поделить выборку на активно развивающиеся, депрессивные

Котырло Е.С.
Сыктывкарский госуниверситет, г. Сыктывкар
Эффективен ли социальный контракт в регионах российского Севера? 1
Современные проблемы российской социальной политики во многом повторяют те, с
которыми столкнулись развитые страны в 60-70-х гг., где раздутая социальная роль государства
стала
причиной
пересмотра
принципов
социальной
деятельности,
развитию
теории
неоинституционализма, важный вклад в которую внесли Л. Гурвиц, М. Дженсен, Р. Коуз, Д. Норт и Ю.
Фам2.
В исследовании мы применили идеи неоинституционализма к оценке эффективности
социальной политики на Севере.
Полнота социального контракта может быть измерена степенью прозрачности договора,
контролируемостью его исполнения, четкостью спецификации, особенностями вознаграждения
агентов3. Неполнота социального контракта на Севере обусловлена как специфическими
северными проблемами и принятыми методами их решения, так и особенностями российского
социального законодательства, проявляющимися в отсутствии минимальных стандартов в
определении объема и качества социальных услуг, гарантированных населению (или
спецификации). Неудивительно, что в Концепции4 отмечается необходимость принятия
минимальных стандартов, но реальных шагов пока не сделано.
Определим северный социальный контракт как нормативное обеспечение решения
ключевых проблем, выделенных в Концепции: определение границ Севера; перераспределение
ренты от добываемых природных ресурсов; северный завоз; механизм действия гарантий и
компенсаций в отношении занятого и незанятого населения.
Для определения границ Севера существует два подхода: балльная оценка и поширотное
районирование.
Важным
отличием
российской
методологии
от
зарубежной
является
непрозрачность алгоритма, относящего территории к северным. Следовательно, у общества нет
возможности установить справедливость принципов районирования, определения категорий
населения, на которые распространяются условия контракта.
Для оценки эффективности северного социального контракта мы сравнили важнейшие
социально-экономические показатели за 1994-2003 гг.5, разделив данные по регионам России на
Работа выполнена при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюсКоми»
Coase, R. H. The firm, the market and the law. (Chicago and London, 1988; Fama E. F. “Agency problem and the theory of
the firm”. Journal of Political Economy, 88 (1980): 2, 288–307; Hurwicz L. “The Design of Mechanisms for Resource
Allocation”. American Economic Review, 63 (1973): 2, 1–30); Jensen M. “Organization Theory and Methodology”.
Accounting Review, 58 (1983): 2, 319–339; North, D. C. Institutions, institutional change and economic performance.
(Cambridge, 1990)
3
Капелюшников Р.И. Категория трансакционных издержек // Библиотечка Либертариума - Московский
Либертариум [Электронный ресурс] — Режим доступа: http://www.libertarium.ru/libertarium/l_libsb3_1-2, свободный
— Загл. с экрана; Шишкин С.В. Экономика социальной сферы – М.: ГУ ВШЭ, 2003. – 367 с.
4
О Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера Постановление Правительства РФ от 07.03.2000 N 198
5
Регионы России 2005. Росстат.
1
2
2
четыре группы: северные и несеверные, а в каждой группе на активно развивающиеся и
дотационные.
При условии эффективности социального контракта население должно выигрывать от
экономического роста. Исследование взаимосвязи между доходами населения, региональным
экономическим ростом и государственным вмешательством в экономику (на основе
эконометрического анализа панельных данных6) показало, что экономический рост не приводит
к росту доходов населения. Тогда как, бюджетные расходы влияют на рост доходов населения,
но источник формирования региональных бюджетов (налоговые и неналоговые доходы) не
важен. Это свидетельствует о неэффективности перераспределения
ренты от природных
ресурсов, добываемых в северных регионах, в пользу проживающего в нем населения и
незаинтересованности изменения механизма перераспределения у чиновников.
В развитии зарубежного Севера состояние транспортной инфраструктуры признается
важнейшим условием снижения стоимости северного социального контракта. В частности,
проблема северного завоза (например, в Канаде) перестает быть головной болью государства,
поскольку энергетическое
и
продовольственное
обеспечение
населенных
пунктов
на
взаимовыгодных условиях берут на себя ассоциации разработчиков природных ресурсов. В
России северный завоз - яркая демонстрация неэффективности социального контракта. В нем
фиксируется размер финансирования из федерального бюджета, а не объем помощи
труднодоступным северным районам. Неудивительно, что ежегодно эта проблема решается при
вмешательстве Президента и Правительства РФ. Нами установлено, что эластичность развития
малого бизнеса
на Севере к логистическим возможностям региона составляет 5%. Решая
транспортную проблему можно было бы снять проблему завоза продукции и топлива, но ни в
региональных, ни в федеральных программах улучшение транспортной инфраструктуры не
рассматривается как первостепенная задача.
К настоящему времени основные гарантии северянам следующие: доплаты в виде
районных и северных коэффициентов (от 1.15 до 2); увеличение продолжительности
оплачиваемых отпусков; компенсация проезда к месту отдыха; снижение продолжительности
трудовой недели женщин до 36 часов7.
Увеличение льгот и перечня их получателей в 90-х отражает популизм Закона, как и
многих других мер социальной политики того периода. Ч. Вулф8 классифицирует такие
издержки как завышенную ставку дисконтирования у политиков. Последующие редакции
уменьшили перечень льгот, при этом не изменился принцип предоставления гарантий и
Исследование «Анализ влияния экономического развития регионов российского Севера на качество человеческого
капитала» №2006-06 выполнено при финансовой поддержке Международного научного фонда экономических
исследований академика Н.П.Федоренко.
7
О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и
приравненных к ним местностях - Закон РФ от 19.02.1993 N 4520-1 (Ред. от 29.12.2004)
8
Wolf Ch. Markets or Governments. Cambridge, 1989
6
3
компенсаций. Гарантии распространяются на всех занятых. Это значит, что агентами
выступают как государственные и муниципальные учреждения, так и частные фирмы. Но в
частных фирмах предоставление более длинного отпуска и более короткой продолжительности
рабочей недели для женщин противоречит экономической эффективности. Если отпуск (в
разбивку) еще предоставляется, то о соблюдении второго требования говорить не приходится.
Предоставление северных гарантий приводит к аллокационной неэффективности, когда
выгоды социальных услуг распространяются на определенную, сравнительно узкую группу
населения, в то время как издержки их осуществления ложатся на всех налогоплательщиков.
Выигрывающей стороной Закона о Северах являются чиновники. Из анализа нормативных актов
двадцати муниципальных объединений Республики Коми (2004 - 2006 гг.), - одного из типичных
субъектов северной социальной политики видно, что из 520 документов 229 направлено на
увеличение гарантий, предоставляемых чиновникам и вспомогательному составу муниципальных
объединений, в единичных случаях осуществляется помощь другим категориям муниципальных
работников. Если категориям муниципальных работников, не чиновникам, гарантируется от 15%
до 25% надбавки к должностному окладу, то для чиновников размер доплат варьирует от 60% до
380% в зависимости от должности. Доля работников органов государственной власти и местного
самоуправления в численности занятых на Севере почти в два раза выше, чем в других регионах.
Таким образом, армия чиновников на Севере - главный сторонник существующей формы
северного социального контракта.
Северные коэффициенты формально выплачиваются занятым как в государственном, так и
в общественном секторе, но тарифное регулирование зарплаты реализуется только в
государственном. Нетрудно понять, что для занятых в частном секторе северный коэффициент формальность, поскольку размер оклада и северных отсчитывается в обратном порядке от
рыночной цены труда.
Если покупательная способность работающего населения в развивающихся северных
регионах в 2-3 раза выше, чем в других регионах, то покупательная способность северных
пенсий ниже. В этом мы видим издержки государственного вмешательства в регулирование
доходов населения Севера. Усиление контроля за исполнением северного социального контракта
позволило бы в более короткие сроки выйти к равновесному региональному уровню цены на
труд, относительно которого можно было бы определить эффективные районные и северные
коэффициенты для доходов работников госсектора и трансфертов населению. Это позволило бы
и более эффективно распределить обязанности его выполнения между государственными и
частными агентами. Пока же пассивность населения в определении северного социального
контракта, отсутствие спецификации - взаимосвязанные причины его неэффективности.
Население до сих пор не связывает уплату налогов с обязательствами государства, ожидая от
государства «благотворительности», а не выполнения взятых обязательств.