Дмитриев Ю. * Конституция Российской

Ю. ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
член-корреспондент Российской академии образования,
проректор Международной академии предпринимательства
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СИСТЕМА
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ,
ПРОТИВОРЕЧИЙ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ1
Готовясь к сегодняшнему выступлению, я поставил перед собой пять
вопросов и постарался на них ответить. Заранее хочу оговориться, что ответы
на них носят субъективный, возможно, спорный характер и могут вызвать
дискуссию и противоположные точки зрения.
1. Является ли исполнительная власть в России системой?
С точки зрения смысла этого понятия под системой понимается
определенный порядок, основанный на планомерном расположении и
взаимной связи частей чего-либо. Если говорить о планомерном
расположении в отношении органов исполнительной власти России, то надо
отметить, что основой этой «системы» являются указы Президента России,
издаваемые им после вступления в должность, так называемые инаугурации,
содержащие в себе некий перечень разрозненных органов. В последней
редакции это – система министерств, федеральных служб и агентств. Какихлибо вразумительных пояснений, почему одни министерства имеют под
собой пять-шесть служб, а другие ни одной, Указ не дает. Более того,
практика их последующей ликвидации (Росрегистрация) и создания новых
(Росспорт) показывает, по меньшей мере, неэффективность первоначальной
модели.
Следующий этап создания «системы» – разработка положений о
каждом звене этой цепи, которая доверена самому ведомству. Подвергается
продукт этой самодеятельности какой-либо корректировке в утверждающем
органе (Президент или Правительство, в зависимости от статуса), неизвестно.
Наконец, на завершающем этапе разрабатывается новый для нашей
страны нормативный акт – административный регламент, т.е. документ,
определяющий
порядок
взаимоотношений
органа
федеральной
исполнительной власти и граждан, имеющих с ним дело.
Сам факт появления этого документа можно только приветствовать,
однако возникает следующий вопрос: в какой мере этот документ
соотносится с Федеральным законом «О государственной гражданской
службе»? Можно ли за нарушение регламента уволить или как-нибудь иначе
наказать его нарушителя? Ответа на это вопрос Закон не дает, поскольку
сами регламенты начали появляться после вступления его в силу.
Выступление на конференции, посвященной 15-летию Конституции России. РУДН.
2008. 31 октября.
1
Второй отличительный признак системы – наличие взаимной связи
между ее частями. Я оставляю сейчас за рамками рассуждений проблему
взаимоисключающих
заключений,
которые
дают
Минфин
и
Минэкономразвития по запросам судов. Я хотел бы, для примера, получить
ответ на один вопрос: учитывало ли Министерство образования и науки,
переводя тотально все вузы на двухзвенную систему высшего образования
(бакалавриат и магистратуру), планы Министерства обороны по призыву на
действительную срочную службу? Полагаю, ответ будет отрицательным.
Таким образом, на основе этих, безусловно, частных примеров и
фактов я позволю себе сделать вывод о том, что исполнительная власть в
России систему органов не образует.
2. Должна ли исполнительная власть образовывать систему?
Вновь обратимся к природе этого термина. В соответствии с
концепцией разделения властей это независимая ветвь власти, действующая
во исполнение законов, принимаемых парламентом или иным путем
(например, на референдуме). Следовательно, для того, чтобы законы
получали точное и единообразное воплощение в жизнь, должна быть
сформирована система органов исполнительной власти, соответствующая
структуре парламента и отвечающая тем целям и задачам, которые перед ней
ставит орган законодательной власти. Однако ни тому ни другому
требованию, на мой взгляд, «система» органов исполнительной власти не
отвечает.
Более того, почти в каждом принимаемом Федеральным Собранием
законе имеются отсылочные нормы к актам Правительства, причем в
большинстве случаев без сроков их издания. Какая же тут независимость
ветвей государственной власти и вторичный по отношению к
законодательной власти характер власти исполнительной?
3. Почему исполнительная власть в России не образует систему?
Ответ на этот вопрос у меня такой: виновата Конституция.
Провозгласив в статье 10 разделение властей на три ветви, Основной закон
более или менее адекватно закрепил систему только одной из них –
судебной, а во всех остальных наметил лишь вершину этого айсберга. И если
для органов законодательной власти это не очень страшно, поскольку они
системы не образуют, то для органов исполнительной власти это губительно.
Мы пытаемся выстраивать эту вертикаль исполнительной власти, но
антиконституционными методами, путем создания так называемых
федеральных
округов,
не
предусмотренных
Конституцией,
и
конструирования на их уровне «системы» незаконных органов
исполнительной
власти,
путем
подчинения
через
Федеральный
конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» так
называемых силовых органов напрямую, минуя Правительство, Президенту
страны, путем создания столь же неконституционных Государственного
Совета, Общественной палаты и т.д.
4. Нужно ли и можно ли изменять Конституцию страны?
Вполне очевидно, что жизнь не стоит на месте. Мир меняется,
развивается техника, прогресс, за ними меняются социальные и
политические отношения, даже личная жизнь людей. Поэтому Конституция
не может быть неизменной. Не надо этого бояться. Призывая к неизменности
Конституции, мы апеллируем к опыту США, но забываем, что в этой стране
действует так называемая живая Конституция – Основной закон,
дополненный не только 22 поправками, но и многочисленными решениями
Верховного суда США и высших судов штатов. По определенным причинам,
анализ которых находится за рамками моего выступления, наша судебная
система не готова к тому, чтобы своими решениями развивать действующую
Конституцию. Следовательно, ее нужно менять.
Ответ на вторую часть вопроса у меня также положительный.
Применительно к теме моего выступления речь идет об изменении главы 6
Конституции, которая не пользуется такой повышенной защитой, как главы
1, 2 и 9. Для этого даже не нужно созывать Конституционное Собрание.
Достаточно существующих органов государственной власти. Или даже
внести в Конституцию дополнительную главу пять прим. «Исполнительная
власть», благо о порядке внесения в Конституцию дополнительных глав ее
авторы не подумали. Поэтому для решения этого вопроса достаточно, на мой
взгляд, запросить толкование у Конституционного Суда России.
Разумеется, я не предлагаю вариант, рожденный Конституцией СССР
1936 г., когда в текст Основного закона был включен исчерпывающий
перечень министерств и ведомств. Однако закрепить в этой главе систему и
принципы деятельности всей совокупности органов федеральной и
региональной исполнительной власти, на мой взгляд, необходимо. И
обязательно внести в нее норму о том, что система органов исполнительной
власти федерального уровня и их полномочия определяются федеральным
законом, а не указом Президента или постановлением Правительства.
5. В чем причина сложившегося положения?
На мой взгляд, причина – в неопределенности предмета административного
права. Только в учебнике уважаемых мною авторов Д.Н. Бахраха, Б.В.
Россинского и Ю.Н. Старилова я насчитал три варианта определения
предмета этой отрасли. Разумеется, все они близки по смыслу, но мне больше
всего импонирует такое: «…совокупность общественных отношений,
возникающих
при
обеспечении
публичной
администрацией
конституционных прав и обязанностей граждан, иных отношений, связанных
с ее деятельностью, а также при осуществлении административного
судопроизводств»2.
Оставляю
за
рамками
своих
рассуждений
административное судопроизводство, которое в случае принятия проекта
Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
наконец обретет свой предмет. Что же касается обеспечения публичной
администрацией прав и обязанностей граждан, то это и есть предмет
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для
вузов. М., 2004. С. 67.
2
регулирования предлагаемой мною дополнительной главы Конституции, а
следовательно, это предмет не административного, а конституционного
права, как и сама система органов исполнительной власти.
Причем именно так и было в России до февральской революции 1917
г., когда вся полнота исполнительной власти была сосредоточена в руках
императора. А сейчас мы разорвали это единство, отнеся регулирование
деятельности Президента к предмету конституционного права, а
Правительства – административного.
Не хочу быть превратно понятым, будто я отнимаю хлеб у своих коллег
административистов. Но хочу напомнить, что исторически в России
существовало полицейское право, которое вместе с полицией было
ликвидировано тогда же, в октябре 1917 г. А предметов деятельности
полиции в императорской России было куда больше, чем у современного
МВД. Помимо охраны общественного порядка, оно занималось социальным
призрением, санитарией, благоустройством и еще массой иных дел. На мой
взгляд, необходимо поддержать начинания К.С. Бельского и его
последователей и возродить в стране полицейское право или иную
созвучную с ним отрасль права и науки. Причем сделать это не в рамках
милицейской, а гражданской науки и образования.