Пояснительная записка к анализу судебной и правоприменительной практики в сфере государственного и муниципального контроля в вопросах взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности с правоохранительными органами В начале исследования был определен перечень правоохранительных органов, установлены нормативные правовые акты, регулирующие исследуемые правоотношения, определены направления анализа судебной и правоприменительной практики. 1. Определение перечня правоохранительных органов. Одной из важнейших функций государства является его правоохранительная деятельность. Законодатель определяет государственную правоохранительную службу следующим образом: "Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст.7 Федерального закона от 27.05.2003г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Следует заметить, что формулировка понятия правоохранительной службы, закрепленная в Законе, не позволяет четко очертить круг правоохранительных органов, поскольку обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина призвана вся система государственных органов и в этом смысле все они могут считаться правоохранительными. Кроме того, согласно абзацу 2 п. 1 ст. 19 ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", указанное выше законодательное определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу Федерального закона о правоохранительной службе. Между тем таковой закон в настоящее время не принят. Исследуя действующие нормативные правовые акты, выясняется следующее. Так, в Конституции Российской Федерации (п."л" ч.1 ст.72) указано: "Кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат", что свидетельствует о том, что к правоохранительным органам не относятся судебная система, адвокатура, нотариат. Вместе с тем при анализе статей 1 и 2 Федерального закона от 20.04.1995 г. N 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" можно привести следующий перечень органов, которые законодатель относит к правоохранительным: прокуратура, органы внутренних дел, органы ФСБ России, Федеральная служба судебных приставов, Федеральная служба охраны России, таможенные органы, налоговая служба, органы оперативно-розыскной деятельности. Более определенно законодатель в этом аспекте подошел при изложении нормы Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", регламентирующей координационную деятельность прокуратуры. Так, п.1 ст.8 названного Закона в уточняющем виде закрепляет, что Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. В аналогичном ракурсе данный подход определен и в ст.1 раздела I Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 г. N 56. 2 В связи с ограниченным объемом исследований и необходимостью выявления в исследуемых актах судебной и правоприменительной практики основных нарушений правоохранительными органами законодательства и законных прав и интересов предпринимателей для целей подготовки заключений с рекомендациями и предложениями, было определено, что анализу подлежат вопросы взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности с правоохранительными органами, в основном органами внутренних дел, затем прокуратурами и другими. 2. Установление нормативных правовых актов, регулирующих исследуемые правоотношения. Указом Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Правительству РФ было поручено в 2-месячный срок разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных законов, предусматривающих в том числе: - усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора); - проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля); - проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ; - преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции; - замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий; - исключение внепроцессуальных прав органов внутренних дел России, касающихся проверок деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства, а также возможности составления должностными лицами этих органов протоколов об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности; Во исполнение названного Указа Президента РФ достаточно оперативно был принят новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который был разработан в целях правового регулирования ряда проблем, выявленных по итогам правоприменительной практики аналогичного Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ. Новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ устанавливает: - порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля; - порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок; - права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок; - права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов. 3 Проверки подразделяются на плановые и внеплановые, документарные и выездные. Плановые проверки, как правило, должны проводиться не чаще чем раз в три года (за исключением организаций, осуществляющих деятельность в сфере образования, здравоохранения и социальной сфере). Ежегодный сводный план проверок составляется Генеральной прокуратурой Российской Федерации и размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры. Внеплановые проверки теперь возможны только в определенных случаях: если есть угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, либо причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также в случае угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также внеплановые проверки возможны по жалобам потребителей о нарушении их прав. Основными принципами защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: - преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности; - презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей; - открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; - проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; - недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; - недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности; - ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля; - недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю; - финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю; - разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов 4 Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 28 октября 2009 г. N 847 "Об утверждении Положения о направлении органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также формы и содержания сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей" определен порядок направления органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в соответствующие органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. 30.04.2009 г. Генеральный прокурор России подписал приказ о новых правилах согласования внеплановых проверок. Генеральная прокуратура создала новое подразделение - отдел по надзору за исполнением законодательства о государственном контроле. Аналогичные меры по сокращению и упрощению проверки малого бизнеса приняло и Министерство внутренних дел РФ. Предусмотрено, что составлять протоколы об административных правонарушениях будут только сотрудники подразделений милиции, специализирующихся на борьбе с преступлениями в сфере экономики. Все административные процедуры теперь строго регламентированы и упрощены. Это сделает проверки малого бизнеса более цивилизованными. Взят курс на тесное взаимодействие правоохранительных и контрольно-надзорных органов. Теперь сотрудники милиции включаются в проверки только в необходимых случаях, по ходатайству руководства контрольно-надзорных органов. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" под функциями по контролю и надзору понимаются: - выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; - осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; - регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов. 3. Определение направлений анализа судебной и правоприменительной практики В соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также - граждане; лица), для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Полиция является составной частью Министерства внутренних дел РФ. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей. Деятельность полиции осуществляется по следующим основным направлениям: 5 1) защита личности, общества, государства от противоправных посягательств; 2) предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; 3) выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам; 4) розыск лиц; 5) производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; 6) обеспечение правопорядка в общественных местах; 7) обеспечение безопасности дорожного движения; 8) контроль за соблюдением законодательства РФ в области оборота оружия; 9) контроль за соблюдением законодательства РФ в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности; 10) охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; 11) государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; 12) осуществление экспертно-криминалистической деятельности. Права и обязанности полиции довольно подробно изложены в ст. ст. 12 - 13 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". Следует подчеркнуть, что перечень обязанностей полиции устанавливается только Федеральным законом "О полиции" и возложение на полицию иных обязанностей может быть осуществлено только путем внесения в него изменений. У полиции имеются конкретные обязанности по государственному контролю. В частности п.19 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" предписывает полиции обязанности осуществлять государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения. Пунктом 24 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция обязана осуществлять контроль за деятельностью частных детективов и частных охранных организаций, а также участвовать в контроле за деятельностью образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации частных детективов и работников частных охранных организаций, по соблюдению ими требований и условий, установленных законодательством Российской Федерации; Пунктом 33 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция обязана в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел и федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, участвовать в осуществлении контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации; Вместе с тем имеются и другие полномочия в силу которых полиция взаимодействует с субъектами предпринимательской деятельности и оказывает помощь другим контролирующим органам. 6 Пунктом 2 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция обязана прибывать незамедлительно на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия, пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности, документировать обстоятельства совершения преступления, административного правонарушения, обстоятельства происшествия, обеспечивать сохранность следов преступления, административного правонарушения, происшествия; Пунктом 10 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция обязана осуществлять оперативно-розыскную деятельность в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных федеральным законом; Пунктом 11 ст.12 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция обязана пресекать административные правонарушения и осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, отнесенных законодательством об административных правонарушениях к подведомственности полиции; Пунктами 28, 34 ст.13 Федерального закона от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" полиция управомочена участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов РФ и направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом РФ к полномочиям налоговых органов РФ. В рамках осуществления вышеуказанных полномочий органы внутренних дел (полиция) взаимодействуют с субъектами предпринимательской деятельности в том числе при розничной торговле и охране авторских и смежных прав. В связи с ограниченным объемом исследований были определены следующие направления анализа судебной и правоприменительной практики: 1. в области обеспечения безопасности дорожного движения; 2. при осуществлении контроля за деятельностью частных охранных организаций; 3. в сфере миграции; 4. в сфере потребительского рынка; 5. в сфере охраны объектов интеллектуальной собственности