Методические рекомендации о полномочиях органов местного

Методические рекомендации
о полномочиях органов местного самоуправления в сфере
предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
На органы местного самоуправления не возлагается разрешение
основного перечня вопросов по предупреждению и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций. Однако поскольку в соответствии с Федеральным
законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного
самоуправления
в
Российской
Федерации»
частично
соответствующие
полномочия
все-таки
отнесены
к
ведению
муниципалитетов (например, на органы местного самоуправления
возлагается обязанность по участию в предупреждении и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций), вопрос о конкретных полномочиях
муниципалитетов и их отграничении от полномочий органов
государственной власти представляет особый интерес.
Настоящие
рекомендации
посвящены
анализу
полномочий,
возложенных действующим законодательством на органы местного
самоуправления, в сфере предупреждения и ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций.
1. Полномочия органов местного самоуправления при чрезвычайных
ситуациях
Соответствующие полномочия конкретизируются в Федеральном
законе от 21.12.1994 №68-ФЗ «О защите населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее –
Закон о ЧС). В соответствии с ч. 11 указанного Закона органы местного
самоуправления самостоятельно:
а) осуществляют подготовку и содержание готовности необходимых
сил и средств, для защиты населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих
ситуациях;
б) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в
чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;
в) осуществляют в установленном порядке сбор и обмен информацией
в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций,
обеспечивают своевременное оповещение и информирование населения, в
том числе с использованием специализированных технических средств
оповещения и информирования населения в местах массового скопления
людей, об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных
ситуаций;
г) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
1
д) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для
ликвидации чрезвычайных ситуаций;
е) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные
работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении;
при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к
органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
ж) содействую устойчивому функционированию организаций в
чрезвычайных ситуациях;
з) создают при органах местного самоуправления, постоянно
действующие органы управления, специально уполномоченные на решение
задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
и) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации
для соответствующих органов управления и сил единой государственной
системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
к) устанавливают местный уровень реагирования в порядке,
установленном п. 3 ст. 4.1 Закона о ЧС;
л)
участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы
обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру
«112».
2. Введение режима чрезвычайной ситуации
На практике имела место достаточно необычная ситуация, при которой
произошедшее на территории муниципального образования природное
явление (паводок), причинившее значительный материальный ущерб, не
было расценено МЧС как чрезвычайная ситуация, и органам местного
самоуправления было рекомендовано ввести режим повышенной готовности.
Представляется, что в подобной ситуации перед органами местного
самоуправления стоит задача определить, чью сторону им следует занять в
подобной ситуации – граждан или органов государственной власти. Введение
режима ЧС необходимо, прежде всего, для обеспечения гражданам,
пострадавшим в ходе стихийного или иного бедствия, получить
компенсацию, страховые выплаты и т.д.
При определении, является ли та или иная ситуация чрезвычайной,
руководствоваться приходится критериями, которые в своей совокупности
позволяют характеризовать то или иное явление с рассматриваемых позиций.
В соответствии со ст. 1 Закона о ЧС чрезвычайная ситуация – это
обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии,
опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия,
которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб
здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери
и нарушений условий жизнедеятельности людей.
Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О
классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
2
характера» закреплены основные критерии разграничения чрезвычайных
ситуаций. В зависимости от причиненного ущерба выделяют:
а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой
территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены
условия жизнедеятельности людей (далее – зона чрезвычайной ситуации), не
выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей,
погибших или получивших ущерб здоровью (далее – количество
пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба
окружающей природной среде и материальных потерь (далее – размер
материального ущерба) составляет не более 100 тысяч рублей;
б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате
которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории
одного поселения или внутригородской территории города федерального
значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек
либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а
также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к
чрезвычайной ситуации локального характера;
в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера, в
результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию
двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального
значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших
составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба
составляет не более 5 млн рублей;
г) чрезвычайную ситуацию регионального характера, в результате
которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории
одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших
составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер
материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн
рублей;
д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате
которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более
субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших свыше
50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба
составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;
е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате
которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо
размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей.
В ГОСТ 22.0.03-97/ГОСТ Р 22.0.03-95 «Безопасность в чрезвычайных
ситуациях. Природные чрезвычайные ситуации. Термины и определения»
закреплены основные термины и определения тех или иных природных
явлений, которые при наличии критерия причинения ущерба могут стать
причиной возникновения чрезвычайной ситуации.
Таким образом, для определения наличия или отсутствия на
территории
муниципального образования
чрезвычайной
ситуации
3
природного характера необходимо установить соответствие события
следующим критериям:
1. Соответствие природного явления определению, предлагаемому
указанным ГОСТом (например, под паводком понимается фаза водного
режима реки, которая может многократно повторяться в различные сезоны
года, характеризующаяся интенсивным, обычно кратковременным
увеличением расходов и уровней воды и вызываемая дождями или
снеготаянием во время оттепелей).
2. Наличие ущерба, причиненного гражданам или имуществу.
При этом необходимо провести разграничения между режимами
функционирования органов управления и сил единой государственной
системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в
соответствии с Законом о ЧС, которые в рамках действующего
законодательства представляются не совсем определенными.
В соответствии со ст. 4.1 Закона о ЧС органы управления и силы
единой государственной системы предупреждения и ликвидации
чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме:
а) повседневной деятельности – при отсутствии угрозы возникновения
чрезвычайной ситуации;
б) повышенной готовности – при угрозе возникновения чрезвычайной
ситуации;
в) чрезвычайной ситуации – при возникновении и ликвидации
чрезвычайной ситуации.
В данном случае не совсем понятно, чем отличается режим
повышенной готовности, который объявляется при угрозе возникновения ЧС,
от режима ЧС (а под ЧС действующим законодательством понимается, в
частности, природное явление, которое может повлечь причинение вреда
гражданам и имуществу).
Для выявления отличий нам представляется
необходимым
руководствоваться следующей логикой: если имеет место угроза
возникновения, например, опасного природного явления (например,
повышенный объем воды на плотине, что создает вероятность ее прорыва
или спуска воды, что, в свою очередь, может вызвать паводок), т.е. смысл об
угрозе возникновения ЧС и введении режима повышенной готовности, а вот
если паводок уже имеет место, то независимо от данных о причиненном
вреде вводить необходимо режим ЧС. В этой связи в действующем
законодательстве присутствует, на наш взгляд, значительный пробел,
который заключается в следующем: определением ЧС, закрепленным
федеральным законом, под ЧС может пониматься явление, создающее угрозу
причинения вреда, а вот рассмотренным выше постановлением
Правительства основанием для разграничения видов ЧС является размер
действительного, а не потенциального ущерба.
На
практике
необходимо
руководствоваться
федеральным
законодательством, поэтому, на наш взгляд, ЧС имеет место и тогда, когда
данные об ущербе отсутствуют, однако конкретные обстоятельства
4
позволяют предположить размер ущерба и, как следствие, сделать вывод о
виде ЧС.
3. Финансовые обязательства органов местного самоуправления
Действующим
законодательством
основные
обязанности
по
материальной помощи пострадавшим от ЧС возложены в основном на
органы государственной власти. В соответствии со ст. 10 Закона о ЧС
Правительство РФ принимает решения о выплате единовременной
материальной помощи гражданам Российской Федерации в случаях
возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера, включая определение случаев оказания единовременной
материальной помощи, а также круга лиц, которым указанная помощь будет
оказана. Данное положение дублируется в целом в ст.11 Закона о ЧС в
отношении полномочий органов государственной власти субъектов.
Однако практика показывает, что и муниципалитеты обязаны вносить
не только организационный, но и материальный вклад, в предупреждение и
ликвидацию последствий ЧС. В основном это касается обеспечения
пострадавших товарами и услугами, указанными в распоряжении
Правительства РФ от 27.02.2006 № 261-р «Об утверждении перечня товаров,
работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или
техногенного характера» на основании ст. 48 Федерального закона от
21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров,
выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных
нужд».
С учетом подп. 8 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», п. 3 ст. 48 Федерального закона от 21.07.2005 № 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание
услуг для государственных и муниципальных нужд», распоряжения
Правительства РФ от 27.02.2006 № 261-р, утвердившего перечень товаров,
работ и услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо
ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера, в который входят услуги по эвакуации, размещению и питанию
пострадавшего населения.
4. Предупреждение чрезвычайных ситуаций органами местного
самоуправления
В законодательстве отсутствует перечень действий, выполняемых
муниципалитетами в рамках предупреждений ЧС, в связи с чем на практике
данное обязательство органов местного самоуправления приобретает самые
различные формы.
5
Отметим, что согласно п. 8 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам
местного значения относится участие в предупреждении и ликвидации
последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа. В силу
подп. «а», «г» и «д» п. 2 ст. 11 Закона о ЧС органы местного самоуправления
самостоятельно осуществляют подготовку и содержание в готовности
необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям
в этих ситуациях, осуществляют финансирование мероприятий в области
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, создают резервы
финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных
ситуаций.
Общий вывод, который можно сделать, сводится к следующему: на
орган местного самоуправления возлагается обязанность по выполнению
мероприятий в рамках предупреждения или ликвидации последствий ЧС в
случае, если соответствующие мероприятия прямо или косвенно
взаимосвязаны с вопросами местного значения, решать которые обязан
муниципалитет.
6