления доходов в бюджеты бюджетной системы РФ. В настоящее время доходы всех бюджетов поступают и аккумулируются на едином казначейском счете 40101 «Доходы, распределяемые органами федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы РФ». Поступившие суммы доходов распределяются специалистами Федерального казначейства в соответствии с установленными законодательством нормативами на счета 186 соответствующих бюджетов: 40105 «Средства федерального бюджета», 40201 «Средства бюджетов субъектов РФ», 40204 «Средства местных бюджетов». Например, сумма налога на доходы физических лиц в городском округе, поступившая на счет 40101, будет распределена специалистом Федерального казначейства в пропорции 70:30 и перечислена соответственно на счета 40201 «Средства бюджетов субъектов РФ» (70 %) и 40204 «Средства местных бюджетов» (30 %). Таким образом, исполнение бюджетов по доходам предусматривает: – зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, со счетов органов Федерального казначейства; – возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; – зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ; – уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы РФ. В свою очередь, исполнение бюджета по расходам предусматривает: – принятие бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств (объемом прав в денежном выражении) путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров; – подтверждение денежных обязательств. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с 187 платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты; – санкционирование оплаты денежных обязательств. Санкционирование осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия необходимых документов; – подтверждение исполнения денежных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц. Казначейское исполнение расходной части бюджетов территориальных образований (субъектов РФ и муниципалитетов) может осуществляться по одной из двух схем. Первая предусматривает создание «своего» казначейства органами власти территориального образования, как правило, в составе финансового органа администрации. Местное казначейство может быть создано при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов соответствующего бюджета и наличия в собственности (пользовании, управлении) органов власти необходимого для их осуществления имущества. Распорядители бюджетных средств открывают в казначействе лицевые счета, в результате чего оно выполняет функции кассира всех распорядителей и получателей бюджетных средств и проверяет правильность заявок распорядителей бюджетных средств на финансирование расходов, их соответствие бюджетной росписи и оплачивает счета поставщиков. На расчетные счета бюджетных организаций перечисляются только расходы на заработную плату работников. Вторая схема предусматривает заключение соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ 188 (муниципалитета) с территориальным органом Федерального казначейства или казначейства субъекта РФ. Данные органы не вправе отказать в заключении указанного соглашения. Таким образом, в зависимости от выбранной схемы исполнения бюджета учет операций по его исполнению производится на лицевых счетах, открываемых либо в Федеральном казначействе, либо в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования). Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и предельные объемы финансирования текущего финансового года прекращают свое действие 31 декабря. 7.5. Внешняя проверка бюджетной отчетности Единая методология и стандарты бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов РФ. Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обязательств РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства. Бюджетный учет осуществляется в соответствии с планом счетов, включающим в себя бюджетную классификацию РФ. Отчет об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего финансового года утверждается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией и направляется в соответствующий законодательный орган и созданный им орган государственного (муниципального) финансового контроля. 189 Годовые отчеты об исполнении федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местных бюджетов подлежат утверждению соответственно федеральным законом, законом субъекта РФ, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Финансовый орган муниципального образования и органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами представляет бюджетную отчетность в финансовый орган субъекта РФ. Финансовый орган субъекта РФ представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в Федеральное казначейство. Органы управления государственными внебюджетными фондами РФ представляют бюджетную отчетность об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ в Федеральное казначейство. Федеральное казначейство представляет бюджетную отчетность об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в Министерство финансов РФ. Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит внешней проверке органа государственного (муниципального) финансового контроля, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Правительство РФ направляет не позднее 1 июня текущего финансового года в Счетную палату РФ годовой отчет об исполнении федерального бюджета. Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета и не позднее 1 сентября текущего финансового года представляет его в Государственную Думу, а 190 также направляет его в Правительство РФ. Годовой отчет об исполнении федерального бюджета представляется Правительством Российской Федерации в Государственную Думу не позднее 1 августа текущего года. При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает: – доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета, – доклад Председателя Счетной палаты Российской Федерации о заключении Счетной палаты Российской Федерации на годовой отчет об исполнении федерального бюджета. По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо отклоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета. Государственная Дума принимает федеральный закон об исполнении федерального бюджета не позднее 1 октября текущего года. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ представляет отчет об исполнении бюджета субъекта РФ для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ проводится в срок, не превышающий 1,5 месяца. Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий 1 месяц. Контрольные вопросы к главе 7 1. Перечислите основные этапы бюджетного процесса РФ. 2. Назовите участников бюджетного процесса. 191 3. На чем основывается составление проекта бюджета? 4. Что является предметом рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении? 5. За что отвечает Счетная палата РФ в ходе бюджетного процесса? 6. Какими полномочиями наделены органы федерального казначейства? 7. Какие нормативно-правовые акты федерального и муниципального уровня регламентируют бюджетный процесс в муниципальном образовании? 8. В чем заключается отличие казначейского исполнения бюджета от банковского? 9. Что означает процедура санкционирования оплаты денежных обязательств? 192 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ Нормативно-правовые акты 1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. 2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ. 3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1). Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ. 4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2). Федеральный закон от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ. 5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1). Федеральный закон от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ. 6. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». 7. Федеральный закон от 11.01.1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». 8. Федеральный закон от 06.10.1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 9. Федеральный закон от 10.07.2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ». 10. Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». 11. Федеральный закон от 22.04.1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг». 12. Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского 193 страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования». 13. Федеральный закон от 08.12.2010 г. № 333-ФЗ «О бюджете фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 14. Федеральный закон от 10.12.2010 г. № 355-ФЗ «О бюджете пенсионного фонда Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 15. Федеральный закон от 08.12.2010 г. № 334-ФЗ «О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 16. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». 17. Федеральный закон от 07.05.1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах». 18. Федеральный закон от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью». 19. Федеральный закон от 25.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». 20. Федеральный закон от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». 21. Федеральный закон от 13.12.2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 22. Федеральный закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». 23. Указ Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». 24. Указ Президента РФ от 28.04.2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». 194 25. Бюджетное послание Президента РФ от 29.06.2010 г. «О бюджетной политике в 2011–2013 гг.». 26. Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе РФ». 27. Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ». 28. Постановление Правительства РФ от 17.12.2010 г. № 1050 «О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011–2015 гг.». 29. Постановление Правительства РФ от 08.12.2005 г. № 740 «О федеральной целевой программе «Культура России». 30. Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 г. № 61 «О федеральной целевой программе развития образования на 2011–2015 гг.». 31. Основные направления налоговой политики РФ на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.: одобр. Правительством Российской Федерации 20 мая 2010 г. 32. Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.: одобр. Советом директоров Банка России 12 ноября 2010 г. 33. Положение ЦБ РФ от 26.03.2007 г. № 302-П «О Правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории РФ». 34. Закон Пермского края от 30.08.2001 г. № 1685-296 «О налогообложении в Пермской области». 35. Закон Пермского края от 16.12.2010 г. № 726-ПК «О бюджете Пермского края на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 36. Закон Пермского края от 12.10.2007 г. № 111-ПК «О бюджетном процессе в Пермском крае». 195 37. Закон Пермского края от 13.09.2006 г. № 11-КЗ «О методиках распределения межбюджетных трансфертов в Пермском крае». 38. Закон Пермского края от 29.11.2010 г. № 710-ПК «О бюджете Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 39. Решение Пермской городской Думы от 28.09.2010 г. № 146 «Об утверждении методики оценки эффективности исполнения бюджета г. Перми». 40. Решение Пермской городской Думы от 28.08.2007 г. № 185 «Об утверждении положения о бюджете и бюджетном процессе в г. Перми». 41. Решение Пермской городской Думы от 08.11.2005 г. № 187 «О земельном налоге на территории г. Перми». 42. Решение Пермской городской Думы от 29.11.2005 г. № 200 «О системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности». 43. Решение Пермской городской Думы от 28.11.2006 г. № 303 «О налоге на имущество физических лиц на территории г. Перми». 44. Решение Пермской городской Думы от 30.11.2010 г. № 200 «О бюджете г. Перми на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.». 45. Постановление Администрации г. Перми от 20.09.2010 г. № 576 «Об утверждении основных направлений бюджетной и налоговой политики г. Перми на 2011–2013 гг.». 46. Решение Земского собрания Кунгурского муниципального района от 17.12.2010 г. № 221 «О бюджете Кунгурского муниципального района на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». 47. Решение Кунгурской городской Думы от 24.12.2010 г. № 533 «Об утверждении бюджета г. Кунгура на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов». 196 Учебная и научная литература 48. Аналитический доклад Института современного развития. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003–2008 гг. – URL: http://www.riocenter.ru/ru. 49. Бекетова О.Н. Налоговое бремя и налоговые пределы в современной России // Финансовые проблемы переходной экономики: сб. науч. тр.; под ред. С.В. Барулина. – Саратов: Изд-во Сарат. гос. соц.-экон. ун-та. – 2001. http://www.gramotey.com/?open_file=1269105438. 50. Барциц И.Н., Бакушев В.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. – М.: Изд-во РАГС, 2008. – 300 с. 51. Басаргин В. Регионы сядут на пособия [Электронный ресурс] // Российская газета. – 2009. – № 4877. – 30 мар. – 2009. – URL: http:// www.rg.ru. 52. Володина Т.Е. Русская тройка: казенное, бюджетное, автономное. – URL: http://www.vkursedela.ru/article4011. 53. Васильева М.В., Малий Н.А., Перекрестова Н.В. Финансовая политика: учеб. пособие для вузов. – Ростов н/Д: Феникс, 2008. – 220 с. 54. Дубровская Ю.В. Культурный потенциал муниципального образования как важнейший фактор его развития // Культура: управление, экономика, право. – 2009. – № 4. – С. 8–11. 55. Зайнутдинова Г.А. Биллинг: шаг навстречу плательщику / Бюджет. Июнь. 2009. – URL: http://www.Roskazna.ru/store/billing.pdf. 56. Зотов В.Б. Система муниципального управления. – СПб.: Питер, 2007. – 560 с. 57. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации: учеб. пособие – М.: КНОРУС, 2009. – 128 с. 197 58. Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации: учеб. пособие – 2-е изд. – М.: КНОРУС, 2006. – 208 с. 59. Ляхова Н.И. Методология оптимизации финансовых потоков в условиях саморазвития регионов и муниципальных образований: дисс. ... д-ра экон. наук / Орловский гос. техн. ун-т. – Орел, 2008. – 387 с. 60. Малиновская О.В., Скобелева И.П., Бровкина А.В. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. – М.: КНОРУС, 2010. – 432 с. 61. Пермский край: финансы и финансисты / В.П. Мохов [и др.] – Пермь: Пушка, 2007. – 183 с. 62. Нешитая А.С. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. – 8-е изд., испр. и доп. – М.: Дашков и Ко, 2008. – 320 с. 63. Никифоров С.М. Межбюджетные трансферты в федеральном бюджете. – URL: http://bujet.ru/article/108099.php. 64. Паздникова Н.П. Финансы: метод. рекомендации для студентов заочного отделения – Пермь: Изд-во Перм. гос. техн. ун-та, 2010. – 25 с. 65. Поляк Г.Б. Финансы: учебник для вузов. – 3-е изд., испр. и доп. – М.: Юнити-Дана, 2008. – 703 с. 66. Поляк Г.Б. Бюджетная система России: учебник для вузов – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ, 2007. – 703 с. 67. Поляк Г.Б. Государственные и муниципальные финансы: учеб. пособие. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ, 2007. – 319 с. 68. Пушкарев И. Правительство не должно снижать размер субсидий регионам-донорам. – URL: http://www.allnews.ru/?cID=economica. 69. Реформирование бюджетной классификации. – URL: http://geoims.com/byudzhetnaya-klassifikaciya/reformirovanie-byudzhetnoj-klassifikacii 09.05.2009. 198 70. Рожков Ю.В., Тишутина О.И. Особенности бюджетного регулирования приграничных субъектов РФ // Сибирская финансовая школа. – URL: http://safbd.ru/magazine/article/osobennosti-byudzhetnogoregulirovaniya-prigranichnyh-subektov-rf. 71. Романовский М.В., Врублевская О.В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник – СПб.: ПИТЕР, 2008. –576 с. 72. Романовский М.В., Белоглазова Г.Н. Финансы и кредит: учебник. – М.: Высшее образование, 2008. – 609 с. 73. Росстрой. ФЦП «Жилище». К 2015 году треть российских семей смогут купить квартиру на собственные средства. – URL: http://www.fcpdom.ru/index.php?s=news&id=463. 74. Сидоренко В.В. Программный бюджет и реформа госуправления // Бюджет. – URL: http://bujet.ru/article/107975.php 75. Территориальная конкуренция в экономическом пространстве: моногр. / А.И Татаркин [и др.]. – Екатеринбург: Изд-во Ин-та экономики УРО РАН, 2010 – 540 с. 76. Фетисов В.Д. Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие для вузов. – М.: ЮНИТИ, 2003. – 367 с. 77. Хабибуллина И. Бюджетная система РФ и ее развитие. – URL: http://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=19002 78. Шевяков А.Ю. Можно ли решить проблему социального неравенства в России? // Бюджет. – 2009. – Сентябрь. – С. 70–73. 79. Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учебник для вузов. – М.: Юнити-ДАНА: Закон и право, 2002. – 606 с. Интернет-ресурсы 80. Бюджетная система РФ. – URL: www.budgetrf.ru. 199 81. Сервер органов государственной власти РФ. – URL:www.gov.ru. 82. Министерство финансов РФ. – URL: www.minfin.ru. 83. Сайт Центрального банка РФ. – URL: www.cbr.ru. 84. Сайт Госкомстата РФ (макроэкономические показатели). – URL: www.gks.ru. 85. Справочник «Социально-экономические проблемы России». – URL: www.fiper.ru. 86. Сайт Федерального казначейства РФ. – URL: www.roskazna.ru. 87. Сайт «Российский Бизнес Консалтинг» – URL: www.rbc.ru. 88. Сайт Администрации г. Перми. – URL: www.gorodperm.ru. 89. Пермский региональный сервер. – URL: www.perm.ru. 90. Пермстат. – URL: www.oblstat.permregion.ru. 91. Официальный сайт Президента РФ. – URL: www.kremlin.ru. 92. Интернет-портал Правительства РФ. – URL: www.government.ru. 93. Википедия: свободная энциклопедия. – URL: www.wikipedia.org/wiki. 94. Коммерсант: ежедневная общенациональная деловая газета. – URL: www.kommersant.ru/daily. 200 ПРИЛОЖЕНИЯ 201 Приложение 1 Распределение вопросов местного значения между различными типами муниципальных образований № Вопросы местного п/п значения городского округа 1 2 3 4 5 6 202 Вопросы Вопросы местного местного значения значения муниципального поселения района Формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного бюджета Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов Владение, пользование и распоряжение находящимся в муниципальной собственности Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Организация в границах муниципального района электро и газоснабжения поселений имуществом, Организация в границах поселения электро, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации Обеспечение Обеспечение малоимущих граждан, малоимущих проживающих в граждан, городском округе и проживающих в нуждающихся поселении и в улучшении жилищных нуждающихся № Вопросы местного п/п значения городского округа условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства 7 8 Вопросы местного значения муниципального района Вопросы местного значения поселения в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения Участие в Участие в профилактике профилактике терроризма и терроризма и экстремизма, а также в экстремизма, а минимизации и (или) также ликвидации в минимизации последствий и (или) ликвидации проявлений терроризма последствий и экстремизма в проявлений границах городского терроризма и округа экстремизма в границах поселения 203 № Вопросы местного п/п значения городского округа 9 Вопросы Вопросы местного местного значения значения муниципального поселения района Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций Организация охраны общественного 10 порядка муниципальной милицией Обеспечение первичных мер пожарной 11 безопасности в границах городского округа Организация мероприятий 12 окружающей среды Обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения по охране 13 Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным 14 программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления 204 Создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания № Вопросы местного п/п значения городского округа Вопросы местного значения муниципального района дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время 15 Вопросы местного значения поселения Создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры Создание условий для оказания медицинской помощи населению (за исключением территорий, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу 16 исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи 205 № Вопросы местного п/п значения городского округа Вопросы местного значения муниципального района Организация оказания на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, поселений, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему 17 функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов Организация утилизации и переработки 18 промышленных отходов Вопросы местного значения поселения бытовых и Утверждение генеральных планов, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов документации по планировке территории, выдача 19 разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и т.д. Формирование и содержание муниципального архива, включая 20 хранение архивных фондов поселений 21 206 Содержание мест захоронения, организация ритуальных услуг № Вопросы местного п/п значения городского округа Вопросы Вопросы местного местного значения значения муниципального поселения района Создание условий для обеспечения жителей услугами связи, 22 общественного питания, торговли и бытового обслуживания Организация библиотечного обслуживания населения, 23 комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов Создание условий для обеспечения населения услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; создание 24 условий для развития местного традиционного народного художественного творчества участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов Организация и осуществление мероприятий по гражданской 25 обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно26 оздоровительных местностей и курортов местного значения Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности 27 людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья Создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, 28 содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству Обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового 29 спорта, организация проведения официальных физкультурнооздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района Организация и осуществление мероприятий по работе с детьми 30 и молодежью 207 № Вопросы местного п/п значения городского округа 31 32 33 34 208 Вопросы Вопросы местного местного значения значения муниципального поселения района Осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. Выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке предприятий и учреждений Сохранение, Сохранение, использование и использование популяризация и популяризация объектов культурного объектов наследия (памятников культурного истории и культуры), наследия находящихся в (памятников собственности истории и городского округа, культуры), охрана объектов находящихся в культурного наследия собственности (памятников истории поселения, охрана и культуры) местного объектов (муниципального) культурного значения, наследия расположенных на (памятников территории городского истории № Вопросы местного п/п значения городского округа округа Создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация 35 обустройства мест массового отдыха населения Организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов 36 особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа Вопросы местного значения муниципального района Вопросы местного значения поселения и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения Создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения Организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения 209 № Вопросы местного п/п значения городского округа Присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в городском округе, установление нумерации домов, 37 организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов Создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных 38 формирований на территории городского округа Осуществление муниципального 39 лесного контроля надзора 210 и Вопросы местного значения муниципального района Вопросы местного значения поселения Присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов Создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения Осуществление муниципального лесного контроля и надзора № Вопросы местного п/п значения городского округа Вопросы местного значения муниципального района Создание условий для деятельности добровольных 40 формирований населения по охране общественного порядка округа Создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка поселения Оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных статьями 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 41 42 Вопросы местного значения поселения Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района 211 Приложение 2 Фрагмент перечня главных администраторов доходов федерального бюджета и администрируемых ими доходов Код бюджетной классификации РФ главног о доходов админис федерального тратора бюджета доходов 1 2 092 092 1 11 02013 01 0000 120 092 1 11 02014 01 0000 120 092 1 11 04000 00 0000 120 092 1 11 06000 01 0000 120 153 153 1 04 01000 01 0000 110 153 1 04 02000 01 0000 110 153 1 09 02020 01 0000 110 153 153 153 1 10 01000 01 0000 180 1 10 02000 01 0000 180 1 16 04000 01 0000 140 212 Наименование главного администратора доходов федерального бюджета 3 Министерство финансов Российской Федерации Доходы от управления средствами Резервного фонда Доходы от управления средствами Фонда национального благосостояния Проценты по государственным кредитам Доходы от перечисления части прибыли Центрального банка Российской Федерации Федеральная таможенная служба Налог на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию РФ Акцизы по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию РФ Акцизы на нефть и стабильный газовый конденсат Таможенные пошлины Таможенные сборы Денежные взыскания за нарушение таможенного дела (таможенных правил) 182 182 182 182 182 182 182 182 182 182 Федеральная налоговая служба 1 01 01000 00 0000 110 Налог на прибыль организаций 1 03 01000 01 0000 110 Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации 1 03 02000 01 0000 110 Акцизы по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории РФ 1 07 01000 01 0000 110 Налог на добычу полезных ископаемых 1 07 03000 01 0000 110 Водный налог 1 07 04000 01 0000 110 Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов 1 12 02030 01 0000 120 Регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории РФ 1 13 01020 01 0000 130 Плата за предоставление информации, содержащейся в Едином государственном реестре налогоплательщиков 1 13 01030 01 0000 130 Плата за предоставление сведений и документов, содержащихся в Едином государственном реестре юридических лиц и в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей 213 Приложение 3 Доходы бюджета г. Перми на 2011 год Код дохода 1 00 00000 00 0000 000 1 01 00000 00 0000 000 1 01 02000 01 0000 110 1 05 00000 00 0000 000 1 05 02000 02 0000 110 1 05 03000 01 0000 110 1 06 00000 00 0000 000 1 06 01000 00 0000 110 1 06 02000 02 0000 110 1 06 04000 02 0000 110 1 06 06000 00 0000 110 1 08 00000 00 0000 000 1 11 00000 00 0000 000 214 Наименование кода группы, подгруппы, статьи классификации доходов НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ НАЛОГИ НА ПРИБЫЛЬ, ДОХОДЫ Налог на доходы физических лиц НАЛОГИ НА СОВОКУПНЫЙ ДОХОД Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности Единый сельскохозяйственный налог НАЛОГИ НА ИМУЩЕСТВО Налог на имущество физических лиц Налог на имущество организаций Транспортный налог Земельный налог ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОШЛИНА ДОХОДЫ ОТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ИМУЩЕСТВА, НАХОДЯЩЕГОСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ Доходы, тыс. руб. 17 414 833, 8 6 782 876,1 6 782 876,1 484 196,7 483 544,0 652,7 7 111 954,8 53 346,0 2 752 050,4 902 073,4 3 404 485,0 342 454,5 1 040 028,9 1 11 01000 00 0000 120 1 11 05000 00 0000 120 1 11 07000 00 0000 120 1 11 09000 00 0000 120 1 12 00000 00 0000 000 1 12 01000 01 0000 120 1 13 00000 00 0000 000 1 13 03000 00 0000 130 1 14 00000 00 0000 000 Доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям Доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества Платежи от государственных и муниципальных унитарных предприятий Прочие доходы от использования имущества и прав, находящихся в государственной и муниципальной собственности ПЛАТЕЖИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ ПРИРОДНЫМИ РЕСУРСАМИ Плата за негативное воздействие на окружающую среду ДОХОДЫ ОТ ОКАЗАНИЯ ПЛАТНЫХ УСЛУГ И КОМПЕНСАЦИИ ЗАТРАТ ГОСУДАРСТВА Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства ДОХОДЫ ОТ ПРОДАЖИ МАТЕРИАЛЬНЫХ И НЕМАТЕРИАЛЬНЫХ АКТИВОВ 433,9 863 320,1 3 687,0 172 587,9 11 611,7 11 611,7 2 696,0 2 696,0 1 357 583,0 215 1 14 01000 00 0000 410 1 14 02000 00 0000 000 1 14 06000 00 0000 430 1 16 00000 00 0000 000 1 17 00000 00 0000 000 1 17 05000 00 0000 180 2 00 00000 00 0000 000 2 02 00000 00 0000 000 2 02 02000 00 0000 151 2 02 03000 00 0000 151 2 02 04000 00 0000 151 216 Доходы от продажи квартир Доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности Доходы от продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности ШТРАФЫ, САНКЦИИ, ВОЗМЕЩЕНИЕ УЩЕРБА ПРОЧИЕ НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ Прочие неналоговые доходы БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ Безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ Субсидии бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований (межбюджетные субсидии) Субвенции бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований Иные межбюджетные трансферты ИТОГО ДОХОДОВ 389,3 1 162 983,4 194 210,3 136 184,3 145 247,8 145 247,8 3 784 823,5 3 784 823,5 1 163 336,0 2 423 723,1 197 764,4 21 199 657,3 Приложение 4 Фрагмент ведомственной структуры расходов бюджета г. Кунгура на 2011 год Ведомст Подр Раздел во аздел ЦСУ Вид расход ов 176 176 176 176 03 03 03 09 09 3020000 176 03 09 3029900 176 03 09 3029900 001 Наименование расходов Муниципальное учреждение «Кунгурская городская служба спасения» Национальная безопасность и правоохранительна я деятельность Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона Поисковые и аварийно-спасательные учреждения Обеспечение деятельности подведомственных учреждений Выполнение функций бюджетными Расход ы, (тыс. руб.) 4879,8 4879,8 4879,8 4879,8 4879,8 4879,8 217 учреждениями 154 154 01 154 01 154 01 13 13 4400000 154 01 13 4400000 154 01 13 5210000 154 154 218 01 01 13 13 001 5210202 5210202 001 Муниципальное учреждение «Кунгурский городской архив» Общегосударственн ые вопросы Другие общегосударственн ые вопросы Дворцы и дома культуры, другие учреждения культуры и средств массовой информации Выполнение функций бюджетными учреждениями Межбюджетные трансферты Обеспечение хранения, комплектования, учета и использования архивных документов архивного фонда Пермского края Выполнение функций бюджетными учреждениями 2540,1 2540,1 2540,1 1651,1 1651,1 889,0 889,0 889,0 219 Приложение 5 Распределение бюджетных ассигнований по разделам и подразделам классификации расходов федерального бюджета на 2011 год Раздел , подраз дел 0100 0101 0103 0104 0105 0106 0107 0108 0109 0110 0111 0112 0113 220 Наименование показателя Исполнено, тыс. руб. РАСХОДЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО 9 352 363 782,1 БЮДЖЕТА – ВСЕГО, в том числе: ОБЩЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВОПРОСЫ 777 600 872,1 Функционирование Президента Российской 7 653 820,2 Федерации Функционирование законодательных 7 971 251,6 (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований Функционирование Правительства 3 109 332,3 Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций Судебная система 113 858 499,8 Обеспечение деятельности финансовых, 213 265 095,7 налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора Обеспечение проведения выборов и 23 771 315,0 референдумов Международные отношения и 101 783 989,1 международное сотрудничество Государственный материальный резерв 9 719 047,1 Фундаментальные исследования 85 603 587,5 Резервные фонды 5 700 000,0 Прикладные научные исследования в области 14 077 509,0 общегосударственных вопросов Другие общегосударственные вопросы 191 087 424,8 0200 0201 0203 0205 0208 0209 0300 0301 0302 0303 0304 0305 0306 0308 0309 0310 0311 0313 0314 0400 НАЦИОНАЛЬНАЯ ОБОРОНА Вооруженные Силы Российской Федерации Мобилизационная и вневойсковая подготовка Подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности Прикладные научные исследования в области национальной обороны Другие вопросы в области национальной обороны НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Органы прокуратуры Органы внутренних дел Внутренние войска Органы юстиции 793 001 142,3 652 384 458,1 6 667 214,9 451 790,4 11 770 698,8 121 726 980,1 819 804 183,0 55 805 190,3 306 039 186,9 66 254 216,3 48 264 162,3 Система исполнения наказаний 158 928 497,5 Органы безопасности 992 008,2 Органы по контролю за оборотом 20 947 454,6 наркотических средств и психотропных веществ Защита населения и территории от 38 437 897,7 чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона Обеспечение пожарной безопасности 91 870 924,5 Миграционная политика 24 754 832,0 Прикладные научные исследования в области 2 879 241,1 национальной безопасности и правоохранительной деятельности Другие вопросы в области национальной 3 928 271,6 безопасности и правоохранительной деятельности НАЦИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА 1 702 272 794,7 221 0401 0402 0403 0404 0405 0406 0407 0408 0409 0410 0411 0412 0500 0501 0502 0503 0505 0600 0602 0603 0604 0605 0700 0701 0702 0703 0704 222 Общеэкономические вопросы Топливно-энергетический комплекс Исследование и использование космического пространства Воспроизводство минерально-сырьевой базы Сельское хозяйство и рыболовство Водное хозяйство Лесное хозяйство Транспорт Дорожное хозяйство Связь и информатика Прикладные научные исследования в области национальной экономики Другие вопросы в области национальной экономики ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОЕ ХОЗЯЙСТВО Жилищное хозяйство Коммунальное хозяйство Благоустройство Другие вопросы в области жилищнокоммунального хозяйства ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ Сбор, удаление отходов и очистка сточных вод Охрана объектов растительного и животного мира и среды их обитания Прикладные научные исследования в области охраны окружающей среды Другие вопросы в области охраны окружающей среды ОБРАЗОВАНИЕ Дошкольное образование Общее образование Начальное профессиональное образование Среднее профессиональное образование 104 721 950,0 36 985 712,3 23 009 619,9 22 035 961,3 138 326 875,8 15 605 976,6 31 641 995,4 212 332 014,1 363 912 221,3 38 653 482,2 156 947 375,9 558 099 609,9 196 468 201,6 128 039 103,0 25 842 615,5 23 643 978,1 18 942 505,0 16 824 004,8 65 084,9 6 271 415,4 291 513,5 10 195 991,0 495 825 434,3 4 644 608,3 34 953 168,5 3 749 522,0 33 639 369,0 0705 0706 0707 0708 0709 0800 0801 0802 0803 0806 0900 0901 0902 0904 0905 0906 0909 0910 1000 1001 1002 1003 1004 1005 1006 Профессиональная подготовка, 5 758 846,3 переподготовка и повышение квалификации Высшее и послевузовское профессиональное 365 381 278,9 образование Молодежная политика и оздоровление детей 829 440,1 Прикладные научные исследования в области 21 744 698,2 образования Другие вопросы в области образования 25 124 503,0 КУЛЬТУРА, КИНЕМАТОГРАФИЯ 81 908 607,8 Культура 72 511 909,9 Кинематография 5 374 582,0 Прикладные научные исследования в области 309 534,8 культуры, кинематографии Другие вопросы в области культуры, 3 712 581,1 кинематографии, средств массовой информации ЗДРАВООХРАНЕНИЕ 453 760 651,5 Стационарная медицинская помощь 211 681 409,0 Амбулаторная помощь 113 986 271,4 Скорая медицинская помощь 375 000,0 Санаторно-оздоровительная помощь 27 014 657,6 Заготовка, переработка, хранение и 6 201 968,6 обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов Прикладные научные исследования в области 7 509 449,7 здравоохранения Другие вопросы в области здравоохранения 74 308 932,5 СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА 2 951 785 395,1 Пенсионное обеспечение 2 095 059 669,0 Социальное обслуживание населения 6 919 903,4 Социальное обеспечение населения 706 888 838,7 Охрана семьи и детства 137 028 463,1 Прикладные научные исследования в области 144 628,6 социальной политики Другие вопросы в области социальной 5 743 892,3 политики 223 1100 1101 1102 1103 1104 1105 1200 1201 1202 1203 1204 1300 1301 1302 1400 1401 1402 1403 224 ФИЗИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И СПОРТ Физическая культура Массовый спорт Спорт высших достижений Прикладные научные исследования в области здравоохранения, физической культуры и спорта Другие вопросы в области физической культуры и спорта СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ Телевидение и радиовещание 42 386 711,3 95 024,5 12 362 855,2 28 688 655,0 509 289,5 Периодическая печать и издательства Прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии, средств массовой информации Другие вопросы в области средств массовой информации ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ДОЛГА Обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга Обслуживание государственного внешнего долга МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ ОБЩЕГО ХАРАКТЕРА БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Иные дотации Прочие межбюджетные трансферты общего характера 4 812 352,0 136 342,9 730 887,1 61 078 056,4 51 331 525,3 4 797 836,2 389 906 104,8 298 600 342,2 91 305 762,6 569 741 622,4 396 995 657,9 126 319 641,5 46 426 323,0 Приложение 6 Перечень ведомственных и долгосрочных целевых программ г. Перми на 2011 год № п/п 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 Название программы Ведомственные целевые программы – всего, в том числе: «Лицензирование образовательных учреждений города Перми» «Создание образовательных учреждений нового вида» «Повышение эффективности управления коммунальными сетями города Перми» «Обустройство и преобразование в зону отдыха территории водоохранных зон малых рек» «Организация дорожного движения в городе Перми» «Обустройство подходов к объектам социальной сферы в 2010–2012 годах» «Развитие малого и среднего предпринимательства в городе Перми на 2009–2012 годы» «Переселение граждан города Перми из аварийного жилищного фонда в 2009–2013 годы» «Развитие Ленинского района города Перми» «Развитие Свердловского района города Перми» «Развитие Мотовилихинского района города Перми» «Развитие Дзержинского района города Перми» «Развитие Индустриального района города Перми» «Развитие Кировского района города Перми» «Развитие Орджоникидзевского района города Перми» «Развитие поселка Новые Ляды» «Светлый город» Объем финансирован ия, тыс. руб. 2 710 922,500 323 219,600 5 000,000 0,000 1 616,500 76 316,900 167 159,500 8 000,000 100 000,000 244 825,600 340 028,848 260 102,800 224 103,179 220 520,073 225 635,800 234 196,900 47 961,600 54 887,200 225 18 «Создание информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в городе Перми на 2010–2012 годы» 19 «Построение эффективной системы управления многоквартирными домами в городе Перми на 2010–2012 годы» 20 «Обеспечение жильем молодых семей города Перми на 2011–2015 годы» 21 «Пермский трамвай» 22 «Развитие системы образования города в соответствии с направлениями проекта стратегии социально-экономического развития муниципального образования города Перми до 2030 года» 226 16 452,000 2 658,000 22 000,000 126 238,000 10 000,000 Приложение 7 Паспорт городской целевой программы «Комплексная экологическая программа муниципального образования» Основные разработчики программы Участники программы Цель разработки программы Задачи программы Исполнители программы Управление по экологии и природопользованию администрации муниципального образования, государственный университет муниципального образования, региональная организация Всероссийского общества охраны природы Муниципальное учреждение «Бюро экологической информации», муниципальное учреждение «Городская служба по организации содержания домашних животных» Повышение уровня экологической безопасности населения и природных комплексов МО Охрана водных ресурсов, реконструкция и развитие зеленого фонда города и охрана био- и ландшафтного разнообразия, в том числе особо охраняемых природных территорий, развитие системы экологического мониторинга и информационного обеспечения, экологическое воспитание и просвещение населения, привлечение промышленных предприятий к решению проблем охраны окружающей среды города, управление рисками негативного воздействия загрязнения окружающей среды на здоровье населения МО, управление движением отходов Управление по экологии и природопользованию администрации, управление внешнего благоустройства администрации, управление здравоохранения администрации, муниципальное учреждение «Городской лесхоз», муниципальное учреждение «Бюро экологической 227 информации», муниципальное учреждение «Городская служба по организации содержания домашних животных» Объем выделяемых Всего: 4163920,0 денежных средств на Из них: выполнение бюджет города 78 021,8 мероприятий краевой бюджет 0,0 программы, федеральный бюджет 0,0 тыс. руб внебюджетные средства 4 085 898,2 Сроки и этапы Период действия программы: 2008–2010 годы реализации с разбивкой на три этапа, с ежегодным программы уточнением мероприятий программы и объема (подпрограммы) денежных средств на их выполнение. Выделяются следующие основные этапы реализации: 1-й этап – 2008 год, 2-й этап – 2009 год, 3-й этап – 2010 год Ожидаемые Ожидаемые результаты: конечные результаты 1) сохранение городских лесов от пожаров реализации площадью не менее 30 000 га; программы 2) обустройство не менее 30 мест отдыха в соответствии с материалами лесоустройства с установкой скамеек, ограждений, шлагбаумов, обработка не менее 300 га ежегодно; 3) установка не менее 50 контейнеров для мусора, вывоз мусора с обустроенных мест отдыха, реконструкция не менее 75 контейнерных площадок в год; 4) отлов не менее 2500 собак в ежегодно, сбор не менее 150 трупов животных с территории МО в год; 5) снижение выбросов в атмосферу: – сероводород – 0,255 т/год, – углеводороды – 261,718 т/год, – бензол – 2,318 т/год, – ксилол – 1,637 т/год, – толуол – 4,676 т/год, 228 Организация контроля за реализацией программы Система мероприятий по реализации программы – фенол – 270,677 т/год; 6) очистка малых рек общей протяженностью не менее 9 км Контроль за исполнением программы, целевым и эффективным использованием средств бюджета осуществляется администрацией города, представительным и контрольным органами муниципалитета Система программных мероприятий включает в себя перечень природоохранных мероприятий (с указанием исполнителя, сроков исполнения, источников финансирования, результатов) по следующим разделам: 3.4.1. охрана водных ресурсов; 3.4.2. реконструкция развития зеленого фонда города и охрана био- и ландшафтного разнообразия, в том числе особо охраняемых природных территорий; 3.4.3. развитие системы мониторинга и информационного обеспечения; 3.4.4. экологическое воспитание и просвещение населения; 3.4.5. привлечение промышленных предприятий к решению проблем охраны окружающей среды города; 3.4.6. оценка и управление рисками для здоровья населения при негативном воздействии окружающей среды; 3.4.7. управление движением отходов 229 Приложение 8 Источники финансирования дефицита бюджета Пермского края на 2011 г. Код классификации Наименование кода источников внутреннего классификации источников финансирования внутреннего дефицита финансирования дефицита 01 00 00 00 00 0000 000 ИСТОЧНИКИ ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА 01 02 00 00 00 0000 000 Кредиты кредитных организаций в валюте Российской Федерации 01 02 00 00 02 0000 710 Получение кредитов от кредитных организаций бюджетом Пермского края 01 03 00 00 00 0000 810 Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации 01 03 00 00 02 0000 810 Погашение бюджетом Пермского края кредитов, полученных из федерального бюджета 01 05 02 01 02 0000 000 Изменение прочих остатков денежных средств бюджета Пермского края 01 05 02 01 02 0000 610 Уменьшение прочих остатков денежных средств бюджета Пермского края 01 06 00 00 00 0000 000 Иные источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов 230 Сумма, тыс. руб. 8 049 527,7 7 606 230,2 7 606 230,2 –77 931,0 77 931,0 398 520,0 398 520,0 122 708,5 01 06 04 00 02 0000 810 Исполнение государственных 1 830 413,2 гарантий Пермского края в валюте РФ в случае, если исполнение гарантом государственных гарантий Пермского края ведет к возникновению права регрессного требования гаранта к принципалу либо обусловлено уступкой гаранту прав требования бенефициара к принципалу 01 06 05 01 02 0000 640 Возврат бюджетных кредитов, 1 277,5 предоставленных юридическим лицам из бюджета Пермского края 01 06 05 02 02 0000 540 Предоставление из бюджета 250 000,0 Пермского края бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований Пермского края 01 06 05 02 02 0001 640 Возврат бюджетных кредитов, 371 431,0 предоставленных бюджетам муниципальных образований Пермского края из бюджета Пермского края 01 06 05 02 02 0002 640 Средства, получаемые в порядке 1 830 413,2 регресса сумм, уплаченных гарантом во исполнение (частичное исполнение) обязательств по государственным гарантиям Пермского края 231 Приложение 9 Структура государственного внешнего долга Российской Федерации по состоянию на 1 июня 2011 года Сумма, млн Эквивалент Категория долга долл. США в млн евро Государственный внешний долг Российской Федерации (включая обязательства бывшего Союза ССР, принятые Российской Федерацией ) Задолженность перед официальными кредиторами – членами Парижского клуба, не являвшаяся предметом реструктуризации 37 010,0 25 931,9 668,2 468,2 Задолженность перед официальными кредиторами – не членами Парижского клуба Задолженность перед официальными кредиторами – бывшими странами СЭВ 1 608,2 1 126,8 1 149,7 805,6 Коммерческая задолженность бывшего СССР* Задолженность перед международными финансовыми организациями 58,0 40,6 2 864,5 2 007,1 Задолженность по внешним облигационным займам внешний облигационный заем с погашением в 2015 г. внешний облигационный заем с погашением в 2018 г. внешний облигационный заем с погашением в 2020 г. внешний облигационный заем с погашением в 2028 г. внешний облигационный заем с погашением в 2030 г. Задолженность по ОВГВЗ 29 820,0 20 894,0 2 000,0 1 401,3 3 466,4 2 428,8 3 500,0 2 452,4 2 499,9 1 751,6 18 353,7 12 859,9 24,9 17,5 Государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте 816,5 572,1 * Обязательства, не урегулированные по завершении переоформления коммерческой задолженности бывшего СССР и расчетов с Лондонским клубом кредиторов. 232 Приложение 10 Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации Объем государственного внутреннего долга Российской Федерации, млрд руб. По состоянию на всего 01.01.1993 г. 01.01.1994 г. 01.01.1995 г. 01.01.1996 г. 01.01.1997 г. 01.01.1998 г. 01.01.1999 г. 01.01.2000 г. 01.01.2001 г. 01.01.2002 г. 01.01.2003 г. 01.01.2004 г. 01.01.2005 г. 01.01.2006 г. 01.01.2007 г. 01.01.2008 г. 01.01.2009 г. 01.01.2010 г. 01.01.2011 г. 3,57 15,64 88,06 187,74 364,46 490,92 529,94 578,23 557,42 533,51 679,91 682,02 778,47 875,43 1064,88 1301,15 1499,82 2094,73 2940,39 в том числе государственные гарантии Российской Федерации в валюте Российской Федерации 0,08 0,33 2,14 7,46 17,24 3,47 0,88 0,82 1,02 0,02 8,62 5,58 12,93 18,86 31,23 46,68 72,49 251,36 472,25 233 Учебное издание ДУБРОВСКАЯ Юлия Владимировна БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Учебное пособие Редактор и корректор Н.А. Московкина __________________________________________________ Подписано в печать 18.08.2011. Формат 6090/16. Усл. печ. л. 14,0. Тираж 230 экз. Заказ № 142/2011. __________________________________________________ Издательство Пермского национального исследовательского политехнического университета. Адрес: 614990, г. Пермь, Комсомольский пр., 29, к. 113. Тел. (342) 219-80-33. 234
