Шевелева Л.А. Понятие и виды государственного контроля в

ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
L.A.SHEVELEV,
The post-graduate student of the
Russian academy
of legal profession and notariate
CONCEPT AND KINDS OF THE
STATE CONTROL OF SYSTEM
OF FEDERAL ENFORCEMENT
AUTHORITIES OF THE
RUSSIAN FEDERATION
In system of the government executive
power occupies a leading position. In the
literature the estimation according to which
85 % of the government in Russia belong to
an executive branch of the power, and to the
President, parliament, courts, Office of
Public Prosecutor, other bodies in aggregate
– about 15 % is resulted. The overwhelming
majority of state structures are executive.
Keywords: the state control, federal
enforcement authorities, the president, the
government, judicial system, the federal
ministries, a branch of the power.
Л.А. ШЕВЕЛЕВА,
аспирант Российской академии
адвокатуры и нотариата
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ В СИСТЕМЕ
ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В системе государственной власти
исполнительная
власть
занимает
доминирующее положение. В литературе
приводится оценка, согласно которой
85% государственной власти в России
принадлежит
исполнительной
ветви
власти, а Президенту, парламенту, судам,
прокуратуре,
другим
органам
в
совокупности – около 15%. Подавляющее
большинство государственных органов
являются исполнительными.
Ключевые слова: государственный
контроль,
федеральные
органы
исполнительной
власти,
президент,
правительство,
судебная
система,
федеральные министерства, ветвь власти.
Исполнительная власть лидирует на рынке коррупции. На ее долю
приходится почти 99% от общего объема. Это обязывает ученых исследовать
теоретические вопросы организации и деятельности исполнительной власти,
ее соотношение с другими ветвями власти.
С другой стороны, в последние годы много внимания уделено
рассмотрению проблем разделения властей. Однако в Конституции России
находит отражение идея укрепления единства государственной власти.
Только
в
единстве
и
согласованной
деятельности
всех
ветвей
государственной власти возможно построение правового государства,
формирование гражданского общества, обеспечение прав и свобод человека
и гражданина, выполнение других задач, стоящих перед обществом и
государством.
Одним из важных вопросов теории исполнительной власти является
определение ее системы и порядок формирования. Традиционно в
Российском государстве система исполнительной государственной власти
изменяется через 2–2,5 года. Только за последние девять лет в России было
пять реорганизаций федеральных органов исполнительной власти. Например,
в последние годы приняты Указы Президента Российской Федерации от 14
августа 1996 года «О системе федеральных органов исполнительной власти»,
от 17 мая 2000 года «О структуре федеральных органов исполнительной
власти». Постоянно обсуждается вопрос о дальнейшем изменении ее
системы.
Поэтому
необходимо
изучить
правовые
основания
таких
непрерывных реформирований исполнительной власти.
В соответствии с федеративным устройством Российской Федерации
различают федеральные органы исполнительной власти и исполнительные
органы субъектов Федерации. Федеральный закон от 6 октября 1999 года
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» вызывает необходимость обобщить практику формирования и
деятельности
органов
исполнительной
власти
субъектов
Российской
Федерации, их взаимодействие с федеральными органами исполнительной
власти, разграничить полномочия и предметы ведения между ними. При этом
система исполнительной власти субъектов Российской Федерации самая
разнообразная
как
по
основанию
формирования,
территориальному
признаку, компетенции органов, по порядку подчинения и т.д.
Поскольку исполнительная власть реализуется в различных формах
деятельности,
деятельность,
определяемой
имеется
как
необходимость
организационно-процессуальные
государственно-управленческая
для
того,
вопросы
чтобы
рассмотреть
функционирования
исполнительной власти. Эти особенности проявляются в правотворческой,
правоприменительной, правоохранительной сферах исполнительной власти.
Следует отметить, что исполнительная власть в России прошла большой путь
развития. Она была создана в результате проведения реформ Александром I,
который Указом от 8 сентября 1802 года о Сенате и Манифесте учредил
министерства. Как отмечают историки, реальная административная власть
переходила к министерствам.
Создание их свидетельствует о формировании отраслевого управления
страной,
характерного
для
буржуазного
общества.
На
значение
исполнительной власти в России обращается внимание и в Указе Президента
Российской Федерации от 6 мая 2002 года № 445 «О праздновании 200-летия
образования единой системы органов исполнительной власти в России»1.
Таким образом, значительное место в осуществлении государственного
контроля принадлежит исполнительной власти, с функционированием
которой он неразрывно связан. Именно контроль исполнительной власти, как
следует из Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18
апреля 2002 г.2, у предпринимательства в целом, а малого в особенности,
См., напр.: Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления:
Дисс. … канд. юрид. наук. С. 3.
2
См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию
Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская
газета. 2002. 19 апр.
1
вызывает огромное количество претензий, связанных с неоправданным
административным давлением, прежде всего со стороны надзорных органов
и инспекций.
Ю.М. Козлов исследовал соотношение понятий «государственное
управление» и «исполнительная власть» и пришел к выводу, что
«государственное управление по своему назначению и представляет собой не
что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой
практически
реализуется
исполнительная
власть»3.
Понятие
«государственное управление», по его мнению, более широкое, чем понятие
«исполнительная
власть»,
которая
производна
от
государственного
управления.
По мнению Д.Н. Бахраха, понятия «государственная исполнительная
власть», «государственное управление», «государственная администрация»,
«административная власть» являются близкими по смыслу и определяют
явление, имеющее три главных признака:
—
государственный
управленческий
(исполнительный,
адми-
нистративный) аппарат (совокупность органов, служащих);
— выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную,
административную);
— используемую им при этом управленческую (исполнительнораспорядительную, административную) власть4.
В зарубежных странах государственное управление рассматривают в
основном с двух точек зрения – организационной (формальной) и
материальной
(функциональной).
Согласно
первой
точке
зрения
государственное управление – это деятельность, осуществляемая органами
государственного
формулируют
управления.
понятие
Приверженцы
государственного
второй
управления
точки
зрения
по-разному,
в
зависимости от метода, применяемого для определения этого понятия.
3
4
Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С. 26.
Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2002. С. 2.
Использующие метод исключения определяют государственное управление
как государственную деятельность, которая не является ни законодательной,
ни судебной. В соответствии с методом утверждения государственное
управление определяется как принятие юридических актов индивидуального
характера и материальных актов (материально-технических операций), либо
как претворение в жизнь государственных целей, либо как исполнительная
функция.
В административном праве зарубежных стран используется понятие
«публичная администрация» (public administration, administration publique,
administración publica), которое часто переводится на русский язык как
«государственное управление», что, по мнению М.А. Штатиной, является не
совсем верным, так как понятие «публичная администрация» значительно
шире по объему и богаче по содержанию5. Она определяет публичную
администрацию как «организацию и деятельность органов и учреждений,
подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона,
действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти».
Проблема соотношения терминов «государственное управление» и
«государственное
регулирование»
затрагивается
во
многих
научных
исследованиях ученых-административистов, но до настоящего времени не
получила общепризнанного решения. Не способствует этому и бурно
развивающееся
российское
законодательство,
использующее
рассматриваемые термины в различных значениях.
Что же включает в себя понятие «исполнительная власть»? В науке
данная категория имеет многозначное определение. Исполнительная власть
понимается как самостоятельная ветвь государственной власти, наделенная
определенными функциями, взаимодействующая с властью законодательной
и властью судебной, через систему сдержек и противовесов против
Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.H. Козырина, M.А.
Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 28.
5
монополии других ветвей власти6. Определяется исполнительная власть и как
система государственного управления в буржуазном государственном праве
(Правительство, министерства и так далее). Теоретически она независима от
органов законодательной власти. В других же источниках подчеркивается
правоприменительный характер этой власти7.
Нет единства в трактовке понятия исполнительной власти и в
административно-правовой
литературе.
Например,
К.С.
Вельский
формулирует определение исполнительной власти как в широком, так и в
узком значениях8. Д.Н. Бахрах исполнительную власть рассматривает в
политологическом и юридическом аспектах9. Однако, несмотря на различия в
подходах к пониманию исполнительной власти, оба автора выделяют в
некоторой степени схожие признаки для ее характеристики.
Во-первых, вторичность и подзаконность исполнительной власти. Этот
признак означает, что для эффективного функционирования общества
органы исполнительной власти строят свою работу в соответствии с
законами,
а
лица,
реализующие
эту
власть,
отвечают
перед
представительными органами. Издаваемые органами исполнительной власти
акты управления подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют и
применяют к конкретной обстановке закон. Действия субъектов управления
не могут противоречить закону, являются его исполнением, своей волей
дополняют законодательство.
Во-вторых, административная власть имеет универсальный характер во
времени
и
пространстве,
функционируют
осуществляется
социальные
коллективы,
постоянно
и
то
осуществляется
есть
везде,
где
непрерывно. Административная власть охватывает и регулирует все
См.: Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой, Н.Ю.
Хаманевой. М., 1999. С. 158.
7
См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
8
См.: Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном
управлении. М., 1990. С. 76.
9
Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и
право. 1992. № 3. С. 13.
6
важнейшие сферы общественной жизни, распространяется на все регионы и
территории государства.
В-третьих, предметный характер исполнительной власти, который предполагает наличие в непосредственном ведении администрации огромных ресурсов
–
правовых,
информационных,
экономических,
технических,
идеологических, организационных. Содержание исполнительной власти
заключается в том, что, функционируя, она опирается на обширные
территории,
контингенты
людей,
финансовые
ресурсы,
инструмент
служебных продвижений и систему поощрений. В непосредственном
ведении административного аппарата находятся вооруженные силы, в
частности армия, полиция (милиция), органы государственной безопасности
и другие правоохранительные органы.
В-четвертых,
организующий
характер
исполнительной
власти.
Исполнительная власть необходима для налаживания сложной сети
общественных
связей
в
экономической,
социально-культурной,
административно-политической сферах, созидательной и охранительной
деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по
осуществлению законов. Она обязана наводить порядок и в нормальных, и в
экстремальных условиях, не урегулированных законом10.
Действующее законодательство Российской Федерации также не дает
исчерпывающего
ответа
на
вопрос,
о
том,
что
понимается
под
исполнительной властью. В Конституции Российской Федерации 1993 г. нет
полного системно-структурного определения исполнительной власти. Анализ
статей 110–117 Конституции Российской Федерации показывает, что в ней
понятие «исполнительная власть» оказалось тождественно
понятию
«Правительство Российской Федерации» с полномочиями, обозначенными
слишком обобщенно и расплывчато. К.С. Вельский заметил, что авторы
Конституции Российской Федерации пошли от «обратного» и признали, что
См.: Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной
власти: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 48.
10
исполнительная власть есть вся государственная власть, кроме той, которую
они предоставили Президенту Российской Федерации, Федеральному
Собранию и судебной власти11.
В
Конституции
Российской
Федерации
при
определении
исполнительной власти применен метод исключения (негативный метод),
который известен и в мировой практике, например в Германии12.
Тем не менее исполнительная власть не есть нечто, остающееся от прочих видов деятельности государства (нечто «остаточное»), но, наоборот, с
практической точки зрения исполнительная власть среди трех ветвей
государственной власти занимает ведущее место. При этом законодательная
власть
по
своей
природе
является
властью
направляющей
и
контролирующей. Она призвана, прежде всего, корректировать деятельность
исполнительной, в которой реализуется подлинная сущность управления
обществом, осуществляется реальная созидательно-практическая работа13.
Подводя итог сказанному, приведем определение исполнительной
власти,
которое,
по
мнению
авторов,
его
сформулировавших
(мы
присоединяемся к нему), должно получить законодательное закрепление.
Под
исполнительной
властью
следует
понимать
систему
органов
государственной власти, осуществляющих в процессе реализации законов
практическую работу по охране общественного порядка, управлению
обществом, защите прав и свобод граждан и использующих для этого в
предусмотренных законом случаях административное принуждение14.
Данное определение охватывает три основных элемента исполнительной
власти: органы, управление, принуждение. Такие элементы, как управление и
См.: Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №
3. С. 14.
12
См.: Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве
Германии // Государство и право. 2002. № 6. С. 85.
13
См.: Гурин А.И. Указ. соч. С. 49.
14
См.: Сельский К., Цабрия Д. Исполнительная власть // Российская Федерация. 1995. №
24. С. 40.
11
принуждение, отличают исполнительную власть от других ветвей власти, характеризуют ее самобытную природу.
Характер и содержание управления наиболее ярко проявляются через организационно-правовые
Правильное
формы
сочетание,
деятельности
соединение
исполнительной
власти.
организационно-правовых
форм
обеспечивает цельное, согласованное управление.
Проблемы развития и совершенствования государственного контроля в
Российской Федерации наиболее актуальны сейчас, в период возобновления
экономического
развития
российского
государства
после
мирового
финансового кризиса. Проводимая в нашей стране административная
реформа
внесла
качественные изменения
в
порядок
осуществления
государственного контроля, создав целую систему органов исполнительной
власти, наделенных этими полномочиями как на федеральном уровне, так и
на региональном уровне, в субъектах Российской Федерации.
Значение государственного контроля обусловлено тем, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение законности в процессе
деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций,
учреждений
и,
во-вторых,
обоснованность,
эффективность своевременность осуществляемых действий, соответствие их
задачам
управления
государством.
Особое
значение
проблема
государственного контроля имеет для современного этапа развития
российской
система
государственности,
государственного
когда
управления.
продолжает
От
совершенствоваться
эффективности
системы
государственного контроля как от управленческой структуры во многом
зависит эффективность функционирования государства.
Государственный контроль – феномен, имеющий глубокие исторические
корни. Во всех цивилизованных демократических странах издавна сложились
и довольно успешно функционируют системы бюджетно-финансового и
административного государственного контроля, имеется разветвленная сеть
контрольных органов. В зависимости от специфики форм государственного
устройства и управления, национальных традиций они строятся по-разному.
Тем не менее их организация и деятельность во всех странах базируется на
общих принципах, выработанных многолетним международным опытом15.
О важнейшем значении контроля в системе управления государством
свидетельствует
создание
многочисленных
международных
органов,
организаций и их подразделений, наделенных контрольными полномочиями.
Они действуют на основе международных договоров. Например, в
Организации Объединенных Нации действует секретариат ООН, в рамках
Европейского союза – Совет Европы. Секретариат ООН осуществляет
контроль над соблюдением государствами – членами ООН международных
актов, принятых Генеральной ассамблеей ООН. Органы Совета Европы
контролируют соблюдение международных актов Евросоюза.
Контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта
тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или
должностного лица16.
Контрольная функция по своему содержанию включает в себя три элемента: получение необходимой информации; анализ и оценку полученной
информации; реагирование на выявленные в ходе контроля отклонения от
требований, установленных соответствующими нормативными правовыми
актами.
Таким
образом,
в
общесоциальном
значении
контроль
рассматривается как осуществление одной из функций социального
управления, сущность которой заключается в том, чтобы проверять,
наблюдать, отслеживать то или иное явление17.
В государственно-правовом значении контроль рассматривается через
призму деятельности государства как средство проверки исполнения предпи-
См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. С. 10.
См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000. С. 56.
17
См.: Теория государственного управления. М., 1997. С. 124.
15
16
саний (велений) государственной власти18. С образованием государства контроль осуществляется в рамках общей государственной деятельности, не обособляясь в соответствующую систему органов и должностных лиц. В
процессе дальнейшего развития и совершенствования государства он
приобретает четкость, системность и строгую правовую регламентацию.
Библиографический список:
1. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.H. Козырина,
M.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003. С. 28.
2. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2004. С.
26.
3. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000. С. 56.
4. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти //
Государство и право. 1992. № 3. С. 13.
5. Бахрах Д.Н. Административное право. М.: Норма, 2002. С. 2.
6. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №
3. С. 14.
7. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном
управлении. М., 1990. С. 76.
8. Горшкова Н.Г. Теория исполнительной власти и механизм ее осуществления: Дисс.
… канд. юрид. наук. С. 3.
9. Гурин А.И. Государственный контроль как форма осуществления исполнительной
власти: Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 48.
10. Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве
Германии // Государство и право. 2002. № 6. С. 85.
11. Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию
Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» //
Российская газета. 2002. 19 апр.
12. Сельский К., Цабрия Д. Исполнительная власть // Российская Федерация. 1995. №
24. С. 40.
13. Словарь административного права / Отв. ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой, Н.Ю.
Хаманевой. М., 1999. С. 158.
14. Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1994. № 4. С. 10.
15. Юридический энциклопедический словарь. М., 1984.
См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С.
156–158; Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.,
1987. С. 26–29.
18