`Corruption distorts the system of justice and damages poor people

"Коррупция искажает систему правосудия и особый ущерб
наносит бедным"
[23/06/2008] В ряде европейских стран широко распространено мнение, что
правосудие коррумпировано и что суды часто благоволят людям с деньгами и
контактами. И хотя такое мнение иногда преувеличено, к нему необходимо
относиться серьезно. Ни одна система правосудия не будет эффективной, если ей
не доверяет население. Хуже того, есть факты, свидетельствующие о том, что в
некоторых случаях подозрения людей обоснованы.
Во время моих посещений государств-членов Совета Европы я часто слышал жалобы
на то, что коррупция затрагивает основные составляющие системы правосудия: саму
судебную систему, правоохранительные органы и пенитенциарные структуры.
Такие утверждения могут быть частью партийной политической пропаганды и во
многих случаях их трудно проверить. Однако для меня стало ясно, что коррупция в
системе правосудия является серьезной проблемой в ряде европейских стран – причем
это не просто мнение людей, а конкретная реальность.
Исходя из этого, в своих докладах по недавним визитам я поднял эту проблему и
рекомендовал принять сильные контрмеры. Один из последних примеров – доклад по
Албании1 - и хотя правительство этой страны рассматривает эту проблему как
приоритетную, я по-прежнему должен был сделать вывод о том, что "следует принять
более эффективные и реальные меры по борьбе с коррупцией в системе правосудия для
того, чтобы восстановить доверие общественности и обеспечить условия для
справедливого судебного разбирательства и должных судебных процедур".
В докладе по Азербайджану2 также признается, что для того, чтобы положить конец
актам коррупции, был принят ряд юридических и иных мер. Однако некоторые аспекты
отправления правосудия по-прежнему, как представляется, находятся под влиянием
денежных интересов. Я сделал вывод о том, что проблемы коррупции и зависимость от
исполнительных органов власти по-прежнему препятствуют должному отправлению
правосудия в Азербайджане, "как и во многих странах, находящихся на этапе быстрого
перехода от бывшей советской системы".
Коррупция в системе правосудия зачастую сочетается с политическим
вмешательством. Министры и другие видные политики не всегда уважают
независимость судебной системы, а наоборот, дают скрытые указания прокурорам или
судьям в отношении ожидаемых от них решений. Такая практика в еще большей
степени наблюдается в тех странах, где существуют тесные связи между
политическими руководителями и крупным бизнесом. В этих государствах корысть
торжествует над правосудием.
Действительно, коррупция угрожает правам человека и особенно правам бедных
людей. В ряде стран сотрудники правоохранительных органов имеют низкие зарплаты
Доклад Комиссара по правам человека о визите в Албанию, 27 октября – 2 ноября 2007 года, CommDH
(2008)8.
2
Доклад Комиссара по правам человека о визите в Азербайджан, 3 - 7 сентября 2007 года, CommDH
(2008)2.
1
и поэтому некоторые из них дополняют свои доходы взятками; а в результате те, у кого
денег нет, подвергаются плохому обращению. Я встречался с заключенными, которые
были лишены свиданий с родственниками, потому что у членов их семей не было
денег, чтобы оплатить неофициальные сборы за вход в тюрьму.
Достойно сожаления, что встречаются случаи, когда влиянию подвергаются
сотрудники судов: либо они берут тайную мзду, либо получают скрытые
преимущества, такие как обещания продвижения по службе. Существует лишь одно
объяснение, когда рассмотрение некоторых дел явно затягивается, а другие дела идут
как по маслу.
Для того чтобы свести к минимуму соблазны, связанные с коррупцией, следует хорошо
оплачивать работу судей. Однако высокие зарплаты – лишь один аспект этой ситуации,
причем и они не всегда эффективны (иногда жадность людей растет вместе с ростом
доходов).
Необходима комплексная, приоритетная программа для искоренения коррупции на
всех уровнях и во всех публичных органах. Следует действовать самым определенным
образом, борясь с коррупцией в частной сфере, поскольку коррупция в бизнесе часто
заражает и государственную сферу.
Основой должно быть конкретное законодательство, предусматривающее уголовное
преследование за коррупцию. Однако такие законы вряд ли смогут охватить все
реальные проблемы в этой сфере. Очень трудно определить уголовное измерение
некоторых видов коррупции, таких как семейственность и политический фаворитизм.
Следует учитывать и вопросы, связанные с "конфликтом интересов". Иными словами,
необходимо разработать более четкие стандарты и создать эффективные механизмы
контроля.
В обязательном порядке следует предусматривать четкие процедуры приема на работу,
продвижения по службе и в целом работы судей и прокуроров, установив при этом
непроницаемую стену между партийной политикой и системой правосудия. Как я
подчеркнул в докладе по Украине3, процесс назначения судей должен быть
прозрачным, справедливым и основываться на заслугах. Требования к честности у
судей должны быть частью их профессиональной подготовки, быть четко определены
на самом раннем этапе процесса приема на работу.
Полезными инструментами для укрепления честности и подотчетности судебной
системы могут служить кодексы поведения. Определенные стандарты должны
регулировать поведение на своем посту, но также и внешнюю деятельность и
получаемую за нее оплату. Для рассмотрения жалоб на сотрудников системы
правосудия следует создавать дисциплинарные механизмы. Они должны иметь
возможность получать и рассматривать жалобы, защищать от преследований тех, кто с
жалобами обращается, а также предусматривать эффективные санкции.
Опыт показывает, что такие меры не должны проводиться в политическом измерении, а
приниматься специальным, независимым органом в самой судебной системе – при этом
должно соблюдаться требование об исключении неоправданного влияния, в том числе
Доклад Комиссара по правам человека о визите в Украину, 10 – 17 декабря 2006 года, CommDH
(2007)15.
3
и со стороны коллег. Заявления о коррупции должны, разумеется, расследоваться
самым честным образом.
Соответствующие рекомендации были представлены Группой государств против
коррупции (ГРЕКО) – органом, созданном Советом Европы для борьбы со
взяточничеством, злоупотреблением должностными полномочиями и коррупцией в
сфере бизнеса. ГРЕКО разработала также систему регулярного обзора
антикоррупционных мер, принимаемых в государствах-участниках Группы; эти
доклады способствовали проведению важных реформ на национальном уровне4.
В двух важных международных договорах предусмотрены юридические обязательные
нормы для принятия мер по борьбе с коррупцией, которые могут быть использованы
как основа для деятельности этой области в странах. Совет Европы принял Конвенцию
об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенцию о гражданско-правовой
ответственности за коррупцию, которые вступили в силу в 2002 и в 2003 году,
соответственно5. Существует также Конвенция ООН против коррупции, которая
вступила в силу в 2005 году.
В этих договорах подчеркивается один аспект - необходимость защищать тех людей,
кто информирует о своих подозрениях добросовестно, как внутри системы, так и вовне.
Слишком часто такие информаторы преследуются - путем увольнения или еще
худшими мерами - а это, в свою очередь, заставляет замолчать тех, у кого есть
основания информировать о нарушениях. И даже если такие открытые преследования
можно предотвратить, остается проблема - как помешать более утонченным формам
мести, например, отказу в продвижении по службе или изоляции?.
Многие коррупционные скандалы были выявлены СМИ, и в целом свобода выражения
мнения является ключевым фактором в этой борьбе. Именно поэтому столь важно
поощрять свободу и разнообразие СМИ, защищая общественные органы СМИ от
политической зависимости. Европейский суд по правам человека признал, что пресса
является одним из тех средств, благодаря которым политики и общественное мнение
могут определить, действительно ли судьи выполняют свою огромную ответственность
таким образом, что это соответствует оказанному им доверию6.
Важно также, чтобы законодательство в области свободы информации содействовало
транспарентности деятельности правительства. Общественность в принципе должна
иметь доступ ко всей информации, которой занимаются их имени власти. Разумеется,
необходимо сохранять и конфиденциальность, например, для защиты личной жизни и
личных данных, но это должно иметь исключительный характер и быть обосновано.
Хотя в Европе и удалось добиться прогресса, транспарентность существует далеко не
везде.
В мае 1998 года Комитет министров дал разрешение на создание "Группы государств против
коррупции – ГРЕКО" в форме расширенного частичного соглашения, а 1 мая 1999 года 17 членовоснователей создали ГРЕКО. Сейчас в Группу входит 46 членов.
5
Дополнительный протокол к Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, который вступил
в силу в 2005 году, дополняет положения к Конвенции, направленные на защиту органов правосудия от
коррупции.
6
Прагер и Обершлик (Prager and Oberschlick), 26 апреля 1995 года, пункт. 34.
4
Правительства не только должны быть пассивно транспарентны, но обязаны
добиваться и того, чтобы у общественности был эффективный доступ к информации.
Европейский суд по правам человека подчеркнул, что общественность должна иметь
информацию о функционировании системы правосудия, которая является важнейшим
институтом любого демократического общества. "Суды, как и другие публичные
органы, не пользуются иммунитетом от критики и наблюдения"7.
В докладе об Украине я подчеркнул важность такой транспарентности: "За
исключением постановлений верховных судов, публикуется лишь небольшая доля
судебных постановлений. Точные и надежные протоколы являются исключением".
Особо важную роль в борьбе с актами коррупции могут сыграть парламентарии. Они
должны действительно сами подавать хороший этический пример и открыто заявлять о
своих доходах и капиталах, а также всей соответствующей побочной деятельности,
контактах и интересах. Помимо этого, они должны отслеживать риски коррупции в
правительственных органах и задавать такие вопросы, на которые может быть
некоторым будет трудно ответить. Они должны обеспечить, чтобы существовало и
законодательство, и процедуры контроля, причем чтобы это действительно работало.
Важную роль в борьбе с коррупцией уже играют некоторые неправительственные
организации. На международном уровне расположенная в Берлине организация
Транспэренси интернэншл (Transparency International) (ТИ) внесла свой важный вклад и
содействовала тому, чтобы Всемирный банк с большей серьезностью относился к этой
проблеме. В настоящее время ТИ имеет национальные отделения в ряде стран,
существуют и другие группы на национальном уровне, которые вскрывают негативную
практику и стремятся к осуществлению реформ, направленных против коррупции.
В некоторых странах активно противодействуют незаконному влиянию и другим актам
коррупции омбудсмены и другие независимые национальные правозащитные
структуры. В качестве примера можно привести уполномоченных по правам человека в
Грузии и Армении, которые проанализировали, как малообеспеченные люди страдают
от такой практики.
Бедным нужна юридическая помощь, они не должны подвергаться давлению с целью
получения взяток. Им нужно представить доказательства того, что все равны перед
законом. Им нужна такая система правосудия, которая была бы справедливой и
беспристрастной.
Это их право.
Томас Хаммарберг
Ссылки:
ГРЕКО: www.coe.int/greco
Транспэренси интернэншл: www.transparency.org
7
Скалка (Skalka) против Польши, 27 мая 2003 года, пункт 34.