Тема 5 - Международный банковский институт

МЕЖДУНАРОДНЫЙ БАНКОВСКИЙ ИНСТИТУТ
INTERNATIONAL BANKING INSTITUTE
Тема 5. Государственные внебюджетные фонды. Особенности формирования
Вопрос 1. Сущность и назначение внебюджетных фондов
Финансы и кредит: учебник / М.Л.Дьяконова, Т.М. Ковалева, Т.Н.
Кузьменко и др.; под ред. проф. Т.М. Ковалевой. – 2-е изд. перераб. и доп.
М.: КНОРУС, 2006. – 376 с.
12.1. Сущность, функции и роль внебюджетных фондов
Внебюджетные фонды как специфический общественный институт и как финансовая категория возникли в Российской Федерации в
начале 90-х годов XX в. одновременно с началом радикальных рыночных
преобразований, с одной стороны, в процессе создания новой бюджетной системы, с другой – в рамках реформы социальной защиты населения. В этот момент в нашей стране сложились неблагоприятные экономические и социально-политические условия:
 дезинтеграция бывшего СССР в 1991 г. с разрывом экономических связей между бывшими республиками и ростом иммиграции из
новых государств в Россию;
 системный экономический и политический кризис, сопровождавшийся сокращением национального производства, высоким уровнем
инфляции и снижением жизненного уровня населения;
 кризис платежеспособности российских предприятий и бюджетный кризис;
 социально-демографический кризис-депопуляция населения,
рост нищеты, безработицы, заболеваемости и смертности и др.
С учетом опыта европейских государств и США, свидетельствующего о неэффективности финансирования социальных затрат из бюджета в условиях экономического кризиса, Правительство РФ приняло
решение о реформировании системы социальной защиты населения
России. Был ликвидирован бюджет государственного социального
страхования, упразднен ряд социальных статей бюджета, а взамен
созданы новые государственные финансово-кредитные учреждения, на
которые возлагается обязанность обеспечивать финансовую гарантию
конституционных прав граждан на социальную защиту. Новые структуры получили название государственных внебюджетных фондов. Предполагалось, что внебюджетные фонды в качестве инструмента мобилизации и использования государственных финансовых ресурсов будут
иметь следующие преимущества по сравнению с бюджетом.
2
1. Обеспечение целевого использования мобилизованных доходов.
Дефицит бюджетных средств, острая нехватка финансовых ресурсов в
хозяйстве, активное лоббирование в Правительстве РФ интересов определенных секторов экономики могут привести к тому, что имеющиеся
средства будут перераспределены в ущерб социальным статьям расходов бюджета. Даже если это будет иметь временный характер, социально-политическая обстановка в связи с невыплатой пенсий, пособий
может обостриться. Внебюджетные фонды, имея своей важнейшей целью мобилизацию целевых денежных средств и финансирование конкретных социальных расходов, минимизируют возможность ущемления
интересов наиболее уязвимых в условиях рынка слоев населения.
2. Гарантия возможности оперативного анализа и корректировки
доходов и объемов их использования, определения дефицита (профицита) средств бюджета фонда. Строго определенный, незначительный
по сравнению с бюджетным, круг вопросов, находящихся в компетенции
внебюджетных фондов, позволяет им наиболее эффективно управлять
имеющимися финансовыми ресурсами. При прогнозируемом дефиците фонды могут прибегнуть к краткосрочному банковскому кредиту, при
наличии временно свободных средств фонды их капитализируют (размещают на депозитах, вкладывают в облигации государственных займов). Таким образом повышается степень надежности финансов социальной защиты.
3. Возможность гибкого управления финансовыми ресурсами
общества путем создания новых фондов и ликвидации фондов, утративших актуальность, в зависимости от складывающейся макроэкономической ситуации. Внебюджетные фонды являются более гибкими государственными финансовыми институтами по сравнению с бюджетом, они
в меньшей степени подвержены влиянию политической конъюнктуры,
поэтому исполнительной власти легче ими управлять. Причем могут создаваться самые разные по своему назначению фонды: экономические, научные, экологические, политические и т.п.
4. Расширение возможностей формирования государственных
доходов по сравнению с применением бюджетных методов. Внебюджетные фонды при наличии ресурсов могут вкладывать средства в
надежные коммерческие проекты, чтобы полученный доход направлять
на финансирование целевых расходов. Неоднозначный налоговый характер платежей, поступающих в фонды, позволяет использовать различные способы их мобилизации. Например, можно принять в качестве
платежа векселя, корпоративные облигации, облигации государственных
займов или организовать взаимозачет между участниками финансовых
отношений.
Внебюджетные фонды в Российской Федерации стали создаваться
в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства
и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г., так как необ-
3
ходимо было обеспечить чрезвычайно важные для общества расходы
самостоятельными источниками финансирования.
Государственные внебюджетные фонды социального назначения
формировались в течение 1991-1993 гг. на основании постановлений
Правительства, Верховного Совета РСФСР, указов Президента с учетом принятых федеральных законов. Были образованы Пенсионный
фонд Российской Федерации (введен в действие с 1 января 1991 г.),
Фонд социального страхования Российской Федерации (26 июля
1992 г.), Государственный фонд занятости населения Российской Федерации (8 июля 1993 г.), Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования (24 февраля 1993 г.).
Законодательное регулирование деятельности территориальных
внебюджетных фондов осуществлялось в соответствии с Федеральным
законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и
использованию внебюджетных фондов представительских и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (принят 15 апреля 1993 г.).
В Российской Федерации также были образованы фонды межотраслевого и отраслевого (ведомственного) назначения на федеральном
уровне для финансирования разнообразных целевых расходов (Федеральный и территориальные дорожные фонды, Российский фонд технологического развития при Министерстве науки Российской Федерации, Фонд финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и
мероприятий по освоению новых видов продукции, Фонд финансирования НИОКР в строительном комплексе, Фонд лесного хозяйства для
финансирования НИОКР, Фонд финансового регулирования в топливно-энергетическом комплексе, фонды АО энергетики и электрификации,
Фонд финансового регулирования в металлургической промышленности, Инвестиционный фонд Министерства путей сообщения Российской Федерации, Целевой фонд содействия конверсии, Фонд ценового
регулирования при Министерстве финансов Российской Федерации,
Фонд стабилизации и развития РАО «Газпром», Фонд воспроизводства
минерально-сырьевой базы, Федеральный и территориальные экологические фонды и т.п.), которых в 1994 г. насчитывалось порядка 301. Кроме
того, создавались территориальные (региональные и местные) внебюджетные фонды. Их задачи в основном сводились к следующему: вопервых, аккумулировать некоторые неналоговые доходы (различные
платежи и добровольные взносы); во-вторых, расходовать средства
по целевому назначению. Наибольшее распространение получили тер1
Постановление Правительства РФ «О порядке образования и использования отраслевых и ме жотраслевых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» от 12
апреля 1994 г. № 315 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 8.
4
риториальные фонды социальной поддержки населения и фонды развития жилищного строительства.
В соответствии с законодательством к доходам внебюджетного
фонда относятся специальные целевые обязательные платежи, отчисления от прибыли организаций, средства бюджетов, прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим
лицом, займы, полученные фондом Банка России или в коммерческом
банке. Денежные ресурсы государственного внебюджетного фонда
находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели,
кроме предусмотренных положением о фонде. Средства фондов расходуются по распоряжению Правительства или специально уполномоченного на это органа.
Таким образом, с институциональной точки зрения государственные внебюджетные фонды – это совокупность самостоятельных финансово-кредитных учреждений, учредителями и собственниками которых являются органы государственной власти Российской Федерации.
Если рассматривать внебюджетные фонды как финансовую категорию,
то они представляют собой совокупность денежных распределительных
и перераспределительных отношений, в результате которых на основе
обязательных страховых и налоговых взносов и других доходов формируются государственные фонды финансовых ресурсов в целях осуществления важнейших государственных расходов, не включенных в
бюджет.
Как и бюджет, внебюджетные фонды выполняют две функции:
распределительную и контрольную. Распределительная функция проявляется в процессе формирования доходной базы фондов, когда часть
текущего ВНП перераспределяется в пользу определенных социальных
групп населения для обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов,
а также поступает в отдельные секторы экономики в целях благоприятного макроэкономического развития или обеспечения экологического
равновесия.
Контрольная функция внебюджетных фондов проявляется в возможности постоянно сигнализировать о ходе и результатах воспроизводственного процесса в целом, а также в отдельных секторах экономики. Необходимая информация представлена данными об объемах аккумулированных в фондах денежных средств, являющихся частью ВНП,
показателями, характеризующими долю отдельных отраслей или секторов экономики в общей сумме перераспределенного в пользу фондов дохода нации, а также показателями интенсивности, раскрывающими качественную сторону процесса (размер государственных социальных выплат
на душу населения в динамике, в сравнении с другими странами, по регионам и т.п.). Например, если перевести социальные расходы в России
в долларовое исчисление, а также если исходить из того, что курс рубля
в долларах является объективной оценкой его покупательной способно-
5
сти, то приходится констатировать резкое снижение размера социальных
выплат.
Роль внебюджетных фондов в общественном развитии в современном мире достаточно велика и определяется результатом действия их
функций. Фонды позволяют в определенной степени преодолеть крупный недостаток рыночной системы – неравное распределение дохода,
когда те, кто более всего заслужили получение доходов, могут их не
иметь, и, наоборот, люди, внесшие незначительный вклад в производство или какое-то дело, накапливают огромное количество материальных и денежных ресурсов. Внебюджетные социальные фонды в соответствии с теорией «рыночного фиаско и правительства»2 являются тем
методом вмешательства правительства в рыночную экономику, который позволяет более эффективно и справедливо распределять произведенный ВНП. Таким образом, внебюджетные фонды содействуют
достижению социального равновесия.
Социальные внебюджетные фонды способствуют более динамичному и качественному воспроизводству трудовых ресурсов. Благодаря
им создаются условия возвращения в процесс производства нетрудоспособных членов общества. Работники получают возможность больше
времени уделять воспитанию детей, заботясь об их здоровье и образовании, тем самым, повышая качественный уровень будущих трудовых
ресурсов. Фонды финансируют затраты по переподготовке и повышению
квалификации кадров, адекватно реагируя на изменение конъюнктуры рынка труда, в результате чего уравновешиваются спрос и предложение на рабочую силу соответствующей профессии или специальности.
Все внебюджетные фонды, независимо от их целевого назначения,
оказывают положительное влияние на инвестиционную ситуацию в экономике, поскольку часть аккумулированных в них ресурсов попадает на
финансовый рынок: депозитные операции, приобретение высоко ликвидных ценных бумаг. Чем более мощными являются фонды, тем значительнее их позитивное воздействие на производство и экономический
рост. Ошибочная, без учета требований рынка организация деятельности
внебюджетных фондов может привести к тому, что их работа окажет отрицательное воздействие на макроэкономические процессы.
2
Долан Э., Линдсей Л. Рынок: микроэкономическая модель. СПб.: Автокомп, 1992. С. 92.