и консульских учреждений по защите соотечественников

Т.С. Котбашян,
соискатель
Деятельность дипломатических представительств
и консульских учреждений по защите соотечественников
за пределами Российской Федерации
Обязанность Российской Федерации по защите прав российских
граждан за рубежом закреплена в ст. 61 Конституции РФ и вытекает из
гражданства как правовой связи с государством, которую российский
гражданин сохраняет, даже находясь вне территории России.
За пределами Российской Федерации находятся миллионы российских
граждан, среди них те, кто оказался там по воле сложных, неоднозначных
событий. Они вправе рассчитывать на понимание своих нужд и забот, на
поддержку и помощь страны, с которой их связывает исторические,
этнические, культурные и духовные корни. Поэтому вопросы юридических
гарантий прав и свобод российских граждан остаются одними из самых
актуальных и значимых.
Ситуация
усугубляется
политическими,
социальными
и
экономическими факторами, существующими в государствах дальнего и
ближнего зарубежья. Кроме того, взаимоотношения России с другими
странами на государственном уровне развиваются по-разному. И далеко не
всегда хорошо. Все эти обстоятельства не могут не сказаться на положении
граждан, находящихся вне территории Российской Федерации1.
Большую роль в обеспечении и защите прав российских граждан за
рубежом
играют
консульские
учреждения
и
дипломатические
представительства. Именно на них непосредственно возложена обязанность
по защите в государстве пребывания интересов граждан РФ, оказание
помощи и содействия гражданам РФ, осуществление паспортно-визового
См.: Чуркина Л.М. Спасение русских – в руках государственных чиновников (Защита
русских за границей). // Ваше право. 2003. № 45.
1
обслуживания,
содействие
установлению
и
развитию
связей
с
соотечественниками и другие2. Обязанности по защите граждан государства
возложены и Модельным законом "О консульских учреждениях"3, Венской
конвенцией о дипломатических сношениях4, Венской конвенцией о
консульских
сношениях5.
Однако
все
эти
нормативные
акты
предусматривают защиту исключительно граждан своей страны, не упоминая
об иных соотечественниках за пределами государства.
Теоретически Россия не оставляет попавшего за границей в беду
россиянина на произвол местных властей. За рубежом действует свыше 200
консульских учреждений, деятельность которых направлена на защиту прав
и интересов РФ, ее граждан и юридических лиц. Сотрудники консульств
обязаны принимать все необходимые меры для восстановления нарушенных
законных прав и интересов российских граждан. В частности, в случае ареста
или задержания выяснить обстоятельства дела и обеспечить защиту законных
прав и интересов. Но практика показывает совсем иное – консульские
учреждения и дипломатические представительства не всегда уполномочены
и готовы к оказанию конкретного вида помощи.
Показательным примером служит арест весной 2005 года группы
российских моряков в Нигерии. "До 12 сентября 2005 года моряки
См.: Указ Президента РФ от 05.11.1998 № 1330 "Об утверждении положения о
консульском учреждении Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
3
См.: Модельный закон "О консульских учреждениях" (Принят в г. Санкт-Петербурге
09.12.2000 Постановлением 16-9 на 16-ом пленарном заседании Межпарламентской
Ассамблеи государств - участников СНГ) // Информационный бюллетень.
Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых
Государств. 2001. N 26. С. 289 – 309
4
См.: Венская конвенция о дипломатических сношениях. Заключена в г. Вене 18.04.1961).
СССР ратифицировал Конвенцию (Указ Президиума ВС СССР от 11.02.1964 N 2208-VI) с
оговоркой по пункту 1 статьи 11 и с заявлением по статьям 48 и 50 Конвенции.
Ратификационная грамота СССР депонирована Генеральному секретарю ООН 25.03.1964.
Конвенция вступила в силу для СССР 24.04.1964. // Ведомости ВС СССР. 29 апреля 1964
г. N 18. Ст. 221. Россия не участвует в Протоколах.
5
См.: Венская конвенция о консульских сношениях. (Заключена в г. Вене 24.04.1963).
СССР присоединился к Конвенции (Указ Президиума ВС СССР от 16.02.1989 N 10138XI), грамота СССР о присоединении сдана на хранение Генеральному секретарю ООН
15.03.1989. Конвенция вступила в силу для СССР 14.04.1989 // Сборник международных
договоров СССР. Вып. XLV.- М., 1991. С. 124 – 147 Россия не участвует в Протоколах.
2
находились в местной тюрьме в Лагосе в ужасающих условиях. Их
содержали в одиночных камерах по трое, моряки несколько раз переболели
малярией. Бывало, что арестованных россиян несколько дней не кормили.
Греческая судоходная компания, на которую работали моряки, отказалась от
них"6.
Проблематичным
оказалось
оказание
помощи
российскими
дипломатами в связи с тем, что российские граждане работали на судах под
иностранными, так называемыми "удобными" флагами (Панама или
Либерия). Поэтому с точки зрения права защищать интересы задержанного
судна могут власти страны, под флагом которой оно шло, а также
представители судовладельца, с которым моряки подписали трудовое
соглашение. А фирма-судовладелец зачастую регистрируется в какой-нибудь
оффшорной зоне, ей не до команды. В результате в спорных случаях
"контора" может просто исчезнуть. Поэтому на данный момент практически
нет реальных правовых средств воздействия на ситуацию7.
Для
более
консульскими
эффективного
учреждениями,
комплекса
следует
мер,
предпринимаемых
построить
международную
нормативную базу. Необходимо законодательно закрепить возможность
консульств и дипломатических представительств в кратчайшие
сроки
обращаться за помощью в посольства заинтересованных стран (например,
страны судовладельца), а также о немедленной передаче российских граждан
под ответственность соответствующего дипломатического представительства
или консульского учреждения до выяснения обстоятельств.
Существует также множество фактов бюрократической волокиты в
деятельности консульских учреждений и дипломатических представительств,
когда для защиты собственных прав человек должен предоставить в
консульство огромное количество документов. Ярким примером может
служить дело 25-летней Е.Лосевой, погибшей в ДТП в Барселоне в 2007 году.
Родственники погибшей несколько недель не могли вывезти тело в связи с
6
7
Цит. по: Никитова М. За границей нам помогут? // Российские вести. 2006. № 39 (1794).
См.: Там же.
тем,
что
российское
консульство
и
испанские
власти
требовали
предоставление ряда документов8. Хотя Положением о консульских
учреждениях9 установлено, что для защиты прав и интересов российских
граждан консульство должно принять все возможные меры.
Проблема
бюрократизма
характерна
практически
для
всех
государственных органов. Поэтому необходимо приложить максимальные
усилия для ее решения. В указанном случае с консульскими учреждениями
достаточно создать единую российскую электронную базу обращений в
консульство за помощью российских соотечественников за пределами РФ.
Контроль на основе этой базы за оказанием помощи по конкретным
обращениям возложить на Уполномоченного по правам человека РФ.
Кроме того, на данном этапе дипломаты должны тщательным образом
отслеживать все факты и случаи нарушения прав россиян за пределами РФ.
Здесь
важно
проследить,
не
нарушаются
ли
местные
законы
и
международное право, т.к. существует множество фактов, когда российские
граждане за пределами РФ преследуются по политическим и экономическим
мотивам10.
На данный момент единой системы помощи нашим соотечественникам,
оказавшимся в форс-мажорной ситуации за границей, не существует.
Поэтому следует на законодательном уровне разработать указанную систему
консульской дипломатической помощи с перечнем конкретных мероприятий,
т.к. в противном случае существуют факты отказа российских дипломатов в
оказании помощи под предлогом отсутствия полномочий.
См.: Россиянка погибла в Испании. // Труд. 2007. № 159.
См.: Указ Президента РФ от 05.11.1998 № 1330 "Об утверждении положения о
консульском учреждении Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
10
См.: Тимошенко В. Сергей Марков: украинские русофобы наносят удар по тем
российским общественным деятелям, которые являются символами взаимовыгодных
отношений России и Украины. // Гуляй поле: российско-украинское обозрение. 13 апреля
2006.
8
9
Вместе с тем остро стоящей проблемой является оказание помощи
консульскими учреждениями и дипломатическими представительствами
России российским соотечественникам, не являющихся гражданами РФ.
Положение о консульском учреждении от 5 ноября 1998 г. № 1330 в
отношении соотечественников предусматривает только полномочие по
содействию установлению и развитию связей с соотечественниками,
проживающими в пределах консульского округа11. Как уже отмечалось, иные
правовые акты не регулируют этот вопрос вообще. Можно признать, что в
последние годы Министерство иностранных дел РФ стало активнее
налаживать
взаимодействие
с
российскими
соотечественниками
за
пределами РФ. Однако в основном это участие в проведении каких-либо
совместных мероприятий.
Одновременно существует положительная практика в оказании защиты
прав
соотечественников
за
пределами
РФ
российскими
представительствами12, как отмечает директор Департамента по работе с
соотечественниками за рубежом МИД России А.В. Чепурин. Однако,
незакрепленность в нормативных правовых актах данной обязанности
посольств и консульств делает такие акты абсолютно добровольными и
выборочными. А помимо таких актов существует значительное число
обращений российских соотечественников, которым было отказано в
помощи13 либо была сделана только видимость помощи14.
Поэтому в Положение о консульских учреждениях необходимо внести
поправку, которая бы обязывала консульские учреждения оказывать
См.: Указ Президента РФ от 05.11.1998 № 1330 "Об утверждении положения о
консульском учреждении Российской Федерации", п. 6. // СЗ РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
12
См.: Интервью директора Департамента по работе с соотечественниками за рубежом
МИД России А.В.Чепурина информационному агентству "Росбалт" 6 апреля 2007 года. //
Сайт ИАП Материк, http://www.materik.ru/print.php?section=analitics&bulsectionid=18460
13
См.: Комментарий от 03.02.2008 к статье А.П. Замота "О правовом положении и
механизме защиты прав, свобод и законных интересов российских соотечественников". //
Сайт "Русское общество", http://www.rusidea.ru/?part=69&id=502; Сигналы SOS. Заявка №
2264. // Сайт SOSRUSSIA.COM, http://www.sosrussia.com/analyse/sos/2264/; Сигналы SOS.
Заявка № 2231. // Сайт SOSRUSSIA.COM, http://www.sosrussia.com/analyse/sos/2231/.
14
См.:
Сигналы
SOS.
Заявка
№
2267.
//
Сайт
SOSRUSSIA.COM
http://www.sosrussia.com/analyse/sos/2267/.
11
определенные виды помощи российским соотечественникам, а также
уведомлять Министерство иностранных дел России о фактах дискриминации
или иных нарушениях прав российских соотечественников.
На данный момент правовая защита соотечественников нуждается в
разработке конкретного механизма и должна быть подкреплена надлежащим
образом с финансовой точки зрения и профессионально-кадровой.
Как считает А. Замота (возглавляющий пока единственное в СНГ
адвокатское бюро по защите прав соотечественников), механизм такой
защиты должен быть простым, основанным на международной практике, а
также обеспечивать равные права по защите соотечественников и России, и
ее партнерам по СНГ. По его мнению, надо сделать работоспособными те
соглашения о правовой помощи, которые уже заключены между Россией и
странами СНГ, а еще лучше - заключить специальное соглашение об
оказании именно адвокатской помощи на территории всего Содружества,
чтобы любой житель СНГ в случае необходимости мог обратиться именно к
тому адвокату, которому он доверяет. Схема такой защиты должна быть
проста: человек обращается в консульство своей страны, а консульство
связывает его с представителями отечественной адвокатуры. Политические
выгоды такой схемы очевидны: во-первых, местные органы правосудия и
следствия уже трудно будет обвинить в предвзятости или выбивании
показаний
недозволенными
средствами,
а
во-вторых,
защита
будет
юридически профессиональной, что установит и должный уровень доверия
между странами15. Защита прав соотечественников должна быть выведена за
рамки политической конъюнктуры.
Необходимо отметить, что "из-за неопределенности правового статуса
нескольких непризнанных республик на территории бывшего СССР нашим
согражданам и соплеменникам в них приходится, может быть, тяжелее всего.
15
См.: Арт Н. Адвокаты без границ. // Независимая газета. 2001. 01.02.
Обычно они вообще как бы выносятся "за скобки" межгосударственных
отношений"16.
Отмечается также факт массового безгражданства в Латвии и Эстонии.
Там насчитывается около 600 тысяч так называемых неграждан –
постоянных жителей этих стран. Необходимо добиваться, чтобы власти этих
государств переломили инерцию устаревших подходов и на деле стали
соответствовать общеевропейским правовым стандартам. В разрешении всех
этих сложных проблем крайне важно деятельное и консолидированное
участие органов государственной власти РФ17.
Также необходимо обеспечить через переговорной процесс на
межведомственном и межправительственном уровнях беспрепятственное
функционирование российских средств массовой информации в странах
зарубежья. Следует предоставлять русскоязычным периодическим изданиям
соотечественников
на
безвозмездной
основе
материалы
российских
информационных агентств18.
В целом благодаря объявленной Президентом РФ политики в
отношении российских соотечественников российские консульства и
дипломатические представительства начали осуществлять деятельность по
оказанию мероприятий по защите прав и интересов соотечественников19.
Однако, даже такие действия бессистемны и законодательно не закреплены,
что является огромным минусом.
Цит. по: Амелина Я. Русские соотечественники остаются "за скобками" // Золотой Лев.
2004. № 37-38.
17
См.: Вступительное слово Президента России В.В. Путина. Материалы Всемирного
конгресса соотечественников, проживающих за рубежом, Санкт-Петербург, 24 октября
2006 года. // Страны СНГ. Русские и русскоязычные в новом зарубежье. 2006. № 156.
18
См.: Еремина И.С. Конституционно-правовые основы защиты прав соотечественников,
проживающих за рубежом: Автореферат дисс. … канд. юрид. наук. – М., 2007 г., С. 21.
19
Это защита соотечественников в судах страны пребывания, помощь в легализации
документов, предоставление пенсий и льгот, помощь в получении различного рода
документов в стране пребывания и другое./ Консульские функции, выполняемые
дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России за
рубежом.
//
Сайт
Министерства
иностранных
дел
России.
http://www.mid.ru/bul_newsite.nsf/kartaflat/04.03
16
Важным направлением деятельности консульских учреждений и
дипломатических представительств является помощь в распространении
русской культуры среди соотечественников за пределами РФ и поддержка
русского образования, русского языка. И если в странах Балтии достаточно
открыто противодействуют распространению русского языка и образования,
то в странах дальнего зарубежья эти процессы скрыты.
Показательным примером может являться запрет Турции на обучение
на ее территории в русских школах лиц с двойным гражданством.
Международная русская школа в Анталье единственная в Турции. В школе
учатся дети как сотрудников российских представительств в Анталье, так и
лиц, переехавших на постоянное место жительства в Турцию. По разным
данным, в турецкой средиземноморской курортной провинции проживает
около 20 тысяч выходцев из России и русскоговорящих граждан. А это уже
нарушение прав ребенка. И единственным выходом из сложившейся
ситуации являются переговоры с руководством страны, что входит в
компетенцию российского консульства в Турции20.
Кроме того, проблемой образования стала легализация преподавателей.
Во многих странах не признают рабочие визы, предлагая оформлять виды на
жительство, что также является ущемлением прав российских граждан и
соотечественников. И только через активную работу консульств и
дипломатических представительств возможно решение данной проблемы.
Однако, многие консульства не желают общаться с русской диаспорой за
пределами РФ. Так, во Львове за недолгий период начала функционирования
консульства сменилось три дипломата. Деловые отношения у представителей
русских организаций города сложились лишь со вторым из них – В.
Солоцинским, не боявшимся поставить свою подпись под обращением
соотечественников к городским властям с просьбой оставить в покое
очередную
русскую
школу,
насильственно
перепрофилируемую
в
См.: Палария А. Консульство РФ пытается решить проблемы русской школы в Анталье.
// РИА Новости. 9 ноября 2005.
20
украинскую21. Во время очередного острого проявления русофобии на
Украине, связанного с "делом Билозира", посольство России в Киеве приняло
меры лишь через полтора месяца после начала масштабной кампании
наступления украинских националистов на русский язык, культуру и СМИ22.
Российские чиновники в последние годы широко пропагандируют
активную государственную политику в области поддержки и защиты
соотечественников за рубежом. Но в то же время большая часть заявлений
остается декларативными, т.к. большую часть мероприятий перекладывают
на
дипломатические
представительства
России
за
ее
пределами,
аргументируя, что действовать надо на местах, утверждая, что именно
посольства и консульства являются той ниточкой, что связывает Россию и
российских соотечественников за ее пределами. Вместе с тем законодательно
практически ни одно перекладываемое полномочие за консульскими
учреждениями не закреплено. Поэтому, прежде всего, для того, чтобы найти
ответственных лиц за то или иное мероприятие, осуществление той или иной
программы необходимо четко разграничить компетенцию в области защиты
соотечественников за пределами РФ. Необходимо
принять Федеральный
закон "О консульских учреждениях и дипломатических представительствах",
который бы четко определял их компетенцию не только в отношении
граждан РФ за ее пределами, но и иных соотечественников, не являющихся
российскими гражданами, т.к. на данный момент все полномочия этих
учреждений разбросаны в огромном количестве ведомственных актов либо
не урегулированы вообще.
В заключение проведенного исследования следует сделать несколько
выводов:
1.
Деятельность
консульских
учреждений
и
дипломатических
представительств нуждается в корректировке, т.к. на данный момент она
направлена, прежде всего, на защиту российских граждан, но не на защиту
21
22
См.: Амелина Я. А Россия все смотрит искоса // Русский журнал. 2001. 21 марта
См.: Там же.
российских
соотечественников,
однако
деятельность
консульских
учреждений и дипломатических представительств должна иметь своим
приоритетным направлением – защиту не только граждан РФ, но и иных
российских соотечественников, для чего требуется сформировать четкую
систему взаимоотношений в сфере защиты: соотечественники – консул –
уполномоченный по правам человека.
2. Для более эффективного комплекса мер, предпринимаемых
консульскими учреждениями, необходима построенная международная
нормативная база. Необходимо законодательно закрепить возможность
консульств и дипломатических представительств в кратчайшие
сроки
обращаться за помощью в посольства заинтересованных стран (например,
страны судовладельца), а также о немедленной передаче российских граждан
под ответственность соответствующего дипломатического представительства
или консульского учреждения до выяснения обстоятельств.
3.
Для
преодоления
проблемы
бюрократизма
в
консульских
учреждениях необходимо создать единую российскую электронную базу
обращений в консульство за помощью российских соотечественников за
пределами РФ. Контроль на основе этой базы за оказанием помощи по
конкретным обращениям возложить на Уполномоченного по правам
человека РФ.
4.
Следует
на
законодательном
уровне
разработать
систему
консульской и дипломатической помощи соотечественникам с перечнем
конкретных мероприятий, так как в противном случае существуют факты
отказа российских дипломатов в оказании помощи под предлогом отсутствия
полномочий.
5. В Положение о консульских учреждениях, утвержденном Указом
Президента РФ от 5 ноября 1998 г. № 1330, необходимо внести поправку,
которая бы обязывала консульские учреждения оказывать определенные
виды
помощи
российским
соотечественникам,
а
также
уведомлять
Министерство иностранных дел РФ о фактах дискриминации или иных
нарушениях прав российских соотечественников. Параллельно необходимо
начать
разработку
и
принять
Федеральный
закон
"О
консульских
учреждениях и дипломатических представительствах", который бы четко
определял их компетенцию в сфере защиты не только граждан РФ, но и иных
российских соотечественников, так как на данный момент все полномочия
этих учреждений разбросаны в огромном количестве ведомственных актов
либо не урегулированы вообще.
6. Правовая защита соотечественников нуждается в разработке
конкретного механизма, т.к. его отсутствие увеличивает чиновничий
бюрократизм и сводит на нет все попытки оказания помощи, и должна быть
подкреплена
надлежащим
образом
с
финансовой
точки
зрения
и
профессионально-кадровой. Схема такой защиты должна быть проста:
человек обращается в консульство своей страны, а консульство связывает его
с представителями отечественной адвокатуры.
7.
Следует
обеспечить
беспрепятственное
функционирование
российских средств массовой информации в странах зарубежья путем
предоставления
такой
возможности
иностранным
государством,
что
обязательно должно быть оговорено в международном договоре. Следует
предоставлять русскоязычным периодическим изданиям соотечественников
на безвозмездной основе материалы российских информационных агентств.