Заключение Общественной палаты Российской Федерации на проект федерального закона № 216152-3

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
на проект федерального закона № 216152-3
«О плате за негативное воздействие на окружающую среду»
Принятие специального федерального закона, регулирующего
отношения, возникающие в связи с реализацией принципа платности за
негативное воздействие на окружающую среду, предполагалось еще в период
принятия основополагающего природоохранного закона – Федерального
закона «Об охране окружающей среды», в котором содержание норм о плате
имеет общий и отсылочный характер. Кроме того, в последние годы в
отсутствие специального федерального закона сложилась противоречивая
правоприменительная, в том числе и судебная практика. В этой связи
принятие Федерального закона «О плате за негативное воздействие на
окружающую среду» актуально и своевременно.
Внесенный в Государственную Думу Российской Федерации проект в
основном соответствует тем задачам, которые должен решить специальный
федеральный закон: определяет согласно ст.16 гл.IV Федерального закона
«Об охране окружающей среды» порядок исчисления и взимания платы за
негативное воздействие на окружающую среду, регулирует отношения
между федеральными органами исполнительной власти, органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими
лицами и индивидуальными предпринимателями, возникающие при
внесении платы.
Заслуживают поддержки две основные идеи законопроекта: во-первых,
переход к новому порядку определения платы, который исходит из создания
в ближайшей перспективе новой – технологической – системы нормирования
воздействий на окружающую среду; во-вторых, использование механизма
определения и взимания платы, в качестве средства экономического
стимулирования хозяйствующих субъектов к сокращению негативного
воздействия на окружающую среду.
Практика природоохранного управления показывает, что в
современный период требуются иные подходы к нормированию, лишенные
недостатков действующей системы и апробированные зарубежным опытом.
Соответствующим образом должны быть изменены и принципы
установления платы за негативное воздействие на окружающую среду. В
системе же экономического стимулирования природоохранной деятельности
плата за негативное воздействие традиционно является основным
регулятором, и эта ее роль в целом достаточно отражена в данном
законопроекте.
Вместе с тем, Общественная палата Российской Федерации не
поддерживает ту концептуальную идею законопроекта, которая не
декларируется прямо, но проводится фактически, а именно: плата
регулируется здесь как формально неналоговый, но по сути исключительно
фискальный платеж, служащий только источником формирования бюджетов,
и никак не связанный принципом целевого расходования. Исторически плата
за негативное воздействие на окружающую среду внедрялась и действовала
именно как платеж компенсационного назначения, который должен был
расходоваться на проведение природоохранных мероприятий. В последние
годы, после ликвидации внебюджетных экологических фондов,
компенсационная роль платы оказалась полностью утраченной. Между тем,
даже в отрыве от системы таких фондов возможно обеспечить целевое
расходование собираемой платы. Это может быть сделано в данном законе
путем, во-первых, прямого декларирования принципа целевого расходования
платы и, во-вторых, путем фиксирования в процентном выражении доли
бюджетных поступлений от платы, направляемой в обязательном порядке на
проведение природоохранных, в том числе программных, мероприятий
общего значения федерального, регионального, местного уровня. Такая мера
будет способствовать некоторому увеличению доли бюджетного
финансирования мероприятий по охране окружающей среды, которая
является недопустимо низкой.
Также Общественная палата вносит несколько предложений по
улучшению общего содержания законопроекта и его отдельных положений.
1. Наиболее заметным недостатком законопроекта является излишне
детальное регулирование различных процедурных вопросов взимания платы,
вплоть до перечисления реквизитов документов, порядка заполнения
бланков, отправки почтовых отправлений, вручения документов, округления
чисел, валюты исполнения обязательств по плате и т.п. (например, п.3 ст.6,
п.5 ст.8, п.4–6 ст.17, п.3 ст.18, п.9 ст.21, п.3 ст.22 и другие статьи
законопроекта), даны понятия, которым место на подзаконном уровне
правового регулирования (например, понятия прямогонного бензина,
бензиновой фракции в п.6 ст.11 законопроекта). Известно, что федеральный
закон как нормативно правовой акт высшей юридической силы должен
содержать только первичные правовые нормы, устанавливающие общие
правила поведения, основные права и обязанности сторон. Необходимая
детализация должна происходить на подзаконном уровне. Безусловно,
другим недостатком является: отсылочный характер проекта федерального
закона, который делегирует реальное правовое регулирование органам
исполнительной власти.
Однако в данном случае степень детализации целого ряда положений
явно превосходит формат федерального закона. По существу, авторы
законопроекта вложили в него многое из того, что должно быть
урегулировано
нормативными
актами
Федеральной
службы
по
экологическому, технологическому и атомному надзору. Подобный подход, с
одной стороны, девальвирует федеральные законы, а с другой стороны, в
данном конкретном случае связывает субъекты предпринимательской
деятельности со множеством обязанностей сугубо технического характера,
контроль исполнения которых неизбежно создаст почву для должностных
злоупотреблений в системе органов, осуществляющих администрирование
платы (избирательный подход к плательщикам, применение принудительных
полномочий по усмотрению и т.п.). И в этом смысле, законопроект обладает
определенной «коррупционной емкостью».
2. Законопроект содержит много норм, относящихся по своей
принадлежности к иным отраслям права.
2
В частности, это все положения, которые касаются понятия
юридического лица, процедур реорганизации, ликвидации юридических лиц
(ст.2, п.4–8 ст.13 и др. законопроекта). Поскольку вышеуказанные процедуры
данным законом регулироваться не могут, нет смысла в их воспроизведении.
Тем более, что каких-либо существенных особенностей процедуры взимания
платы в случаях реорганизации либо ликвидации законопроект не
устанавливает, а все предложенные положения основываются на
гражданском законодательстве. Кроме того, в ряде случаев юридические
лица сводятся к акционерным обществам (п.7, 8 ст.13 законопроекта), что не
соответствует гражданскому законодательству.
Нет необходимости излагать технические детали исполнения
обязанности «по уплате платы» (п.п.1,2 ст.18 законопроекта), поскольку круг
соответствующих отношений регулируется финансовым, банковским,
гражданским законодательством.
Аналогичные недостатки присущи ст.25 законопроекта, регулирующей
право на обжалование.
К предмету данного специального закона не относятся отношения,
подлежащие урегулированию общим законом об охране окружающей среды
(как вариант – Экологическим кодексом Российской Федерации). Например,
вместо ст.9 «Наилучшие существующие технологии» – в общем законе,
несмотря на то, что в настоящее время круг вопросов, связанных с
технологическим нормированием, по существу нигде не урегулирован и
потому есть определенная целесообразность включения такого рода норм в
данный закон.
3. Необходимо доработать ряд ключевых понятий.
Не вполне точным представляется понятие стационарного источника
негативного воздействия на окружающую среду, который определен как
«территориально обособленный имущественный объект» (п.2. ст.2
законопроекта). Между тем, территориально обособленный имущественный
объект может быть технологически единым источником воздействия, а
может быть и поделенным на ряд более мелких источников (отдельные
трубы и прочие технологически изолированные источники выбросов,
сбросов). В ряде случаев различение части и целого имеет юридическое
значение для расчета платы. К примеру, из п.7 ст.8 законопроекта по смыслу
определенно следует, что под источником понимаются именно отдельные
части «территориально обособленного имущественного объекта».
Вызывает возражение легальное определение технологического
норматива как норматива, который устанавливается «для целей взимания
платы», поскольку в действительности любые экологические нормативы
направлены в первую очередь на ограничение негативного воздействия на
окружающую среду, а плата лишь привязывается к тем или иным
нормативам.
В определении наилучшей существующей технологии (НСТ) не
следует делать акцент на том, что такая технология основана именно на
«последних» достижениях науки и техники – это не всегда так.
4. Имеет место противоречивое регулирование отношений платности,
возникающих в связи со сбросом загрязняющих веществ в канализационные
3
сети. Так, согласно п. 2 ст. 4 плательщиками являются лица,
«осуществляющие сбросы в канализационные сети», а согласно пп.4) п.1 ст.7
законопроекта объектом платы признается осуществление сбросов
загрязняющих веществ «в поверхностные водные объекты, подземные
водные объекты и на водосборные площади», но не в канализационные сети.
Как известно, в этой сфере в настоящее время существуют два вида
обязательств по внесению платы, возникающих, с одной стороны, между
организациями водопроводно-канализационного хозяйства и государством в
лице его полномочных органов экологического управления, а с другой
стороны
между
абонентами
и
организациями
водопроводноканализационного хозяйства. Последний вид отношений имеет договорный
характер: в договоре оказания услуг по приему сточных вод указываются
лимиты водоотведения, условия и порядок оплаты услуг по приему
сточных вод, в том числе за превышение норматива сброса сточных вод и
загрязняющих веществ. Полагаем, что плательщиками в контексте данного
закона являются не лица, указанные в п.2 ст.4, а собственно организации
водопроводно-канализационного хозяйства, что косвенно находит
подтверждение в самом же законопроекте – в п.13 ст.11 устанавливается
понижающий коэффициент к ставкам платы для «организаций
водопроводно-канализационного
хозяйства».
Необходимо
отразить
особенности
субъектного
состава отношений платности
сброса
загрязняющих веществ в канализационные сети с последующим отведением
сточных вод в водные объекты и внести изменения в перечень плательщиков
(ст.4 законопроекта).
5. Целесообразно будет исключить абзац 6 п.1 ст.10 законопроекта и
последнее предложение из абз.7 п.1 ст.10 законопроекта, поскольку эти
положения создают предпосылки для произвольного толкования обязанности
по внесению платы ввиду того, что отсутствие вины плательщика является
суждением оценочного характера, наличие этого обстоятельства будет
определяться администратором платы, что может привести к
соответствующим злоупотреблениям с его стороны. Абзац 7 законопроекта в
сокращенном виде будет достаточным для того, чтобы сложить обязанность
по внесению повышенной платы только с тех субъектов, у которых
разрешение отсутствует не по их вине (на практике обычно по причине
несвоевременного его оформления уполномоченными органами).
6. В некоторых случаях вызывает сомнение уведомительный характер
действий плательщика. Так, самостоятельный выбор метода определения
платежной базы (прямого или расчетного – п.7 ст.8 законопроекта),
составление плана природоохранных мероприятий (п.1 ст.12 законопроекта)
вероятно, должно быть согласовано администратором платы.
7. Вызывает возражение поправка в Федеральный закон «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
проведении государственного контроля», направленная на отмену
установленной периодичности проведения контрольных мероприятий
применительно к мероприятиям по контролю платы за негативное
воздействие на окружающую среду, поскольку при необходимости
администратор платы (он же орган государственного экологического
4
контроля) может провести внеплановую проверку, а проведение плановых
проверок без ограничения их частоты приведет к ущемлению интересов
хозяйствующих субъектов.
8. Замечания редакционного характера:
п.3 ст.7, п.7 ст.11 законопроекта целесообразно переместить в ст.29,
поскольку данные нормы представляют собой разновидность переходных
положений.
заменить везде по тексту проекта слова «уплата платы» словами
«внесение платы»;
согласовать по смыслу абз.1 и абз.2 пункта 2 ст.10 законопроекта;
в п.6 ст.11 законопроекта уточнить, верно ли установлено 50 руб. за
тонну разных видов бензина (если ставка едина, то в каких целях проведено
разграничение на высоко- и низкооктановый бензин?);
в п.5 ст.10 законопроекта устранить ссылку на несуществующий
абзац 9 п.6 ст.8 законопроекта;
Общественная
палата
Российской
Федерации
в
целом
поддерживает законопроект при условии предварительного устранения
ряда его недостатков, связанных с избыточностью норм, и с учетом
предложения о введении целевого характера расходования взимаемой
платы за негативное воздействие на окружающую среду.
5