Проблемы реализации органами федеральной

Проблемы реализации органами федеральной службы безопасности
вещных правомочий в отношении федерального имущества1
Л.Н. Сморчкова, кандидат юридических наук, доцент
Участие органов федеральной службы безопасности в имущественном
обороте характеризуется некоторыми проблемами в реализации вещных
правомочий, которые будут рассмотрены в статье.
Федеральная служба безопасности, вещные отношения, проблемы.
Орган федеральной службы безопасности может стать самостоятельным
субъектом гражданского права и обладателем вещных правомочий в отношении
определенного имущества постольку, поскольку это признано необходимым для
обеспечения его автономного функционирования в современных условиях
рыночных отношений. Для этого он наделяется определенной массой имущества,
переданного
ему
на
ограниченном
вещном
праве.
Именно
признак
имущественной обособленности в содержательном отношении делает орган
федеральной службы безопасности участником гражданских правоотношений,
способным
обязанности.
своими
С
действиями
формальной
же
осуществлять
стороны
имущественные
необходима
права
и
государственная
регистрация в качестве юридического лица в определенной организационноправовой форме2.
Рецензенты: Кудашкин А.В., доктор юридических наук, профессор; Фатеев К.В., доктор
юридических наук, доцент.
2
В случаях когда статусом юридического лица тот или иной орган государственной власти
наделяется посредством специально принятого нормативного акта, регулирующего его деятельность,
государственная регистрация может не производиться. Так, Положение о Федеральной службе
безопасности Российской Федерации прямо перечисляет все формальные признаки обладания
статусом юридического лица, хотя и не определяет организационно-правовую форму (п. 7 Положения
о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской
Федерации «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» от 11 августа 2003 г.
№ 960 (в редакции от 28 декабря 2007 г.)).
1
Чаще всего органы федеральной службы
субъектами
гражданского
бюджетного
учреждения,
оборота
обладая
именно
безопасности
в
форме
обособленным
выступают
государственного
имуществом
на
праве
оперативного управления3.
Основная
особенность
реализации
органами
федеральной
службы
безопасности своих правомочий в отношении государственного имущества – то,
что, с одной стороны, они могут являться самостоятельными субъектами права
оперативного управления и одновременно, с другой стороны, представлять
интересы государства в имущественных взаимоотношениях с иными органами
федеральной службы безопасности как федеральными государственными
учреждениями4, также обладающими правом оперативного управления на свое
имущество.
Таким образом, гражданская правосубъектность органа государственной
власти может выходить за пределы, ограниченные правом оперативного
управления на переданное ему имущество, в случаях, когда в рамках своей
компетенции он участвует в гражданских правоотношениях от имени
государства.
Данная дилемма приобретает особое значение в системе тех федеральных
органов исполнительной власти (далее – ФОИВ), которые сами наделены
полномочиями по управлению федеральным имуществом в своем ведомстве, что
характерно для всех ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная служба,
поскольку обусловлено спецификой возложенных на них задач, необходимостью
соблюдения государственной тайны и вытекающей из этого возложенной
функцией
организации
централизованного
боевого,
технического,
Полностью финансируемое государством бюджетное учреждение, по сути, единственно
возможная из предусматриваемых гражданским правом организационно-правовая форма для
наделения органов государственной власти гражданской правосубъектностью: это признается и
российской правоприменительной практикой, такое же мнение поддерживается в науке военного
права. См., напр.: Манов В.В. Воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации как участник
гражданских правоотношений: дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 65.
4
Юридическую возможность расширения «имущественной» правосубъектности органов
федеральной службы безопасности предоставляет ч. 1 ст. 125 ГК РФ.
3
материального, финансового, научного, информационного,
правового,
социально-бытового и других видов обеспечения5.
Так, согласно Положению о Федеральной службе безопасности Российской
Федерации
последняя
«реализует
в
соответствии
с
федеральным
законодательством право владения, пользования и распоряжения (оперативного
управления, хозяйственного ведения) недвижимым и движимым имуществом
органов,
находящимся
в
федеральной
собственности»6.
Соответственно
территориальные органы безопасности, пограничные органы, другие органы
безопасности последовательно также должны наделяться определенными
полномочиями в соответствии с административной иерархией и, будучи
одновременно
самостоятельными
юридическими
лицами,
должны
четко
разграничивать собственные вещные правомочия от осуществления правомочий
государства-собственника.
Однако на сегодняшний момент право ФСБ России управлять федеральной
собственностью, закрепленной за органами федеральной службы безопасности на
праве оперативного управления (или хозяйственного ведения для федеральных
государственных
унитарных
предприятий),
в
части
перераспределения
имущества в случае необходимости ограничено гражданско-правовой защитой
вещных
правомочий
носителя
права
оперативного
управления
против
собственника в соответствии со ст. 305 ГК РФ. Поэтому необходимо
законодательно наделить ФОИВ, в которых законом предусмотрена военная
служба, правом передавать и (или) перераспределять между подведомственными
военными
учреждениями
имущество,
находящееся
в
их
оперативном
управлении. Также в Законе должно быть предусмотрено право ФОИВ
В отличие от тех ведомств, в которых в отношении имущества, закрепленного за
государственными учреждениями, полномочия собственника обычно осуществляют территориальные
управления Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а не административно
вышестоящие органы государственной власти.
6
Подпункт 73 п. 9 Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации,
утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960.
5
делегировать
соответствующие полномочия в отношении федеральной
собственности своим органам (в том числе территориальным)7.
Двойственная правовая природа обладания правомочиями в отношении
государственной
собственности
у
органов
государственной
власти,
обусловленная как полномочиями по ее управлению, так и собственными
вещными правомочиями, вызывает необходимость сепаративного правового
регулирования имущественных отношений, в которые вступают органы
государственной власти, а также правильной квалификации возникающего
правоотношения. В юридической литературе отмечаются случаи возникновения
спорных вопросов при разграничении фактов участия органов государственной
власти в гражданских правоотношениях от собственного имени и от имени
соответствующего публично-правового образования8.
В случаях когда орган федеральной службы безопасности реализует свои
правомочия в отношении имущества от своего собственного имени, выступая в
имущественном обороте как равноправное юридическое лицо, практические
проблемы вызывают, как правило, два аспекта:
1) правомерность сдачи имущества, находящегося на праве оперативного
управления, в аренду;
2) возможность использования такого имущества для осуществления
приносящей доходы деятельности.
Сдача имущества, находящегося у юридического лица на определенном
вещном праве, в аренду есть один из вариантов реализации вещного правомочия
распоряжения им. Имуществом, находящимся у органа федеральной службы
безопасности на праве оперативного управления, как и любой субъект –
носитель этого ограниченного вещного права, он распоряжаться не может
Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций: моногр. М., 2008. С. 174.
Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов
местного самоуправления // Журнал российского права. 2004. № 2. С. 27 – 36.
7
8
согласно сущности соответствующей гражданско-правовой
конструкции9.
Это
собственника,
является
механизмом
защиты
абсолютного
права
предоставившего свое имущество для вполне определенных целей, в данном
случае
–
для
осуществления
функции
обеспечения
государственной
безопасности в соответствии с определенной компетенцией отдельно взятого
органа федеральной службы безопасности.
Однако полное запрещение любого распоряжения закрепленным за
бюджетным учреждением имуществом противоречило бы правовой природе
вещных прав, поэтому в отношении правомочия распоряжения действует
специальный механизм в виде предоставления собственником определенному
органу государственной власти полномочий на совершение от его лица
конкретных юридически значимых действий с имуществом излишним,
неиспользуемым или используемым не по назначению. Так, сдача подобного
имущества в аренду третьему лицу с внешней стороны выглядит как
распоряжение органом государственной власти имуществом, предоставленным
именно ему на праве оперативного управления, хотя по сути не является
таковым.
Разрешая вопрос о возможности распоряжения собственником имуществом,
закрепленным за учреждением на праве оперативного управления, в частности,
путем сдачи такого имущества в аренду, Пленум Высшего Арбитражного Суда
Российской Федерации считает, что собственник, передав учреждению
имущество на праве оперативного управления, не вправе распоряжаться таким
имуществом независимо от наличия или отсутствия согласия учреждения. В то
же время согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ учреждение, за которым имущество
закреплено
на
праве
оперативного
управления,
владеет,
пользуется,
распоряжается этим имуществом в пределах, установленных законом, в
Пример незаконного распоряжения федеральным имуществом путем его уничтожения
приведен в определении Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 30 января 1996
г.
9
соответствии
с
целями
своей деятельности, заданиями собственника
данного имущества и назначением этого имущества. Поэтому суду следует
учитывать, что в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом
путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения
более эффективной организации основной деятельности учреждения, для
которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или)
посетителей), рационального использования такого имущества, указанное
распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника.
При этом, передача имущества в аренду с установленными ограничениями не
может повлечь за собой квалификацию этого имущества как излишнего,
неиспользуемого или используемого не по назначению10.
Таким образом, орган федеральной службы безопасности, являющийся
юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, имеет
право сдавать имущество, принадлежащее ему на праве оперативного
управления, в аренду в целях обеспечения более эффективной организации
основной деятельности учреждения, но только с согласия ФСБ России, легально
осуществляющей полномочия собственника федерального имущества. В
отношении
ФСБ
России
такие
полномочия
выполняет
Правительство
Российской Федерации.
Другой проблемой, часто возникающей в практике осуществления органами
федеральной службы безопасности своей деятельности, является их возможность
использовать имущество, предоставленное на праве оперативного управления,
для осуществления приносящей доходы деятельности. Ни федеральное, ни
ведомственное законодательство не содержит общего запрета на осуществление
приносящей доходы деятельности каким-либо видом организаций в зависимости
Пункт 9 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О
некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием
государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 12 Гражданского
кодекса Российской Федерации» от 22 июня 2006 г. № 21 (в редакции постановления Пленума
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2007 г. № 23).
10
от характера осуществляемых функций, но
обязательно
должны
быть
соблюдены все предъявляемые законом условия.
Во-первых, как обязательное разрешительное условие такое право должно
быть
предоставлено
органу
федеральной
службы
безопасности
как
юридическому лицу – учреждению в его учредительных документах11. Вовторых, как любое учреждение он не вправе заниматься некоторыми видами
деятельности,
например,
определенными
законодательством
только
для
профессиональных предпринимателей12, а для осуществления целого ряда видов
деятельности Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов
деятельности»13
и
иным
федеральным
законодательством
установлен
разрешительный порядок ведения такой деятельности. В-третьих, доходы,
полученные от разрешенной деятельности, и приобретенное за счет этих доходов
имущество должны быть обособлены путем учета их на отдельном балансе14:
только в этом случае может возникнуть право самостоятельного распоряжения
таким имуществом. Если имущество, полученное в результате осуществления
приносящей доходы деятельности, не было должным образом обособлено, то в
отношении
его
возникает
право
оперативного
управления
в
порядке,
установленном ст. 299 ГК РФ.
Кроме того, орган
федеральной службы безопасности
как
любое
учреждение, получившее доход в результате осуществления приносящей доходы
Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации «О создании, реорганизации
и ликвидации федеральных государственных учреждений» от 10 февраля 2004 г. № 71 федеральные
органы исполнительной власти, на которые возложена функция утверждения устава федерального
государственного учреждения в соответствии с решением Правительства Российской Федерации о его
создании, должны предусматривать в уставах федеральных государственных учреждений
исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае
предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности – исчерпывающий
перечень видов такой деятельности.
12
Так, согласно ст. 1015 ГК РФ учреждение ни при каких условиях не может быть
доверительным управляющим.
13
Регламентация лицензирования видов деятельности, перечисленных в п. 2 ст. 1 указанного
Закона, осуществляется иными федеральными законами.
14
Ведение бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях, в том числе по учету операций по
приносящей доходы деятельности, осуществляется в соответствии с Инструкцией по бюджетному
учету, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 10 февраля 2006 г.
№ 25н.
11
деятельности, должен уплатить налоги, поскольку в соответствии с налоговым
законодательством Российской Федерации приносящая доходы деятельность
подлежит налогообложению в установленном порядке: в этом случае
учреждение является плательщиком налога на прибыль предприятий и
организаций, налога на добавленную стоимость, а также иных налогов15. А если
в
результате
осуществления
приносящей
доходы
деятельности
орган
федеральной службы безопасности получает денежные средства (как правило,
это так и бывает), для их учета и последующего расходования должен быть
открыт специальный лицевой счет, что является формой обособления денежных
средств как отдельного вида имущества учреждения16.
Одновременное
соблюдение
всех
вышеназванных
условий
является
обязательным для признания приносящей доходы деятельности учреждения
легальной. Самым важным из них представляется обязательное прямое
перечисление видов и способов приносящей доходы деятельности учреждения в
его учредительном документе.
Четкое определение видов и способов осуществления приносящей доходы
деятельности в учредительном документе учреждения: во-первых, установит
известные пределы осуществления такой деятельности для самих учреждений;
во-вторых, позволит осуществлять контроль со стороны собственникаучредителя; в-третьих, позволит отграничить эту деятельность учреждения от
«Бюджетные учреждения, занимающиеся предпринимательской и иной деятельностью,
приносящей доход, и (или) оказывающие платные услуги, являются налогоплательщиками следующих
видов налогов и сборов: налог на прибыль организаций, единый налог на вмененный доход, налог на
имущество организаций, транспортный налог, единый социальный налог, налог на добавленную
стоимость, земельный налог, водный налог, налог на добычу полезных ископаемых, местные целевые
сборы, лицензионные сборы, государственная пошлина» (Савинов С.В., Савинова Е.И. Актуальные
проблемы налогообложения доходов, полученных от предпринимательской и иной деятельности
муниципальными медицинскими учреждениями // Государство и право. 2007. № 5. С. 66).
16
В соответствии с Инструкцией, утвержденной приказом Министерства финансов Российской
Федерации «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства
лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального
бюджета от приносящей доход деятельности» от 21 июня 2001 г. № 46н (в редакции приказа
Министерства финансов Российской Федерации от 12 ноября 2007 г. № 106н).
15
предпринимательской
деятельности некоммерческой организации в смысле
ч. 3 ст. 50 ГК РФ.
Однако для многих органов федеральной службы безопасности также
существуют определенные ограничения по видам осуществляемой приносящей
доходы деятельности, поскольку они одновременно являются органами
государственной
власти,
обладающими
государственно-властными
полномочиями в отношении третьих лиц17, а государственные учреждения
власти могут вступать с другими юридическими лицами в гражданско-правовые
отношения только в соответствии с основным принципом гражданского права,
устанавливающим равенство участников возникающего правоотношения.
Если одна из сторон использует свои государственно-властные полномочия
(в данном случае – орган федеральной службы безопасности), то такие
отношения не могут быть признаны гражданскими по своей правовой природе,
следовательно, не могут квалифицироваться как деятельность, приносящая
доходы. Доходы, полученные в виде денежных средств, являются средствами
пополнения соответствующего бюджета, и только в прямо указанных в законе
случаях орган государственной власти может получить право распоряжения ими.
Таким образом, орган федеральной службы безопасности, являющийся
органом государственной власти, в отдельных случаях может осуществлять
приносящую доходы деятельность при соблюдении всех предъявляемых законом
условий,
но
не
используя
свои
государственно-властные
полномочия.
Соответственно в доходах государственного учреждения власти следует
отличать гражданско-правовой режим имущества, полученного в результате
осуществления приносящей доходы деятельности, от финансово-правового
режима средств, полученных в процессе осуществления им государственновластных функций.
В состав органов федеральной службы безопасности также включен ряд обеспечительных
учреждений образовательной, медицинской, спортивной, научной и другой функциональной
направленности, которые не являются органами государственной власти ни по форме, ни по сути
осуществляемой деятельности.
17
Однако
в
целом
учреждения государственной
власти
вообще
и
органы федеральной службы безопасности в частности нуждаются в жесткой
регламентации пределов их гражданской правоспособности и в первую очередь
в отношении предоставления им права заниматься приносящей доходы
деятельностью.
Еще одной актуальной проблемой является возможность использования
органами
федеральной
службы
безопасности
земельных
участков,
предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование. В настоящее время
в условиях отсутствия специальных законодательных актов только посредством
системного толкования норм ЗК РФ и ГК РФ можно установить, что именно это
ограниченное вещное право возникает у органов в отношении предоставленной
им земли. Например, в ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона «О федеральной службе
безопасности» от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ просто закреплено, что земельные
участки органов федеральной службы безопасности являются федеральной
собственностью18.
Использование
земельных
участков,
как
и
другого
федерального
имущества, должно осуществляться только в целях, для которых они
предоставлены, включая возведение для этих целей на участке зданий,
сооружений и другого недвижимого имущества, т. е. в целях обеспечения более
эффективной организации основной деятельности органа. Как раз с возведением
на таком земельном участке объектов недвижимости и связаны основные
практические вопросы.
Так, одним из вариантов жилищного обеспечения военнослужащих может
быть
возведение
на
земельном
участке
органа
федеральной
службы
безопасности жилого дома. Однако проблемы финансового обеспечения
строительства этого объекта в условиях не обеспечения целевого бюджетного
финансирования и недостаточности собственных денежных средств, полученных
в результате осуществления приносящей доходы деятельности, могут вызвать
необходимость привлечения коммерческих инвесторов за счет последующей
18
В редакции от 4 декабря 2007 г.
реализации
части
жилых
и/или нежилых помещений в жилом доме в
частную собственность. В отношении последующего оформления помещений в
жилом доме частично в частную собственность, а частично в федеральную с
одновременным
закреплением
на
праве
оперативного
управления
за
соответствующим учреждением с точки зрения российского законодательства
проблем нет.
Однако проблема возникает именно в отношении земли. Согласно нормам
жилищного и земельного права частный собственник помещения в жилом доме
имеет право на соразмерную долю как в общем имуществе собственников
помещений в многоквартирном жилом доле, так и в правах на земельный
участок, отведенный под его застройку и эксплуатацию. Тем самым возможно
выбытие земли из федеральной собственности в частную, с одной стороны, и
нецелевое использование земельного участка органом федеральной службы
безопасности, с другой.
Таким образом, отсутствие детальных правовых норм по осуществлению
правомочий владения и пользования участком, предоставленным в постоянное
(бессрочное) пользование, и непродуманная реализация своих правомочий
органами федеральной службы безопасности на практике могут привести, в
частности,
к
неправомерному
выбытию
имущества
из
федеральной
собственности.
Неудовлетворительное
состояние
правового
регулирования
вещных
отношений с участием органов федеральной службы безопасности как на
федеральном, так и на ведомственном уровне вызывает неуклонный рост
количества
судебных
дел
о
привлечении
их
к
гражданско-правовой
ответственности, что не только не соответствует их функциональному месту и
назначению в механизме государства, но и в качестве последствий имеет
использование
назначению.
федерального
имущества
и
бюджетных
средств
не
по