ьный_Ð`Ñ‹Ñ Ñ‚ÑƒÐ¿Ð»ÐµÐ½Ð¸Ðµ_СахÐ

Законодательное обеспечение развития нефте и газодобычи на Востоке и
континентальном шельфе РФ.
Южно-Сахалинск 25.09.13
Уважаемые коллеги!
Мы начинаем традиционную сессию, посвященную новым трендам в
законодательстве, регулировании и налогообложении нефтегазодобычи на
шельфе и шире, на Востоке страны. Как, собственно, отмечено в программе
конференции, Президент РФ В.В. Путин объявил расширение
энергетической стратегии на Востоке одним из приоритетов нашей
национальной политики. Это связано как с экономическими, так и с
политическими задачами.
Последние два десятилетия мы наблюдаем динамичное развитие
мирового рынка газа, которое продолжится и в обозримом будущем. До 2030
года эксперты прогнозируют увеличение доли газа в мировом
энергетическом балансе до 25% при 50-процентном
росте общего
глобального спроса на энергоресурсы. БОльшая часть этого роста придется
на Азиатско-тихоокеанский регион. Именно он, наряду с внутренним
рынком, обозначен в качестве основного для поставок газа, включая СПГ и
продукцию газохимии, при реализации Восточной газовой программы.
Развитие газоносных районов на востоке России важно
для
удовлетворения потребностей российской экономики в газе и выполнения
экспортных контрактов, реализации инновационного потенциала российской
экономики, ускорения социально-экономического развития территорий, что
имеет большое геополитическое значение.
Реализация этих задач требует привлечения значительных финансовых и
материальных ресурсов. Кроме того, в условиях жесткой конкуренции
поставщиков особую значимость имеет рентабельность проектов газодобычи
на Востоке страны. Однако до последнего момента действующие положения
законодательства недостаточно учитывали специфику добычи в новых
регионах, особенно на шельфе, что снижало их рентабельность и
ограничивало инвестиционные возможности. Экспертное сообщество
неоднократно заявляло о необходимости существенного апгрейда
законодательства в данной сфере, в том числе и на конференциях здесь, на
Сахалине.
Рад сообщить, что за год, прошедший со времени нашей последней
встречи, было сделано несколько больших шагов к созданию адекватной
инвестиционной среды для освоения новых газодобывающих регионов.
Принимаемые сейчас в сфере законодательства решения позволят достигать
приемлемых для инвесторов уровней рентабельности при реализации
проектов на Дальнем Востоке при соблюдении интересов государства. Более
того, они, по сути, создают базовые условия для развития нефтегазовой
отрасли на долгую перспективу.
1
Прежде, чем начать дискуссию, я хочу дать краткий обзор
законопроектов,
уже
принятых
либо
рассматриваемых
сейчас
Государственной Думой.
Итак. Первый долгожданный документ - "о внесении изменений в
главу 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и
статью 31 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе",
разработанный Правительством Российской Федерации - наконец-то вводит
формульный подход к исчислению НДПИ на газ.
Он основывается на следующих принципах:
- сохранение доходов федерального бюджета от НДПИ на газ на
уровне, соответствующем уровню действующих ставок в условиях принятого
прогноза цен на газ;
- учет средних оптовых цен реализации газа на внутреннем рынке и
средней экспортной цены за налоговый период;
- учет среднего за налоговый период уровня цен нефти марки «Юралс»;
- учет при определении ставки доли добычи газа и газового конденсата
в общем объеме углеводородного сырья, добытого из газовых скважин;
- учет степени выработанности запасов участка недр,
его
географического расположения, глубины залегания сырья.
В формулу также добавлен транспортный коэффициент, который
будет применяться с 2015 года (до этого он принимается равным нулю).
Это - достаточно спорная позиция, многие эксперты, в частности, входящие
в Экспертный Совет РГО, полагают, что она не вполне сообразуется с,
«Основными направлениями налоговой политики Российской Федерации на
2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов», не связывающими рост
тарифов на прокачку природного газа с изменениями ставки НДПИ. В них
дифференциация ставок НДПИ предполагается с учетом возможностей
предприятий экспортировать газ. Изъятие экспортной ренты, как известно,
осуществляется с помощью таможенных пошлин. Однако разработчики
формулы полагают, что введение транспортного коэффициента будет
способствовать сдерживанию роста тарифов на прокачку газа по ЕСГ. Что
ж, время покажет.
Базовую ставку НДПИ предлагается установить на уровне 35 рублей
за тысячу кубометров газа и 42 рубля за тонну газового конденсата.
Проектом предусмотрен коэффициент 0,1 для месторождений
полуострова Ямал и Гыдан до 2025 года, для месторождений Иркутской
области, Дальневосточного федерального округа и Охотского моря на
период до 2033 года. Понижающий коэффициент предусмотрен и для
участков недр, расположенных на территориях, обособленных от единой
системы газоснабжения.
Введение формулы расчета ставки НДПИ на газ запланировано с 1
января 2014 года.
Формульный подход к НДПИ на газ наконец-то придаст налоговой
системе необходимую в современных условиях гибкость, создаст
экономические стимулы для вовлечения в разработку трудноизвлекаемых
2
запасов. Оптимизация налоговой нагрузки становится особенно актуальной
на фоне складывающейся на внешних и внутренних рынках ситуации,
возможных изменений ценовой конъюнктуры, принятия решений о
замораживании тарифов естественных монополий и тогда. Одним словом,
закон принимается очень вовремя.
Также Государственной
Думой принят закон, дающий
дополнительную дифференциацию НДПИ для трудноизвлекаемой нефти Государство считает необходимым вовлечение такой нефти в разработку в
среднесрочной перспективе. Этим вопросом заняты ученые, том числе,
насколько я знаю, правительство Сахалинской области намерено
создать институт по изучению проблем добычи трудноизвлекаемых
углеводородов. Нефтяные компании также уделяют ТриЗам и
перспективным технологиям их добычи немалое внимание.
Очевидно, что помимо решения сугубо научных и технологических
проблем в этой сфере, потребуется совершенствование нормативной баз.
Закон, вносящий изменения в главу 26 части второй Налогового кодекса
Российской Федерации» - первая попытка создать правовые условия для
возможности их рентабельной разработки.
Дифференциация НДПИ вводится в зависимости от показателя
проницаемости коллектора, степени выработанности месторождения,
размера нефтенасыщенного пласта.
Коэффициент 0 предусмотрен на определенный период времени при
добыче так называемой сланцевой нефти, к которой относятся баженовские,
абалакские, хадумские и доманиковые свиты Западной Сибири, фактически
имеющие нулевую проницаемость пласта.
Правительство РФ наделяется полномочиями устанавливать особые
формулы
расчета
ставок
вывозных
таможенных
пошлин
на
трудноизвлекаемую нефть.
Мы только начинаем масштабную работу с трудноизвлекаемыми
запасами нефти. По мере накопления опыта систему можно будет
корректировать. Нефтяные компании уже указывают на необходимость
дополнительных мер - в частности, снятия требования прямого раздельного
учета нефти, он слишком затратен, и это убивает весь экономический эффект
от предполагаемой дифференциации налогообложения.
Чрезвычайно важным я считаю принятие законопроекта "О
внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможеннотарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного
сырья на континентальном шельфе Российской Федерации".
До этого момента у нас, по сути, не было специальной нормативной
базы для работы на континентальном шельфе, и этот закон должен
устранить это недопустимый пробел. Первый опыт освоения шельфа был
получен именно здесь, на Сахалине, где работы велись на условиях СРП,
затем - при разработке Приразломного месторождения, при подготовке
3
возможных вариантов освоения Штокмана. Весь этот опыт был учтен. Также
максимально учтен и международный опыт, тем более, что к разработке
шельфа мы, очевидно, будем привлекать западные компании.
Законопроектом предполагается внесение изменений в статью 381
части второй Налоговой кодекса, Кодекс торгового мореплавания,
федеральные законы о континентальном шельфе, о Государственной
границе, о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию и другие.
Изменения предусматривают:
- более глубокую
дифференциацию НДПИ для месторождений
арктического шельфа;
-предоставление на федеральном уровне льготы по налогу на
имущество организаций в отношении объектов, расположенных на
континентальном шельфе в области арктических морей;
- совершенствование механизма правового регулирования отношений,
связанных с созданием, эксплуатацией и использованием искусственных
островов, установок и сооружений на континентальном шельфе Российской
Федерации;
- расширение перечня судов, которые имеют право плавания под
Государственным флагом Российской Федерации;
- введение упрощенного порядка пересечения Государственной
границы при освоении ресурсов континентального шельфа;
- отмену федерального санитарно-эпидемиологического надзора при
ввозе пищевых продуктов, растений и животных в район континентального
шельфа и т.д.
Что касается дополнительной дифференциации НДПИ, для наиболее
сложных месторождений – категорий 3,4,5 - предлагается установление на
определенный срок ставок НДПИ на газ в 1,3% на участках в северной части
Охотского моря и южной части Баренцева моря, и 1% при добыче газа на
территории Карского моря, северной части Баренцева моря восточной
Арктики. В ходе работы над законопроектом предлагалось распространить
ставку в 1,3% на всю акваторию Охотского моря, но она не прошла. На
сегодня мы имеем коллизию, при которой НДПИ на газ для находящихся в
примерно одинаковых условиях месторождений, например, Киринского
(категория сложности 2) и Южнокиринского (категория 3) будет различаться
более чем в 10 раз. Полагаю, нам предстоит приложить немало усилий для
снятия этой коллизии.
Большое значение для освоения шельфа будет иметь и нормативное
обеспечение либерализации экспорта СПГ. Концептуально такое решение
принято. За отправную точку принят постулат, что российский газ не должен
конкурировать с российским газом на внешних рынках, будь то конкуренция
трубного газа с сжиженным или конкуренция между СПГ российских
производителей. Поэтому либерализация экспорта будет производиться под
контролем государства.
Я думаю, может быть использована американская модель,
запрещающая экспорт природного газа, включая СПГ, без согласования с
4
Министерством энергетики США. При выдаче разрешения на экспорт СПГ в
страны, не связанные с США соглашением о свободной торговле,
используется критерий соответствия контракта общественным интересам
США. Заявка на долгосрочный экспорт подается, если компания имеет
подписанные договоры на срок не менее 2-х лет, причем покупатель должен
быть определен и идентифицирован.
Что касается ожидаемого всеми, в том числе и нами, законодателями,
законопроекта, либерализующего экспорт СПГ из России, он находится на
согласовании в Правительстве РФ. Предположительно, он будет вносить
поправки в законы "Об экспорте газа" и "Об основах государственного
регулирования внешнеторговой деятельности".
Обсуждается вариант, при котором прямой экспорт может быть
разрешен пользователям недр, лицензия на которые предусматривает
строительство СПГ-завода или направление добытого газа для сжижения на
завод, определенный правительством. Также доступ к экспорту СПГ получат
госкомпании с пакетом государства не менее 50% и их 50процентные
"дочки" для поставок на экспорт СПГ с шельфовых месторождений, включая
Черное и Азовское моря, или из газа, добытого при реализации СРП, в том
числе, заключенных до вступления в силу законопроекта.
Также законопроект определит появление в структуре исполнительной
власти специального уполномоченного органа.
Уже сегодня приняты решения о внесении СПГ в реестр экспортных
товаров, облагаемых соответствующей пошлиной. Это необходимо для учета
его объемов, стоимости и так далее. Пока эта ставка обнулена, однако в
будущем, возможно, она не будет равна нулю.
Как уже было сказано выше, для государства важно ускорение
комплексного развития Дальневосточного региона, что требует
стимулирующих мер не только для нефтегазодобывающей отрасли, пусть она
и способна выступать основным драйвером такого развития.
На это направлен законопроект "О внесении изменений в части
первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в части
стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов
на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных
субъектов Российской Федерации", принятый неделю назад. Он не
распространяется на нефтегазовый сектор, но призван оказать благотворное
влияние на развитие инвестиционного потенциала региона в других сферах
В Налоговом кодексе появляется новая категория налогоплательщиков
– участник регионального инвестиционного проекта, реализуемого на
территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края,
Республик Бурятия и Тыва, Иркутской области. Законопроект содержит
необходимые дефиниции и требования для получения такого статуса,
показатели минимального объема капитальных вложений и требования по
срокам их осуществления и меры налогового стимулирования как на
федеральном, так и на региональном уровне. Вступление в силу данного
законопроекта при его принятии предусмотрено с 1 января 2014 года.
5
Работа по созданию особых условий для социальноэкономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона,
ведется и на площадке Совета Федерации, где создана межотраслевая
рабочая группа. Я вхожу в нее от Государственной Думы.
На сегодня разработана структура проекта закона «О социальноэкономическом развитии Дальнего Востока и Байкальского региона»,
собраны предложения субъектов федерации, профильных министерств,
комитетов ГосДумы. Одновременно с собственно законопроектом
планируется разработка пакета изменений в Налоговый, Бюджетный,
Земельный кодексы РФ, а также в ФЗ «Об особых экономических зонах».
Таким образом, за прошедший год, на мой взгляд, нам удалось
продвинуться по пути создания эффективного законодательства для работы
на Дальнем Востоке и шельфе, в общем учитывающего баланс интересов
инвесторов, субъектов федерации и государства в целом применительно к
региону, и даже отдельным месторождениям.
6