Проект Итоговое решение Круглого стола «Градостроительное

Проект
Итоговое решение Круглого стола «Градостроительное планирование в
системе управления территориями и недвижимостью. Инновации в
законодательстве, теории и практике»
Организаторы: ГИС-Ассоциация, ИТП «Град»
г. Омск
13 декабря 2011г.
Модераторами обсуждения выступили:
Миллер С.А. (президент ГИС-Ассоциации, член Научно-консультативного совета при
Росреестре),
Кривов А.С. (руководитель рабочей группы Общественного Совета при Минрегионе
России по вопросам стратегического и территориального планирования),
Береговских А.Н. (руководитель комитета по территориальному управлению и
градоустройству ГИС-Ассоциации, член Общественного Совета при Минрегионе России,
генеральный директор ИТП «Град»).
В обсуждении проблемных вопросов территориального управления, с точки
зрения практического применения законодательных норм, административных
регламентов, решений градостроительной документации, данных государственного
кадастра недвижимости, топографо-геодезических материалов и космических съёмок,
цифровых технологий и программного обеспечения, приняли участие руководители
региональных и муниципальных органов власти, уполномоченных в сфере
градостроительства Тюменской, Тверской, Нижегородской, Новосибирской, Кемеровской,
Сахалинской, Магаданской и Омской областей, ЯНАО, ХМАО-Югры, Красноярского и
Краснодарского краёв, Республики Саха-Якутия.
Участники обсудили следующие темы:
1. Законодательные нововведения 2011 года, законопроекты, подготовленные для
внесения в Правительство РФ Минрегионом России и Минэкономразвития России,
предложения профессионального сообщества по внесению изменений в действующее
законодательство в сферах управления территориями и недвижимостью;
2. Нормативно-правовое и технологическое обеспечение внесения сведений в ГКН о
пространственных объектах, не являющихся объектами кадастрового учета:
административно-территориальные границы, зоны с особыми условиями использования
территорий, территориальные зоны;
3. Методология создания двухуровневых информационно-аналитических систем
управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ). Опыт корректировки
градостроительной документации регионального и муниципального уровня (на примере
Тюменской области) с целью гармонизации стратегических решений социальноэкономического развития и территориального планирования, приведения документов к
новому составу и содержанию, установленному ФЗ №41, к единой системе технических
требований с использованием специального программного обеспечения для
комплексного предоставления сведений об объектах градостроительного регулирования
в государственный кадастр недвижимости (ГКН).
Основные выводы и рекомендации:
1. Действующее законодательство не в полной мере отвечает современным
требованиям управления развитием территории и недвижимости и нуждается в
совершенствовании и гармонизации отраслевых норм и правил. В России необходимо
создавать и постоянно совершенствовать единую систему управления территориями и
недвижимостью, включающую системное нормативно-правовое, организационное,
информационное и технологическое обеспечение.
Особенное внимание участники уделили проблеме обеспечения преемственности
градостроительных решений от уровня стратегического социально-экономического и
территориального планирования до выдачи разрешений на строительство. В
Градостроительном Кодексе РФ (ГрадК) должны быть прописаны обязанности всех
субъектов градостроительной деятельности о неукоснительном соблюдении решений,
принятых в генеральных планах (ГП), правилах землепользования и застройки (ПЗЗ),
документах по планировке территорий (ДПТ) и определены правовые последствия
неисполнения этих решений. На федеральном уровне в Кодексе об административных
правонарушениях должна быть установлена административная ответственность за
нарушение ПЗЗ, а также в ГрадК закреплены полномочия ОМСУ по осуществлению
контроля над соблюдением ПЗЗ.
Необходимо на федеральном уровне создать реестр всех государственных и
муниципальных полномочий в сферах управления развитием территорий, распределив
ответственность за их исполнение между уровнями власти и ведомствами и обеспечить их
реализацию посредством:
- дополнения ГрадК определениями основных терминов (градостроительная
документация, элементы панировочной структуры, улично-дорожная сеть, утвержденные
красные линии и т.д.);
- принятия ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» (с одновременным
внесением необходимых изменений в ГрадК) с целью обеспечения взаимосвязи
документов социально-экономического развития и территориального планирования,
установления перечня показателей социально-экономического развития, параметры
которых должны определяться на уровне территориального планирования в соответствии
с нормативами градостроительного проектирования (прогнозируемая численность
населения, плотность населения, плотность улично-дорожной сети (УДС) и т.д.). В ГрадК
необходимо установить требования к составу, содержанию, порядку разработки и
внесения изменений в нормативы градостроительного проектирования (НГП);
- установления ответственности за неисполнение градостроительных решений на
всех этапах инвестиционного цикла. Нужно также прописать необходимость учета
нормативов при подготовке градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ), а
также внести изменения в ст. 51 ГрадК, в части установления обязанности проверки
ОМСУ, выдающим разрешение на строительство, схемы планировочной организации
земельного участка в составе материалов проектной документации на соответствие
нормативам градостроительного проектирования. Выявленное несоответствие должно
являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство;
- законодательного обеспечения создания единого координатного пространства
для целей градостроительного проектирования и управления территориями и
недвижимостью на основе открытости и публичности используемых систем координат;
- установления конкретного перечня работ и требований к результатам
инженерных изысканий при разработке каждого вида градостроительной документации;
- обеспечения преемственности градостроительных решений путём установления
правового статуса документов по планировке территорий, а также порядка внесения в них
изменений. Исключительного правового статуса требуют объекты градостроительного
регулирования – красные линии. Для создания не только транспортно-планировочного
каркаса, но и основы для правового регулирования градостроительных и земельноимущественных отношений, необходимо установить обязательность и сроки утверждения
проектов панировки территорий УДС, результатом которых должны стать планы красных
линий;
- установления обязательности внесения изменений в ПЗЗ одновременно с
утверждением проекта планировки, если решение проекта не соответствует ПЗЗ, либо
носит уточняющий характер. Для обеспечения такой нормы следует готовить проект
внесения изменений в ПЗЗ в составе работ по планировке территорий, а публичные
слушания проводить одновременно по двум проектам;
- установления требований по выбору трасс линейных объектов транспортной и
инженерной инфраструктуры, в том числе для строительства объектов естественных
монополий, посредством размещения этих объектов в документах территориального
планирования, либо посредством внесения в них изменений;
- установления требований к цифровому описанию административнотерриториальных границ в составе утверждаемых карт документов территориального
планирования с точностью установления границ ЗУ и территориальных зон в составе ПЗЗ
на основании решений документации по планировке территорий;
- пересмотра нормы ГрадК о невозможности пересечения границ устанавливаемых
территориальных зон и земельных участков. Для этого нужно разработать правовые и
организационные механизмы, обеспечивающие реализацию градостроительных
преобразований территорий и ЗУ в соответствии с ГП и ПЗЗ через инструменты
планировки территорий и
градостроительное зонирование. Этот вопрос требует
тщательной юридической проработки, в том числе в части возможности самостоятельного
выбора вида разрешенного использования земельного участка собственником
недвижимости, как на этапе получения разрешения на строительство, так и при
исчислении земельных платежей.
На уровне методических рекомендаций следует предусмотреть разные подходы к
подготовке документации по планировке для застроенных территорий, использование
которых соответствует ГП; свободных от застройки территорий, предназначенных для
строительства и для территорий подлежащих градостроительному преобразованию за
счёт реконструкции, перепрофилирования или сноса.
Наиболее целесообразно границы зон размещения объектов федерального,
регионального и местного значения, установленные в проектах планировки территорий
закреплять посредством формирования территориальных зон с единственным видом
разрешённого использования соответствующего назначению социально-значимого
объекта.
2. На всех уровнях власти необходимо установить регламенты внесения изменений
в документы территориального планирования на основе показателей социальноэкономического развития (СЭР), в том числе в части планируемых объектов федерального,
регионального и местного значения. Региональные и местные нормативы
градостроительного проектирования должны разрабатываться в зависимости от
показателей СЭР (например, в точках роста обеспеченность значимыми объектами
должна быть выше). Необходимо установить обязанности по финансированию таких
изменений (например, финансирование внесения изменений в муниципальную
документацию с целью соответствия региональным стратегиям должно обеспечиваться за
счет региональных бюджетов).
Необходимо обеспечить скорейшее принятие региональных и муниципальных
стратегий СЭР и последующую корректировку документов территориального
планирования в случае их несоответствия стратегиям. При разработке стратегических
документов СЭР и территориального планирования необходимо создать условия для
учёта интересов бизнеса.
3. В силу тех обстоятельств, что в настоящее время в ГКН сведения о зонах с
особыми условиями использования территорий практически отсутствуют, а разработка
грамотных градостроительных решений без учёта ограничений невозможна, наиболее
экономически обоснованным и реализуемым, в том числе за счёт профессиональных
градостроительных кадров, является организация утверждения границ зон с особыми
условиями использования территорий (ЗОУИТ) на основе подготовленных проектов
установления этих зон в составе материалов по обоснованию градостроительной
документации.
В составе работ по подготовке градостроительной документации необходимо
готовить материалы по зонам в соответствии с требованиями действующего отраслевого
законодательства (водного, лесного, природоохранного и т.д.) и в соответствии с
правилами цифрового описания для объектов территориального планирования,
установленных Минрегионразвития России, с точностью и в форматах, установленных
Росреестром для межведомственного взаимодействия в электронном виде, исключив из
состава работ подготовку бумажных документов и их сканобразы.
При этом отмечаем неурегулированные на законодательном уровне вопросы, к
которым следует отнести отсутствие установленной ответственности собственников
объектов, защита от негативного воздействия которых, либо охрана которых от внешних
влияний должна быть обеспечена за счёт установления ЗОУИТ. Это санитарно-защитные
зоны предприятий, зоны охраны объектов культурного наследия и т.д. Необходимо четко
разграничить ответственность по установлению всех без исключения ЗОУИТ между
уполномоченными (заинтересованными) ведомствами (лицами).
В связи с планируемым переходом на единый налог на недвижимость и
государственной задачей повышения налогооблагаемой базы необходимо создать
правовую основу для массовой разработки проектов межевания территорий населённых
пунктов на основе проектов планировки территорий улично-дорожной сети с
одновременной подготовкой материалов по формированию земельных участков и
проведения государственного кадастрового учёта в электронном виде. Такие поправки
необходимо принимать вместе с исключением заявительного принципа постановки
земельных участков на государственный кадастровый учёт и установлением полномочий
по формированию объектов недвижимости и обеспечению государственного
кадастрового учёта ОГВ СРФ. Сплошная разработка проектов межевания застроенных
территорий
должна
осуществляться
организациями,
занимающимися
на
профессиональной основе градостроительным проектированием, при этом должны быть
в границах элементов планировочной структуры решены задачи полного разграничения
территорий на земельные участки (под существующими ОКС, для предоставления под
строительство, земельные участки общего пользования, для иных не связанных со
строительством целей). Только при таком подходе будет исключён принцип «точечной
застройки».
4. В целях организационного обеспечения названных положений предлагается:
- Министерству экономического развития РФ в самые короткие сроки решить
вопросы с открытостью координатного пространства страны и публичностью ключей
перехода систем координат, использующихся ГКН и ОМСУ;
- включить в полномочия ОГВ СРФ и ОМСУ (органы градостроительства)
обязанность по предоставлению сведений в ГКН о границах административно-
территориального деления, зонах с особыми условиям использования территорий,
территориальных зонах на основе решений градостроительной документации, и
утвердить соответствующие регламенты предоставления сведений в ГКН;
- утвердить административные регламенты взаимодействия через обеспечение
доступа к данным на всех уровнях.
5. Для обеспечения наиболее эффективного управления территориями и
недвижимостью на всех уровнях власти необходимо сделать информационным
фундаментом системы управления инфраструктуру пространственных данных (ИПД),
первичные базовые данные которой целесообразно создавать одновременно (в составе)
с разработкой градостроительной документации, формируя результаты проектов в
цифровом виде баз пространственных данных:
- об объектах «опорного плана» (объектах, характеризующих современное
использование и состояние территории);
- о градостроительных ограничениях, имеющих правовое значение
(административно-территориальных
границах,
зонах
с
особыми
условиями
использования территорий, зонах охраны объектов культурного наследия и т.д.);
- об объектах градостроительного регулирования (красных линиях, зонах
размещения объектов федерального, регионального и местного значения,
функциональных и территориальных зонах и т.д.).
В
Градостроительном кодексе нужно в ближайшее время предусмотреть
обязательность создания региональных информационных систем и их консолидацию с
ИСОГД и ФГИС ТП в виде создания трехуровневой информационно-аналитической
системы управления градостроительным развитием территорий (ИАС УГРТ).
Утвердить Постановлением Правительства РФ единый классификатор видов
использования земельных участков и объектов капитального строительства (включая их
наиболее значимые характеристики) для применения во всех процессах управления
территориями и недвижимостью (размещение объектов в документах территориального
планирования, определение зон размещения объектов в документации по планировке
территорий, установление градостроительного регламента, выдача разрешения на
строительство и ввод объекта в эксплуатацию, кадастровая оценка, налогообложение,
регистрация прав на недвижимость).
Базы данных о стратегиях и показателях СЭР должны формироваться как единое
целое с информационными системами градостроительной деятельности.
В составе документов территориального планирования необходимо выполнять
координатное описание границ административно-территориального деления с точностью
ведения и учётом данных ГКН.
Все пространственные данные об объектах градостроительного регулирования
должны формироваться в соответствии с единой системой требований на всех этапах
проектирования, что обеспечит согласованность и оперативность внесения изменений.
Предоставление сведений об объектах градорегулирования и ЗОУИТ в ГКН должно
осуществляться через ФГИС ТП,
региональные или муниципальные ИСОГД в
согласованных форматах в рамках межведомственного взаимодействия.
Информационные системы СЭР, ИСОГД, ГКН и другие должны обеспечивать доступ
к информационным ресурсам друг друга посредством включения их в состав базовых
пространственных данных ИПД РФ.
Необходимо установить обязательность для всех информационных систем
обеспечения градостроительной деятельности создания публичных интернет-порталов с
обязательным размещением программ инвестиционного развития территорий и
информации об инвестиционных площадках.
Все участники Круглого стола отметили необходимость и пользу проведения
общественно-профессиональных обсуждений сложных вопросов, решение которых
направлено на повышение эффективности управления территориями и недвижимостью, а
значит на создание условий для повышения качества среды жизнедеятельности в России.
Разработанные рекомендации направлены на повышение эффективности управления
развитием территорий и недвижимостью и могут учитываться при подготовке технических
заданий на выполнение комплексных или отдельных градостроительных работ в регионах
и муниципальных образованиях. Рекомендации будут использованы Комитетом по
территориальному управлению и градоустройству ГИС–Ассоциации, Национальной
Гильдией Градостроителей при подготовке предложений по совершенствованию
нормативно-правовой базы, при подготовке методических рекомендаций по разработке
градостроительной и иной документации, обеспечивающей повышение эффективности
использования территорий, а также направлены в профильные министерства и
ведомства, опубликованы на сайтах организаторов.