Варианты налоговых схем

Региональные механизмы регулирования в меняющихся
условиях функционирования нефтегазового сектора
А.Токарев (Институт Экономики и ОПП СО РАН)
В современных условиях нефтегазовый комплекс является одним из
важнейших секторов экономики России. Нефтегазовый сектор играет исключительно
важную роль в социально-экономическом развитии многих сырьевых регионов
России, определяя темпы их экономического роста и оказывая решающее влияние
на динамику бюджетных доходов, занятости и уровня жизни населения.
1. Регулирование нефтегазового сектора
Эффективная
система
регулирования
нефтяного
сектора
должна
способствовать обеспечению баланса интересов между главными участниками
процесса недропользования: (1) компаниями, деятельность которых направлена на
получение
коммерческих
выгод;
(2)
федеральным
центром,
отстаивающим
общегосударственные интересы; (3) сырьевыми территориями, отвечающими за
благополучие местного населения. Отсутствие баланса препятствует эффективной
работе нефтегазового сектора, нормальному развитию инвестиционного процесса.
Особенно сбалансированность важна в недропользовании, где высоки риски, а
механизмы государственного регулирования должны быть очень чувствительными,
требуют адаптации для каждого проекта.
Рис. 1.1. Регулирование как способ согласования интересов
нефтяных компаний и государства
Федеральный
«центр»
и
нефтегазовые
регионы
Противоречия
Согласование
интересов
Стимулирование
освоения новых
месторождений
Структурная
политика
Налоговая
политика
интересов
Нефтяная
компания
Система
регулирования
Стимулирование ввода
бездействующих скважин
Лицензионная
политика
Ценовая
политика
Продление эксплуатации
низкорентабельных
объектов
Рис.1. Регулирование как способ согласования интересов нефтяных компаний и
государства
1
Интересы участников процесса недропользования не всегда совпадают, могут
и противоречить друг другу. Особое значение с точки зрения их согласования
должна играть целостная система регулирования (рис.1). В противном случае,
например, применение механизмов налогового стимулирования не будет вполне
эффективным в условиях трансфертного ценообразования, а развитие малых
компаний
будет
затруднено
без
гарантированного
доступа
к
объектам
транспортировки.
В развитых нефтегазодобывающих странах действует именно система
регулирования, которая включает: структурную политику, стимулирование развития
независимых компаний, процедуры доступа к транспортной и обслуживающей
инфраструктуре
для
малых
и
средних
независимых
компаний,
налоговое
стимулирование, ценовую и лицензионную политику. Все эти меры осуществляются
с ясным пониманием того, что поддержка нефтяного сектора (связанная в том числе
с льготными условиями налогообложения, инвестирования; затратами на создание
системы
регулирования
и
контроля)
ведет
к
значительным
экономическим
эффектам. Эти выгоды связаны с дополнительными бюджетными поступлениями,
поддержанием высокого уровня занятости, развитием смежных и обслуживающих
отраслей. Эти меры в значительной степени (например, в США и Канаде)
разрабатываются и осуществляются на региональном уровне, который имеет
соответствующую компетенцию.
Системы
регулирования,
применяемые
в
большинстве
развитых
нефтедобывающих стран мира, характеризуются дифференцированным подходом
к различным объектам в зависимости от условий добычи.
Например, в США и Канаде применяются гибкие инструменты регулирования,
при котором специальные платежи поставлены в зависимость от целого ряда
показателей, например, от производительности скважин, цен на нефть, периода
открытия запасов, качества добываемой продукции. Дифференцированные подходы
предполагают
стратификацию
скважин
по
категориям
(малодебитные,
горизонтальные, восстановленные и проч.) и разработку для каждой из категорий
соответствующих
программ
стимулирования
добычи
нефти.
Применяемые
регулирующие механизмы зависят от степени зрелости нефтегазовой провинции и
той роли, которую добывающий сектор играет в региональной (национальной)
экономике и, в частности при формировании бюджетов и в обеспечении занятости
населения. Для эффективного регулирования нефтегазового сектора территории
должны иметь достаточную компетенцию и сферу ответственности1.
1
Токарев А. Налоговое регулирование нефтегазового сектора: региональные аспекты. Новосибирск:
2
2. Структура минерально-сырьевой базы
Начиная с 80-х годов наблюдается заметное ухудшение минеральносырьевой базы и условий добычи углеводородов как в целом в России, так и в
основной ее нефтегазодобывающей провинции – Западной Сибири.
Структура
разведанных
месторождений
продолжает
ухудшаться.
Доля
трудноизвлекаемых запасов (они характеризуются низкими дебитами скважин и
сравнительно невысокими темпами отбора нефти) уже превысила 60%. Доля
вовлекаемых в разработку запасов с дебитами скважин менее 25 тонн в сутки 10 лет
назад составляла около 55%, сейчас такую долю составляют запасы с дебитами до
10 тонн в сутки. Свыше трети разрабатываемых запасов имеют высокую
обводненность – более 70%.
За 80-е годы средняя производительность (дебит) нефтяных скважин в России
снизилась в 2,3 раза, при этом в Западной Сибири – более чем в 5 раз. Средний
размер запасов новых месторождений в Западной Сибири уменьшился со 149 млн т
в начале 80-х до 19 млн т в начале 90-х годов. В настоящее время средняя величина
извлекаемых запасов нефти новых месторождений по категории С1 на территории
Ханты-Мансийского автономного округа – снизилась до 1 млн т 2.
Основные технические, геологические и, следовательно,
экономические
параметры (затраты, прибыльность, рента) развития нефтедобычи на разных
стадиях освоения
нефтегазовых провинций
имеют
существенные
различия.
Крупнейшая российская нефтегазовая провинция – Западная Сибирь – в настоящее
время находятся на стадии падающей добычи. В этот период при освоении
месторождений нефти и газа необходим более полный учет социальных факторов.
Реальные возможности решения социальных задач во многом определяются
мерами и результатами региональной политики. Поэтому на поздних этапах
освоения
нефтегазовых
провинций
представляется
целесообразным
расширение компетенции регионов в вопросах регулирования.
Зарубежный опыт развития нефтяной промышленности свидетельствует о том,
что продление стадии растущей добычи, стабилизация и даже некоторый рост
добычи на более поздних фазах (с соответствующими позитивными социальными
последствиями)
вполне
возможны
при
условии
применения
адекватных
ИЭиОПП СО РАН, 2000.
2
Пути реализации нефтегазового потенциала ХМАО. – Ханты-Мансийск. – 1998.
3
инструментов
регулирования.
Аналогичные
меры
могут
быть
с
успехом
использованы и в России3.
3. Изменения в налогообложении нефтяного сектора
После принятия в 1992 году Закона РФ “О недрах” самые существенные
изменения в систему налогообложения нефтегазового сектора произошли в 2001
году и связаны с введением в действие отдельных глав второй части Налогового
кодекса. Реформирование затронуло все ключевые для нефтедобычи налоги:
платежи
при
пользовании
воспроизводство
недрами,
налог
минерально-сырьевой
базы
на
прибыль,
(ВМСБ),
отчисления
акцизы,
на
экспортные
пошлины4.
Наиболее значимые изменения в налогообложении сферы недропользования
связаны с введением налога на добычу полезных ископаемых (далее – налог на
добычу). Для нефти вместо отчислений на ВМСБ, акциза на нефть и роялти был
введен налог на добычу, взимаемый по ставке 16,5%. На три года (в период с 1
января 2002 года по 31 декабря 2004 года) базовая ставка налога на добычу для
нефти установлена в размере 340 рублей за тонну. Эта ставка применяется с
коэффициентом, учитывающим уровень мировых цен на нефть (при этом налог
взимается только при ценах нефти сорта «Юралс» более 8 долл. за баррель).
Гибкие ставки налога на добычу. Налог на добычу не учитывает особенности
разработки запасов углеводородного сырья. Применение не дифференцированной
(«потонной» или адвалорной) в зависимости от условий добычи ставки налога даже
с учетом цен на нефть не соответствует мировым тенденциям в налогообложении
нефтегазового сектора. В мировой практике регулирования ставки специальных
(рентных) налогов напрямую зависят от рентабельности добычи или связаны с
уровнями производительности скважин, объемами добычи, а также этапами
освоения.
Применение гибких схем взимания специальных налогов особенно важно для
освоения трудноизвлекаемых запасов, которые в России составляют значительную
долю
в
общем
объеме
ресурсов.
Горно-геологические
условия
разработки
месторождений и качество запасов значительно различаются между объектами. При
единой ставке компании, осваивающие лучшие месторождения, оказываются в
3
Крюков В., Севастьянова А., Токарев А., Шмат В. Региональные аспекты реформирования
налоговой системы в нефтегазовом секторе России. – Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001. – 160 с.
4
Закон РФ №110-ФЗ от 6 августа 2001 года «О внесении изменений и дополнений в часть вторую
Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ о налогах и сборах, а также о
признании утратившими силу отдельных актов (положений актов) законодательства РФ о налогах и
4
более выгодных условиях, получая сверхприбыли. В тоже время компании,
разрабатывающие
менее
производительные
месторождения,
будут
малоэффективными.
Применение гибких ставок налога будет способствовать развитию сектора
независимых
нефтяных
преимущественно
компаний,
разработкой
поскольку
мелких
такие
и
компании
средних
занимаются
месторождений
с
трудноизвлекаемыми запасами.
Целесообразность применения гибких схем налогообложения обусловлена и тем,
что финансово-экономические показатели освоения месторождений и качество
запасов изменяются в процессе эксплуатации (например, падают дебиты скважин,
растет обводненность добываемой продукции). В Налоговом кодексе необходимо
дать перечень критериев, в соответствии с которыми определяется льготный режим
для освоения истощенных запасов нефти. Например, льготное налогообложение
может быть применено при дебитах ниже заданного уровня и/или обводненности
выше
некоторой
выработанности
предельной
запасов.
величины,
Права
по
а
также
определению
при
высокой
конкретных
степени
параметров
регулирующих показателей целесообразно предоставить региональным органам
управления, поскольку они лучше знают особенности добычи на конкретных
объектах в пределах своей территории.
При взимании налога на добычу необходимо предусмотреть дополнительные
регулирующие меры, направленные на стимулирование: добычи из малодебитных,
низкорентабельных скважин и месторождений; восстановления бездействующих
скважин; разработки новых месторождений.
Лицензионные соглашения. В рамках новой налоговой системы государством
осуществлен
односторонний
пересмотр
договорных
условий
лицензионных
соглашений, в которых устанавливались индивидуальные ставки регулярных
платежей за право пользования недрами. Эти ставки определялись по результатам
конкурсов (аукционов) на получение прав пользования недрами. Новое налоговое
законодательство ставит задачу уточнения условий всех уже заключенных
лицензионных соглашений. В результате изменения условий налогообложения был
подвергнут определенной ревизии и принцип «двух ключей» (поскольку лицензии
выдаются совместным решением федеральных и региональных органов власти),
закрепленный
в
российском
законодательстве
при
регулировании
сферы
недропользования.
сборах»// Российская газета. – 2001. – 8 авг.
5
Распределение налога на добычу между бюджетами. Большое значение
для доходов сырьевых территорий будут играть пропорции распределения налога на
добычу между бюджетами. Ранее (вплоть до конца 2001 года), в соответствии с
Законом РФ «О недрах» большая часть рентных (специальных) налогов – платежи
за право на добычу (роялти) и отчисления на ВМСБ – распределялась в
региональные бюджеты.
В новых условиях сумма налога на добычу по углеводородам будет
направляться в размере 80% в федеральный бюджет, а 20% – в бюджеты субъектов
Федерации
(нефтегазодобывающих
регионов).
Таким
образом,
порядок
распределения налога снизит доходы консолидированных бюджетов сырьевых
регионов от добычи невоспроизводимых запасов нефти и газа.
Распределение налога на добычу не предусматривает его поступление в
местные
бюджеты,
поэтому
снижается
заинтересованность
муниципальных
образований в добыче углеводородов. В этих условиях бюджеты субъектов
Федерации вынуждены направлять дополнительные финансовые ресурсы в
бюджеты муниципальных образований, на территории которых осуществляется
добыча
углеводородного
сырья,
располагаются
города
и
рабочие
поселки
нефтяников со всей социальной инфраструктурой.
Финансирование ГРР. Основная часть отчислений на ВМСБ (около 70%)
оставалась в добывающих регионах и использовалась нефтегазовыми компаниями
для выполнения территориальных программ геологического изучения недр. Отмена
платежей на ВМСБ в связи с введением налога на добычу значительно уменьшает
роль регионов в регулировании нефтегазового сектора, в целом, и процесса
геологического изучения недр, в частности.
В новых условиях было бы целесообразным предоставить субъектам Федерации
компенсирующие
рычаги
регулирования
нефтегазового
сектора,
например,
расширить компетенцию региональных органов власти в вопросах взимания налога
на добычу и платежей при пользовании недрами. В новых условиях сырьевым
регионам целесообразно формировать региональные фонды развития минеральносырьевой базы с жестким контролем за целевым использованием средств.
Важнейшим источником финансирования геолого-разведочных работ (ГРР) должны
стать разовые и регулярные платежи при пользовании недрами.
Для стимулирования проведения ГРР компаниями целесообразно применение
пониженных ставок налога на добычу в случае добычи из месторождений, открытых
недропользователями за счет собственных средств.
6
4.
Сравнительная
оценка
вариантов
налогообложения
нефтедобычи
Варианты налоговых схем. Анализ налоговых схем проводился на основе
модели
оценки
эффективности
нефтяных
проектов.
Предполагается,
что
осуществляется разработка нового, уже открытого месторождения нефти.
Рассматриваются
следующие
варианты
системы
налогообложения
в
нефтегазовом секторе (табл. 1):

вариант 1 (ДС-Т): действовавшая система налогообложения по состоянию на
2001 год; предполагается использование трансфертных (заниженных) цен на
нефть для налогообложения (роялти и платежей на ВМСБ);

вариант 2 (ДС-Р): действовавшая система налогообложения по состоянию на
2001 год; предполагается использование для налогообложения рыночных цен;

вариант 3 (НК-Б): условия Налогового кодекса по состоянию на начало 2002 года
с базовой ставкой налога на добычу в размере 340 руб./т;

вариант 4 (НК-П): условия Налогового кодекса, предполагаемые к применению в
2005 году, со ставкой налога на добычу для углеводородов в размере 16,5%;

вариант 5 (НК-Г): условия Налогового кодекса с гибкой ставкой налога на
добычу, которая изменяется в зависимости от динамики извлечения запасов:
пониженная ставка налога в период до окупаемости инвестиций и на этапе
истощения запасов.
Предлагаемые варианты позволяют сравнить существующую в настоящее
время налоговую схему с действовавшей ранее системой, а также со схемами
предполагаемыми к применению в перспективе.
Таблица 1
Варианты налоговых схем
Налоговые
условия
Акциз на
нефть
Роялти / налог
на добычу
Платежи на
ВМСБ
Налог на
прибыль
Экспортная
пошлина1
Цены для
налогообложен
ия
Вариант 1
(ДС-Т)
Вариант 2
(ДС-Р)
74 руб./т
74 руб./т
9%
9%
10%
10%
35%
долл./т
Трансферт
ные
Вариант 3
(НК-Б)
Вариант 4
(НК-П)
Вариант
5 (НК-Г)
340 руб./т1
16,5%
0-16,5%
35%
24%
24%
24%
долл./т
35-40%
35-40%
35-40%
Рыночные
Рыночны
е
Рыночные
Рыночные
7
Примечание 1. Ставки устанавливаются в зависимости от экспортных цен на нефть.
Результаты
проведенных
расчетов.
В
новых
условиях
ключевыми
элементами системы специального налогообложения нефтедобычи стали налог на
добычу и экспортная пошлина. При ценах нефти на уровне 20-25 долл./барр. их доля
в структуре всех налоговых платежей недропользователя составляет от 50% до
70%.
Эти налоги (в отличие, например, от налога на прибыль) в новых условиях не
зависят от уровня внутрикорпоративных цен. Ставки экспортной пошлины и налога
на добычу зависят только от уровня мировых цен на нефть и поэтому
рассматриваемые налоги относительно просты для администрирования, что
является вполне эффективным с точки зрения устранения негативных моментов
трансфертного ценообразования. Они являются надежными с точки зрения
собираемости, но с другой стороны, подвержены большому риску изменений
мировых цен на нефть, и поэтому сложно прогнозировать их поступления в бюджеты
в условиях нестабильной конъюнктуры рынков.
Доля сырьевых регионов при распределении этих ключевых специальных
налогов
(фактически
только
налога
на
добычу)
относительно
невелика
и
существенно сокращается при росте мировых цен на нефть. Она уменьшается от
20% (при ценах от 8 до 15 долл./барр., когда налог на добычу взимается, а пошлина
еще – нет) до 9% (при ценах на уровне 30 долл./барр.).
Во всех вариантах Налогового кодекса значительно сокращается доля налогов,
поступающих в региональные бюджеты (рис. 2). Это связано, в первую очередь, с
пропорцией распределения налога на добычу, заменившего роялти и платежи на
ВМСБ, которые преимущественно направлялись в бюджеты сырьевых регионов.
8
100%
80%
60%
40%
20%
0%
ДС-Т
ДC-Р
Инвестор
НК-Б
НК-П
Федеральный бюджет
НК-Г
Региональный бюджет
Рис. 2. Распределение доходов проекта в различных налоговых условиях
Результаты расчетов показали, что с точки зрения инвестора наиболее
предпочтилен вариант налогообложения, соответствующий гибкой схеме взимания
налога на добычу (вариант 5). В этом случае инвестором достигается минимальный
срок
окупаемости
рентабельности.
проекта
Следует
и
максимальный
отметить,
что
уровень
близкие
внутренней
показатели
нормы
эффективности
инвестор получает и при действовавшей системе налогообложения в условиях
трансфертного ценообразования (вариант 1). Это связано со значительно более
низким уровнем роялти и платежей на ВМСБ по сравнению с порядком
формирования налогооблагаемой базы на основе рыночных цен.
25
100%
95%
20
лет
90%
85%
15
80%
10
75%
ДС-Т
ДC-Р
Добыча
НК-Б
НК-П
НК-Г
Продолжительность добычи
9
Рис. 3. Продолжительность рентабельной добычи (лет) и доля добытой
продукции от начальных извлекаемых запасов (в %)
Гибкая система взимания налога на добычу предпочтительна и с точки зрения
государства,
поскольку
в
этом
случае
достигается
максимальный
по
продолжительности период рентабельной добычи и, соответственно, уровень
извлечения нефти, рассчитываемый как отношение добытой нефти к величине
начальных извлекаемых запасов (рис. 3).
Совершенствование
системы
государственного
регулирования
в
нефтегазовом секторе должно идти с учетом специфических региональных и
местных условий. Для этих целей региональные органы власти должны иметь
достаточную свободу маневра
в сфере регулирования,
в том
числе
при
формировании гибкой системы налогообложения.
10