ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ Юридического факультета МГУ им

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова
на проекты Федерального закона «Об автономных учреждениях»,
и «О внесении изменений в законодательные акты Российской
Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных
учреждениях», вносимых Правительством РФ в Государственную
Думу РФ (в редакции по состоянию на 24 сентября 2005 г.)
Проект Федерального закона «Об автономных учреждениях» и
предлагаемый в пакете с ним проект Федерального закона «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»
применительно к сфере образования не соответствуют Конституции
Российской Федерации.
Общая концепция названных законопроектов о снятии с государства
обязанности гарантированного финансирования автономных учреждений в
сфере образования, а также конкретные положения пункта 2 статьи 4 проекта
Федерального закона «Об автономных учреждениях» и пункта 1 статьи 1
проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об
автономных учреждениях», провозгласившие отказ государства от прямого
финансирования основной деятельности автономных образовательных
учреждений и фактический переход на «платное оказание образовательных
услуг» не соответствуют нормам статьи 43 Конституции РФ, которые
гарантируют каждому гражданину Российской Федерации общедоступность
и
бесплатность
дошкольного,
основного
общего
и
среднего
профессионального образования и право на бесплатное получение высшего
образования в государственном или муниципальном образовательном
учреждении. Конституционные гарантии прав граждан на бесплатное
образование находят конкретное воплощение в нормах пункта 3 статьи 5,
статьи 41, 42, а также пункта 7 статьи 50 Закона РФ «Об образовании», ст. 28
Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании»,
законопроектами.
которые
также
нарушаются
представленными
3
Представляется, что для образовательных учреждений в сфере
вузовского и высшего профессионального образования, занимающихся
фундаментальными
научными
исследованиями,
данный
подход
категорически неприемлем. Отсутствие систематического и планомерного
бюджетного финансирования равносильно прекращению их основной
деятельности и неизбежно приведет к их превращению в коммерческие и
полукоммерческие организации, целью которых станет не реальная забота о
воспитании подрастающего поколения в духе патриотизма и верности
идеалам Отечества, о процветании российского государства и
благосостоянии нашего народа, а получение максимальной прибыли
исключительно для себя.
Предлагаемые Правительством РФ законопроекты противоречат
положениям Бюджетного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ,
Трудового кодекса РФ, иного действующего законодательства, многие
императивные нормы которого не только не изменяются, но в принципе
не могут быть изменены этими законопроектами.
Как гласит Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи
с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», «для
осуществления финансовой деятельности по переходу от сметного
содержания к выполнению по факту предоставления услуг в связи с
введением автономных учреждений предусматривается внесение изменений
в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ». Согласно Перечню нормативных
правовых актов Правительства Российской Федерации, обеспечивающих
исполнение Федерального закона «Об автономных учреждениях», в рамках
реализации концепции данного законопроекта Правительство РФ должно
принять Постановление об условиях и порядке формирования задания
учредителя по соответствующим видам услуг в сфере образования. Однако
ни в одном из представленных законопроектов не говорится о
необходимости внесения соответствующих изменений в законодательство о
4
страховании, не разработаны экономические и правовые механизмы,
гарантирующие гражданам России хотя бы частично бесплатного
образования, по аналогии с механизмами предоставления медицинских и
иных услуг в социальной сфере, частичная бесплатность которых
обеспечивается действующей системой медицинского и социального
страхования.
Формулировка части 2 пункта 3 статьи 2 законопроекта «Об автономных
учреждениях», что собственник имущества автономного учреждения не
несет ответственности по обязательствам автономного учреждения,
противоречит самой конструкции учреждения, имущество которого
принадлежит ему на праве оперативного управления, оставаясь в
собственности государства или иного учредителя, который при всех
вариантах обязан отвечать по долгам созданного им учреждения (статьи 120,
296, 298 Гражданского кодекса РФ, пункт 1 статьи 3 законопроекта «Об
автономных учреждениях»).
Положение пункта 3 статьи 16 законопроекта «Об автономных
учреждениях» о том, что руководитель автономного учреждения несет перед
учреждением ответственность в размере убытков, причиненных ему в
результате совершения крупной сделки с нарушением требований статьи 16
настоящего закона независимо от того, была ли эта сделка признана
недействительной, не только не соответствует правилу пункта 2 статьи 16
самого законопроекта, но грубо противоречит императивным нормам статей
166-167 Гражданского кодекса РФ, согласно которым такие сделки
признаются оспоримыми, следовательно, законными, пока суд не признает
их недействительными. Между тем, теоретически и практически такая сделка
признается крупной далеко не всегда, поскольку в соответствии с
разъяснениями высших судебных инстанций и даже согласно пункту 2 статьи
15 самого законопроекта, установленный этим законопроектом порядок
совершения крупных сделок не применяется к сделкам, относящимся к
обычной уставной деятельности автономного учреждения. Привлечение
5
гражданина к гражданско-правовой ответственности за действия, которые не
были в установленном порядке признаны виновным правонарушением,
противоречит нормам статьи 401 Гражданского кодекса РФ, а также статьи
277 Трудового кодекса. Кроме того, правило пункта 3 статьи 16
законопроекта не согласуется с нормами действующего Гражданского
процессуального кодекса РФ (статья 3) и Арбитражного процессуального
кодекса РФ (статья 4) о праве на иск.
Пункт 1 статьи 2 законопроекта «Об автономных учреждениях»,
согласно которому автономные учреждения создаются для оказания услуг
(выполнения
работ)
законодательством
в
целях
Российской
осуществления
Федерации
предусмотренных
функций
государства
(муниципальных образований) в области науки, образования и т.п. не
соответствует пункту 1 статьи 49 Гражданского кодекса РФ, пункту 2 статьи
2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», а также статьи 12
Закона
РФ
«Об
правоспособность
образовании»,
образовательных
устанавливающих
учреждений
как
специальную
некоммерческих
организаций, осуществляющих целенаправленный процесс воспитания и
обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся
констатацией
достижения
обучающимся
гражданином
установленных
государством образовательных уровней (цензов).
Положения статей 15-18 законопроекта, касающиеся порядка
совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, не согласуются
с нормами статей 296, 298 Гражданского кодекса РФ, которые в связи с этим
предлагается изменить (пункт 1 статьи 1 Федерального закона «О внесении
изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с
принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях»), но также с
нормами пункта 4 статьи 226 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым
объемы принятых и исполненных денежных обязательств учреждения не
могут превышать лимиты бюджетных средств (которую законопроекты не
предполагают изменять).
6
Вопреки содержащемуся в Пояснительной записке к проекту
Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об
автономных учреждениях» утверждению, что принятие законопроекта
не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета,
представленные законопроекты являются затратными, а потому их
реализация требует серьезного экономического обоснования.
Достаточно сказать, что «в целях регламентации отношений,
возникающих при функционировании учреждений», законопроект «Об
автономных учреждениях» фактически создает пяти - или даже
шестизвенную
систему
органов
управления
образовательными
учреждениями:
- Первый уровень - руководитель (ректор или иной единоличный
исполнительный орган -
статья 14 законопроекта).
- Второй уровень - коллегиальный орган (ученый совет и т.п.,
создаваемый в соответствии с законодательством и уставом учреждения пункт 2 статьи 9 законопроекта).
- Третий уровень - наблюдательный совет (статьи 11-13 законопроекта),
без рекомендации которого нельзя совершить ни крупную сделку, ни сделку
с заинтересованностью, ни решить иные серьезные вопросы деятельности
учреждения. В состав Наблюдательного совета входят от 5 до 11
представителей органов исполнительной власти, часть которых делегирована
органом, в ведении которого находится автономное учреждения, а другая
часть - органом, на который возложено управление государственным
(муниципальным) имуществом. Если учесть, что Наблюдательный совет
обязан созываться не реже одного раза в квартал, а вопрос об отнесении
сделки к разряду крупной или сделки с заинтересованностью нередко
является дискуссионным, можно с легкостью подсчитать, какая армия
чиновников потребуется для обеспечения эффективной деятельности
7
наблюдательных советов во всех автономных учреждениях на территории
Российской Федерации (затраты на переписку, командировки и т.д.).
- Четвертый уровень - собственник-учредитель, функции которого в
части
полномочий
по
распоряжению
имуществом
учреждения
осуществляются органом исполнительной власти, на который возложено
управление государственным имуществом (пункт 2 статьи 6, подпункт 7
статьи 10 законопроекта).
- Пятый уровень - учредитель, который решает важнейшие вопросы
деятельности
автономного
учреждения
(подпункты
1-6
статьи
10
законопроекта), причем эти функции и полномочия учредителя могут
осуществляться как федеральным органом исполнительной власти, в ведении
которого находится автономное учреждение.
- Шестой уровень - непосредственно Правительством РФ (пункт 2 статьи
6 законопроекта).
Причины введения столь беспрецедентной по своей сложности системы
управления автономным образовательным учреждением совершенно неясны,
поскольку действующее законодательство (статьи 296, 298 Гражданского
кодекса РФ, статья 226 Бюджетного кодекса РФ и др.) создает реальные
гарантии защиты прав собственника-государства, соблюдения интересов
граждан в части качества образования, и в то же время предоставляет
государственным образовательным учреждениям минимально необходимую
свободу в их оперативно-хозяйственной деятельности. Достаточно сказать,
что даже для федеральных казенных предприятий закон устанавливает
двухзвенную
систему
управления
(собственник -учредитель
и
подконтрольный ему руководитель - статьи 20, 21 Федерального закона «О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях»).
При этом в указанных законопроектах напрочь отсутствуют какие
бы то ни было антикоррупционные механизмы, необходимость которых
при наличии необъятного числа чиновников, распоряжающихся,
8
контролирующих и
надзирающих за деятельностью автономного
учреждения, представляется совершенно очевидной.
Кроме того, устанавливая необоснованное требование о согласовании с
наблюдательным советом, а после этого с собственником-учредителем
возможного участия образовательного учреждения во всех видах
юридических лиц и в любых совместных проектах (часть 4 пункт 2 статьи 3,
пункт 2 статьи 6, подпункт 7 статьи 10 законопроекта) данный законопроект
весьма существенно затрудняет интеграцию образовательной, научной,
а также инновационно направленной производственной деятельности,
определенной Президентом Российской Федерации в качестве одной из
основных
стратегических
задач
перспективного
развития
образовательной отрасли.
Доктор юридических наук,
профессор
С.А. Авакьян
Доктор юридических наук,
профессор
А.Е. Шерстобитов
Доктор юридических наук,
доцент
Н.В. Козлова