Конференция “Реализация права на свободу слова и собраний

Н.В.Кравчук1
Некоторые аспекты законодательного регулирования и правоприменительной
практики свободы выражения и учета мнения ребенка в семейных спорах и его
гражданского участия.
В последние годы актуализировался вопрос свободы выражения и учета мнения
ребенка как по вопросам, связанным с его семейным воспитанием, так и в сфере
гражданского участия. В связи с этим представляет интерес изучение законодательных
предпосылок регулирования этого права ребенка в России и сложившейся в этой области
практики.
На международно-правовом уровне право ребенка выражать свое мнение
закреплено в статье 12 Конвенции ООН о правах ребенка2, согласно которой:
1. Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать
свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем
вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное
внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка.
2. С этой целью ребенку, в частности, предоставляется возможность быть
заслушанным в ходе любого судебного или административного разбирательства,
затрагивающего ребенка, либо непосредственно, либо через представителя или
соответствующий орган, в порядке, предусмотренном процессуальными нормами
национального законодательства.
Более того, уважение мнения ребенка было признано одним из четырех
основополагающих принципов Конвенции, которые должны учитываться при трактовке
любого ее положения.
Конвенция по правам ребенка - не первый международный договор, закрепивший
принцип свободы выражения мнения. Уже Всеобщая декларация прав человека3
провозгласила, что «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное
выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих
убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми
средствами и независимо от государственных границ.» (ст. 19 Декларации). Закрепление
соответствующего положения в Пакте о гражданских и политических правах4 (“Каждый
человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.” (ст.19 Пакта))
подтверждает его значимость для реализации и защиты прав и свобод человека.
Статья 12 Конвенции о правах ребенка, таким образом, фактически повторяет
положение, уже закрепленное в других международных договорах. Однако это
повторение приобретает особое значение, если принять во внимание существующее в
России и в других странах восприятие ребенка как «человека-в-будущем» - не способного
на собственное мнение либо не имеющего на него права. Обращая внимание на эти
стереотипы, Комитет ООН по правам ребенка постоянно отмечал в своих замечаниях, что
ребенок должен рассматриваться именно как субъект прав, и смысл Конвенции
заключается в том, чтобы обеспечить распространение всех основных прав человека на
детей. Комитет отрицает так называемую благотворительная ментальность и
патерналистские подходы к правам детей. Вопросы исполнения статьи 12 в обязательном
1
К.ю.н., доцент кафедры публичной политики НИУ-ВШЭ
ВВС СССР от 13 июля 1990, №26. Ст. 497
Российская газета, 10 декабря 1998
4
ВВС СССР, 1976. №17. Ст. 291
2
3
порядке учитываются при рассмотрении им докладов государств об исполнении их
международных обязательств в области прав ребенка.5
Ключевой составляющей права ребенка на выражение мнения является положение
о том, что это мнение должно быть услышано и принято во внимание. Реализация этого
положения зачастую требует радикального пересмотра статуса детей в обществе и перед
законом. Необходимо начать не только слушать, но и слышать детей, принимать их и их
опыт, оценки и опасения всерьез.6
В научной литературе по данному вопросу зачастую говорится о праве ребенка
участвовать в принятии решений, могущих повлиять на его жизнь. Следует отметить, что
в самой Конвенции (принятой в 1999) по правам ребенка такой термин не используется.
Он появляется позднее – в 2006 году, в комментариях Комитета по правам ребенка ко
Дню общей дискуссии по «Праву ребенка быть заслушанным». Комитет отмечает, что:
Комитет считает, что признание права ребенка на выражение своих мнений и на
участие в различных видах деятельности в соответствии с его развивающимися
способностями является благотворным для самого ребенка, семьи, общины, школы,
государства и демократии.
Высказываться, участвовать, иметь право на учет выраженных мнений" - эти три
фразы дают представление о порядке осуществления права на участие с
функциональной точки зрения. Новое и более глубокое значение этого права
состоит в том, что оно призвано установить новый социальный порядок, при
котором дети в полной мере признавались бы в качестве правообладателей и имели
бы право не только на получение защиты, но и на участие во всех затрагивающих
их вопросах, право, которое можно рассматривать в качестве символа их
признания в качестве правообладателей. 7
Этим замечанием Комитет завершил трансформацию дискурса прав ребенка от,
собственно, права на выражение мнения (защиты детей) до права на «участие» (защиты их
прав и признания самостоятельности ребенка в их реализации).
Ратификация Конвенции о правах ребенка Советским Союзом в 1990, стимулировала
окончательное закрепление ребенка как субъекта прав в национальном законодательстве в
целом, и закрепления его права на выражения мнения.
Конституция Российской Федерации (1993) содержит несколько статей, относящихся
к праву на выражение мнения, которые могут быть полностью применены и к ребенку:
право на свободу совести, свободу вероисповедования (ст.28), право на свободу мысли и
слова (ст.29), право на объединение (ст.30), право участвовать в управлении делами
государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32), право на
участие в культурной жизни (ст. 44).
Семейный Кодекс Российской Федерации - основной российский законодательный
акт, регулирующий права ребенка посвящает праву ребенка выражать свое мнение
отдельную статью. Согласно статье 57 СК РФ:
Ребенок вправе выражать свое мнение при решении в семье любого вопроса,
затрагивающего его интересы, а также быть заслушанным в ходе любого судебного
или административного разбирательства. Учет мнения ребенка, достигшего
возраста десяти лет, обязателен, за исключением случаев, когда это противоречит
его интересам. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (статьи 59, 72,
Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. United Nations Chidren’s
Fund/ 2007. P.149
6
G.Lansdown, Promotong children’s participation in democratic decision-making. Innocenti Insight.
UNICEF, 2001. p.1
7
Committee on the Rights of the Child, Report on the forty-third session, September 2006, Day of
General Discussion, Recommendations, Preamble. (www.ohchr.org/english/bodies/crc/discussion.htm)
5
132, 134, 136, 143, 145), органы опеки и попечительства или суд могут принять
решение только с согласия ребенка, достигшего возраста десяти лет.
Как мы видим, законодатель поставил условием обязательности учета мнения
ребенка достижение им возраста 10 лет. Здесь необходимо отметить, что статья 12
Конвенции о правах ребенка не устанавливает нижний возрастной предел праву выражать
мнение. Комитет по правам ребенка также не поддерживает государства,
предусматривающие подобные ограничения.8 В Замечании общего порядка №7
«Осуществление прав ребенка в раннем детстве», Комитет призывает государства
создавать позитивный контекст для реализации прав детей в раннем детстве:
При этом необходимо отойти от традиционных концепций, рассматривающих
раннее детство в основном как период приобщения к жизни общества незрелого
человеческого существа и превращения его в зрелого взрослого человека. Конвенция
требует, чтобы ребенка, в том числе в самом младшем возрасте уважали как
личность, обладающую своими собственными правами. Дети младшего возраста
должны быть признаны в качестве активных членов семей, общин и общества в
целом со своими собственными проблемами, интересами и взглядами.9
При этом подчеркивается, что при определении того, какой вес должен
придаваться мнению ребенка, следует уйти от возраста как единственного критерия.
Вместо этого должен применяться двойной критерий – возраста и зрелости. При этом
понятие зрелости в Конвенции не определяется, однако, комментарии к ней говорят о том,
что под зрелостью понимается возможность понимать и оценивать последствия
обсуждаемых вопросов. Это, впрочем, не означает, что мнение маленьких детей должно
иметь меньшее значение – во многих вопросах маленькие дети способны демонстрировать
понимание и взвешенность решения10.
В дополнение к ограничению по возрасту, в статье 57 СК РФ делается оговорка
относительно возможности и в этом случае не принимать мнение ребенка во внимание,
если оно противоречит его собственным интересам. Это положение закона также требует
некоторого комментария с точки зрения международных обязательств России в области
защиты прав ребенка, в частности с точки зрения Комитета по правам ребенка,
отмечающего, что государства не имеют права ссылаться на принцип наилучших
интересов ребенка в целях ограничения права детей выражать свое мнение.11
В целом следует отметить, что концепция «наилучших интересов ребенка» не
закреплена на законодательном уровне, что дает должностным лицам возможность
широкой ее трактовки. Зачастую такая трактовка противоречит духу Конвенции о правах
ребенка. Между тем, как неоднократно отмечал Комитет по правам ребенка, любая
трактовка наилучших интересов ребенка должна соответствовать Конвенции в целом, и в
частности идее о том, что ребенок является человеком со своими собственными мнением
и чувствами и является субъектом гражданских и политических прав.12 В своих
комментариях на доклады государств Комитет отмечал, что «он сожалеет о том, что
определение «наилучших интересов» является решением только взрослых, и
Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. United Nations Chidren’s
Fund. 2007. p.153
9
Committee on the Rights of the Child, General Comment No. 7, 2005, CRC/C/GC/7/Rev.1, para. 5
10
G.Lansdown, Promotong children’s participation in democratic decision-making. Innocenti Insight.
UNICEF, 2001. p.6
11
Implementation Handbook for the Convention on the Rights of the Child. United Nations Chidren’s
Fund. 2007. p.157
12
Ibid. p.38
8
консультации с детьми по этому поводу не проводятся, даже в том случае, когда они
могут пояснить свое мнение..»13
Не смотря на отсутствие официальной статистики по этом вопросу, практика
применения рассматриваемой статьи в семейных спорах позволяет заключить, что в
России превалирует мнение о том, что в наилучших интересах ребенка - его НЕучастие в
судебных и административных разбирательствах. Попытка избежать эмоционального
потрясения, связанного с участием в судебном заседании здесь противопоставляется
праву ребенка влиять на принятие судом решения. Таким образом, концепция, созданная
для индивидуализации решений в интересах конкретного ребенка в России применяется
формально, в качестве стандартной фразы в определении суда.14
Действующий Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
(2002)15 не обеспечивает участия ребенка в спорах по вопросам его семейного воспитания,
равно как и его доступ к правосудию в целом. В соответствии со ст. 37 ГПК РФ:
Способность своими действиями осуществлять процессуальные права,
выполнять процессуальные обязанности…. принадлежит в полном объеме
гражданам, достигшим возраста восемнадцати лет….Права, свободы и законные
интересы несовершеннолетних в возрасте от четырнадцати до восемнадцати
лет, а также граждан, ограниченных в дееспособности, защищают в процессе их
законные представители…
Ситуация возможного конфликта между ребенком и его/ее законными
представителями рассматривается Семейным Кодексом РФ, который предусматривает
право ребенка обратиться за защитой своих семейных прав в государственные органы, а
по достижении 14 лет – в суд (ст. 56 СК РФ). При этом ситуация конфликта между
ребенком и государственными органами законодательством не рассматривается вовсе.
Статья 37 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации
предусматривает обязательство суда привлекать к участию в процессе детей в возрасте 1417 лет. В то же время кодекс не содержит какого бы то ни было положения,
закрепляющего процессуальный статус этого ребенка. Отсутствие такого положения в
законе делает обязательство суда привлекать ребенка к участию в процессе и право
ребенка участвовать в рассмотрении споров, связанных с определением его места
жительства или порядка общения с ним иллюзорным. На практике суды отказываются
принимать жалобы и заявления от несовершеннолетних ссылаясь на отсутствие
соответствующих полномочий.
Следует отметить, что ограничение процессуальных прав ребенка per se никоим
образом не противоречит положениям Семейного кодекса РФ и Конвенции ООН по
правам
ребенка.
Частичная
дееспособность
является
сутью
концепции
несовершеннолетия16 Ограничение процессуального статуса ребенка, тем не менее, не
должно влиять на уровень защиты его/ее прав. Между тем, отсутствие такого статуса
приводит к невозможности для ребенка не только принять активное участие в судебном
процессе, но и инициировать дело по защите своих прав. Красочным примером
нарушения прав ребенка такого рода является дело 17-летнего Х,17 которому не было
разрешено судом участвовать в рассмотрении дела о прекращении договора между
органами опеки и попечительства и его приемными родителями, в чьей семье он прожил
13 лет. Со ссылкой на ограниченную правоспособность Х ему было отказано в праве
13
Albania CRC/C/15/Add.249, para. 26
M.Henaghan, What Does a Child's Right to Be Heard in Legal Proceedings Really Mean? ABA
Custody Standards Do Not Go Far Enough. Family Law Quarterly, 2008, Vol. 42, Iss. 1. P. 118
14
15
RF Code of Laws N 46, Art. 4532 (SZ RF N 46. Art. 4532)
O’Donnell, Daniel. (2009) “The Right of Children to be Heard: Children’s right to have their
views taken into account and to participate in legal and administrative proceedings”. P.2
16
17
Интересы Х были представлены НПО ЮРИКС (2005)
подавать ходатайство об установлении фактов и в праве участвовать в рассмотрении дела
судом. Его представитель от органов опеки и попечительства и заявлял необходимые
ходатайства, будучи в том не заинтересованным. По решению суда договор с приемной
семьей был расторгнут, и мальчик был переведен для проживания и воспитания в
государственное учреждение.
Подведя итог сделанному выше обзору действующего в России законодательства
можно сказать, что отсутствие правовых положений, закрепляющих правовой статус
ребенка в судебном процессе и сложившиеся правоприменительные практики
препятствуют реализации права ребенка на выражение своего мнения по вопросам,
связанным с его воспитанием, несмотря на формальное закрепление этого права в законах
Российской Федерации.
Нежелание российского государства стимулировать практику применения и
защищать право ребенка на выражение мнения распространяется не только на участие
ребенка в семейных спорах. Гражданское участие (Political participation) детей поощряется
только строго в формах, определенных государственной политикой в этой области.
Участие детей в общественной деятельности регулируется законом «Об основных
гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (1998),18 законом «Об общественных
объединениях (1995)19 и законом «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений» (1995)20. При том, что первый из этих законов устанавливает
принципы детского участия (в соответствии с законом и традициями народов Российской
Федерации (ст. 4 закона «Об основных гарантиях..»); второй закрепляет виды
объединений и устанавливает принципы государственного регулирования их
деятельности. Закон «О государственной поддержке молодежных и детских
общественных объединений» определяет, какие именно виды молодежных и детских
объединений пользуются государственной поддержкой. Он также закрепляет меры,
предпринимаемые государством для содействия детских объединениям «в целях создания
и обеспечения правовых, экономических и организационных условий деятельности таких
объединений, направленной на социальное становление, развитие и самореализацию
детей и молодежи в общественной жизни, а также в целях охраны и защиты их прав»
(преамбула). Представление об объеме деятельности таких объединений дают их права,
закрепленные в ст.5(1) закона, согласно которой:
Молодежные и детские объединения имеют право:
готовить доклады Президенту Российской Федерации и Правительству
Российской Федерации о положении детей и молодежи, участвовать в
обсуждении докладов федеральных органов исполнительной власти по указанным
вопросам, а также вносить предложения по реализации государственной
молодежной политики;
вносить предложения субъектам права законодательной инициативы по
изменению федеральных законов и иных нормативных правовых актов,
затрагивающих интересы детей и молодежи;
участвовать в подготовке и обсуждении проектов федеральных программ в
области государственной молодежной политики.
Рассматривая практику гражданского участия детей необходимо отметить, что
подавляющее большинство инициатив в этой области были проведены «сверху-вниз»,
государственными должностными лицами разного уровня. Показательным примером
СЗ РФ № 31. Ст. 3802
СЗ РФ № 21. Ст. 1930
20
СЗ РФ № 27. Ст. 2503
18
19
здесь является Детский общественный совет при Уполномоченном по правам ребенка при
Президенте Российской Федерации, действующий как совещательный, коллегиальный и
консультативный орган, который совместно с детьми и при их участии осуществляет
координацию вопросов, затрагивающих интересы ребенка. Председателем Совета
является сам.21 Власти в российских регионах организовали похожие структуры.
Молодежные Парламенты, Молодежные общественные палаты и другие подобные
объединения, учрежденные на региональном уровне, хотя могут быть признаны
механизмом содействия защите прав детей, не могут рассматриваться в качестве
эффективного института реализации права ребенка на свободу выражения мнения, так как
не способствуют прививанию детям культуры участия в принятии решений, а скорее
предназначены для воспитания будущих политических лидеров.
Доклад Уполномоченного по правам ребенка при Президенте Российской
Федерации об участии детей, анализирующий практики участия детей в российских
регионах22 приводит в качестве основных причин, препятствующих дальнейшему
развитию гражданского участия детей в России, следующие:
- несовершенство законодательства (В частности, чрезвычайно широкие полномочия
органов относительно принятия решения о том, следует или нет учитывать мнение
ребенка, являются, на наш взгляд, основным препятствием в реализации принципа
участия ребенка. Настораживает тот факт, что нормативные правовые акты, принимаемые
в последние годы, уже после вынесения Комитетом ООН по правам ребенка своих
рекомендаций, не способствуют, а иногда и препятствуют участию ребенка в социальной
жизни общества. Это свидетельствует в первую очередь об отсутствии
информированности законодателя о принципе участия детей. В силу того что Россия не
является государством с многолетней историей демократии, принцип участия детей не
выступает столь очевидно необходимым для населения нашей страны. На протяжении
столетий ребенок был объектом права собственности своего отца, всего несколько
десятков лет назад он стал объектом права на защиту. Его правосубъектность хотя и
законодательно закреплена, но далеко не всегда может быть реализована им
самостоятельно. В настоящее время о принципе участия детей известно, пожалуй, лишь
узкому кругу профессионалов, занимающихся правами детей, и нескольким группам
детей, которые были вовлечены в проекты по реализации принципа участия.);
- отсутствие информированности широких слоев общества о комментариях
международных органов по вопросу о реализации принципов участия детей, деятельности
детских организаций и деятельности государства в этой области не способствует
распространению полезных инициатив. Слабая информированность и недостаточный
уровень просвещения самих детей по вопросам, касающимся их прав, препятствует
реализации права ребенка на участие.
- отсутствие системы профессиональной подготовки кадров, способных применять
принцип участия детей в деятельности по защите своих прав. Профессиональная
подготовка специалистов, работающих с детьми (педагогов, социальных работников,
молодежных лидеров и др.), редко включает изучение положений Конвенции о правах
ребенка, а также положений российского законодательства, относящихся к принципу
участия детей. Несмотря на возросшую в последние годы активность общественных
организаций, которые планируют и проводят курсы, тренинги, семинары по обучению
основам защиты прав человека, большинство специалистов, работающих с детьми, еще не
осведомлены об их праве на участие в деятельности взрослых и методах привлечения
ребенка к такому участию.
21
Участие детей в деятельности по защите своих прав: Межрегиональный тематический доклад. (в соавт.) –
М.: Институт семьи и воспитания РАО. 2010. С. 18.
22
Там же, с. 16
- недостаточное государственное финансирование программных мероприятий и иной
деятельности, которую планируют и в которой принимают участие дети, приводит к тому,
что большинство инициатив становятся временными и носят характер отдельных
проектов, не рассчитанных на перспективу.23
Необходимость преодоления проблем институционального порядка была отмечена
и Комитетом ООН по правам ребенка в его заключительных замечаниях на последний
рассмотренный им доклад России. Комитет рекомендовал:
…приложить дополнительные усилия с целью обеспечения соблюдения
принципа уважения взглядов ребенка. В этой связи особое внимание следует
уделить праву каждого ребенка, включая детей, относящихся к числу
уязвимых групп населения и групп меньшинств, принимать участие в делах
семьи, школы, других учреждений и органов, а также общества в целом.
Это право должно быть также включено во все законы, законодательные
и административные решения, стратегии и программы, касающиеся детей
...24
Реализация предложенного Комитетом комплекса мер без сомнения усилила бы
положение детей как активных граждан общества. Однако, намерена ли Россия приложить
усилия к достижению этой цели, или возобладает традиционное патерналистское
отношение к ребенку, остается вопросом, ответ на который потребует возвращения к
изучению этой проблемы через какое-то время.
23
24
Там же, с. 15
CRC/C/RUS/CO/3, p. 7